前言：中文期刊网精心挑选了洪水灾害的特点范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
洪水灾害的特点范文1
洪水是一种自然现象,只有当洪水威胁到人类安全和影响社会经济活动并造成损失时,才称为洪水灾害。我国的洪水灾害十分频繁,近百年来,我国发生过很多次洪水。例如:1915年珠江大水,广东、广西受淹农田94.7万hm2,受灾600万人,珠江三角洲受淹,广州市区被淹7 d;1932年松花江大水,受淹农田190万hm2,死亡2万人,哈尔滨市区受淹长达30 d之久;1954年长江、淮河大水,长江中下游受淹农田317万hm2,受灾1 888万人,死亡3万余人,淮河全流域农田成灾408.2万hm2;1981年长江上游大水,四川省138个县市受灾;1998年长江、嫩江、松花江、珠江、西江等流域特大洪水。
有专家分析认为,近百年来,我国有过3次洪水频发期。第1个频发期是1930—1939年,第2个频发期是1949—1963年,在频发期内7大江河几乎都发生了特大洪水,有的江河甚至连续出现特大洪水。进入20世纪90年代以后,我国正处于第3个洪水高频期,相继发生了1991年淮河和太湖大水,1994年西江大水,1995年辽河大水,1996年长江中游,珠江及海河大水,1998年长江、嫩江、松花江大水。我国频发的洪水给国民基础设施和经济社会发展带来严重损失。因此,如何最大程度地减少和化解洪水的危害,建立和完善洪水灾害保险制度,成为一项重要的课题。
1洪水保险现状
洪水保险并非新事物,国外早已有之。美国早在19世纪末就已开始对洪泛区内居民和企业进行财产保险的相关问题进行研究,并逐步形成了洪水保险方面的相关理论。洪水保险在英国、法国、日本等一些发达国家也得到了推广和应用。一些发展中国家如匈牙利、印度和菲律宾等也在陆续研究和实施,并取得了一定的效果及进展[1]。
我国水利及保险等有关部门早已认识到洪水保险的重要性。1988年国务院《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》中明确指出,相关的省级人民政府可选择受益范围明确、发生洪水机率较多的蓄滞洪区,可以试行防洪基金或洪水保险制度。2006年国务院办公厅《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》强调,积极开展洪水灾害损失保险研究,建立有效的洪水灾害损失保险体系,化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险,实现利益共享、风险共担,提高社会和群众对灾害的承受能力。
但是,由于我国防洪减灾历来比较注重工程措施,洪水保险的理论和实践在我国发展较为缓慢,尚处于初步研究和探索阶段,洪水保险制度在我国尚未正式建立,相关的政策法规还不完善。我国还没有制订出专门的洪水保险法规,而现已颁布实施的《中华人民共和国防洪法》只有原则性规定,即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”,对洪水保险的地位、作用、保费的征缴以及单位、个人的权利和义务未做出规定。此外,由于我国洪涝灾害比较频繁,承担洪水保险的风险很大,保险公司对开办洪水保险的积极性不高。
2建立完善洪水保险制度
洪水保险不同于一般的险种,洪水保险制度不能采取单纯的商业操作模式,必须采用法制保障、公共财政支持、社会参与推行的独特操作模式。一要提高认识。建立洪水保险制度,是社会主义市场经济发展的需要。与计划经济相比,市场经济是实现资源优化配置的一种更为有效的手段,而保险制度正是演绎这种资源有效配置的内在要求[2]。实施洪水保险虽然不能防止洪水灾害的发生,但可以在时间和空间上分散风险,把集中的洪灾损失变成均匀的年度支付,通过聚少成多、风险转移和损失分担等方式,使整个社会在积极有效应对洪水灾害的同时,提高资源的利用效率,减少灾区救济和灾后重建的巨额财政负担。二要以法制作为基础保障。加快对洪水保险理论的研究,在广泛借鉴国外洪水保险理论和实践经验的基础上,结合我国洪涝灾害频繁、人口和产业密集、受灾损失大等特点,研究制订出一系列符合国情的洪水保险理论。并在此基础上,出台洪水保险实施指导性意见,在局部地区进行试点。在总结试点经验教训的基础上,进一步修正洪水保险理论和保险方案,为洪水保险在我国的全面实施提供法制保障[3]。三要加大公共财政支持。由于洪水灾害所造成损失的严重性,如果采取单纯由保户交纳保费积累保险基金的方式,就会造成保险基金无法应付巨大的洪涝灾害造成的经济损失,洪水保险的灾后补偿功能无法发挥,容易挫伤投保户参加洪水保险的积极性。因此,设立洪水保险基金,变集中支付为均匀地年度财政预算支付,以公共财政支持保证洪水保险制度在全国的推行;成立专门的公益性保险机构,由国家统一管理,由熟悉水利专业和保险专业的技术人员和管理人员组成,对洪水保险实行公益性运作[4]。四要人人参与。无论是蓄滞洪区、洪泛区、洪涝灾害威胁区,还是生活在其他区域的群众,都要加入洪水保险,交纳一定的保费,以发扬中华民族“一方有难,八方支援”的优良传统。只有做到洪水保险人人参与,采取国家支持一部分、企业承担一部分、人人贡献一部分的模式,才能积累壮大风险基金,做到风险分摊、利益共享。五要强制推行。有的国家洪水保险遵循自愿原则,但洪水风险在我国空间分布差异大,人们自愿参加专项洪水保险的积极性不高,导致保费积累少,无法达到聚少成多、分担风险的预期效果,不利于发挥洪水保险的灾后救助补偿作用,必须采取强制推行的方式,充分发挥社会主义制度的优越性。
3参考文献
[1] 胡新辉,王慧敏.洪水保险理论基础及保费影响因素分析[j].人民黄河,2008,30(11):10-11.
[2] 刘朝辉,胡新辉,王慧敏.多重风险下洪水保险需求分析 [j].人民长江,2008,39(20):88-89.
洪水灾害的特点范文2
洪涝灾害的后果最终是以居民生命和财产以及社会各种公用设施的被害程度来体现的。目前我国的防洪重任主要是交给水利部门修堤筑坝，并依靠在汛期进行抢险救灾来确保社会的安全。近年来由于注重宣传水利建设成就，对于我国70余万km2的广大洪泛平原所存在的洪水风险宣传不够。除江河沿岸的广大居民对洪水灾害的严重性有一定体验外，大多数地方领导及群众对洪水风险认识不足。在地方的经济发展中没有考虑足够的防洪减灾对策。比如，在低洼易洪易涝地区建设经济开发区；由小城镇迅速发展起来的新兴城市对洪水不设防；城市地下建筑物没有防洪涝设施；大量病险水库下游的城市及居民区没有对应大坝失事的预警系统；蓄滞洪区内安全建设不足，居民安全缺少充分的保证；对易洪易涝地区的房屋建设没有明确的安全要求；…。以上种种都充分说明，我国在发动全民投入防洪减灾方面存在严重缺欠，宣传不足。在广大干部群众中存在着严重的麻痹思想，又缺少足够的防洪减灾知识，面对突然发生的自然灾害束手无策，成为防灾弱者。在洪涝灾害发生的过程中不但不能成为防灾减灾的积极因素，反而成为需要救助的对象。因此加强对防洪减灾知识的普及和宣传，使广大洪泛区内的群众面对洪水能够自救、互助，确保个人、家庭及身边公用设施的安全，应当是今后动员群众的一个主要目标。为此需要加强如下几方面的工作。
普及洪涝灾害风险教育，灾害情报向全社会公开
尽管我们已修建了许多防洪工程体系，但由于标准较低，隐患较多，发生溃坝、溃堤的可能性仍然存在。因此应当让广大群众准确地了解自己的生活环境中可能发生的洪涝灾害风险。即一旦现有防洪工程不能抵挡洪水而溃决后，洪水会淹没多大范围、自己所在位置会淹多深，持续多长时间，洪水水流流速有多大，应当采取什么样的自救措施，如果需要避难应当在什么时间，通过哪条路线向何处避难等。为达到这一目的，需要编制洪涝灾害风险图并向社会公开发行和销售，并通过各种媒体向社会广泛宣传。实时公布每次洪水所发生的灾害过程和受灾情况。无论是公布灾害风险图也好、公布受灾害情况也好，无非是为了提醒广大群众注意自己身边可能发生的灾害情况，使大家更好地防范洪水，对洪水灾害有一定的思想准备和物质准备。只有当广大群众充分掌握了灾害情报时，在洪水灾害发生时整个社会才会冷静而有序地开展防洪减灾和自救。这样就可以增强整个社会对洪水灾害的防御能力。因此灾害情报公开是防洪减灾的首要条件。
各级政府认真抓好洪泛区域的管理
防洪减灾实际上包括两方面的内容，即防洪和减灾。防洪是指用防洪工程体系，加上洪水预报、调度等手段，使洪水顺利下泄，不致泛滥成灾；减灾是指通过对洪泛区域的日常管理，加强洪泛区应对洪水灾害的能力，一旦发生洪水泛滥也会将洪水灾害造成的损失压缩到最低程度。目前我国在防洪方面所做的工作较多，但在减灾方面工作还很薄弱，甚至是空白。比如美国在进行洪泛区管理时，将100年一遇洪水的淹没范围定义为洪泛区。在该区域内的一切建筑都要取得许可证。建筑物要达到一定的耐水要求，达不到要求的不能取得政府贷款，不能参加洪水保险。在该区域内的建筑物多次被淹或淹没一次其修复费用超过房屋产值50%以上的国家要强行收购，住户向其他地方迁移。同时政府要求在该区域内的城镇必须达到100年一遇的防洪标准，在此基础上开展洪水保险工作。对于达不到上述标准的不准参加洪水保险，…。对于所划定的洪泛区域，是不允许自由开发和发展的，其发展是受国家设定的各种条件限制的，这些条件能够充分保证在洪水泛滥时，该地区是相对安全的，不会造成太大的损失。通过这样的管理，大大提高了地区自身防御洪水灾害的能力。这样就可以大大减少对防洪工程的依赖和压力。
二流域管理机构要管流域的事
目前我国已设立了七大流域机构。按水法规定流域机构是由国家授权的水行政管理部门，代表水利部行使水管理权。但目前各流域机构主要是管理河道水系的规划和开发治理，而对流域内各种对水系有影响的行为，不利于防洪减灾的各种开发行为没有干预能力。目前的流域管理机构只管理水系而没有管理流域。可事实是流域内的许多不合理开发活动都会影响到水系的管理，如水土流失、水质污染、水资源的无序开发利用、洪泛区内人口和财产的集聚等。为了让流域管理机构真正管好水系必须授予流域管理机构更广泛的权力。让流域管理机构能参与流域内各种开发保护规划。对流域内各种不利于水系管理的开发活动有干预权和否决权。如对有可能造成水系污染、淤塞、危及水利工程安全、计划外引水及在高风险区内等的开发项目，流域管理机构应当有权制止和否决。因为流域机构代表的不是某一地方的利益而是整个流域的利益。
从防洪减灾的角度来讲，流域管理机构除了制定江河的防洪规划之外，还应当制定流域洪泛区减灾规划，负责编制洪泛区的洪水风险图，对不同风险区内的防洪减灾工作提出指导性意见。制定洪泛区管理条例，对洪泛区内各种开发活动提出控制原则。协助地方行政部门开展防洪减灾知识的普及，对地方防洪减灾社团提供技术指导和培训。流域管理机构从水系防洪管理跨向全流域的防洪减灾管理也是实现全民防洪减灾体制的重要条件。
三结论及建议
面对日益增强的洪涝灾害，需要逐步改善我国的防洪减灾体制，建立全社会的防洪减灾保障体系。增强全社会的防洪减灾意识，提高全社会的防洪减灾能力，共同迎接洪水灾害的挑战，应当是我国所面临的重要任务。为此建议尽快开展以下工作。
有计划地向社会公布我国洪涝灾害风险图
目前制作洪涝灾害风险图的技术已趋成熟，建议由国家防办指定编制单位，首先编制各流域洪涝灾害风险图。之后，再指定各省、市、自治区的防洪主管部门在流域洪水风险图指导下编制各省、市、自治区的洪涝灾害风险图。各地、市、县可根据地方特点决定是否有必要根据省级洪涝灾害风险图编制本地方的详细洪涝灾害风险图。编制风险图所需费用可在防洪费用中开支，但要经上级主管部门审核，成果由指定专家验收。风险图完成后要广泛地宣传和提供给居民使用。
制定我国洪泛区管理条例
由于我国各流域防洪标准较低，洪涝灾害频繁，而作为承灾体的广大洪泛区不能盲目发展。应当根据洪涝灾害风险制定或调整本地区的发展计划。建议国家防办应尽快着手制定《洪泛区管理条例》，对广大洪泛区实施风险管理。（注：目前我国将未破堤情况下行洪的淹没范围称作洪泛区。而将破堤后可能淹没的广大洪泛区称为堤防保护区。此种提法有许多弊病，值得商榷。）《条例》的内容包括：
1洪泛区的界定。
2洪泛区洪涝风险的界定。
3洪泛区洪涝风险的管理，包括防洪管理、工程管理、经济管理、社会管理等。
4洪泛区内开展洪水保险的基本原则。
5流域机构、地方政府、社团、个人在洪泛区管理中的责任和权力。
6洪泛区内安全建设及管理资金的分担。
制定我国流域管理法
鉴于流域管理的作用越来越重要，为保证流域的可持续发展，需要开展以流域为单位的国土综合整治。防洪减灾也要由单纯的水系防洪工程建设扩大到洪泛区的减灾管理。我国现行的流域管理机构职能难以胜此重任，因此需要扩大和明确流域机构的职能。同时现代流域已不再是封闭的系统，为协调流域圈与行政圈、经济圈、供水圈的关系，需要有《流域管理法》尽快对流域管理机构的工作提供法律保障。《流域管理法》应由国家制定，并授权有关部门针对各流域的特点，制订分流域的《补充说明》。《流域管理法》应包括的内容有：
1流域管理机构的地位、性质。
2流域管理机构的职能。
3流域国土综合整治规划的制订。
4流域可持续发展的基本原则。
5流域专业规划的协调，包括农、林、水、土等资源发展规划的协调。
6流域管理机构与流域内地方政府的协调。
7流域管理机构与其他流域间的协调。
8流域管理机构的经费保障与管理
为尽快建立起我国全社会的防洪减灾保障体系，减少国土对洪涝灾害的脆弱性，提高国土的安全度，需要通过法规制定将中央、省市、地方各级政府及社团、个人的职责和权限加以明确划分，使整个社会能共同面对洪涝灾害，完成各自的使命。这一体系的建立将使我们的社会面对洪水不再是一盘散沙，而成为一支强大的防洪队伍，那时洪涝灾害就不再可怕。
专家点评：
洪水灾害往往表现异常凶猛，具有巨大的破坏力量。我国过去的防洪抢险工作多注重工程建设，依赖专业队伍和的力量，忽视了发动全社会来共同抗御洪水。而全社会的防洪减灾行动需要用法规来规范社会行动，有序地完成防洪减灾行动。作者建议
（1）公布我国洪涝灾害风险图
（2）制定《洪泛区管理条例》
（3）制定《流域管理法》
全社会防洪减灾保障体系与现行防洪保障体系的不同在于：
（1）在强调防洪的同时注重减灾工作，
（2）从单纯的河道防洪建设扩大到洪泛区的风险管理，
洪水灾害的特点范文3
在占我国国土总面积11.2%的106万平方公里受洪水威胁的区域中，聚集了全国66%的人口、80%的资产、90%以上的城市和40%的耕地。这一区域是全国最富饶、人口最密集、经济快速发展的地区。由于防洪治涝体系尚不完善、人水争地矛盾突出、气候变化加剧等原因，该区域洪涝灾害的损失依然处于上升态势，人民群众的生命、财产安全仍受到严重威胁。 受洪水威胁区域的
分布和特点
根据地理、水文、社会经济特征，可将我国受洪水威胁的区域大致分为平原地区、山丘地区和城市地区。
平原地区洪涝特点。受洪水威胁的平原地区主要分布在江河中下游，是我国经济最为发达的地区。目前，其防洪工程已基本达标，通过水库、堤防、蓄滞洪区和分洪道的联合调度，多可以防御20世纪以来发生的最大洪水。但发生超标准极端洪水而导致工程失事、对国民经济造成严重冲击的可能性依然存在。一般年份，比之河道洪水，大江大河中下游地区的内涝更为频繁，灾害损失更大。此外，海洋风暴潮洪水也对沿海地区构成较大威胁。
山丘地区洪水特点。山丘地区洪水以中小河流洪水和山洪为主，量大面广，影响范围沿河流两岸呈线状分布。受保护面积、工程投资、生态和对下游防洪影响等因素的制约，工程防洪标准不可能很高，许多河流甚至不宜设防。受河流两岸经济发展迅速、防洪标准低、治理迟缓、缺乏风险意识等因素的共同影响，不仅山丘地区洪水造成的人员伤亡远大于其他地区，一般年份，水灾损失也高于其他区域。
城市地区洪涝特点。在以城市为重点防护对象、江河层次化防洪格局基本形成之后，城市尤其是大中城市，因河道堤防溃决而遭受淹没的可能性已经很小。近年来的水灾特性表明，比之河道洪水和日趋严重的平原农业地区内涝灾害，城市内涝积水问题更为突出。造成城市内涝积水严重化的原因包括城市不断地向低洼地带发展、不透水面积的增加、城市功能区布局和公共设施设计不合理、天然水面减少、填埋排水河渠、地面沉陷、排水系统不完善等。
关于防洪减灾的若干建议
我国主要江河中下游防洪工程已基本达标，在相当长的时期内，进一步全面提高防洪标准的可能性不大。除妥善维护已建工程、防止防洪工程的效能随时间衰减外，对于可能出现的超标准河道洪水，应通过防洪工程体系的联合调度，辅之以应急抗洪抢险，限制洪水影响；同时，应事先分析评价洪水可能泛滥的风险，制订应急预案，合理安排超额洪水，保证人民群众的生命安全，减轻财产损失。
江河中下游平原以工程防洪为主。对于山丘地区的河流，因防洪工程标准不高甚至不设防，则应“防”、“避”并重，甚至以“避”为主。通常情况下，随着河流自下游向上游的地形由缓向陡变化，“防”的成分递减，“避”的成分递增。所谓“避”分两个方面，一是在洪水发生时从居住或生产的区域临时转移到安全地带。二是预先划定禁止或限制开发建设的区域，或要求建筑物、设施等必须抬高到规定的高程以上。
受河道防洪、排水能力、工程投资等因素的制约，试图建设排水设施将涝水、积水完全外排是不可行的。无论对于农村地区或城市内涝，目前应更侧重于“内蓄”，而非“外排”。在农村，内蓄相对简单，主要是扩大天然水面，可兼收治涝、雨洪资源利用、水产养殖等功效，但需放弃一些耕地。在城市，扩大天然水面虽然有效，但余地不大，更多的是采取多种形式的分散措施，包括地下蓄水池、下凹式绿地、透水地面等，就地消化雨洪。此外，制定法规，要求新开发区开发后的产流不得高于开发前，也是十分有效的治涝手段。
洪水灾害的特点范文4
关键词:洪水保险制度;自然灾害保险制度;洪水保险计划;中国洪水保险模式
中图分类号:F84
文献标识码:A
文章编号:1005-569X(2010)06-0136-04
1 引言
城市洪水保险在国外欧美等国早有研究和实施。具有代表性的是美国1968年提出的洪水保险计划,它提出了国家、州政府和地方政府及个人和企业在洪水保险中的互相关系与作用。其目的是通过社会参加社会保险的积累对洪水风险给全社会带来损失的补偿,从而保证全社会成员的满足程度在洪水风险中不会减少很多,从整体上提高全社会的社会福利。发达国家如美英法等国的洪水保险计划几经修改完善,己成为一种可实施的国家洪水保险计划。
2 美国洪水保险
2.1 洪水保险产生背景
20世纪30~70年代,美国联邦政府和州政府修建了大量的水库、堤防等防洪工程,在一定程度上减轻了洪水灾害损失,防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的。但是,由于洪泛区土地的无序开发及其人口、资产的不断增加,水灾损失与政府的灾害救济费用每年仍呈增长趋势。为了改变这一状况,美国联邦政府于上世纪50~60年代开始考虑用非工程措施来解决洪水灾害问题,美国的防洪政策也由此作了相应的调整,开始注重非工程措施的减灾作用。洪水保险作为主要非工程措施之一,逐渐引起了有关部门的重视,并开始研究和推广实施。
2.2 洪水保险制度建立
美国的洪水保险,是从立法着手,由政府运作,利用私人公司,通过商业手段,逐步实施和发展起来的。目前美国已建立了一套较好的洪水保险运作模式,调动了联邦政府、当地社区和个人的积极性,并最终提高了洪泛区的管理水平,减少了洪灾损失,从而使美国成为世界上最早建立强制性洪水保险的国家,20世纪50年代初,美国就开始着手洪水保险的研究。1956年美国国会通过了《联邦灾害保险法》,设立了联邦洪水保险制度,主要目的是通过对洪泛区征收洪水保险费,一方面可以增加洪水高风险地区成本,抑制土地开发,避免更多的洪水灾害损失,另一方面能减轻政府救灾的财政负担。在这期间,防洪保险是由保险公司承担,但由于洪水灾害损失预测困难很大,一场大的洪水可以导致数家保险公司破产,保险公司对从事防洪保险没有积极性,洪水保险在执行初期并不顺利。
1965年,美国联邦政府、国会和保险公司开始协商解决洪水保险问题。1968年国会通过了《全国洪水保险法》并据此制定了《国家洪水保险计划》,建立了国家洪水保险基金。国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局,负责国家洪水保险计划的管理,联邦保险管理局又与拥有120多家保险公司的国家洪水保险协会建立了合作关系。至此,国家洪水保险计划由政府运作管理,保险公司参与实施,在全国各地逐渐开展起来。
《全国洪水保险法》提出了洪水保险计划,并规定该计划由全国洪水保险人协会具体管理,不过这时的计划实施仍采取自愿形式,即由该协会的成员公司(起初为130个)通过其人,向符合投保全国洪水保险计划条件的社区销售洪水保险。一旦洪水发生,承保公司收不抵支时,联邦财政承担保险公司的部分赔偿金,这不但可以稳定承保洪水保险的保险公司的经营,也可以使受灾地区得到经济补偿。1973年,美国国会又通过了《洪水灾害防御法》,并于次年实施。首先该法不但扩大了洪水保险计划的责任范围,如将塌方、地表移动等列入赔偿范围,而且还将联邦洪水保险基金由40亿美元增加到100亿美元,并规定,居住在洪泛区的受灾者若未购买洪水保险,将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等优惠政策,其中包括利息仅为2%的长期贷款和2000美元或更多的豁免优待。这种方法颇具吸引力,增强了人们投保洪水保险的愿望,也强化了人们的洪水风险意识。
联邦洪水保险计划是由联邦政府保险组织,其特点是资本属国有,业务经营具有垄断性,其经营有专门政策法律规范。一般自负盈亏,少数情况予以补贴。保险一般用固定费率制,且费率较高。
全国洪水保险计划(NFIP)由联邦保险管理确定费率,确定洪水风险区域和风险等级,建立洪泛区建设规范。对座落于确定为防洪标准为100年区域的民用建筑保险限额为250000美元,非民用建筑为500000美元;对地方政府没有确定防洪标准的,则分别为250000美元和100000美元。保险费率的制定综合了全国的情况,将其分为若干个组:A――水库及河道沿岸;V――海滨地区;B,C,X――代表有较低风险洪水地区的财产。建筑标准主要集中在底层,地下室的高度要符合100年一遇标准,禁止影响防洪通道。只有地方政府采取了防洪减灾措施的地区,才能得到联邦政府在防洪建设项目上的援助,个人才能对这些社区的财产购买保险。
国家洪水保险实施中的困难有,逆向选择的存在,风险不易分散,很难精确估计损失,保险费率太低,没能正确反映洪水风险损失,而导致的补贴似乎加剧了洪泛区的发展。
Browne,Mark J.&Robert E.Hoyt(2000)利用1983年到1993年美国50个州数据,分析了“美国国家洪水保险项目”实施情况,指出尽管该项目40%的保单得到补助,但项目覆盖率依然很低。由于收入水平和洪水保险价格等原因造成居民和企业对洪水保险的有效需求不足,1993年该项目所承担的损失不到实际洪水损失的8%,这一情况在低收入地区更为突出。研究表明对于低收入群体来说,保险可能并不是最好的洪水风险转移方法。
2.3 洪水保险基础研究
洪泛区洪水风险图、洪水保险费率图是实施洪水保险的基础和依据,也是开展洪水保险的前提。60年代初期,美国政府投入了大量人力和财力,历时数年时间编制完成了全国洪水风险图,并根据情况的变化,不断修订洪水风险图对不同频率洪水淹没范围、水深作了区划。洪水保险费率图则在洪水风险图的基础上对各个地区的保险费率作了区划。
洪水风险图的绘制是联邦紧急事务管理局在全国公开招标选定多家公司完成的,合作期限一般为3~5年,多家公司为全国分区绘制了洪水风险图,并提供有关技术咨询服务。
2.4 洪水保险运作体制及方式
国家洪水保险计划是由联邦政府管理和运作,洪水保险基金由国家统一管理,具体操作则由保险公司完成。保险公司执行联邦紧急事务管理局的洪水保险计划,主要是向洪泛区居民出售洪水保险,并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金,其保费收入上缴国家洪水保险基金,赔付也由国家洪水保险基金支付,保险公司不承担风险,风险由联邦政府承担。个人可通过保险公司或保险咨询公司购买保险,一般每个家庭每年为洪水保险需支付300~400美元。联邦紧急事务管理局根据保险公司保单的售出情况返还保费的32.5%,作为保险公司的收益和费用,保险公司再从这些费用中返还10%~20%给洪水保险咨询公司。目前,全国有91家比较大的洪水保险公司参与联邦紧急事务管理局的洪水保险计划,还有约130家洪水保险咨询公司通过这91家洪水保险公司参与这项工作。
当洪灾发生后,保险公司不是赔付洪灾的全部损失,只是赔付其中的一部分,如对于房屋赔付约68%,并且限定最高赔付标准,房屋最高赔付标准为25万美元,屋内物品最高赔付标准为10万美元。
2.5 洪水保险激励与约束机制
美国的洪水保险并非是强制性的保险,而是由社区、保险业和银行业共同参与,通过一系列相关法律、政策和规定,来鼓励居民购买保险。
政策规定行洪区内原则上禁止修建房屋,已建的要迁出。在洪泛区,建筑物基础要高于100年一遇水位。保险计划实施之前已有的建筑,要采取防御措施。遭受洪水毁坏的房屋,在利用保险赔付重建时,必须满足防御100年一遇洪水的要求。开发新项目,必须取得许可证,并保证其所用的建筑材料和建筑方法将最大限度地减少未来有可能发生的洪灾损失,联邦政府才会为建筑物及其内部的财产进行保险。
政策还规定社区如果不参加洪水保险,当出现洪水灾害后,社区的重建和恢复将无法获得政府的财政帮助和信贷担保。洪泛区居民如果不参加洪水保险,他在购买和建造房屋时,将无法获得银行的贷款,这一措施也减少了银行的贷款风险。
地方政府在国家洪水保险计划实施过程中也发挥了重要作用,一是指导洪泛区开发建设,划定不同标准洪水淹没区域,规定洪泛区不同区域建筑物底部的高度;二是发放洪泛区建设许可证。
2.6 洪水保险基金管理
美国的防洪保险基金是非盈利的,并由联邦政府统一管理。如果发生较大洪水,洪水保险基金不够支付保险赔偿时,联邦紧急事务管理局会向国家财政临时借款,日后再从洪水保险基金中还付。目前联邦紧急事务管理局管理的洪水保险基金仍欠联邦政府财政17亿美元,2000年洪水保险售出434万个保单、15亿美元,实际支出16亿美元。
2.7 洪水保险计划执行
在美国,约有2万个社区涉及到防洪问题,目前已有1.97万个社区参加了国家洪水保险计划,联邦政府洪水保险计划不强迫社区参加洪水保险,但一般规定在100年一遇洪水淹没区以内必须购买洪水保险,高于100年一遇洪水区域不要求必须购买,目前美国洪泛区中参加保险的社区达90%以上,但参加保险的居民只有40%。
3 法国自然灾害保险制度
1982年法国议会通过了一项法律,建立一个新的自然灾害保险制度:规定法国境内的财产在购买财产险的同时可以购买附加险(自然灾害一切险)来免受自然灾害而带来的直接物质损失和利润损失,但是否为自然灾害需由政府公布发令来认定。法律将自然灾害定义为:由异常的自然力量造成的事件,包括洪水,滑坡与沉陷,干旱、雪崩,地震和海啸。这项附加险的费率是根据每一合同设置的单一费率为基础计算出来的,政府作为再保险人对中央再保险公司进行担保。例如1982年8月至1983年10月,对于投了火险和其他财产损失险,以及利润损失险的,自然灾害综合险的保险费率是5.5%。这个费率是公共管理部门根据洪水平均每年造成6亿法郎的损失而制定的,原则上它可为洪水这一频繁的灾害所造成的损失提供赔偿,以及支付保险公司的管理费和中间人的佣金。1983年10月起,灾害险费率调至9%。同时法律规定,对于涉及自然灾害的风险,保险公司不得在世界再保险公司寻找保护。立法授权中央再保险公司在国家的保证下对这些风险进行担保。不过,这并非强制制度,保险公司可以选择再保险,也可以挑选再保险人。
这种制度由于立法的支持有效的克服了私人保险公司遇到的“逆向选择”的困扰。因为在传统保险做法下,逆向选择使得洪水风险变成“不可保的”。但是由于大多数人面临的风险较小,只有少数人面临的风险很高。因此由于投保人数少带来的经济问题,会引发该制度的严重的不平衡,甚至该制度的存在都会收到威胁。
4 英国洪水保险计划
英国是少数提供私人洪水保险的国家之一。1961年政府和保险业间签署了一个协议,协议给定了政府必须提供足够的防洪措施,而保险业必须为所有财产提供洪水保险,而且保险费率不得超过所有投保财产的0.5%。
洪水保险是和所有自然灾害绑定的,且由于财产抵押要求财产必须投保所有灾害险,因此洪水保险实际上是强制性的。这种保险形式,由于保险费率与实际的洪水风险无关,因此道德风险成为主要问题。不管是政府还是投保人都对洪水风险漠不关心,缺乏责任感。在协议签订前,英国和其他大部分发达国家一样,都是由国家承担灾害补偿救济责任,但自从1961签订协议将此责任转嫁给保险公司以后,情况就发生了很大的改变。由于协议并未规定政府的防洪力度,政府的防洪投资实际上是减少了。在上世纪六十年代,日本每年的防洪投资为GDP的0.2%~0.9%,而英国不超过0.03%。尽管洪水风险损失只占到总财产的10%,但由于洪水风险是强制保险,风险实际上在所有的财产所有者之间分摊,故洪水保险的渗透率在75%和95%之间。从20世纪90年代起,全球气候变暖引起海平面上升,厄尔尼诺现象,越来越频繁的自然灾害,包括洪水、飓风等使保险业感受到潜在的巨大威胁。天气变化,防御工程的老化和财产值的增加导致了洪水风险的增长。这种压力使保险公司可能会退出协议,除非政府采取更为实际的防洪措施来减轻未来的洪水风险。一种方式是直接增加防洪投入,例如修建堤防;另一种是地方政府必须控制洪泛区财产的风险损失增加,加强洪泛区管理,例如禁止在洪泛区修建新建筑。
2002年,协议作了一些实质性的修改。洪水保险由无条件提供改为有条件的,且保费不再是统一的,而是有差别的。“有条件”不仅指经济上的考虑,而且也包括其他难以评价和控制的非经济的因素,如防洪措施。除了政府采取各种努力使得高风险区的财产可保以外,保险业也可以要求投保人采取预防措施作为投保的条件。这种修改使得道德风险问题得到了一些缓解,但仍不能完全解决。
5 中国洪水保险模式实践
中国自20世纪80年代初恢复保险业以来,对洪水保险开展了积极的研究,并进行了多种形式的尝试,积累了一定的经验与教训。20世纪90年代以来,全国洪涝灾害的保险赔款累计近200亿元。对于受灾投保企业迅速恢复生产、受灾家庭重建家园,保障社会经济的稳定发展,发挥了积极的作用。同时,国家已经开始探讨将洪水保险作为加强洪水风险管理的一种手段,但尚未进入全面推行阶段。洪水风险分析与区划的研究已经取得了积极的进展,为推进洪水保险提供了有力的技术支持。
5.1 通用型洪水保险
中国人民保险公司1980年重建以来,水灾损失被纳为赔付的范畴。但是,洪水保险并不单独列项,只是各种自然灾害保险中的一项。它采取适用于各种自然灾害和意外事故的综合条款,因此,称之为通用型洪水保险。
5.2 定向型洪水保险
1986年1月至1988年12月,1992年秋季至1996年秋季,水电部、财政部、民政部与中国人民保险公司分两个阶段开展了安徽省淮河行、蓄洪保险。在保险试点期限内,一旦行洪,农作物直接受到的损失部分,将由保险公司据保险条款的规定负责赔偿。国家不再拨付农作物遭受直接水毁损失部分的救济款;同时,作为执行保险合同的先决条件,行滞洪区的围堤堤顶高度不得超过国家指定的标准,超高者必须铲除。淮河行、蓄洪区的洪水保险试点是一种享有国家补贴的商业性保险。因被保险对象限制在特定的行滞洪区内,并有洪水保险。
5.3 专向型洪水保险
我国防洪工程战线长。在重大水灾年份,水毁工程必须及时修复,资金缺口大,国家财政负担很重。对防洪工程实施工程保险,是一种专向型洪水保险。
5.4 政策型洪水保险
1985年至1993年民政部推行的农村救灾保险是与洪水保险相关的政策性保险。全国设立了102个试点县。保险范围涉及农房、耕畜、劳动力与农作物等,实行“低保额、低保费、低赔付和高保面”的“三低一高”原则。试点期间针对不同区域特点探索出四种保险模式,①商业性保险模式;②借贷保险模式;③互保共济模式;④储粮储金模式。这些试点为我国开展洪水保险积累了宝贵的经验和教训,对我国开展洪水保险具有借鉴意义。但各种试点方式都暴露出一些问题。除此之外,由于洪水是小概率事件,在特定的试点时间和试点区域,洪水不一定发生,因此根据试点得出的结论对洪水保险的借鉴意义是有限的。
6 结语
在我国,建立国家洪水保险体制具有重要的意义,但在具体实施方式上需要慎重。片面的宣传或简单照搬他国的经验,可能会对决策者产生误导。美国洪水保险体制给我们的一个重要启示是:只有以立法与国家计划的形式、以及与经济手段相结合来推进洪泛区的洪水风险管理,才能达到抑制洪灾损失随经济发展急剧增长的目的。我国的洪泛区土地已经人满为患,洪水高风险区的开发已成既定事实。但是我国的城市化刚进入高速发展时期,如何发挥洪水保险的作用,避免高速城市化过程中人为加重水灾损失的趋向,仍有积极的意义。
参考文献:
[1] 程晓陶.美国洪水保险体制的沿革与启示[J].经济科学,1998,(5) :79~84.
[2] 刘京生.对我国洪水保险若干问题的思考[J].保险研究,1999,(4) :16~18.
[3] William J Petak, Arthur A At.自然灾害风险评价与减灾政策[M].向立云,程晓陶译.北京:地震出版社,1993.
[4] 刘长青,黄涛珍.强制施行洪水保险浅议[J].河海大学学报,2003 (9) :41~43.
[5] 蔡文远.浅议洪水保险体系[J].保险研究,1999 (2) :27~28.
[6] 蒋永辉.建立我国洪水保险制度的构想[J].中国保险,1998,(12):14~15.
Research on Flood Insurance System in Developed Country and Flood
Insurance Model in China
Zhong Shiming
(Administration Deportment of Tiegang Shiyan Reservoirs Shenzhen 5181833)
洪水灾害的特点范文5
关键词：洪水保险；洪水风险管理；非工程防洪措施；框架设计；制度创新
中图分类号：F840.6 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2009)02－0035－07
洪水是由于过多的水泛滥而成，一场洪水可以发生在各种情况下，包括很大的降雨量以及蓄水库的爆满，具有极大的危险性和破坏力。我国的洪水灾害历来具有频率高、范围广、灾情重的特点。这从1998年长江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪灾，以及2007年夏重庆市区大规模洪灾可见一斑。洪灾依然是威胁人民生命和财产安全的最大自然灾害之一。每年的洪涝灾害均引起了大批的人员伤亡，财产损失更是难以估计。我们首先将对国内外洪水保险发展的理论和实践进行回顾，并以美国为例，对其洪水保险发展进程进行了较为详细的介绍，并通过对两国基本国情差异的比较分析，探寻适应我国国情的措施和制度，建立健全我国洪水保险制度。
一、国内外洪水保险理论和实践
任何制度的形成、发展都不是自在自为的，总是处在一定的历史背景之中，是特定时空政治、经济、文化、社会诸现象互动的结果。历史既是现实的过去，也是过去的现实。世界各国洪水保险制度的形成与发展都有着深刻的历史背景。
(一)国内洪水保险理论和实践
目前我国洪水保险尚处于积极探索阶段，并未全面推行。我们应以长远、发展的眼光来认识洪水保险，逐步推行洪水保险这一有效机制在一定区域，乃至最终在全国范围内全面推行。1993年水利部、民政部、财政部在总结江苏、安徽、广东三省的防洪资金的基础上，编写了《关于建设防洪基金的思考》一文和《防洪基金的实践与探讨》，对我国10多个省市防洪资金的建设方法作了总结，提出了一些建立防洪基金的基本构想。这些都是我国洪水风险管理的初步尝试。近年来，对于洪水保险的研究大致可以分为两类：第一类是对我国洪水保险可行性的研究，主要针对洪水保险的性质、可以发挥的作用等进行探讨；第二类表现为对于洪水保险基金，以及如何降低洪水保险风险的研究。
付湘、刘宁等(2003)认为，洪水保险有三个性质：国家对洪水保险实行政策性补贴、实行强制性的全国洪水保险计划、经营的非盈利性等。杨东华(1994)认为，国外经验表明，把洪水保险和洪泛区内管理结合起来，以洪水保险作为一种经济杠杆来调整和控制洪泛区的发展，是一项行之有效的管理手段。洪一平(1997)则初步提出洪水保险所保责任属非纯自然状态下的风险，这与普通保险有着根本的差别。同时指出，洪水保险的实施方式也不同于一般的自愿保险，而实施强制保险。程晓陶(2001)总结了我国洪水保险的运行模式：通用型洪水保险、定向型洪水保险、专向型洪水保险和政策型洪水保险，并就洪水保险在我国实施的可行性、必要性进行了较为系统的研究。并在总结江西洪水保险中出现的各种问题的基础上，分析了我国实施洪水保险的必要性，并对洪水保险的特点，以及实施方式进行了研究，对于我国洪水保险具有很强的指导意义(程晓陶，1999)。
对于防洪保险基金的研究，申屠善(1990)针对安徽省行蓄洪区，讨论了设立防洪基金、开展防洪保险的作用、基金的筹集、使用、管理和保险业务的开展等问题，并就实行法定的防洪保险提出了建议。杨民钦、邱绵茹(1999)建议国家有关部门开展对行蓄洪区防洪保险制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全国范围内行蓄洪区的防洪保险试点，由中央和有关省、地、市、县均拿出一部分防洪基金来办保险，实行千家万户保一家，要求行蓄洪区群众按照规定无条件参加保险。李继清等(2001)较为详细的论述了防洪保险基金的性质、作用以及防洪基金的具体征收办法和计算方法。洪水灾害的频繁发生、损失额的不断增加、以及蓄滞洪区经济和社会的长期非理性发展，迫切要求我国探索一条减轻洪水损失之路。洪水保险作为一项重要的洪水风险管理的非工程措施，它的实施将对我国防洪减灾事业的发展产生重大的作用，它将改变我国现有的洪灾补偿救助机制，并最终成为推进我国防洪减灾战略的有力手段。
我国曾一度在淮河蓄滞洪区、防洪工程、农村财产等领域开展过洪水保险的试点。严格意义上讲，蓄滞洪区和农村财产保险实际上是一种政府与投保人共同建立的防洪互助基金。试点虽然取得了一些经验，但因在可行性方面存在诸多问题，以及受到国有保险公司向市场化经营转型的影响，基本上没能坚持下来。一次性赔付额度巨大和逆向选择是洪水保险面临的两大难题。政府的介入是克服这两个问题推行洪水保险的惟一选择。国家可以有足够的财力应付洪水损失在年际间的巨额变动；政府政策则可避免逆向选择，保证洪水保险基本覆盖所有洪水风险区。
(二)国外洪水保险理论和实践：以美国为例
在水灾比较严重的经济发达国家，如美国、日本以及西欧各国等都较早关注了洪水风险管理。国外学者也在对洪水保险方面做了大量的研究工作。Krutilla(1966)研究了洪水保险替代工程措施的可行性。Linda(1967)指出，实施洪水保险的困难在于，大多数保险计划是在假定所有投保者不会同时发生损失，因而不会同时有索赔发生。为了减少保险公司的风险，有些学者提出了强制性的全国洪水保险计划的观点。然而，推行强制性洪水保险存在的困难以及政府不愿意从事保险计划最终导致了洪水保险的失效。James等(1971)认为，洪水保险费率应相应提高，以抑制洪泛区的开发。Blanchard－Boehm(2001)在分析1997年红河洪水的基础上，首次提出洪水保险中投保人对保险的认识态度，对于减轻洪水损失具有非常重大的意义。Burby(2001)在总结美国洪水保险和洪泛区管理经验中指出，目前美国的洪水保险政策在减轻洪水损失方面取得了重要的作用，但是仍然存在洪水保险与资本市场结合不够，指出政府可以在洪水保险与资本市场结合方面发挥更大的作用。
下面我们就以美国洪水保险的发展为例，对其洪水保险的进展进行介绍。
1.美国洪水保险发展的法律框架
美国幅员辽阔，河流众多但分布不均匀，海岸线长。雨量充沛，平均每年的洪灾损失达数十亿美元。联邦政府为了抵御沿海及河道出现的洪水，减轻洪灾损失，1936年通过了《防洪法》，主要通过建坝、修堤和开挖渠道等工程措施来控制洪水。尽管几十年来，政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水
灾损失依然不断扩大，政府财政负担也越来越重。因此，美国政府开始探寻一种既能减少洪灾损失又能减轻政府财政负担的方式，国家洪水保险计划(NFIP)就是一种最重要的选择。
20世纪50年代初，美国开始重视洪水保险的研究，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》，试图通过创立联邦洪水保险制度来支持私营保险公司开展洪水保险。但是保险行业意见分歧，防洪保险难以推行，于是1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，该法制定了两种洪水保险计划的模式，起初住宅与城市建设部(HUD)选择了A模式，即授权HUD与几家私人保险公司或保险组织合作建立洪水保险计划，并提供财政帮助。次年美国国会对这一时期的低增长不满意，启动了加速提供洪水保险进程的紧急项目，制定出《国家洪水保险计划》，并建立了国家洪水保险基金，由HUD组建的联邦保险局(FLA)负责管理。具体的洪水保险业务由FIA和洪水保险者联合会(NFIA)经营，洪水保险者联合会起初是由89家私营保险公司组成，随后发展到100多家。在不断的修订中，这个安排一直持续到1978年1月。
为了加强NFIP的有效实施和覆盖，1973年底，美国国会通过《洪水灾害预防法》，该法变自愿保险为强制保险，规定：除非财产所在社区参加了NFIP或资助申请者已购买了洪水保险，否则不再向被认为有洪水风险的资产提供联邦资助。
1968年法与1973年法在大幅增加了参保率的同时也对没有参保的社区的经济发展造成了严重的影响，因此引起了大量矛盾和反对意见。国会不得不对该法的一些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了另一个重要的洪水保险计划修正案，取消了只有联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内未参保社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告知接待人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区(floodplfin)时应自行采取相应的防洪保护措施。
1978年，FIA解散了与NFIA近十年的合作，并对洪水保险计划采取首要行政管理责任制，包括总的风险损失。因为之前他们之间的合同关系并没有明确各自的责任，FIA把NFIA仅视为一个合约者，而NFIA把自己视为“充分伙伴”(hll partrter)，责权不明晰影响了合作。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。1982年，FIA与私营保险公司重新合作建立新NFIP，提出了一个“写你自己的计划”(WYO计划)，联邦政府作为保证人和再保险分出人。参加WYO计划的私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，不但不承担赔付的风险，售出的保单全部转给FIA，私营保险公司按保单数量获取佣金。政府机构FIA负责理赔、洪水保险基金的管理和资金运作，在基金不足的情况下，可以向国库借款，但需要连本带息偿还。至1986年10月已有200多家私营保险公司参加WYO计划。新的经营管理模式既体现了FIA在NFIP中的主导地位，保证了NFIP的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。
2.美国洪水保险发展的体系构建
美国的洪水保险是国家通过法律确立并采取一定的经济措施，以政府联邦保险局为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下海岸区及洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。
1968年《国家洪水保险法》规定，1－4户住宅、小型商业以及教堂可以购买洪水保险。实施后在洪水保险研究的基础上，将洪水保险的范围扩大到其他住宅、商业房产、农业房产、非盈利机构的房产、州和地方政府拥有的房产。目前几乎各种类型的房产及其内的物品均可获得洪水保险。居住房屋的保险额度最高不超过25万美元，室内财产不超过50万美元。水利工程与公共设施等均不在保险范围内，水灾后由政府修复。
洪水保险费率根据FEMA统一绘制的洪水风险地图确定，该图寓意百年一遇的洪水作为保险费率区划的基准洪水。国家通过国库建立洪水保险基金，实施国家洪水保险计划收取的保费存入该基金，保户损失理赔、保险计划运行可以向国库借款15亿美元。但必须连本带息偿还。1986年以前，联邦机构人员的工资、工作开支以及与洪水风险地图绘制和洪泛区管理有关的费用从国会拨款支付，从1987年起，国会要求这部分费用从保险费收入中支付。为了增加基金金额以及支付工资、行政开支及减灾费用，从1991年开始，联邦政府对售出的每一份保单给予25美元的补助，到1995年每份保单补助增加到30美元。
3.美国洪水保险制度的特点
美国国家洪水保险制度是可行的、有效的。在社区、保险业和银行业(政府支持下的银行、证券等金融机构)的共同参与下，通过NFIP每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77％。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。在平常年份，NFIP是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过出售洪水保险单筹集的保险金来维持的。其主要特点有：
第一，洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失，美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。
第二，洪水保险由国家设专职机构专项管理，国家作为承保主体参与洪水保险。1979年起，联邦保险管理局(FIA)归FEMA统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，一为NFIP，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。
第三，在费率的设计上实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。在突发事件计划下，保险费率对所有使用的社区是相同的，较好地体现了公平的原则。
第四，保险理赔的效率很高。FEMA认为投保户受灾后急需用钱，保险费应尽快送到受灾户手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员(约2000人，通常是退休的会计师或经理)，一旦收到水灾赔偿的要求，1天之内赶到现场，4天之内完成损失评估。
第五，洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程，具有法律的依据和保障，已经形成了一套完备的法律体系。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是累积了40年的经验和教训，
才形成了一套行之有效的法规与管理办法。
第六，国家洪水保险的对象与额度是严格限定的。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业。主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赂付不超过25万美元。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。
第七，适当发挥私营保险公司的作用。由国家承担风险的方式已证明是失败的，而完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实，因此由私营保险公司负责洪水保险金的收发。在WYO计划中，私营保险公司在全国各地为FIA代售洪水保险，既发挥其专长，又有利于国家对洪水保险的管理。私营保险公司的洪水保险是国家洪水保险计划的有效补充，而且兼具商业保险的性质。
二、中美两国实施洪水保险基础条件的比较
中美两国都是极易发生洪水灾害的国家，因此，两国都需要增强工程防洪能力，同时积极推进非工程防洪措施的实施，以便在超标准洪水发生时能尽量减轻水灾的损失；两国都需要政府采取强有力的措施以避免因盲目开发而加重水灾损失。然而，具体到中美两国的现实国情，毕竟会存在很大的差异，即使在美国成功的作法，也未必全部适合在我国推广。因此，需要结合两国国情，具体分析两国在洪涝灾害及其防范上的各种差异(见表1)，以制定、推行适合我国特点的国家洪水保险计划。
在我国，建立国家洪水保险体制的确具有重要的意义。但在具体实施方式上需要慎重研讨。片面的宣传或简单照搬他国的经验，很可能对决策者产生误导。美国以推进国家洪水保险计划作为限制洪泛区开发的重要手段，其背景是该国洪泛区的农作物、建筑等正处于被蚕食的过程中，加强管理可以收到非常显著的减灾效果。我国的洪泛区早已人满为患，洪水高风险区面临更大幅度的开发已成既定事实，在开发的同时很难做到与美国相同或者类似的作法。但是我国的城市化则刚进入高速发展时期，如何发挥洪水保险的作用，避免高速城市化过程中人为加重水灾损失的趋向，仍有积极的意义。我国分蓄洪区的运用是防洪减灾的重要手段，但目前分蓄洪区汛期的运用日益困难。耐人寻味的是，我国分蓄洪区人口的增长速度远远超过全国人口的平均增长速度，补偿能力不足又使分蓄洪运用的矛盾更加尖锐。如果国家洪水保险计划设计合理，对改变这―被动局面可能发挥其特定的作用。
从表1所示的异同点也不难看出，我国推行国家洪水保险计划的阻力将远比美国已经遇到的困难和阻力大的多。基于国情的差异，两国推行洪水保险计划的动机和作法也将会有较大的不同，但是基本点仍会是相通的。从美国洪水保险体制的沿革中我们所得启示的实质是只有以立法与国家计划的形式来推进洪泛区的洪水风险管理，并且这种推进必须与经济手段相结合，才能达到抑制洪灾损失随经济发展急剧增长的目的。
三、我国洪水保险制度的框架设计与发展思路
制度有历史的规定性，因为这一原因，对历史背景敏感是必要的。即使在革命之后，新制度的建立者也并不是从历史的真空中起步。最终无论何时，习俗、规范、，以及许多其他被继承的制度都制约着人们的行动。我国现代意义上的保险是伴随西方列强的入侵而进入的，是一种“舶来品”。洪水保险发展的滞后更使其倾向于借鉴国外洪水保险的经营模式。可以说，我国洪水保险制度的引入是一个典型的制度移植或植入过程，且必须立足于我国国情，，才能嵌入我国已有的社会经济制度安排之中，并成为现有社会经济整体制度安排的重要一环，切实发挥洪水保险的社会管理功能。
(一)我国洪水保险的经营模式选择：政策性保险商业化运作的制度创新
通过介绍美国的洪水保险体制，以及对中美两国基础条件的对比，两国存在各方面的显著差异，但也有共同之处。以美国洪水保险体制为借鉴，对我国建立健全洪水保险制度具有重要的启示。
我们认为，首先应该对洪水保险进行政策性保险定位，同时可以借鉴美国经验，实施商业化运作模式，即实施具有中国特色的政策性保险商业化运作的洪水保险制度。由政府出资建立洪水保险基金，设立专门账户，委托一家或几家实力强、经营情况好的保险公司代为管理和经营该项基金。以保证洪水保险基金的保值增值。受托的保险公司还要承担洪水保单的销售业务。洪水保险基金可采取诸如政府拨款、由受益区政府调拨资金、组织全国各地进行经济援助及出售洪水保单等方式筹集。当发生特大洪水灾害，所筹集洪水保险基金满足不了理赔要求时，再由政府财政拨款给予补贴。但政府财政拨款也应先划拨给保险公司，作为保险公司理赔款的一部分，由保险公司对灾区实施追加理赔。
洪水保险的受益者不仅仅是保户，还包括其他相关主体部门、政府、乃至国民经济的各个部门。在现阶段，我国政策性洪水保险的资金应该由全社会共同负担。将洪水保险的三方行为主体一政府、保险公司、保户的行为全部纳入其中，找出其中的内在联系，建立三方互动的行为机制，建立健全现代意义上的洪水保险制度(见图1)。
从图1可以看出，投保人、保险人和政府三方行为主体的互动，使公共财政的间接补贴为直接补贴，使财政发挥更为直接有效的作用。当然，图1仅仅是政府、保险公司、保户三方主体互动的简要分析，我们亦可以从洪水保险供求主体的两个层面――需求(保户)和供给(政府、保险公司)进行研究，结合行为经济学、信息经济学等多学科进一步展开理论论证，从中寻求洪水保险器求、供给的规律及其特征，并对影响洪水保险需求、供给的因素进行分析。 综合上述研究不难得出，在洪水日趋频繁发生的形势下，我国洪水保险制度的构建必须以政府、保险公司、保户三方行为主体为基础，三者缺一不可，并要切实考虑其各自内在的作用机理，发挥其应有的作用。国际经验(以美国为主，西欧国家亦是如此)以及我国洪水保险发展的实践也表明，仅有政府和保户(政府包办型)，或保险公司和保户(商业化运作型)隔离的两方的参与，洪水保险是注定不成功的，或者说是不见成效的。最终的发展结果必然走向三方行为主体的共融型。
(二)我国洪水保险未来的发展方向与若干政策建议
国内外洪水保险发展由于所处社会文化背景、社会经济、政治制度的差异，导致了洪水保险发展变迁在机制、路径、内容和绩效上截然不同。应该看到，我国洪水保险与已经较为成熟的美国洪水保险相比还存在不小的差距，而且这种差距是全方位的。只有对这种差距有清晰的认识，对中美洪水保险制度变迁和发展规律有准确的把握，才能构建适合我国国情的洪水保险发展的制度安排，推动洪水保险制度的创新，实现跨越式发展。
1.明确洪水保险是非营利性的、政策性的强制保险
这点是首先应该明确的，必须确认洪水保险的准公共物品属性，确立洪水保险的政策性保险定位。具
体而言，洪水保险是针对洪水高发区域，由受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式。洪水保险只能是政策性、非赢利性的保险形式，商业保险公司一般没有这个能力单独将洪水保险开展起来。
2.尽快出台洪水保险相关法律法规，洪水灾害保险要走法制化道路
国家洪水保险必须有法律的依据和保障，尽可能避免洪水保险发展的随意性和不可操作性。目前尚缺乏法律的支持，今后应着手建立健全我国洪水保险法律法规。我国《防洪法》在提到洪水保险时，也只有“国家鼓励、扶持开展洪水保险”一句话，但究竟如何鼓励、扶持，没有具体的条文。因此，国家应在已出台《防洪法》的基础上，着手研究制定《洪水保险法》，对洪水保险进行明确规定，使得强制洪水保险的开发和运用有法可依。
3.借鉴国际经验，积极研究洪水保险经营管理的具体操作办法，建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制
制度只能借鉴，不能移植。我们可以采用适合我国国情的方法和途径，研究制定具体操作办法。蓄、滞洪区居民的房屋、生活用具、农具、耕畜、作物等家庭财产可实行一揽子捆绑式保险。按蓄、滞洪区经济发展水平对不同保险标的确定不同的保险限额，超过限额标准的财产，政府不予保费补贴。在承保时，注意对划入特定洪水风险区内的建筑物韵位置、年龄、面积、设计等情况进行充分的调查，并对其相对于基准洪水位的高度进行测量。在洪水损失发生后，应要求投保人必须立刻向保险公司报告。保险公司也应成立专门的估价组和赔偿组，由估价组对损失进行估价，赔偿组负责赔偿。这样，既保证了理赔效率，又避免了不必要的浪费。
4.科学编制各流域洪水风险图，且其研究与绘制工作应该先行一步
洪水风险图是实施全国洪水保险计划的基础依据，不仅用于确定参加的对象，而且用于判断风险的大小以确定保险的费率。组织专家深入调查各流域的灾害频率和程度、经济发展水平、居民保险意识等现状，编制流域洪水风险图，建立与我国目前经济发展水平相适应的经济指标体系以制定各流域、地区保险费率。早在1999年，瑞士再保险在北京师范大学就设立了研究中心，其首批重要成果之一《中国自然灾害系统地图集》(Atlas of Natural Disaster System in China)业已面世，该图册对中国的自然灾害系统进行了空前详尽的描述，这对我国推进洪水保险大有裨益。全国洪水风险图的绘制的试点工作可以尽快启动，形成统一标准后再全面铺开。与此同时，要进一步建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制，在开展洪水保险之初，实行低保费、低限额的办法，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件。通过科学制定洪水保险费率、积聚保险基金以及建立国际巨灾再保险关系，使中国的洪灾巨额损失得到科学的、充分的补偿。
5.加速洪水灾害保险准备金积累，构建洪水灾害再保险体系
洪水灾害的特点范文6
一、美国洪水保险的主要特点
美国在防洪保险方面，起初也相当艰难，由于投保的范围小，联邦政府采取了强制保险方式，只对不动产进行投保，并多次修改《联邦洪水保险法案》，制定合理的保费和有利于投保人的各项优惠政策，同时投入大量洪水保险基金，从而唤起了公众参与意识。由于实施了洪水保险，大大减轻了美国联邦政府的救灾负担。但是，各种补助与洪灾后的救援在客观上也降低了人们采取预防措施的积极性。如2万个受洪水威胁的社区中，虽然90％都参加了国家洪水保险计划，但是只有不到20％的居民购买了洪水保险。美国洪水保险的主要特点如下：
1．洪水保险由国家设专职机构专项管理。1979年起，联邦保险管理局(FIA)归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，其中一个就是全国洪水保险计划(NFIP)，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。大的洪灾一旦发生，受灾区域内赔付对象占投保群体的比重很大，只有国家才有力量在全国推行强制性洪水保险，在更大的范围内调剂使用保险经费。同时，作为国家财政补贴的非赢利性的国家洪水保险计划，由国家专项管理。针对洪水高发区域，采取由受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式。
2．洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，具有强制性。NFIP既是美国的洪水保险计划，又是洪泛区管理计划。美国将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件，这就对地方政府形成了双重的压力，不加强洪泛区管理，就失去联邦政府的救灾援助，同时也可能失去选民的支持，从而促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。
3．洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度在不断进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，1969年依法制定出《国家洪水保险计划》，1973年美国国会通过《洪水灾害防御法》，进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后，根据实践中出现的问题不断改进完善管理体制，历经数十年形成了一套行之有效的法规与管理办法。尽管如此，美国的洪水保险仍有相当大的死角。如1993年密西西比河大洪水中，受洪水破坏的房屋有4万余间，其中参加了洪水保险的只有11491间。
4．严格限定国家洪水保险的对象与额度。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业，主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元，室内财产对居民不超过6万，对小型企业不超过30万。可见美国的国家洪水保险仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。美国水利工程与公共设施均不在国家洪水保险计划范围内。一旦遭洪水毁坏，前者由政府负责修复，后者由有关市政部门负责修复。超出国家洪水保险范围之外的财产，如果有更高的保险要求，也可向私营保险公司投保。
5．洪水保险的重要依据是FEMA统一绘制的洪水保险率图。美国洪水风险图的绘制与国家洪水保险制度的建立有密切的关系。目前，FEMA统一印制的洪水保险率图已覆盖美国全国，并根据环境与防洪工程条件的变化，不断对洪水保险率图进行修改。原则上，行洪区内禁止开发，而且已建的房屋要逐步拆迁；行洪区外的洪泛区中，新建居民住宅的一层地面要超过百年一遇水位以上，非住宅建筑物应能抵御百年一遇的洪水。参加保险计划之前已有的建筑，要采取减灾措施。对于洪水毁坏的房屋，在利用保险赔付重建时，必须满足百年一遇的防洪要求，或从洪水高风险区迁出。美国在行蓄洪区实行高额保险费率，并逐步收购高风险房产，促使居民迁出行蓄洪区。
6．适当发挥私营保险公司的作用。美国NFIP由政府管理，保单的销售和服务则由私营保险公司或具有特定资格的人和经纪人承担。私营保险公司发达的营销渠道、丰富的管理经验和高度的专业性在很大程度上促进了洪水保险的销售，也有助于提高保单的服务质量。对国家洪水保险计划保险范围之外的资产，私营保险公司也有用武之地。私营保险公司的洪水保险是国家洪水保险计划的补充，具有商业保险的性质。
7．保险理赔的效率很高。FEMA认为投保户受灾后最急需用钱，保险费应该尽快送到受灾户的手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员，一旦收到水灾赔偿的要求，1天内赶到现场，4天内完成损失的评估。FIA一收到有损失评估人员签字的赔偿单，立刻如数将赔偿费直接寄给投保人。这种高效率为FEMA赢得了很好的声誉。
二、我国洪水保险开展情况
《中华人民共和国防洪法》第四十七条规定：“国家鼓励、 扶持开展洪水保险”。《中华人民共和国防汛条例》第四十一条规定：“对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度，具体办法另行制定”。 《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》提出试行洪水保险。2006年颁布的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》也明确提出要积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。可见，我国法律对开展洪水保险是支持的，在相关的政策方面也提出了明确的要求。
那么我国开展洪水保险的现状如何？2007年夏天，长江、淮河流域多个省份遭遇水灾，数据显示，截止当年7月15日，受灾比较重的安徽、福建、广东、江西等省区的保险业共接到报案1.3万起，报损金额6.8亿元，已经赔付3200起案件，赔付金额2034万元。从报损金额来看，我国百姓风险和灾害意识还没有形成。而在比较发达的国家，一般的灾害事故损失，保险赔偿在30％至40％，我们国家目前只是接近了5％。可以说，我国至今尚未探索出合适的洪水保险模式。
