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粮食安全的重要论述范文1
一、农业补贴实施存在的主要问题
（一）农业补贴的目标不清晰
到目前为止，我国没有专门的农业补贴法律法规，农业补贴的目的、目标自然也没有在专门的法律法规中得到体现，农业补贴的目标散见于中央公布的政策性文件当中。如在 2015 年中央公布的调整完善农业三项补贴的意见，从该意见当中，我们可以出农业补贴的目的、目标是保障国家粮食安全、促进农业发展方式转变。同时在本文的前面内容当中，也提到了相关学者对农业补贴目标的认识，他们认为农业补贴的目标、目的是保障国家粮食安全、保障农民收入水平等。
笔者认为农业补贴是国家利用财政支出手段对农业生产领域的资源配置进行宏观调控的政府行为，农业补贴关系到政府与市场的关系问题，关系到政府的权力边界问题。农业补贴的目标、目的是要解决和完善在农业生产领域、尤其是粮食生产领域市场机制不能解决的问题。市场机制能不能有效解决农业生产领域的资源优化配置问题，笔者认为基于市场主体追逐利益的本性，对于经济效益较好的农业产业，市场主体愿意把资源投入到该领域当中，因此，经济效益较好的领域政府应该不干预，当然不排除政府的市场监管手段。同时对于国计民生、国家粮食安全作用不大的领域也不应该实施农业补贴。
我国农业生产当面面临的主要问题是农业水利交通等基础设施较为薄弱，干旱、洪涝等自然灾害时常发生，种植业尤其是粮食种植业的比较效益较低，粮食种植业需求的劳动力、土地等生产要素资源流向其他农业生产领域，甚至流向第二、第三产业。在农业生产当中，畜牧业的经济效益较高，完全依靠市场机制的作用能够实现畜牧业生产资源的有效配置，不需要国家实施财政补贴进行宏观调控，因此，农业补贴的财政资金应当集中投入到种植业尤其是粮食生产领域，农业补贴的目标是解决市场机制不能解决的粮食安全和农业可持续发展的问题，从前面部分的调研资料当中可以看出，农业管理及服务机构的工作人员过半数人员认为我国农业补贴的具体实施过程中农业补贴目标不清晰，农业补贴附加功能较多。农业补贴在具体实施过程中，不但种植业获得农业补贴，经济效益较好畜牧业和渔业也获得了农业补贴，甚至于农业生产无关的农业休闲和观光旅游项目也获得了财政补贴。如果农业补贴的目标、目的不清晰，农业补贴目标的附加功能较多，就会导致农业补贴在具体实施过程中，农业补贴财政资金就会被投入到更多领域。在财政资金一定的条件下，农业补贴资金被分散使用，必然降低农业补贴的效率，影响了农业补贴功能的发挥。
（二）政府对农业补贴的支出力度不足
当前我国农业补贴既有中央财政资金的投入也有地方财政资金的投入，农业补贴的支出关系到中央和地方政府之间的事权及支出责任的划分问题。对农业补贴的支出力度是否充足，是中央和地方政府之间事权及支出责任划分是否合理的主要表现。换句话说，政府对农业补贴支出是否充足，也是中央和地方政府之间权利和义务配置是否合理的表现之一。政府在对农业补贴的支出方面存在的问题主要有两方面：一是地方政府对农业补贴支出的动力不足，尤其是经济效益较差的粮食产业；二是中央政府的投入不到位，也就是说中央政府没有较好地履行其应该履行的义务。
通过前面的调研资料看出，地方政府对农业的支持力度不足主要表现在以下方面，尽管大部分地方政府不存在挪用和拖欠农业补贴资金的现状，但是也还是有部分地方政府拖欠农业补贴资金的问题存在，多数地方政府不愿意把财政资金投入到经济效益较差的粮食产业，多数地方政府更愿意把财政资金投入到经济效益较好的非粮食产业。在前面部分的调研资料中也看出，大部分调研对象也认为中央对农业补贴的投入不足。地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，如果把过多的义务强加给地方，也必然导致中央财政投入的不足，也必然导致中央政府不能较好地履行农业补贴的义务。
总之，地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，中央政府不能较好地履行农业补贴的义务是我国农业补贴存在实施过程中存在的主要问题之一，这一主要问题的存在影响了农业补贴对农业的支持力度，影响了农业补贴的功能和作用的发挥。
（三）农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性
在市场经济中，市场经营主体通常都是理性的经济人，他们自主决策、自主经营、自负盈亏，市场经营主体决定资源的投入和产品的产出往往以利润和效率为导向，这就导致资源往往流向效率较高的地区、效率较高的产业、效率较高的企业。同时，在市场经济中，机会成本是影响人们决策的重要参考因素。所谓机会成本，是指当资源具有多种用途时，因选择其中的某种用途而丧失的选择其他用途所能获得的最大收益。
例如，对于农村青壮年劳动力来说，当面临从事粮食生产和务工的选择时，如果农村青壮年劳动力选择从事粮食生产，那么务工带来的最大收益就是选择从事粮食生产的机会成本；对于农村土地资源来说，当土地具有种植蔬菜、花卉或者其他用途时，土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途所产生的最大经济效益就是土地被用于种植粮食作物的机会成本。当机会成本大于选择某种用途本身所产生的收益时，理性的市场经济人就会放弃该种选择。也就是说，对于农村青壮年劳动力来说，如果务工的收益大于种粮的收益，他们就会放弃粮食生产而选择务工；对于农村土地资源来说，如果土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于种植粮食作物是收益，那么，土地就不会用来种植粮食作物而是被用于种植蔬菜、花卉或者其他用途。机会成本前提条件是资源具有多种用途，如果资源仅有一种用途，那么就不存在机会成本的问题，例如，对于农村老年劳动力来说，当市场已经不提供给他们恰当务工的工作机会时，如果他们还不得不继续劳动，那么他们就只有唯一的选择——从事粮食生产。
随着我国经济的发展，农村青壮年劳动力和农村土地资源的可选择性增多，农村青壮年劳动力资源和农村土地资源往往流向效益较高领域和产业，这是市场经济中理性经济人和机会成本决策的产物，同时，这也是市场经济中，成本、价格和收益等市场机制作用的产物。市场机制既有优点也有缺点，市场机制的优点就是促进资资源向效益较高的领域和产业聚集，但是，当资源向效益较高的产业和领域聚集时，效益较低而又关系到国计民生的产业和领域的资源有效配置就会产生问题，市场机制的缺陷就会表现出来。关系到国计民生的产业和领域如果通过市场的机制的作用不能实现资源的有效配置，就应当发挥国家的宏观调控，弥补市场机制的缺陷。
务工和种粮之间，以及土地用于种粮和土地非粮化之间的收入差距较大是当前我国农业面临突出的问题之一，对于农村青壮劳动力来说，务工收益和种粮收益之间的差距较大，对于农村土地资源来说，土地被用于种植蔬菜、花卉或者其他通途与土地被用于种植粮食的收益差距较大，那么，选择机会较多农村青壮年劳动力和土地等生产资源就不会流向粮食生产领域。如果这种现象继续发展和扩大，将会影响到粮食生产，甚至影响到国家粮食安全。国家粮食安全关系国计民生，关系到改革发展稳定的大局，国家粮食安全的基本要求是要保证谷物的基本自给。然而，粮食需求和供给存在特殊性，即粮食需求缺乏价格弹性，粮食供给存在较高的价格弹性。这种特殊性就导致了一个基本的现状，只有种粮收益较高时，市场手段才能解决粮食的供给问题，但是粮食需求基本稳定，并不随价格的变动而变动。基于这个特殊的粮食供需与价格关系，以及当前我国农业面临种粮比较收益低的现状，国家应该实施农业补贴，以弥补粮食生产者的收入差距，保障种粮农民的收入水平，保障粮食需求的有效供给。
但从调研资料来看农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。从调研资料中还看出，农业生产经营者对农业补贴的种类认识不足，笔者认为导致该问题的原因我国农业补贴一直以来没有专门的法律法规来作具体规定，一直分散在相关法规及政策之中，对于这一问题和原因已经有很多学者做了大量的论述，笔者在本文中就不作具体的论述了。同时，从调研资料来看，农业补贴对农业基础设施支持力度不足也是当前我国农业补贴存在的问题之一，但是笔者认为导致这个问题的原因是农业中央和地方对农业投入的不足，根源于中央和地方的事权及支出责任的划分不合理，笔者在本文中将把中央与地方在农业补贴方面的事权及支出责任划分作为重点部分论述，因此，对农业补贴对农业基础设施的支持力度的不足将不再赘述。
二、成因分析
影响法律实施的因素，或者说法律实施过程中存在的主要问题的原因，有关学者认为主要体现在以下几个方面，如张骐在《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》一文中提到影响法律实施的因素主要有以下几个方面：一是个人方面的因素，二是体制方面的因素，三是环境方面的因素，四是法律本身的因素。
影响农业补贴法律实施的因素，或者说导致农业补贴实施过程中存在的主要问题的原因，笔者认为主要是农业补贴制度本身的因数。通过前面部分调研资料的分析，农业补贴在具体实施过程目的目的不清晰，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性。农业补贴的具体实施是依据农业补贴的相关法规政策，农业补贴在实施过程中存在问题，与农业补贴法规及政策制度本身不完善息息相关。
农业补贴在具体实施过程中目标不清晰，就导致农业补贴的附加功能过多，一些应当由市场调节的领域政府对其进行补贴，超出了政府宏观调控职能的界限和范围。农业补贴的目标目的不清晰其直接结果就是农业财政补贴资金被分散使用，没有集中投入到应当获得补贴的领域和环节，最终导致农业补贴的效率下降。农业补贴是依据国家有关法律实施的调整农业产业领域资源配置的政府宏观调控行为。农业补贴相关法律制度是确认和规范国家实施农业补贴宏观调控行为的制度规范。农业补贴实施过程中存在问题的的根本原因就是有关农业补贴的法律法规存在问题。
（一）相关法规及政策没有处理好农业补贴政府和市场的关系农业补贴是政府利用财政资金支出手段对农业进行宏观调控的政府行为，农业补贴的目标、目的关系到政府与市场的关系，关系政府职能与市场功能的作用划分问题，政府与市场的关系是指在市场经济中政府和市场在资源配置方面的的功能和作用的关系，换句话说在市场经济中的政府与市场的关系，就是政府和市场在资源配置中功能和作用的定位、范围、以及两者之间的冲突与协调。“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。”
从十八世纪，亚当·斯密提出经济自由主义以来，政府和市场的关系一直成为人们关注和讨论社会科学领域的基本理论问题。正如北大教授张守文所说：“在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关‘政府与市场关系’的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。”
西方资本主义国家对政府与市场的关系的认识经历了放任自由主义、国家干预主义和新自由主义阶段，明显呈现出从或者侧重自由放任或者侧重国家干预主义到将自由放任主义和国家干预主义辩证地结合起来的发展趋势。
随着市场经济的发展，无论是侧重于国家干预或者是将国家干预和自由放任相结合，国家干预已经成资源配置的一种重要方式。但国家干预的前提是市场机制的缺陷和市场失灵，也就是说在市场机制能够有效发挥作用，应当让市场机制充分发挥作用，国家应当少干预或者不干预，国家干预的重点是市场机制不能发挥作用的领域。
从党的十四大提出的要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用到十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应当说，随着我国经济建设和法治建设的不断推进人们对政府和市场关系的认识也得到不断深化。十四大提出的市场在国家宏观调控下对资源配置基础性作用是一种侧重于国家干预为主的认识观点，而十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是一种将市场自由竞争机制和国家干预相结合的认识观点。十八届三中全会对市场和政府关系提出新的认识定位后，我国很多专家和学者针对十八届三中全会新的观点发表新的见解和认识。正如如北大教授张守文所说：“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的‘无形之手’具有优先性、决定性地位。”
笔者赞同张守文教授的以上观点，同时笔者认为市场失灵是市场配置资源的手段和机制的失灵，国家干预资源配置的前提是市场配置资源的手段和机制的失灵，如果不存在市场失灵、通过市场机制和手段能实现资源的有效配置，国家就不应该干预。市场机制配置资源的有效作用是根源于人类追逐利益的本性，无论是市场机制的缺陷和优点都是因人类追逐利益的本性而产生。判断某个领域是否能通过市场机制的作用优化资源的配置，主要是看市场资源是否愿意进入这个领域，而市场资源是否愿意进入某个领域主要是看这个领域是否有利可图。因此，经济效益较好的领域国家应该少干预或者不干预，当然，这里主要指少使用或者不使用国家宏观调控手段，不排除使用国家市场监管手段。
农业补贴是国家利用财政资金支持手段实施对农业宏观调控的政府行为，因此，农业补贴的目的、目标是解决市场机制不能解决的问题。在我国的法规和政策中规定农业补贴的目的、目标的主要有《农业法》及有关具体实施政策。我国目前没有制定专门的农业补贴法律法规，在相关法律中也没有专门的法律条文对农业补贴的目的、目标作出具体的规定，农业补贴的具体目的、目标散见于《农业法》，《农业技术推广法》等有关国家采取措施和国家财政投入的法律条文之中。如农业法第十三条、第十六条、三十八条，《农业技术推广法》第二条、第二十八条等。《农业法》第十三条规定了国家采取措施鼓励和支持生产、加工、销售一体化经营的内容；第十六条国家引导和支持调整和优化农业生产结构和协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业及发展优质、高产、高效益的农业的内容。第三十八条规定了中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度和各项用于农业的资金的用途，《农业技术推广法》第二条规定了农业技术的含义是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术；第二十八条规定了各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。
从以上《农业法》，《农业技术推广法》的相关条文的内容我们可以得出，农业补贴的目标、目的没有准确清晰地规定在相关法律当中，相关法规及制度要求对种植业、林业、畜牧业、渔业等农业的相关产业进行支持和鼓励。这就导致在农业补贴的具体实施过程当中财政资金投入了到农产品的生产、加工、销售等经济效益较好且不存在自然风险等领域和环节。在农业的各个产业当中畜牧业和渔业的经济效益较好而林业和种植业的经济效益较差，尤其种植业当中粮食种植业的经济效益最差。在我国当前的现实社会中，绝大部分农村青壮年劳动力不愿意从事农业生产更不愿意从事粮食生产，同时具有其他较好经济效益的农村土地已经开始流出粮食生产领域。由于种粮的效益较低，除了农村年龄较大的劳动力之外，其他市场资源绝大部分不愿意进入粮食生产领域，这种现状如果继续发展将直接导致种植粮食的土地面积减少和粮食种植的效益降低。
总之种粮的比较效益低，市场资源绝大部分不愿进入粮食生产领域是我国粮食生产面临的现状，粮食生产面临这种现状只是粮食生产需要国家实施财政补贴的原因之一，不能充分证明需要国家干预粮食生产领域的资源配置，粮食生产领域需要国家干预的另一个重要原因是粮食生产满足了他人对于粮食消费的需求，产生了有利于维护国家粮食安全的“正外部性”。国家的粮食安全已经写进了《国家安全法》之中，保障国家粮食安全要求粮食谷物能够基本自给，但是，在目前种粮比较效益较低的情况下，单独依靠市场机制的作用无法实现维护国家粮食安全的目标，因此，粮食生产领域需要国家干预。正如其他学者所说：粮食生产者从事农业生产产生了正的外部性，但是单独依靠市场的手段不能公平享受到应得的社会财富。而经济法的实质公平旨在恢复农业生产者受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。
因此，农业补贴的目标、目的是解决市场机制不能调节的粮食安全问题和种粮农民应当享有公平公正权利的问题。
也许有人认为畜牧业等产业的发展同样由于维护国家的粮食安全，因此，畜牧业等产业也应当获得国家的财政补贴，法律规定国家对畜牧业等产业实施财政投入具有正当合法性。但是笔者认为畜牧业等产业的经济效益较好，市场资源愿意进入相关产业，同时，畜牧业面临的自然风险较低，依靠市场机制作用能够实现资源的有效配置，因此，国家除了提供公共服务和市场监管之外，尽量采取不干预政策。但依据上述法律的规定，以及调研中的资料不但畜牧业获得了财政补贴资金，甚至于农产品生产或者加工没有多大关系的农业休闲观光旅游项目也获得了财政补贴资金。这就导致了相关主体之间权利义务的不对等，以至于利益的失衡。
总之，《农业法》等法律当中规定了各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长的内容，与农业补贴相关的法规没有处理好政府与市场的关系，导致农业补贴具体实施过程中目标不清晰，农业补贴附加功能过多，农业补贴的效率下降。
（二）相关法规没有协调好农业补贴中央与地方的事权及支出责任从前面的调研资料中，我们得出政府对农业补贴的支持力度不足，在前面部分谈到的农业补贴的相关法律法规及政策没有处理好政府与市场的关系也是其中的原因之一，在国家的财政收入和国家对农业的财政支出水平一定的条件下，如果财政资金投入到市场功能能够有效调节的领域，必然导致投入到政府应当发挥职责领域的财政资金减少，二者处于此增彼减的关系。
除了农业补贴法律法规没有处理好政府与市场的关系，笔者认为导致政府财政资金对农业支持力度不足的另外一个重要原因是农业补贴的法律法规没有协调好有关农业补贴的中央与地方事权及支出责任。
农业补贴是国家利用财政支出手段对农业产业领域进行宏观的政府行为，农业补贴的问题是有关财政收入和支出的问题。从法学的角度研究农业补贴实施问题，就是研究农业补贴领域相关权利主体和义务主体的权利及义务的配置是否恰当、是否合理？对农业补贴的实施问题进行研究，法学方法的特征是以权利义务配置的分析为中心，这也是法学研究方法和其他研究方法的不同之处。正如刘建文和陈立诚指出：“财税法的研究方法必须突出 “法”味，即要以合法性分析为主线，以权利义务配置为中心。”
中央与地方的事权及支出责任与国家实行的财政分权模式相关，我国现行的财政分权模式的实施开始于 1994 年的分税制改革，1994 年实施分税制改革是在中央财政连续多年出现被动性的财政赤字，以及中央在经济上的宏观调控能力有所下降的背景实施。应当客观地说分税制符合当时的历史客观条件，但随着时间的向前推移，分税制在实践中也产生了矛盾和冲突。正如刘建文指出：“实践中普遍存在“事权不断下压、财权不断上收”的情形。具体来说，地方政府承担了较之以往更多的事权与支出责任，但地方的财权与财力却没有得到相应的扩充。财力的不足不仅使得地方政府无法筹集到履行地方公共职能的必要资源，而且还引发了严重的副作用。”
关于财税制度的改革，十八届三中全会提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”。针对十八届三全会提出的关于财税体制改革的新的思路，法学领域的专家和学者提出了他们的观点和看法，如北大教授刘建文认为：“《决定》别强调建立‘事权和支出责任相适应’的制度，实则强调的是要破了‘事权下沉、财权上升’这个僵局。中国人民大学副教授徐阳光认为：《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代‘财力与事权相匹配原则’，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了 “进一步理顺中央和地方收人划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收人分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。
笔者赞同以上专家和学者的观点，同时笔者认为十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”和“进一步理顺中央和地方收入划分”是要建立中央和地方之间合理有效的财权、事权、及支出制度，本质上是要使中央和地方政府之间权利和义务的配置处于平衡状态及合理状态。中央和地方之间的财权事权及支出责任的关系，本质上也是权利和义务的关系，因为，财权是指政府享有的取得财政收入的权力，“国家依法拥有的权力本身也可以被看作是一种法律权利”，而事权及支出责任本身是政府的责任和义务。正如刘建文所说：“在法学语境下，财权是指政府筹集与获得财政资金的权力，其本质是一种权利；财力是指政府能够支配的资金；事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任；支出责任则是指各级政府为履行职能而承担的财政支出，也被称作‘事责’。”对于中央和地方各级政府，依据权利义务设置的合理性以及权利义务配置平衡的法理分析，其应当履行事权及支出责任，而法律法规却没有规定其履行事权及支出责任或者只规定其履行部分事权及支出责任；或其不应当履行事权及支出责任，而法律却规定其履行事权及支出责任；或其应当履行事权及支出责任，而法律却没有规定其应享有的财权；或其不应当履行事权及支出责任而法律却规定其享有相应的财权等现状都是权利和义务配置不合理的具体情况。
在我国中央与地方的财权划分依据是 1994 年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，与农业补贴相关的中央和地方事权及支出责任的划分没有专门的法律规定，而是散见于《农业法》等法规和政策当中。在《农业法》中，有关农业补贴的事权及支出责任的内容主要集中在第三十八条，该条规定了县级以上各级政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
从《农业法》的规定来看，《农业法》没有明确界定农业补贴相关的事项究那些是属于中央事权，那些是地方事权，农业补贴属于中央和地方共担事权。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定了农业补贴事权的内容，但在中央事权和地方事权的部分都有与农业补贴相关的事权，但是哪些事权由中央承担那些由地方承担也没有具体的规定，农业补贴的事权中央和地方都有责任和义务履行。这就导致应当完全由中央承担的事权及支出责任，而中央没有全部履行，部分责任留给地方，而地方基于财力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和积极性。甚至出现其他学者所说的那样“中央请客，地方买单”的现象，地方的支出责任远远大于其承担的事权。
同时，应当由地方承担的事权及支出责任，而中央又过多的参与，浪费了中央的财政资金。另外，还可能导致某些事权中央和地方都不履行的现状。
除此之外，在财政部、水利部、农业部等相关部门的政策性文件当中，如财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，财政部《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等，在这些政策性文件当中，有关农业基础设施建设的事权及支出责任依然没有作出具体的划分，农业基础设施建设属于中央和地方共担的事权。农业基础设施的建设是提高农业综合生产能力的关键因素，农业综合生产能力的提高有利于保障国家的粮食安全。在全国市场统一以及交通运输条件便捷的条件下，农产品可以在全国的范围内流通，在中国加入 WTO 后，其他国家和地区的农产品也会以相对合理的价格流通到中国，因此，作为地方政府来讲，地方农民就算不种植粮食，只要有钱同样能够购买所需的粮食。另外，农业产业本身对地方财政收入没有较大的直接贡献。在地方局部利益影响的情况下，地方政府往往不关心全国整体利益，地方政府的财政资金的投入往往选择能够对地方财政收入和经济增长有较大贡献的产业和领域，因此，尽管《农业法》规定县级以上地方政府对农业投入的增长幅度，该增长幅度是对于总体投入的规定，对于具体的项目的投入比例以及投入金额都没有规定，又因为农业基础设施建设本身不能对地方的财政收入和经济增长有直接的重大贡献，地方政府缺乏对其进行财政资金投入的积极性。地方政府的财政资金往往尽量投入到效益较好的非农业领域，投入到农业领域的财政资金尽量投入到效益较好的非粮食生产领域。
同时，分税制改革之后，中央相对地方的财政实力较强，对于关系到国家粮食安全的事权及支出责任应当由中央承担，如果相关制度规定关系到国家粮食安全的事权由中央和地方共担，将会导致中央财政投入不足，总之，有关农业补贴财政支出的事权及支出责任在中央政府和地方政府之间没有到合理的划分，中央政府和地方政府享有的权利和履行的义务配置不合理导致了财政资金对农业基础设施建设支持力度的不足。
总之，中央和地方政府之间与农业补贴相关的事权及支出责任没有得到相关法律制度的明确划分，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力。
除了导致中央和地方对于促进农业产业发展的职责不明、权利和义务的配置不合理之外，还增加了中央和地方政府之间对于支农事权的博弈和谈判成本，最终导致政府财政资金对农业支持力度的不足。
（三）有关降低农民种粮风险的制度还不够完善
在市场经济中，作为理性的农民来说，种粮的收入水平决定了农民是否愿意种粮，或者说种粮的收入水平决定了农民种粮的积极性。决定农民种粮的收入水平的是种粮的自然风险和市场风险，因此，农业补贴对于种粮的自然风险和市场风险的防范和化解作用的大小对种粮农民的收入水平有重要的决定作用。
但从前面的调研资料当中，我们得出农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。导致以上问题的原因，笔者认为农业补贴法律制度的不完善，以至于农业补贴在具体实施过程中不能较好地防范和化解种粮农民的风险。法律规定对种粮农民实施补贴是法律的激励功能的运用，或者说是对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用的激励。激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通过法律规定实施农业补贴对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用进行激励的目的是把种粮农民个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，将产生外部性的社会收益转化为种粮农民的私人收益，从而通过农民个体的最优选择实现社会最优。种粮农民从事粮食作物种植，除了满足自身食物消耗的需求外，同时还向社会提供粮食产品，满足他人的食物消耗需求，产生了维护粮食安全的正外部性。国家粮食安全的价值是保障国家独立自主，维护国家社会稳定，保证国家的持续健康发展。国家粮食安全的价值就是农民种粮的正外部性的价值，该正外部性的价值尽管不能用具体的货币价值来衡量，但是确实存在和价值巨大。然而粮食的市场价值较低，农民种植粮食产生的正外部性的价值不能在粮食产品市场交易的过程中获得弥补。市场经济的市场主体往往都是理性的经济人，如果种植粮食比较效益较低的，优质的劳动力、土地的生产资源就不会流向粮食生产领域，这种状况的持续发展将会影响到国家粮食安全，因此，国家应该实施农业财政补贴对粮食生产者进行激励，促使农民从事粮食生产保障国家的粮食安全。
法律规定国家对种粮农民进行补贴，也是为了纠正种粮农民的权利和义务配置的失衡。农民种植粮食从客观上维护的了国家的粮食安全，然而市场没有能力去评估也不愿意去评估种粮农民所作出了维护国家粮食安全的价值大小，因此，通过市场的手段不能把农民已经作出了的贡献转化成收益回报给农民。通过市场的方式配置给种粮农民的权利利益与农民所履行了的义务价值不相一致，种粮农民的权利和义务的配置处于失衡状态，因此，要发挥政府的宏观调控作用来纠正市场手段的失灵。如果政府的宏观调控手段不能有效纠正这种权利和义务配置的失衡，处于个体理性经济人地位的农民只能选择“用脚投票”，放弃从事粮食生产。
在《农业法》中有关防范和化解种粮农民风险的条文主要体现在保障农民收入水平的相关条文中，如《农业法》第三十七条。从三十七条内容可以看出，《农业法》第三十七条规定了增加农民收入水平的措施和增加农民收入水平的途径和方法，以及国家实施对农民收入支持政策和国家实施对农民收入支持的前提，但是当农民遭受自然灾害和市场灾害时政府对农民的补贴水平应当到达什么程度在农业法中没有明确的规定。同时，在我国农业的相关产业当中，粮食种植业的收益一直处于比较低的状态，粮食种植业是确保谷物基本自给，维护国家粮食安全的重要产业，对种粮农民的风险防范和化解程度是提高农民种粮积极性和维护国家的粮食安全的关键。
总之，相关法律及政策对于防范和化解农民的种粮风险的规定不完善，没有把种粮农民的收入水平放在一个更加突出重要的位置，导致农业补贴在具体实施过程中对农民种粮风险的防范和化解程度较低，种粮农民的应当享有权利和履行的义务不对等，种粮农民权利和义务处于失衡状态。
完善农业补贴法律制度的建议及对策
一、完善农业补贴法律制度立法方面的建议
农业补贴是国家利用财政资金支出手段对农业产业领域资源配置的宏观调控行为，农业补贴的法律制度是国家财税法的组成部分。我国农业补贴在实施过程中存在农业补贴的目标不清晰农业补贴附加功能较多，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴不能有效地防范和化解种粮农民的风险，这些问题根源于我国与农业补贴相关法律制度的不完善，导致与农业补贴相关主体的权利义务配置的失衡，因此，需要完善农业补贴相关的法律制度，以纠正权利义务配置的失衡，调和现实中的矛盾。正如北大教授刘建文所说：“从法律的角度检视,实践中的价值冲突和关系纠葛,其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。”完善相关法律规则，合理配置相关主体的权利和义务也是农业补贴法律制度的根本任务，正如刘建文所说：“通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，做到……，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。”
笔者认为应当从以下几个方面来完善农业补贴的法律制度，以使农业补贴相关主体之间权利和义务的配置达到平衡状态，提高农业补贴的效率，保障国家的粮食安全。
（一）农业补贴的法律制度需协调好政府和市场的关系针对当前我国农业补贴实施过程中目标不清晰附加功能较多，政府管得过多，农业补贴资金使用超出了政府的职能范围，农业补贴效率低下的问题，就需要完善农业补贴法律制度。完善农业补贴的法律制度需要协调好政府和市场的关系，就是要力图解决一下几个方面的问题，如何明确在农业产业的发展中市场与政府功用的适当定位? 如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系? 如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥? 等等。
“以达到在法律上界定与农业补贴相关主体的职权与权利，明确推动农业产业发展政府权力和职责的边界，从而有效定分止争。建设现代国家的经济治理体系，需要政府和市场各司其职，各尽其能。”
农业补贴是政府的宏观调控行为，农业补贴的目标是解决市场机制不能有效解决的问题。“市场对资源的有效配置的失灵需要国家宏观调控，国家宏观调控的失灵需要经济法，经济法是确认和规范国家宏观调控的法律。”
经济法确认和规范国家宏观调控的前提是市场机制对资源有效配置的失灵，如果市场机制能够有效发挥作用领域就不需要国家宏观调控，因而也不需要经济法进行确认和规范。在农业的相关产业中，如果该产业市场机制能够有效发挥作用，就不需要国家实施农业补贴对其进行宏观调控，国家实施农业补贴的目标和作用因该是解决市场机制不能有效调节的问题。在农业的相关产业中，如何判断哪些领域市场机制能够有效调节，可以利用经济效益为标准，因为，市场机制发挥作用的动力来源于市场主体追求利润的本性。如果那些领域的经济效益较好，市场主体会主动地把生产资源配置到该领域，如果某些领域经济效益较差，市场资源会逐步退出该领域。获得国家农业补贴支持应当满足两个前提条件，该农业产业的经济效益较低，同时该农业产业又是关系到国计民生、对保障国家的粮食安全有重要作用。或者说在农业产业的发展中，以上两个前提条件是划分政府职责与市场功能的标准。
农业补贴的目标是维护国家粮食安全，对粮食种植等经济效益较差农业产业进行干预应当是政府宏观调控的权力和职责，促进粮食种植业的发展是国家农业补贴的重要目的。粮食是维持人类基本生存需要的物品，粮食的需求量通常缺乏价格弹性，也就是粮食的基本需求量通常不会随着价格的变化而变化。粮食不像其他物品一样当市场缺乏或者市场价格较高时，人们可以减少该种物品的消费。
无论在战争时期还是在和平时期，粮食都是人类最基本需求的物品。粮食短缺不但会影响经济的平稳发展，甚至会导致更大的社会问题，在 1959 年至 1961 年，三年“自然灾害”时期，由于粮食短缺造成的惨状在很多老年人的心中留下了挥之不去的记忆。基于保证国家经济持续健康发展以及社会的和谐稳定，我国制定了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出了保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95％以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给的主要目标。在 2015 年 7 月 1 日通过的《国家安全法》中，其 22 条规定了提高粮食综合生产能力，保障国家粮食供给和质量安全等内容。于 2015 年 10 月 29 日十八届五中全会通过的《十三五规划建议》中规定了实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
粮食对国家社会稳定、经济发展具有重要作用，然而粮食种植却面临着自然风险较大，市场风险较大，农业水利等基础设施薄弱，种粮效益比较低的现状。市场主体基于理性考虑，市场资源开始流出粮食种植业，如农村青壮年几乎不从事粮食种植，农村土地流转到效益较好的其他种植业，甚至是非农产业，农村土地抛荒的现象在不断增加。如果种粮的比较效益较低，农业水利等基础持续没有得到完善，种粮风险没有得到合理分担，那么，将会有更多的人力资源、更多的土地离开粮食种植业，将会影响到国家粮食产能以及谷物的基本自给。总之，在市场机制不能有效实现我国粮食的有效配置的条件下，粮食种植业维系着国家粮食安全，国家应该加强农业补贴的支持力度，这是政府的宏观调控的权利和义务。2015 年我国的粮食价格的下降幅度较大，我国市场粮食价格下跌的原因主要是国际粮价较低，我国进口粮食数量较大，以及我国粮食产量的增加。我国粮食产量的增加的主要原因是最近几年的气候条件较好，农作物灾情较轻；而不是粮食种植业的经济效益较好，农民的种粮积极性较高，扩大粮食种植的投入。在粮食丰收，粮价降低，农民的种粮积极性降低是时，更应该加强粮食种植业的财政支持力度。因为，粮食作物的生长周期较长，不像其他物品当市场出现短缺时可以立即组织生产，满足市场的需求，如果农民的种粮积极性较低，大部分的农民放弃种粮，当粮食物品出现短缺时再来组织生产，已经不能解决市场需求，将会导致更大的问题，甚至会导致国家和社会的稳定。同时，把国际市场作为维系国家粮食安全的重要组成部分风险较大，我国将近 14 亿人口，每年粮食的需求量在5.5 亿吨左右，每年全球粮食贸易量约 2.5 亿吨，不到我国粮食需求量的 1/2。其他国家出口粮食前提，是要保证本国粮食供给，当其他国家粮食供给紧张时，会实施出口管制，根据 WTO 规则为防止或缓和出口成员方的粮食或其他必需品严重缺乏可临时禁止或限制出口。
因此，依靠国际市场来维护我国粮食安全是不可靠的，要坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的宏观调控目标。国家农业补贴的重点依然是增加防范和化解粮食种植业风险，提高农业综合生产能力，提高农民的种粮积极性。 非粮食种植等经济效益较好的农业产业应当由市场机制充分发挥调节作用，国家除履行市场监管职责外，应当不干预非粮食种植等经济效益较好的农业产业的资源配置。非粮食种植业在国计民生中的重要性程度相对来说不如粮食种植业。
同时，非粮食种植业通常经济效益较好，有可以通过人为方式有效地减轻自然风险，如，蔬菜、畜牧业等。在经济利益的推动下，市场主体通常愿意把资源投入到这些经济效益较好的农业产业领域，因此，这些领域农产品有效供给可以通过市场机制的充分发挥来解决。在政府财政实力一定的前提下，政府的财政支出存在此增彼账的关系，如果把部分财政资金投入到政府的职责范围之外的领域，必然降低了财政资金的使用效率。
政府实施农业补贴是配置资源的手段和方式，但是政府实施农业补贴的目标以及职责范围如果没有得到依法合理的划分，就有可能扭曲农业产业的资源配置。正如张守文所说：“事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置”。
农业补贴扭曲市场配置资源主要表现在以下方面：获得农业财政补贴的市场主体缺乏了市场正当竞争、优胜劣汰的压力，导致其不采取推动技术进步和管理创新的措施，不能提高产品和服务质量，降低了市场机制有效配置资源的效率。甚至产生权力寻租，有些农业产业项目就是为了骗取国家财政补贴资金而设立。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。
总之，应当把国家农业补贴的目标、目的限定在经济效益较差，同时对国计民生有重大作用的粮食种植等农业产业之内，对于非粮种植等经济效益较好的农业产业应当充分发挥市场机制的调节作用。这样才能实现有关农业补贴的政府权力和义务的合理配置，清晰划分农业补贴的目标，提高农业补贴资金的使用效率。
（二）农业补贴法律制度需合理划分中央和地方的事权及支出责任农业补贴的法律制度没有合理划分与农业补贴的相关的中央和地方的事权及支出责任，其本质就是在中央和地方政府之间与农业补贴相关的权利和义务配置的不合理。其直接后果就是中央和地方职责划分不清，导致了应由中央政府负责与农业补贴支持相关的事权及支出责任过多地留给地方政府，应由地方政府负责的而地方政府基于财力和地方局部利益的考量，缺乏对农业支持的动力。最终结果就是农业补贴财政资金对农业支持力度的不足，以及农业补贴不能有效地化解农民的种粮风险，农业综合生产能力不高，农民种粮积极性较低。
农业补贴是财政支出的一种形式，财政支出实质上是对公有财产的处分，目的是提高农业综合生产能力、保障农民的收入水平，实现粮食等农产品的有效供给。中央和地方政府应当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥有效用途。提高公共财政资金的有效用途，需要合理划分中央和地方的事权及支出责任。要合理划分中央和地方的事权及支出责任，首先要明确划分中央和地方事权及支出责任的原则和标准。国家机构事权及支出责任也可称作国家机构的职权，在我国宪法第三条中规定了划分中央和地方国家机构职权的基本原则，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于事权支出责任的划分的原则和标准，我国的有关专家和学者都有论述，如人民大学徐阳光副教授所言：事权及支出责任相适应在纵向层面的要求，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。又如中国社会科学院的研究员杨志勇所言：中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。笔者认为认为中央和地方事权及支出责任的划分除了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的基本原则之外，还应该考虑具体事务的外部性和地域管理信息优势等。除此之外，对于与农业补贴有关的事权及支出责任的划分还可以借鉴其他国家的经验，如美国在各级政府之间划分支出责任主要遵循“受益原则”和“效率原则”。
农业补贴法律制度需协调好中央和地方的事权及支出责任，使中央和地方政府之间在有关促进农业发展方面的权利和义务的配置合理平衡，除了要明确划分中央和地方事权及支出责任的基本原则和标准外，还要在此基础上分析农业补贴有关事项当中那些应当是中央的事权及支出责任，那些是地方的事权及支出责任。笔者认为在农业的财政支出补贴的事项中，对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当属于中央政府，除此之外的财政支出补贴应当属于地方政府的责任和义务。
对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当由中央政府履行的必要性体现在以下几个方面；从遵循中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性来看，地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性，因此，对于保障国家粮食安全的财政资金的补贴力度不足。地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性的原因有：首先，在地方政府的支出责任较重的背景下，对不能创造财政收入的产业缺乏支持的动力。2013 年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的 14.6%，地方财政支出占全国财政支出的 85.4%，地方的财政支出责任较重。2006 年农业税条例废止之后，发展粮食生产对地方财政收入没有任何直接作用，同时粮食种植产业的经济效益比较低，对于提高农民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方财政往往投入到经济效益较好、能够创造更多财政收入的领域或者对于改善地方民生有明显作用的领域。其次，主政地方的政府官员通常认为，就算本地不产粮食，只要地方的经济发展了，老百姓的收入增加了，同样可以在市场上买到粮食，同样有饭吃。
从“受益原则”来看，由于粮食种植本身具有较强的正外部性，同时在交通运输条件和储藏条件改善的背景下，某一地区生产的粮食其他地区同样可以享用和收益，粮食种植的受益范围不再限定在某个区域内。从“效率原则”，要求政府在提供保障国家粮食安全的公共服务安全时，应当由成本较低的机构和组织来提供，但适用“效率原则”的前提是该级政府具有提供公共服务的主动性和积极
性，如果地方政府在保障国家粮食安全的事权上没有主动性和积极性，那么由地方政府履行保障国家粮食安全的支出责任的效率将会大大降低。除此之外，粮食安全是国家安全的重要组成部分，在 2015 年通过的《国家安全法》中第二十二条规定了国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全等有关国家粮食安全的内容。《国家安全法》把粮食安全提到国家安全的高度，维护国家安全是中央政府应当履行的职责，同时，针对当前我国中央和地方事权及支出责任配置不合理现状，十八届三中全全会提出了要适度加强中央事权和支出责任，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权。
2014 年 12 月 31 日国务院制定《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015 年 11 月 03 日国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，在该办法中规定了省级政府在耕地保护、提高粮食生产能力、落实和完善粮食扶持政策等方面的责任。笔者认为依据事权及支出责任划分的原则，从地方政府的积极性、以及“受益原则”来看，该政策加重了地方政府责任，可能实施效果将会降低。
中央政府负责对于保障国家粮食安全的事权及支出责任，不但包括良种补贴、农资综合补贴等农业支持责任，还应负责农业基础设施建设、农业科技服务等提高农业综合生产能力责任。尽管中央政府在负责支农事权及支出责任方面，可能具有地域信息管理的劣势，但是，可以通过指定独立于地方政府对中央政府直属部门来负责，这样既提高了中央财政支农的效率，也减轻了地方政府的财政负担。
总之，通过在法律层面上把对于保障国家粮食安全具有重要直接作用的事权及支出责任划分给中央，使中央和地方政府在促进农业发展方面的权利和义务的配置处于合理状态，使农业发展中的矛盾和问题得以化解，促进农业综合生产能力的提高，更好地保障国家粮食安全。
二、完善农业补贴其他方面的建议
（一）完善粮食种植业的风险损失补贴
从前面部分的论述当中得出实施农业补贴的根本目标是维护国家的粮食安全，而保持粮食种植业健康持续发展是维护国家粮食安全的关键。影响粮食种植业的持续健康发展的因素除了农业基础设施水平、农业科技服务水平之外，还有用于粮食生产的劳动力和土地是否充足。劳动力是否愿意投入到粮食种植业，主要看粮食种植业的效益，粮食种植业的风险损失是关系到粮食种植业的效益。要提高粮食种植业的效益就要求农业补贴能够有效合理分担粮食种植业的自然风险和市场风险。如果农业补贴不能合理地降低粮食种植业的风险农村青壮年劳动力和土地将会流向非粮领域。
从前面部分的调研资料中我们看出，农业补贴不能合理地降低粮食种植业的自然风险和市场风险。完善我国农业补贴可以学习和借鉴美国的经验，2014 年美国通过新的农业法案实施农产品价格损失计划、农业经营风险覆盖计划，农业灾害援助等方面保障农民的收入水平。
粮食安全的重要论述范文2
【关键词】 农机具 发展 黑龙江
作为国家重要的粮食主产区，近年来黑龙江通过大力发展现代化大农业，实施千亿斤粮食产能工程，为新型农机装备制造产业发展提供了巨大的市场需求空间，使农机化工作保持了稳健发展趋势。
1. 黑龙江省农业生产状况
黑龙江省大部分区域处于中温带，地处世界3大黑土带之一，拥有松嫩平原、三江平原及兴凯湖等3大平原和松花江、黑龙江、乌苏里江及绥芬河等4大水系。土壤肥沃，水资源充足，农业生产条件优越，而且耕地平坦，集中连片，适合于机械化耕作全省耕地面积1 170万hm2。是全国耕地最多的省份。2006年，全省实现地区生产总值6 216.8亿元，粮食总产达760多亿 。同时粮食种植结构进一步优化，优质粮食生产规模进一步扩大，粮食生产出现了3个增加：一是粮食作物面积增加，全省粮、豆、薯种植面积达1 017.6万hm2，同比增长2.9%，其中优质粮食种植面积933.3万hm2.占粮食种植面积的90%以上。二是高产粮食作物面积增加，水稻种植面积208.9万hm2，同比增加23.9万hm2。玉米种植面积296.1万hm2 ，同比增加23.1万hm2。 三是绿色粮食作物种植面积增加，全省无公害和绿色食品种植面积发展到560万hm2和277万hm2，同比分别增长40%和18%。
2. 黑龙江农机状况
市场竞争格局基本形成。经过多年的市场竞争，基本呈现高端农机市场主要被国外大企业占领、中低端市场由省外大企业主导的局面。分机型品种看，中国一拖、雷沃重工、迪尔天拖、迪尔宁波奔野、美国凯斯纽荷兰、爱科和约翰迪尔等企业垄断了黑龙江省大中马力拖拉机市场，跨国公司几乎垄断了200马力以上拖拉机市场。2010年国内某著名农机企业300多台180马力以上拖拉机批量进入黑龙江市场，标志着中国大马力拖拉机制造技术已经成熟，形成了进入黑龙江乃至西方发达国家高端市场的核心竞争力。
丹麦、德国等国的大型田间作业机械呈现出较为突出的优势；水稻插秧机、小履带收获机等江浙生产制造企业市场份额较高；80～260马力拖拉机配套的复式少耕联合整地机、深松机、耕耘机、浅翻深松犁、灭茬深松起垄联合作业机、圆盘耙等产品本地机具企业已经具备批量制造能力，区域化的市场竞争格局基本形成。
3. 黑龙江省农业机具发展现状
黑龙江省是全国农业机械化发展最早、基础条件最好的省份之一，在20世纪50年代末基本上构建了农业机械化体系：60年代基本构建了具有东北特色的农业机械化生产方式，农业机械化水平逐步提高：80年代田间作业机械已完全实现了国产化。农业机械无论从种类、规模、水平和生产能力等方面都已具有相当的实力。并形成了哈尔滨拖拉机厂、佳木斯联合收割机总厂、佳木斯北方机械厂等一大批农机企业。特别是改革开放的20多年.黑龙江省的农业机械化得到了巨大的发展。
到2006年底。黑龙江省农机总动力为2 558.9万kW，农用拖拉机107.4万台。其中大中型拖拉机32.2万台，配套农具40万台，农业机械化规模、农机装备和发展水平均排在全国前列。其中。黑龙江垦区农业机械化作为全省农业机械化的重要组成部分，农业现代化、农机装备和农业机械化发展水平居国内领先，某些方面和环节已达到世界先进水平。全垦区现有农业机械总动力420.8万kW，各类型拖拉机约6.4万台。其中大中型拖拉机约4万台，联合收获机约1.4万台，水稻插秧机近5万台。农用飞机30架，其中拖拉机最大功率已达367.5 kW（500 hp）、收获机达224.2 kW（305 hp）。最先进的农机设备还配有GPS卫星定位、卫星导航系统，能进行田间机械作业的变量施肥、变量喷药和收获作业的即时产量测试等，可实现“精准农业”。
近年来。国家对黑龙江省农业机械装备更新的扶持力度逐年加大。仅2004—2006年。通过国家实施的中央购机补贴、优质粮食产业工程等项目，对黑龙江省农业机械化投人资金就达6 140万元。同时。黑龙江省政府将涉农资金进行科学整合后向农业机械化投入，2003—2006年，全省各级政府和部门共投人农业机械装备更新资金累计达4.212亿元。
农业机械化的飞速发展使得黑龙江省的农业生产方式发生了根本性变化，实现了由传统农业向现代农业的转变。目前。黑龙江省机械整地面积占总面积的90%以上。旱田机械播种面积占总面积的85%以上。机械深施肥面积占总面积的85%以上，秸秆和根茬粉碎还田达到80%。全省农机化率达到81.3%。黑龙江垦区的农机化率已高达93.3% 。其中旱田95%、水田90%。农业机械化水平的提高，使黑龙江全省农村生产力水平得到了大幅度提高.从根本上推动了农村的生产发展。
4. 黑龙江省农机具未来发展趋势
根据调研分析，预计“十二五”期间，黑龙江省通过实施千亿斤粮食产能工程，需要建设1400个现代农业示范区，将新增210马力以上大马力拖拉机1.26万台，配套农具39690套，“十二五”末农机流通额将达到300亿元，在战略地位、产业扶持和市场竞争相互作用下，该省市场仍将保持稳步发展的趋势。
4.1粮食安全战略地位重要。黑龙江省耕地面积占中国耕地总量的1/9，是国家重要的商品粮基地，在保障国家粮食安全上具有特殊的战略地位。总书记在黑龙江省视察时指示：“黑龙江省要发展现代化大农业，在全国率先实现农业现代化。”总理曾强调：“全国大粮仓，拜托黑龙江”。2010年黑龙江省粮食总产达501.3亿公斤，粮豆商品量392.7亿公斤，黑龙江连续第七年实现粮食丰收，为保障中国粮食安全功不可没，做出了应有的贡献。今后几年，异常气候、自然灾害可能袭击全球多个粮食主产地，引发主产国减产、限制粮食出口，有可能引发全球性粮食危机，黑龙江作为我国重要的粮仓，对于维护我国粮食安全的战略地位十分重要。
4.2产业政策扶持力度加大。黑龙江省大型农机年需求量占全国总需求的20%，当地农机产品仅占省内市场20%的份额。农机化在保障粮食生产中具有不可替代的重要作用，为确保实现千亿斤粮食产能工程目标，黑龙江省提出“用市场换产业、用产业换技术、用政策引项目”的路径，实现由农机消费大省向农机制造大省的转变。为此，黑龙江省出台了加快发展新型农机装备制造产业实施方案等一系列政策，通过政府采购、购置补贴和投资补助等方式，以及在招商引资、土地利用、规划建设、税费减免、资金、电力、运输等方面给予支持，推进与国内外先进农机制造企业的合作，帮助重点骨干企业引进大马力拖拉机及农机具的核心技术；实施定点、定向招商，加速以市场换技术、换产业、换资本，重点围绕市场急需的大马力拖拉机、玉米联合收割机等先进适用的产品，积极推进与国内外农机企业在区域市场内建立研发、制造、营销基地，同步引进配套加工、配套服务项目，延伸制造产业链，形成产业集群，优化机组配套，满足区域市场的本地化需求。黑龙江省农机市场已成为国内外农机制造企业战略布局、未来发展的必争之地。
粮食安全的重要论述范文3
关键词：高标准农田；建设项目；技术要点
中图分类号： S27 文献标识码： A 文章编号：
引言
高标准农田建设就是通过工程措施和生物措施等将耕地整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田，是建设现代高效农业的基础保障，是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。
一、我国高标准农田建设的现状与问题
1、高标准农田建设投资分散，存在着重复建设现象
高标准农田建设包括农田建设的诸多方面，如田间道路、农田水利等等，近年来，各相关部门按照有关部门工作职责都提出要建设高标准农田，但是对高标准农田的理解各不相同，投资侧重点也不同，例如：国土部门侧重于对田、水、路、林、村进行综合整治；财政部农业综合开发办侧重于中低产田改造，结合优势农产品产业带建设，建设旱涝保收、稳产高产基本农田；水利部侧重于农田水利建设等等。高标准农田建设缺乏统一规划，投资分散甚至出现重复建设现象，不利于发挥项目的效益。
2、高标准农田建设标准重表面轻地力
目前建设中的一些这些项目往往集中在重复建设沟、渠、凼、路等硬件基础硬件设施，以“田成方、林成网、渠相连、路相通”作为高标准农田的标准，而忽略了耕地土壤质量建设。高标准农田建成后，甚至导致地力短时间内下降，影响粮食生产产量：一方面，为了使“田成方”，项目将一些边边角角的生地规划进来，同时，项目又需占用一些熟地建设农田水利、田间道路等基础设施，从而影响农田的整体地力；另一方面，为了使农田田面平整，应加铺生土平整田面之后再铺设一层熟土以保证耕地土壤质量，但是一些非农业部门的项目责任部门，或因缺乏相关农业知识，或因没有直接利益关系，在项目建设中没有严格按照农田生产要求进行建设，导致所谓的高标准农田建成后地力反而在短期内下降的现象。
3、高标准农田管理缺乏合理制度安排
近年来，各部门的农田基础建设项目不同程度地存在重建设轻管理的问题，其根本原因在于高标准农田使用管理制度缺位。在投入上，很多项目没有配套的修护资金；在使用上，很多项目是发改委、财政等部门建设、农业部门使用，项目建设与使用脱节；在管理上，政府没有明确的责任部门。农田基础设施属于公共产品，当农田由于长期疏于管理出现各种问题，如果没有相关的补偿机制，农户或其它社会力量一般不会自发组织维护。
4、高标准农田持续使用上缺乏一定的保护
近年来，高标准农田用地与建设规划用地、工业用地的矛盾呈上升趋势。由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边。但是，在城镇化过程中，这些地方往往又是建设用地、工业用地首征之地。一旦农田被征用，前期建设项目也随之被毁。另外，近些年来，城镇周边的农民生计来源比较灵活，流转土地和种田的积极性降低，出现了个别高标准农田抛荒或季节性抛荒的现象。高标准农田持续使用受到经济发展的冲击，甚至出现一定程度边建边毁边弃现象，亟待加以制止。
二、建设高标准农田的建议
1、强化宣传、提高认识。确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。总理指出：“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。”目前，不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约农业发展的“瓶颈”。因此，建设高标准农田具有深远的现实意义和历史意义，必须进行广泛宣传。
2、因地制宜，科学开发。建设高标准农田，既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，全面规范，合理安排，以达到改善和提高农业条件，更大程度地满足农业生产需要的根本目的，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施建设。土地平整工程的实施有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设；农田防护与生态环境保护工程的实施应有利于改善农田周围的生态环境，防止或减少自然灾害，提高耕地生产能力，促进耕地资源的可持续利用。
3、加大资金投入，集中资金保重点。高标准农田建设需要大量的资金投入，应充分发挥农业综合开发自身所具有的综合性、区域性和按照项目管理的优势，主动搭建高标准农田建设的资金整合平台，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则和“资金渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹相关涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，形成打造高标准农田建设的巨大合力。
4、整合项目，综合资源。高标准农田建设，情况复杂，任重道远，必须坚持以科学发展观为统领，以发展现代农业为方向，以提高农业综合生产能力、促进农民增收为目的，以财政支农资金为引力，以县区为整合平台，以涉农项目为依托，坚持综合开发的原则，坚持规模建设的原则，坚持多元化投入的原则，通过建立政府牵头、部门实施、科学选点、统筹规划、整合项目、规模开发、综合资源、分别利用、渠道不变、归口申报、县级负责、有序推进、整体验收、各记其功的项目建设机制，有效整合涉农项目，综合开发资源，打造高标准农田建设示范工程，使之成为农业增效、农民增收的亮点，结构调整、特色示范的亮点，科学发展、持续利用的亮点。
5、创新机制，处理解决好土地流转等问题。高标准农田建设应在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，积极促进土地流转和适度规模经营。同时，充分尊重项目区农民群众的意愿，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。各地建设高标准农田应依托资源和产品比较优势，以加强基础设施建设为重点，处理好粮食生产与发展优势农产品和产业化经营发展的关系，做到藏粮于田。走出一条立足区域优势和主导产业带动现代农业发展的新路子。把改善农业生产条件，推进产业结构调整，提高农业科技含量，加强和改善生态环境，融入到高标准农田建设之中。应正确处理适当提高标准与经济适用的关系，探索适应市场机制要求的工程运行管护机制和各具特色的开发模式，确保国家投资效益的长期发挥。
6、加强管护利用。要坚持用科学的理念创新建立一种新型的管护机制。一是法律保护，将建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定予以重点保护。二是明确管护主体及责任，高标准农田建成后，应建立统一的、规范的高标准农田工程建设永久性标志牌，标明工程的范围、面积、主要设施及管护责任单位等。要办理好移交手续，县、乡(镇)、村层层签订管护责任书，落实责任人，建立高标准农田管护长效机制。三是推广科学技术，搞好开发利用。在建成的高标准农田示范区，大力推广先进的、成熟的、品质优良的科研成果，坚持标准化生产，使改造后的农田实现优质高效。
结束语
当前，实现高标准基本农田建设项目的实施管理的科学化、规范化的值得大家关注的话题，尤其作为国家有关政府部门，要制度实施管理制度，采用一切激励性的、有利于农民切身利益的手段和措施，激发农民和管理者的工作热情，让我们的基本农田建设项目在高素质人群的管理中，抓住机遇，大胆务实地改革创新，真正意义上实现我国高标准基本农田建设项目实施的有效管理，实现基本农田的高产稳收。
参考文献
[1]刘彦随.科学推进中国农村土地整治战略[J].中国土地科学，2011，(04).
粮食安全的重要论述范文4
关键词 食品污染;危害性;卫生监督
中图分类号TS2 文献标识码A 文章编号 1674-6708(2010)26-0067-02
食品安全问题备受国内外政府组织、学术机构的关注。卫生监督部门对食品安全有不可处分的法定义务。所以说,只有努力做好卫生监督工作,从食品加工源头做起,直到消费者手中,层层把关,严格检验程序,才能把食品污染中的危害性彻底清除。
1 我国食品安全的现状
1974年11月,联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》,从食品数量满足人们基本需要的角度,第一次提出了“食品安全”的概念。我国是发展中国家,生产条件和科技水平相对落后,一直对“食品安全”这一概念不够重视。自从加入世贸以后,食品的进出口贸易完全开放。中国的食品开始走出国门,然而情况不容乐观,各个国家构建的“绿色壁垒”将中国食品拒之门外。这一状况对中国如当头棒喝,使中国真正意识到食品的安全问题。近几年,中国经济发展势头凶猛,食品产量剧增,实现国内需求不再是问题,然而食品安全的阴影始终挥之不去。食品安全不达标,食品不能走出国门,阻碍经济的发展,成为当前势必解决的难题。
2 食品污染的危害性
2.1 影响人们的身体健康
“病从口入”这正说明了食品污染会对人体造成伤害,甚至得病。它就像一个隐型杀手,时刻危害你的健康。有研究表明, 不健康的食品可以使人的脏器受损,神经系统发生紊乱,虽说这些食品短期内不足以使人致病,但长期积累在人体器官内就会产生各种各样的疾病,比如“三鹿事件”就是一个血淋淋的教训。
2.2 我国的食品出口面临挑战
中国的食品污染问题一直没有得到很好的解决,特别是在出口时的农药残留问题。中国是一个农业大国,大多食品来源于农村。农民的食品安全意识薄弱,缺乏药品的认识与使用方法,造成了食品原材料的污染;生产厂商,卫生质量不达标,对各个生产工序监督力度不够,造成了生产过程中的污染。以上这些原因,使中国的食品出口成为难题,面临着严峻的挑战。
2.3 影响社会的稳定
食品是人们每天直接接触最多的东西,因食品的安全问题以及安全事件会给人们带来沉重的心理压力。一个消费者对购买来的食品卫生情况一无所知,难免会产生疑虑,自己购买的东西是不是也有问题,给社会徒添不安定的因素。另外,食品厂也有不安定因素,欲出口的食品受阻,销售在国内市场又心有不甘。因此食品安全问题造成的因素是双向的。
3 当前卫生监督管理工作存在的问题
3.1 缺乏系统的质量安全标准
食品标准代表了一个国家的食品安全和质量方面的水平,国际上目前公认的是世界卫生组织联合食品标准法典委员会制定的食品安全标准,但我国只有40%左右采用国际标准。
3.2 法律贯彻不力,卫生监督软弱
国家对食品安全的投入力度还是相当大的,食品安全职能部门可谓兵多粮足。然而,法律贯彻不力,时常出现“有法不依、执法不严、违法不究”的现象,致使卫生行政部门的监督管理职能受到削弱。
3.3 分段管理的各部门大多各自为战,没有形成监管合力
食品药品监督管理局带头的各个食品分段管理部门,往往各自为战,缺乏配合。导致在处理安全卫生问题时,不能综合协调。严重阻碍了卫生监督工作的顺利进行。
3.4 农产品市场食品监管薄弱
我国的农产品市场准入制度不完善和缺乏执行力,使大量不合格农产品流入市场,导致安全事件频频发生。我国长期的“先城市、后农村”的思维模式,致使在农村市场食品监管上显得很薄弱。
4 加强食品安全监管的对策
4.1 适当提高食品质量安全标准,加大监查力度
在我国现行40%的国际现行食品安全标准的基础上,酌情提高标准。我国之所以食品卫生不过关,产品不能出口,一个重要原因就是对食品安全质量标准太宽松。如果适当提高现行标准,一些企业的食品安全问题就会凸显,为了能够将自己的食品卖出去,不得不通过各种手段提高产品质量,使食品安全问题整体得到改善。另外,要实行这个标准就必须加大监查力度,否则一切只是空谈。
4.2 加大食品卫生相关法律、法规的宣传
认真贯彻法律、法规和普及相关的科学知识,以及加大依法行政的力度,强化食品生产企业的守法经营意识和提高消费者的自我保护意识。对广大食品生产经营从业人员进行有计划、有目的的食品卫生法制和卫生知识的培训教育工作,促进他们自觉地把好食品卫生关,为消费者提供符合食品卫生要求的食品。
4.3 加大对食品检测检验研究和应用的投入
在实行食品安全保障体系中,检测应该与卫生标准的修订同步完善。检测是食品原料、生产加工、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段,直接影响食品的质量和安全。随着检测标准的不断提高,检测方向逐渐向速测化、高技术化方向发展。所以,加强这方面的检测检验研究是提高我国食品检测能力的重要手段。另外,科研不等于应用,还应当把技术成果转化到应用上来。
4.4 加快卫生监督机构的能力建设,提高执法能力,适应食品安全需要
我国虽然对食品安全卫生的投入力度不小,但随着食品卫生的标准越来越高,我们必须不断的加大卫生监督机构的建设力度。一方面,改善执法条件和更新设备;另一方面,加大在职人员的培训力度,让他们不但有理论知识,还要把理论这种抽象的知识转化到实践当中,充分发挥卫生监督的职能,适应社会发展对卫生监督的需要和要求。
总之,只有把卫生监督工作真正落实到位,才能使食品生产全过程监测成为现实,食品的安全问题自然迎刃而解。
参考文献
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[2]王茂起,刘秀梅,王竹天.中国食品污染监测体系的研究 [J].中国食品卫生杂志,2006(6).
粮食安全的重要论述范文5
关键词：油菜产业；制约因素；对策分析；湖南省
中图分类号：F316.12 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）23-6091-05
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.23.021
Abstract： Hunan is one of the world's rape origins，moreover it’s a large province producing rape， it takes responsibility for the edible oil security of Hunan province and even the whole country. Based on discussing the necessity and urgency of rape industrial development in Hunan province， the status and main problems of rape industrial development were summarized. From 3 stages before， in and after production， the factors constraining the rape industrial development in Hunan province were analyzed. Thereby， the policy countermeasures for fostering and promoting the improved seeds， expanding production area， cultivating management main body， and increasing supportive efforts were put forward.
Key words： rape industry； constraints； countermeasure analysis； Hunan
湖南省是世界油菜生产发源地之一，也是中国油菜核心优势产区，理应为中国粮油安全承担主要责任。对湖南省油菜产业进行研究，不仅对该省油菜生产实现产业化经营的个性化成长问题有所助益，也能对其他油菜主产区乃至全国油菜生产的共性化问题起到一定经验借鉴作用，同时对解决“谁来种田”的粮食安全问题提供替代式解决思路。本研究使用数据除来源于《中国农村统计年鉴》等相关年鉴外，若无特殊说明，皆来源于调研数据。其中，主要宏观统计数据来自相关政府部门，微观农户数据则获取自国家油菜现代产业体系湖南试验站的微观调研数据，该数据平均历年调查湖南省15个主产县的270户油菜种植农户，实地田间调查油菜面积155.7 hm2，调研规模较大、方法严谨，数据具有较强的代表性与科学性。
1 湖南省油菜产业化发展的必要性与紧迫性
1.1 承担食用油安全责任
2010年以来，中国油菜播种面积每年超过730万hm2，油菜子产量在1 400万t左右，按42%的出油率[1]，国内菜子油供给量约588万t。但是，42%的出油率为理想值，国内大部分油菜子出油率仅为35%甚至更低。国产植物油仅能满足35%左右的国内消费量，国产植物油第一大油源――菜子油占产油料作物产油量的55%左右，承担了国内食用油安全的主要责任。湖南省是全国油菜种植面积超过1 000千hm2的三个省份之一，不仅要满足同为人口大省的省内菜子油需求，更要承担向省外菜子油输出的食用油安全责任。
1.2 兼顾粮食安全问题
在确保粮食安全生产的前提下发展油菜产业，成为湖南省油菜生产的发展战略。粮食安全问题是重中之重，关系到国计民生、安全稳定。湖南省地处长江中游，为大陆性亚热带季风湿润气候，水、光、热资源丰富，气候适宜种植粮油作物。目前湖南省内冬季作物除现有油菜外，仅有少量蔬菜、马铃薯、蚕豆等应季农作物。而湖南省油菜耕种主要有“稻-油”、“稻-稻-油”、“棉-油”等几种模式，油菜主要是冬季作物，种植时空均不与该省主要粮食作物冲突，保证了粮食生产与供给。
1.3 构创农业收入增长极
粮食作物与经济作物轮种的模式，有效解决了“谁来种粮”的问题，为潜在兼业农民解决了种粮以外的生产决策问题，也为农村劳动力无序外流的现象提供理性思考的空间。湖南省也是重要的养猪大省，2016年生猪存栏量为3 781.3万头，生猪产量全国第二。湖南省每年产菜饼约60万t，粗蛋白含量24万t，可节省各类粮食饲料如稻谷约350万t，小麦约200万t、玉米约260万t。每公顷双低油菜所产菜饼可供15头猪的蛋白饲料，该省所产菜饼理论上可降低养猪成本3亿元[2]，增加油菜产业链附加值，也能为该省生猪产业节能增效。
1.4 促进农业可持续发展
从资源与环境可持续的角度来看，“一亩油菜肥三亩田”，油菜是利用冬季闲田的典型养地作物，其根系能向土壤分泌有机酸，起到改良和增肥土壤的作用。此外，油菜根茎、果壳及落叶落花回田，每年油菜生产能为每公顷种植地带来10.5 t以上的有机质，使农户获得包括节省成本在内的纯增收益 7 500元/hm2。这与湖南省综合改革试验区的的两型农业理念是一脉相承的，符合“生产过程环保、提升产品品质、降低生产成本、增加市场效益”的“两型农业”发展要求。
2 湖南省油菜产业发展现状
2.1 湖南省油菜产业发展的经验与成果
种植面积和产量增长。湖南省油菜播种面积从1995年的763.30×103 hm2到2014年的1 298.21×103 hm2，增幅70.1%。2004年开始湖南省油菜播种面积占全国总播种面积超过10%后，这一比例在2014年增长至17.1%并不断上涨。从油菜种植在湖南省农业产业的地位来看，湖南省油菜播种面积占该省农作物总播种面积比例从1995年的9.73%上涨到2014年的14.81%。与此对应的是湖南省油菜子产量的突飞猛进，从1995年的91.32万t到2014年的202.65万t，20年增幅121.91%，年均增长6.01%。
生产集中度提高。油菜生产在湖南省内的区域集中度不断提升，既是油菜主产省的特征，也是油菜生产优势积累的经验体现。湖南省油菜产区主要集中在洞庭湖及周边地区，总计21个油菜生产重点县，其中13个位于洞庭湖片区，其播种面积及油菜子产量均超过全省总量的50%。从湖南省县域视角来看，2014年该省122个县（区）中，仅2个县（区）未见油菜种植数据，且油菜子产量过1万t的县（区）有57个，其中不乏桃源县、澧县、汉寿县等油菜大县，当年油菜子产量分别为10.42万、9.10万、7.42万t。
新技术应用普及。良种技术方面，双低油菜的推广与普及实现了湖南乃至全国的油菜生产质量的转型[3]。国家油菜现代产业技术体系对湖南省270户油菜种植农户调研数据显示（以下简称农户调研数据），2015年双低油菜覆盖率超过95%，绝大部分农户全面实现优质双低油菜。改进栽培技术方面，1992年湖南省粮油生产局编制了全国首个《单低、双低油菜栽培技术规范》标准后，湖南省农业厅于2007年编制完成了《双低杂交油菜栽培技术规程》标准，机械化轻简栽培技术、用地养地技术等先进生产管理技术成为趋势，油菜种植技术不断提高。
产业化成效显著。截至2015年，湖南省食用植物油加工企业共计105家，年处理能力553.9万t，同年总产值204亿元，利税9.1亿元。湖南省菜子油加工重点企业主要有湖南金健米业股份有限公司、湖南油中王实业股份有限公司及长沙植物油总公司等。“帅牌”、“油中王”、“金健”等品牌的崛起，结束了湖南省食用油“小而不规范”的历史。部分龙头企业带动能力较强，如2010年湖南盈成油脂工业有限公司与国内著名油菜育种栽培专家官春云教授发起成立盈成油菜专业合作社，建有绿色标准化基地4.3万hm2，带动农户12.7万户，实现油菜收购3.7万t，产值2.75亿元，带动农民增收7 511万元。
2.2 湖南省油菜产业发展问题与增长空间
生产潜力有待继续释放。从播种面积来看，湖南省近年来油菜种植面积仅为恢复性上涨，实际上2008年以前该数据呈现缓慢下降趋势；同时，湖南省油菜子单位面积产量长期接近或低于全国平均水平，并始终低于邻省湖北省。2008年湖南省油菜单产为1 328.26 kg/hm2，同期全国平均水平及湖北省油菜子单产为1 562.41 kg/hm2和1 972.17 kg/hm2。至2014年，湖南省油菜子单产为1 560.97 kg/hm2，比同期全国平均水平和湖北单产分别少498.457、 1 167.147 kg/hm2。
菜子油供需缺口明显。湖南省近年来未见有对外油菜子及相关产品输出，但2015年该省进口油菜子3.92万t。省内菜子油消费方面，湖南省对内油菜子产能供不应求。2014年湖南省常住人口6 737万人，其中城镇人口3 320万人，乡村人口3 417万人。按城镇居民每人每年需食用油19.27 kg、乡村居民每人每年需16.18 kg计算[4]，湖南省内食用油年消费量为11.93亿kg。当前湖南省油菜子年产量20.27亿kg，按照35%的出油率计算，菜子油总产7.09亿kg。湖南省优势食用油菜子油尚不能满足本省市场，供求缺口较大。
产业比较效益偏低。2014年政府公布的油菜子托市收购价格为5.1元/kg，但实际市场价仅在4.0元/kg左右。该年油菜子平均产量为1 560.97 kg/hm2，单位面积总产值为6 243.88元/hm2。调研数据显示，仅单位面积主要生产物资费用一项就有约3 555元/hm2，每公顷净收入2 688元。若另计包括家庭用工折价及雇工费用在内的人工成本5 325元/hm2，每公顷亏损高达2 636.12元/hm2。国家给予小麦生产良种补贴、直接补贴和农资综合补贴每公顷可达上千元，而油菜种植仅为固定的150元/hm2。在湖南省主要农作物中，油菜种植效益相对较低[5]。
3 湖南省油菜产业发展制约因素
3.1 产前阶段
从种植意愿角度分析，近年来湖南省油菜N植农户生产积极性有待提升。其一，较高的生产成本、农民用工与雇工的直接经济成本与间接机会成本，极大地压缩了农户收益，微薄的油菜良种补贴难以起到激励与引导农户行为的作用[6]。其二，据2015年农户调研数据显示，仅25.92%的农户对国家公布的4.4元/kg的油菜子收购价较为满意，其他农户对“合理”油菜子价格预估平均值为7.4元/kg。2015年6月国家取消执行了7年的油菜子托市收购政策，油菜子零售价格大幅下降，极大地挫伤了农户的种植积极性。其三，油菜种植茬口矛盾突出。湖南省油菜种植多为轮种模式，油菜的播种和收获时间与同年前期、次年后期的种植品种相互限制，尤其是种植比例较高的“稻-稻-油”模式[7]。目前能满足该种植模式的早熟油菜品种较少，与之配套的栽培技术也有待完善[8]。综合因素导致农户油菜种植意愿不强烈，调研结果显示，明确表示对种植油菜有信心并愿意继续增加生产面积的仅49户，占样本总量的18.15%；意向减少种植面积甚至退出生产的农户为23户；持观望态度及可能维持种植面积的农户为198户，分别占0.09%、73.30%。
改良升级油菜品种。针对湖南省油菜生产单位面积产量未显示优势的现象，应加强本土油菜优质品种提升单产的研发与应用。此外，首先应重点开发早熟油菜品种，以解决“稻-油”、“棉-油”，尤其是“稻-稻-油”耕作模式的茬口问题；其次，油菜子含油率提高3%，等同产量提高10%，提高油菜子出油率很重要；另外，提高油菜品质，将理想食用油标准，即其含量成分“油酸75%、亚油酸8%、亚麻酸8%”作为现阶段目标。
4.2 科学规划，扩大油菜种植面积
在现有油菜播种面积基础上扩种。湖南省现有耕地4 153.22×103 hm2，冬油菜播种面积1 298.21×103 hm2，其他冬季农作物不足400×103 hm2，尚有冬闲田2 400×103 hm2。其中，适合种植油菜的至少有800×103 hm2，扩种潜力较大。针对湖南省油菜种植集中度较高的事实，还可适当向省内非油菜种植密集区域扩展，以提高冬季土地利用率。
油菜生产面积也要重视其种植质量。加快建立优质油菜杂交种子准入制度，政府及农业技术推广机构适时公布和引导选用适合本地种植的油菜种子。继而引导农户成片种植、同区域统一化种植，从源头上改善和解决不同油菜品种“混种、混收、混储、混加工”低水平均衡、效益不良恶性循环等问题。此外，也要推进优质油菜生产基地的建设，推动油菜产业化进程。
4.3 o凑链接，培育产业经营主体
扶持油菜产业龙头企业。针对产业链主体关系松散的问题，龙头企业作为关键链接点应着重其力量建设。要淘汰生产规模不足1万t、带动能力不足的小型加工企业，同时以科研资助、产学研项目等形式，促进大型龙头企业与科研院所及高等院校研发新型节能增效技术、改良现有生产工艺与设备，巩固与扩大产品品牌知名度、影响力，抓好油菜子产品精深加工，提高产业效益。
提高农户与龙头企业的链接紧密度。继续扩大龙头企业生产基地建设，同时优化龙头企业与农户订单农业的履约率，多元化双方合作形式，如龙头企业向农户提供“双低”优质油菜种子、提中技术指导，不仅可解决企业原料来源问题、油菜子品质问题、混收混加工问题等，还能降低农户生产成本、解决技术需求问题。
大力发展中介服务组织。为便利农户生产决策及提升农户与龙头企业关系稳定性，应促进湖南省油菜行业协会、合作社等中介服务组织的建立与发展。一则可促进农村土地平整、油菜种植农技推广、基础设施建设等；二来能促进农户、专业技术人员、企业、科研机构之间的联系，推进行业发展。
4.4 提升效益，加大政策支持力度
提高油菜种植生产效益。通过稳定农资价格、奖售优质种子、化肥等形式，降低农户生产成本；适当引导市场提高油菜子收购价格，稳定油农生产积极性。加大油菜生产补贴的同时，采取“双低”优质油菜种子“农业定向、政府采购、免费发放”的形式，落实良种补贴、促进良种种植的挂钩形式。推广油菜种植轻简化生产技术。节省油农劳动力也能极大地降低油菜生产成本、增加效益，可以示范推广系列油菜高产高效技术。如小型机械化设备可帮助农户提高生产效率，推广抗倒伏、抗裂荚、适合机械化生产的油菜品种、示范推广免耕直播等轻简化栽培技术等，都能起到提高劳动效率效益的作用。支持油菜专业大户和家庭农场建设。从政策方面规范专业大户与家庭农场的认定标准并设立注册等级制度，区分其与普通生产经营主体，从身份认定角度提升其生产积极性。同时，对油菜专业大户及家庭农场加大惠农力度，如补贴其利用冬闲田、开发滩涂地，扩大播种面积，并加强技术指导与服务，提高其经营管理水平。
参考文献：
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粮食安全的重要论述范文6
Abstract: Home Ministry said that the State Department, Housing Construction Department, 14 ministries are making a plan to clean up and rectification the small property housing. The message conveyed a message that management wants to small property room, but the reality is a small property housing growing like the “mushrooms” , is what makes it ignored state laws and regulations ? still the manufacture of small property room , and what are the reasons for the country forbid small property rights, small property housing development will also cause what to the future ? In the author to simple analysis, and to make recommendations,Hoping that for a solution to the point!
关键词:小产权房 禁止 农村宅基地 对策
key words: small property room forbid Countryside homestead Countermeasure
作者简介:姓名:尚存良,男,汉族, 出生年月:1983.10。籍贯:河南省确山县,四川大学法学院09级研究生 研究方向:民商法。
对于什么是“小产权房” 学者陈武元将小产权房简述为“在集体的土地上开发的商品房”。观点各异,但笔者认为:小产权房就是指在农民集体土地上,由乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅,并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。
一、小产权房产生的原因
对于小产房产生的原因,我们不能单纯的把它归结为某一个方面,造成它在国家一再禁止的背景下不断扩张的因素是多方面的,对于这方面的分析已太多,总的来说,各种论述分析可以归结为以下三个方面:
(一)由于我国经济社会发展并不平衡,若干大城市的房价长期快速上涨,远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时,政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求,城市房价过高使得很多人买不起房子,转而去买价格低廉的小产权房。
(二)随着工业化的发展,城市居住环境被固体废弃物,废水废气以及声光等污染物困扰,而农村基础设施不断的完善,使得部分城市人愿选择生态环境较好的农村居住。
(三)大量的农村人口离开农村,使得大批的房屋空置,农民希望通过引入城市人居住的来实现自己的经济利益。
二、小产权房必须被禁止的理由
从短期上来看,小产权房能够在一定程度上缓解城市住房压力和房价过高的现实,也一定程度上实现了农民的利益,但是从长远的发展来看,其弊远远大于利,主要表现为:
(一)大量占用土地,使得耕地面子大量减少,严重的威胁我国粮食生产的安全,对此有人反对。主张粮食问题解决可以通过进口或海外租地等方式进行,但是粮食的特殊性决定了任何外在的途径都是不可靠的,粮食安全的问题,必须靠国内的土地解决。虽然国家出台了一系列的法律法规以及相关的政策,但是大工业化的进程不可避免的占用大量的耕地,我国的农耕地在确保国家粮食生产安全问题已经是警钟长鸣了,如果再有小产权房侵入有限的耕地资源,更将加剧我国的粮食危机。此外,在现在农业发展落后,农业收益不理想的状况下,农民更是会“转种粮为种房”,我国的粮食安全甚至于将再也无法获得保障。
(二)如果允许农村的宅基地大量用于建筑小产权房,会使得大量的农民丧失其居住地而涌向城市,这将会增大城市的负担。确保农民拥有宅基地,使得居有其所,这也是我国社会稳定的重要因素。目前,国家尚未出台相关的法律来规定农村集体组织和农民之间关于土地用途改变所带来的收益增长的分配问题,从集体组织和农民个体之间的关系来看,农民个体一般处于劣势地位,其权益更容易受到伤害。因此,大量开发“小产权”房引起耕地的流失而造成农民生活保障受到严重威胁,将成为开发小产权房带来的最为严重后果之一。
此外,随着我国社会将步入老龄化阶段,在未来的五十年之内我国的人口会大量减少,相应的在住房方面的需求也会相应缓解,甚至会出现大量房屋空置的现象,而房屋等不动产占用的土地在短期内却无法恢复为耕地,这也会引发相关的社会资源性的问题。
三、针对现阶段小产权房问题的探索
然而,小产权房问题的解决不是短暂就可以实现的,但是现实的迫切性要求我们必须找出有效地针对办法,对于现阶段的已存的小产权房,我认为应当具体情况具体分析:
(一)对于在耕地上建筑的小产权房,应当一律拆除,无论其所占用的耕地能否恢复为耕地,这是防微杜渐的需要,并对开发商和相关的土地所有人和使用权人处以相关的行政处罚和处分,大量占用耕地,情节严重的追究其刑事责任。只有这样才能有效地遏制小产权房侵占耕地。而对于在非耕地上建筑的房屋可以变成经济适用房或廉租房,用于当地的社会保障,或者将这些房屋用于政策性租赁的方式交给农民组织管理,其长期的租金可作为长期收益有集体经济享有。
(二) 对于在宅基地上建筑的小产权房,我们可以创设“宅基地空间权”,其建筑物一楼及其地下建筑,物权人必须为原来的宅基地使用权人,非本集体成员不得享有所用权,而对于一楼之上的楼层,购买者可以拥有完全的物权。但为避免出现由此引发“逆城市化”现象,可在一楼之上的房屋物权方面设置为与城市商品房一样的权限,期限可以为七十年或更短,此外购买者还必须交纳一定的“农村空间权使用出让金”,出让金有本集体组织成员共同享有,对于其宅基地拥有使用权的本集体成员可以相应享有更多的份额,对于这样既可以使得农民的利益得以保障,也在一定程度上缓解了高房价的压力,同时也没有侵占耕地,威胁国家的粮食生产。
以上为针对已存的小产权房的措施,要从根本上解决小产权房的问题,我们就要消除小产权房的滋生土壤。而消除小产权房滋生土壤的办法就是改变我国二元制的土地所有权制度。笔者认为正在进行的新农村建设为小产权房问题的解决提供了一个有利的时机和条件。
针对此笔者提出以下探讨性的意见:
具体为在新农村建设中实行“合村并镇”政策,由过去的百十户的人口小村居住改变为小城镇居住,农村居民一律迁入合并后的新集体经济组织统一规划建筑的集体农庄居住(建房费用由国家分摊一部分,集体经济组织成员分摊一部分),集体农庄建为小城镇模式,宅基地的所用权与使用权均归集体经济享有。在满足集体经济组织成员住房需求的基础上,可以向非集体经济组织成员出售部分房屋,但所出售房屋不得为第一层建筑,且价格由集体经济组织根据当地经济水平和当地商品房价格确定,其物权权限等同于商品房,但是所有权期限可以少于七十年。此外集体经济组织成员一户只能拥有一套住房,有住房再申请的,其适用于非本集体经济组织成员购买条件,出卖自己集体经济组织所分给的第一套住房后,又再申请住房的,同样适用非非本集体经济组织成员购买条件。集体经济组织成员将集体经济组织发包给的土地全部交由集体经济组织统一经营,并按所有份额分红。
通过以上方式,实现了在农民居有其屋的前提下,消除了小产权房生存的土壤,因为农民已没有自己的宅基地,对所分得的份额土地也只享有分红权。
