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事业保险和企业保险区别范文1
【关键词】 基本养老保险 保险统筹 支持条件
引言
我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象”，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立起适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和行业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的企业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会保障的公平与正义。
1. 基本养老保险统筹的理论分析
一个健全的社会保障制度必然涉及制度设计、经费支持与服务供给三个基本元素和保障人群、保障项目与责任主体三个维度。基于上述养老保险制度的三要素与三维度，中国社会养老保险制度的理想模式应该是建立覆盖全体人口的社会基本养老保险体系，并通过企业职工社会养老保险、农民和灵活就业人员养老保险和机关与事业单位养老保险制度三个系统加以实现。因此，我国养老保险项目的设计，理论上可建立三个层次五个项目：即均一费率的基础养老金，它由在国家层面建立的、适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险金和由个人出资形成的、体现个人养老保险责任的个人账户养老金构成；与职业与地区相关联的补充或附加养老金，它由在雇主和地方政府层面上建立的、由雇主和地方财政出资、体现职业差别和地区差异的职业年金和地方附加养老金计划构成；政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险（表1）。
第一层为国家基本养老保险制度，它是由国家设立的正式制度安排，它可以整合现有的机关事业单位基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险、城乡居民老年津贴等形式。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，国家基本养老保险应覆盖全体国民。这是我国养老保障体系最基础的一层，也是目前重点改革和攻关的一层。这一层次的各种制度均应以强制性、公益性、共享性为基本原则。作为全体国民“安全网”的关键一层，基本养老保险应为强制性保险，这种强制性体现为国家作为基本养老保险制度的创办者对其改革与发展有着义不容辞的责任，中央政府在这一制度中主要承担就是政策制定与指导和相应的公共财政责任。国家财政对所有符合条件（个人出资建立个人账户）的公民都必须提供基本养老保险，让全体国民共享经济社会发展的成果。
第二层为与职业和地区相关联的职业或地方附加养老金，主要包括企业年金和地方附加养老金。企业年金是是由用工单位自发组织的，其经费可以由企业单独提供也可与雇员共同提供。用人单位对其设立的企业年金拥有自，具有非强制性；由于企业年金是以企业福利的实行设立的一种补充养老保险形式，所以它与用人单位的发展战略和经济实力密切相关，在本单位内部具有分享性。特别是针对国家公职人员的职业年金计划的建立，应该将政府作为对公职人员的国家对公民的责任（基础养老金）和雇主对雇员的责任（职业年金）加以区别，有利于理清国家公职人员养老保险的关系。地方附加养老保险是政府在国家基本养老金之外，体现地方政府对国民养老责任的一种制度安排。鉴于我国垂直分工的政府管理体系、分税制的财税体系和社会经济差异的短时期无法弥合等现实情况，我们认为在我国建立省级政府地方附加养老金，由省级地方财政出资，以满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同的养老金需求，是符合我国实际的现实选择。建立地方附加养老金，不仅可以实现不同地区劳动者养老保险待遇水平的相对公平，而且可以调动地方政府积极性，使地方政府财政为养老保险承担相关的责任。
第三层为政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险，这是我国养老保险体系的最后防线，完全由个人付费，在市场中购买，其养老储蓄金或商业养老保险的收益完全属于私人财产，充分体现了自愿性、私益性、独享性。虽然这一层次养老保障强调的是个人对自我养老的责任，但仍需要政府有鼓励性的措施来促进私人养老保险市场的发育和私人参与的意愿，比如税收优惠、账户资金可继承、提升商业保险中的福利色彩等等都是可采取的措施。
基本养老保险全国统筹的实质性内涵就是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一养老金计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。统一制度是打破我国基本养老保险区域发展不平衡的根本保障，虽然我国各地均采取“统账结合”的模式，基本养老保险制度框架基本相同，但在筹资模式、管理模式、计发模式等制度设计上存在很大差异。所以，全国统筹必然要求要改变目前我国区域养老保险协调程度差的局面，实现全国一盘棋，在制度层面上保障基本养老保险公平、正义、共享的价值理念的实现。
2. 基本养老保险统筹的思路研究
从宏观角度看，国家现在推行的基本养老保险全国统筹只是中国养老保障制度改革和体系建设的一个部分，所以全国统筹的改革思路也应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进”为基本策略，构建缴费型的基本养老保险制度。
基本养老保险全国统筹的方案研究必须从我国养老保险的现实出发对其进行前瞻性的思考。我国养老保险统筹层次的现实情况是，某些省份实行了省级统筹，而大多数省份实行的是市级、甚至县级统筹。这种统筹层次的复杂性造成养老保险的统筹基金归属于地方政府的不同层级。当地方政府“拥有”这一笔资金时它们不会有动机将其缴予更高一级的政府去管理。现在的关键问题，第一个问题是全国统筹后原属于地方管理的统筹基金如何处理？理论上可以有三种思路：一是全部上缴中央，二是部分上缴中央，三是全部留归地方。第二个问题是，全国统筹后统筹基金需求量有多大？如何发放，按什么标准发放？这里也有几种方式，一是基于全国社平工资计算出全国均一的基础养老金标准。二是基于各地居民的消
费水平来计算出全国均一的基础养老金标准。第三个问题是全国统筹后基本养老保险统筹基金来源是什么？依据目前我国养老金筹资渠道，全国统筹后养老保险统筹基金主要来源由三部分构成：一是用工单位缴费，二是中央财政补贴，三是全国社会保障基金。于是理论上就形成不同的基本养老保险全国统筹方案（表2）。
通过对我国基本养老保险需求、用工单位年度缴费能力和国家财政收入能力的分析，本文认为，在合理的制度设计下，我国养老保险具有足够的经济支持能力，即就是在遇到不可抗拒的国家财政风险情况下，作为风险储备金的全国社会保障基金的滚存结余，也能为基本养老保险提供一定的经济支持。至于目前属于地方管理的统筹基金，考虑到地方政府的阻力和动力，采取继续留归地方管理，用于地方政府以此来建立满足不同地方劳动者需要的地方附加养老金。
3. 基本养老保险统筹的支持条件
基本养老保险全国统筹是实现我国养老保险公平的惟一途经，但是，由于我国养老保险长期存在的制度“乱象”和“乱账”，通过基本养老保险全国统筹达到拨乱反正，还需要创设必要的支持条件：
3.1创设制度条件为基本养老保险全国统筹创造基本的制度保证。制度条件的关键是制度责任者合理的责任分担机制的建立与健全以及制度受益者的利益均衡。我国企业职工养老保险制度在开始设立时，只是作为国有企业改革的配套政策，并没有更多的考虑到养老保险责任主体合理的责任分担以及受益者的利益均衡。
3.2创设管理条件为基本养老保险全国统筹创造基本的管理和运行保证。目前的属地管理体制很容易造成养老基金的地域分割，不利于基金安全。养老保险统筹基金属地管理是统筹层次低的必然结果，不符合统一制度的要求与规律，而实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制，成立全国社会保险监督机构，奠定全国统筹的组织基础实行社会保险垂直管理。
3.3适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础。企业缴费率的确定应以不同地区、不同行业企业的平均收入为基础，以使更多的企业有能力参加到社会养老保险制度之中。我们建议以最低收入地区和最低收入行业的平均收入水平为基础，将企业缴费率降到12-15%。
3.4尽快延迟退休年龄以减轻养老保险压力，为基本养老保险全国统筹创造基本的社会政策支持。中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。养老金保险基金面临着空前的支付压力。现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，日益严重地损害着代际之间的公平，也对养老保险制度的财务可持续性构成挑战。推迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化给养老金支付带来的压力所采取的措施。推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。
事业保险和企业保险区别范文2
中国1980年恢复办理国内保险业务以来，随着经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高，保险业飞速发展：1980年以来，中国保险业务以年均34％的速度增长，2001年全年保费总收入达2112.28亿元，保险深度（保费收入占GDP的比重）为2.2%，保险密度（人均年保费收入）为168.98元（1985年这两个指标分别为0.42%和3.16元）；有中外保险公司53家，中国保险业总资产为4591.07亿元，较1992年增长了8倍；保险中介机构170家。此外还有19个国家和地区的112家外资保险公司在中国的14个城市设立了200余个代表处。其发展历程大致可以分为3个阶段：
（1）1980～1985年的恢复阶段。中国在1980年和1982年先后恢复国内财产险业务和人身险业务。这一阶段保险市场由中国人民保险公司一家垄断，产寿统一经营，险种单一，且保费收入中财产险份额大大高于人身险；
（2）1986～1991年的平稳发展阶段。以1986年新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司（以下简称“新疆兵保”）成立为标志，区别于前一阶段的突出特征是出现了包括新疆兵保、太平洋、平安等在内的4家保险公司，中国保险市场由中国人保独家垄断的格局在形式上被打破；
（3）1992年至今的快速发展阶段。以1992年中国人民银行批准首家外资保险公司——美国友邦保险公司上海分公司成立为标志。这是迄今为止中国保险市场发展最为重要的阶段，明显区别于前两个阶段的特点，集中表现在：市场主体不断增加，多元化的市场格局初步形成；保险业实现产寿分业经营，保费收入结构发生变化，人身险份额超过财产险；保险险种迅速增加，保险服务改善；保险监管的组织体系和法规体系逐步建立，中国保险市场初步形成了以国有保险公司为主，中外保险公司并存，多家保险公司竞争的寡头垄断的市场竞争新格局。
二、中国保险市场规模和构成
（一）保险市场总体规模快速增长
恢复国内保险业务以来，中国保险市场规模增长很快。截至2001年底，年保费收入达到2112.28亿元，其中，财产险保费收入688.24亿元，人身险保费收入1424.04亿元。1980～2001年，年平均增幅达30％以上，其中人身险业务的增长速度快于财产险业务的增长：1992～2001年间，财产险业务年平均增长率为15％(与1992年中国人民保险公司财产险保费收入比)，人身险业务年平均增长率为29％(与1992年中国人民保险公司人身险保费收入比较)。以1997年为分界点，保险业务发生结构性变化。1997年以前财产险业务的比重一直大于人身险的比重，1996年的财产险保费占全年保费收入的61.50%，人身险保费收入占38.50%。1997年人身保险业务首次超过财产险业务收入，占全年保费收入的55.53％，财产险为44.47％。2001年人身险保费收入占全年保费收入的67.42％，财产险为32.58％。人身保险业务比重今后还有继续扩大的趋势。从市场开发程度看，2001年保险密度达到168.98元人民币，保险深度为2.2％，若按1999年世界保险业保险密度387.3美元和保险深度7.52%的平均水平计算，中国9万亿GDP的经济总量年保费收入应在6800亿元左右，而目前的年保费收入水平仅不足这一水平的1/3，中国保险市场发展潜力巨大。
图11985～2001年保费收入变化趋势
图21996～2001年保费收入结构变化趋势
图31985～2001年保险密度变化趋势
图41985～2001年保险深度变化趋势
（二）保险业务的险种结构发生明显变化
1．财产险的传统主导险种在财产险保费收入中仍居主导地位
表11999～2001年财产险主要险种保费收入结构变化对比
从上表可以看出：近3年来财产险的主要险种机动车辆及第三责任险、企业财产险和货运险的保费收入占财产险总保费的85％以上。其中机动车辆及第三责任险作为传统主导产品，所占比重基本稳定在60％左右并略呈上升趋势，2001年全年累计保费收入达421.72亿元，占财产险全年总保费的61.28％，较1999年增长1.84个百分点；企业财产险和货运险的比重略呈下降趋势；家财险等分散性险种的比重有上升的势头。
2．随着投资型险种的推出，以养老保险等传统寿险产品为主的人身险业务结构开始呈现多元化趋势
表21999～2001年人身险主要险种保费收入结构变化对比
1999年以前，以保障功能为主传统寿险产品占人身险年保费的90％以上。1999年以来由于包含保障和投资功能的新型寿险产品——投资连结保险、分红保险和万能保险相继推出，一方面使保费收入实现高速增长，2001年人身险保费较2000年增长42.15%；同时，险种结构发生变化，2001年传统寿险产品保费收入占全部人身险保险收入的比重从1999年的88.09%降至62.07%，而分红保险保费、投资连结险和万能保险占全部人身险保费收入比重则分别占到19.07%、7.49％和2.83％（见表2）。
（三）保险市场的地区发展不平衡
中国经济发展不平衡，东部沿海地区发达、中西部地区相对落后的基本分布特征导致中国保险业发展也不平衡：以上海、深圳、广东为代表的经济发达地区，保险需求量大、保险公司集中、竞争激烈，而中西部地区保险需求量小、保险意识淡薄，其保险业的发展也远远落后于东部地区。据统计，2001年中国保费收入中，位居第一的广东省保费收入为195亿元，占总保费收入的9.26％，其余依次为上海（8.55%）、江苏（8.46%）、浙江（7.36%）和山东（7.27%）。保险业最为发达的东部沿海5省市保费收入为861亿元，占全年总保费收入的40％以上，而居于后5位的甘肃、贵州、海南、宁夏和青海保费收入仅为63亿元，占年保费收入不到3％。由于中国区域经济发展不平衡的状况在短期内很难改观，保险发展不平衡的情况也将在今后一段时期继续存在。
三、中国保险市场主体的发展和构成
保险市场的准入一般有审批制和核准制两种方式，中国对进入保险市场实行较为严格的审批制度。随着中国保险业的快速发展和对外开放步伐的加快，市场主体逐渐增加。
（一）中资保险公司的发展和构成
中资保险公司的设立主要依据《保险法》和《保险公司管理规定》中有关保险公司及其分支机构设立的规定，经中国保监会审批成立。中资保险公司只能采取股份有限公司和国有独资公司两种设立形式，实行产寿分业经营。在现有的19家中资保险公司中，国有独资公司4家，股份制公司15家；按业务内容分：6家为寿险公司、10家为产险公司、2家为保险集团公司（中国人民保险公司于1996年拆分为中国人民保险公司（经营财产险）、中国人寿保险公司和中国再保险公司。平安保险公司和太平洋保险公司于2001年都一分为三，拆分为集团公司、财险公司和寿险公司）和1家再保险公司（参见附录1）。
——投资主体和股权结构。从投资主体看，国有独资保险公司全部由国家直接投资，股份制保险公司的股东必须是经中国保监会审批的符合有关规定的企业法人或国家允许的其他组织。目前股份制公司的股东以国有大中型企业为主，平安保险、新华人寿为代表的部分股份制保险公司开始与国外金融保险企业合作，吸收部分外国资本。以国内第一家股份制保险公司——平安保险为例，其主要国内股东（深圳招商局蛇口工业区有限公司、中国远洋运输集团总公司、深圳市投资管理公司等）均为国有大中型企业，同时又吸收了摩根·士丹利投资有限公司和美国高盛有限合伙集团公司的投资；新华人寿在2000年8月成功地向瑞士苏黎世保险公司等4家国外保险公司和金融集团增发了总股本24.9%的股份，在国内保险企业中率先实现了资本国际化；华泰和泰康也先后成功地实现对外融资；正在筹建中的民生人寿保险公司（合资）的中资股份开始了吸收民生银行、新希望集团等民营资本的尝试。可以看出，目前中资保险公司的股权结构是以国有资本为主体，正向既有内资又有外资，既有国有资本又有民营资本的多元化资本结构方向转变。
——经营地域、业务范围。中资保险公司一经成立，可以在核定的地域范围内全面提供保险业务服务，一般没有服务对象和范围的限制。根据有关规定以最低资本金额设立的中资保险公司设立时，全国性保险公司可以申请设立3家分公司，区域性保险公司可以申请设立两家分公司，增设分支机构需中国保监会审批。现有的19家中资保险公司中除新疆兵保、天安等5家产险公司为区域性以外，其余均为全国性保险公司。
——保险投资结构及投资收益。中国保险公司可用于保险投资的资金包括权益资产、保险准备金和短期负债等其他资金。为保证保险投资的流动性、安全性和盈利性，中资保险公司资金运用限于银行存款、买卖政府债券、金融债券、国务院规定的其他资金运用方式。其中“其他资金运用方式”目前已有短期拆借、购买AA＋级企业债券和通过证券基金间接进入股市。保险公司购买中央企业债券和投资证券基金的比例和方式按《保险公司购买中央企业债券管理办法》和《保险公司投资基金管理暂行办法》有关规定进行（以购买中央企业债券为例。管理办法规定，保险公司购买的各种企业债券余额不得超过保险公司总资产的10％，且同一期债券的持有量不得超过该期债券发行额的10％，保险公司总资产的2％，两者以低者为准。而对保险公司投资证券基金则规定，保险公司投资证券基金占总资产的比例由中国保监会核定。投资于单一基金按成本价格计算不得超过保险公司可投资基金资产的20％，且不得超过该基金份额的10％，保险公司进行该项业务可直接按有关规定向证券交易所申办投保席位或在具有证券委托资格的证券经营机构的席位上进行委托交易）。从2001年保险投资结构看，仍以银行存款为主，占保险资金运用额的一半以上（52.4%），其次是国债（21.6%），其余依次为证券投资基金（5.5%）、金融债券（4.38%）、企业债券（2.35%）等（见图5）。而从各保险投资品种的投资收益看，以证券投资基金的收益率最好，2001年为16.29%，但所占投资比重不大，仅为保险资金运用额的5.5％；资金运用平均收益率有所提高，但整体水平仍然较低，2001年的资金运用平均余额收益率和可运用资金平均收益率分别仅为4.30%和3.89%；从各保险公司的资金运用收益情况看，寿险公司的投资收益状况好于产险公司，股份制公司的投资收益状况普遍好于国有独资公司。以2001年为例，除华安2001年的可运用资金平均余额收益率低于中国人保外，其余股份制公司的收益状况皆好于国有独资公司（见表3、表4）。
图52001年保险投资结构
表32000、2001年主要投资品种收益率(%)
——市场占有情况。中资保险公司中国有独资公司占主体地位，股份制保险公司快速成长，但内部发展并不平衡。1992年以前，作为国有独资公司的中国人保一直占有中国保险市场90％以上的市场份额，随着新的市场主体的进入和成长壮大，其所占市场份额开始下降。2001年，虽然中国人寿和中国人保仍分别占有人身险和财产险一半以上的市场份额，分别为57.05％和73.91%，再保险市场也由中国再保险公司一家垄断经营，但以平安和太平洋为代表的股份制保险公司发展迅速。2001年，平安寿险和太平洋寿险分别占到人身险总保费收入的28.13%和10.07%；太平洋产险和平安产险占财产险总保费收入的比重则分别上升至12.43％和9.71％，且这一比例有继续扩大的趋势。中国保险市场特别是人身保险市场已从由一家垄断发展成为三足鼎立的寡头垄断竞争格局。
表5中国保险市场份额变化
（二）外资保险公司的增长和构成
根据中国有关规定，外资保险公司进入中国保险市场除了要具备中资保险公司相同的资金、技术等条件，还要符合其他谨慎性条件。例如，申请设立外资保险公司的外国保险公司应当具备：经营保险业务30年以上、在中国境内设立代表机构2年以上、提出设立申请前1年年末总资产不少于50亿美元、所在国家或地区应有完善的保险业监管制度等条件（目前在华设立代表处的200余家外资保险公司无一例外地都符合上述条件）。在设立形式上，外资保险公司只能采取合资和分公司两种形式，其中外资寿险公司采取合资形式，可以自由选择合作伙伴，但投资比例不能超过50％；外资产险公司采取分公司的设立形式，在中国加入WTO两年内将取消对产险公司设立形式的限制。从1992年首家外资保险公司正式进入中国开始，外资保险公司正加速进入中国市场（见图6）。截至2001年底，中国保险市场共有外资保险公司33家，其中外资寿险公司21家，外资产险公司12家；按设立形式分，19家外资寿险公司是合资公司；12家外资产险公司和1家寿险公司（美国友邦）是采取外国保险公司分公司形式（参见附录2）。
图6外资保险公司进入中国保险市场情况
——经营地域、业务范围。外资保险公司只能在中国保监会核定的业务范围、地域范围和对象范围内从事保险业务活动。目前外资公司主要是在已开放的广州和上海两地设立营业性的分支机构，基本业务范围为“除法定保险业务以外的下列的部分或全部：
(1)境外企业的各项保险、境内外商投资企业的企业财产保险和与其有关的责任保险；
(2)外国人和境内个人交纳的人寿保险业务；
(3)上述两项业务的再保险业务；
(4)经批准的其他业务”。
根据中国保险业对外开放的基本承诺，外资公司在入世两年内可以向中国和外国客户提供全面的非寿险业务，寿险业务也将逐步从个人寿险扩大到团体险、健康险和养老保险等方面；3年内逐步放开直至取消外资保险公司业务地域范围限制，外资公司将逐步取得与中资保险公司相同的业务范围。事实上，中国地域开放的速度快于开放时间表的承诺，以北京、天津为例，根据时间表应在入世两年内开放，而美国友邦、光大永明分别于2002年和1999年在两地设立营业性分支机构。
——保险投资。由于1995年《保险法》颁布以后，外资保险公司的保险投资渠道与中资保险公司一样，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，其总体投资收益与中资保险公司的收益水平大致相当，但各外资保险公司之间的收益水平有所不同（见表6）。
表62000、2001年各外资保险公司资金运用收益率(%)
——市场占有情况。外资保险公司占有一定的市场份额。2001年全年外资保险公司实现保费收入32.82亿元，占总保费收入的1.55％。其中，人身险实现保费收入27.78亿元，占人身险总保费的1.95％，财产险实现保费收入5.04亿元，占财产险总保费收入的0.78％。值得注意的是，外资保险公司保费在总保费收入中的比重虽然不大，但在外资保险公司开展业务的地区所占的市场份额比重远远高于其所占总市场份额比重。以上海和广州地区为例，2001年上海地区外资保险公司全年实现保费收入22.84亿元，占地区保费的12.7％。其中，外资公司人身险保费收入20.21亿元，占地区人身险保费收入的14.4％；外资公司财产险保费收入为2.63亿元，占地区财产险保费收入的6.65％。广州地区外资保险公司全年保费收入7.01亿元，占地区保费收入的8.61％。其中，外资公司人身险保费收入6.63亿元，占地区人身险保费的11.82％；外资公司财产险保费收入0.38亿元，占地区财产险保费收入的1.5％。
以上分析表明，外资保险公司正以越来越快的速度进入中国保险市场，在未来3～5年内，这种趋势将更加明显。原因主要有3个方面：
第一，从政策层面上看，通过吸收外资和社会资金参股，实现股权结构多元化是中国深化保险体制改革的一个重点，吸收外资保险公司参股、组建中外合资保险公司将是利用外资的重要途径，中国将逐步取消对外资保险公司进入在数量上的限制；
第二，外资保险公司有进入中国市场的内在动力。中国是世界上最具市场潜力的国家之一，而外资保险公司在中国市场有明显的优势：
一是在资金实力、信用等级、保险产品开发创新和销售技术等方面有明显的优势。目前在中国设立代表处和已进入中国的保险公司主要来自美国、日本、英国等世界经济和保险业发达国家或地区，经营历史悠久、保险技术高、人才丰富、资本规模大，有的单个公司的资产规模就超过了中国所有保险公司资产的总和；
二是所享受的超国民待遇。以税收政策为例，中资保险公司的企业所得税税率为33％，外资保险公司仅为15％；营业税方面，外资保险公司享受减免优惠，中资保险公司的营业税税率则在1997年由5％提高到8％（从2001年起金融保险业的营业税税率分3年从8％降低到5％，每年下调1个百分点）。此外，外资保险公司可以在中国自由寻找合作方，没有行业的限制；
第三，中国加入WTO后，外资保险公司进入中国保险市场的门槛将进一步降低。根据保险业开放时间表的承诺，在入世3～5年内，中国将逐步取消在外资保险公司在设立形式、经营范围等方面的限制，从实际执行的情况看，部分地域开放时间有所提前。
（三）保险中介机构的发展和组成
保险产品的特殊性决定了一个健全的保险市场对包括人、经纪人和公估人在内的市场中介机构的强烈依赖。在消费者的保险意识已相对成熟、对保险产品的认知程度相对较高、保险业较为发达的国家和地区，保险中介的作用十分突出。恢复国内保险业务以来，中国保险中介特别是保险人发展较快并在保险市场发挥着重要作用。1998年40%以上的财产险保费收入和80％以上的人身险保费收入来自保险中介和个人，航空人身意外伤害险的100％来自兼业，目前由保险招揽的保费收入占总保费收入的比重达到50％以上。保险经纪和保险公估机构则分别到1992年和1993年开始恢复和设立。截至2001年底，全国共有保险中介机构170家，其中保险公司127家，保险经纪公司17家，保险公估公司26家。在监管和法制建设方面，2000年颁布实施了《保险兼业管理暂行办法》，2001年11月同时出台了《保险结构管理规定》、《保险经纪公司管理规定》和《保险公估机构管理规定》，由中国保监会依法对其进行监管，并开始对保险中介人的资格进行审定和培训。但相对于我国保险业的发展而言，保险中介机构发展滞后并存在不少问题。主要表现在：
一是保险中介发展不平衡。中介主体除保险人外，保险经纪人和保险公估人数量少，规模小；人以兼业和个人为主，专业人发展较少。
二是对保险中介人的准入控制不严，保险中介人员的业务素质和职业道德素质普遍较低，导致保险人非法垄断保险市场、恶意、公估行为行政化等现象。以人为例，有的兼业人利用自身的行政权垄断本行业的保险业务，将所经手的保险业务变成强制保险，并向保险公司索要高额手续费。特别值得重视的是，产险公司的大量应收保费滞留在人手中，直接影响了保险公司的偿付能力。
四、中国保险业监管现状
（一）监管模式
作为金融业的3个组成部分之一，世界各国政府对保险业都实行监管。监管的基本模式通常有两种，一种以英国为代表，它着眼于市场自发力量的作用和保险人的自主决策，强调竞争性，尽可能地减少政府对市场的干预。这种模式主要监管保险公司的偿付能力和资产负债比例，目的在于保护投保人免受由于保险人不履行其财务义务而引发的风险；另一种以美国为代表，它在严格控制市场主体行为以保护投保人的同时，对保险公司的偿付能力也进行严格的监管。这种模式着眼于市场行为监管，力图保证保险价格、产品和交易行为的公正合理，强调对市场准入、保险条件和费率的预防性监督。这种模式逐步向以偿付能力监管为核心，兼及市场行为监管的方向转化，并为越来越多的国家采用。针对目前中国保险市场上法律体系不健全、保险公司内部控制机制弱、信息不充分、缺乏建立良好保险秩序的配套设施等现状，监管采用的是市场行为监管和偿付能力监管并重的监管模式，对保险业实行较为严格的监管。
（二）监管机构的演变
监管机构是监管体系的基本要素。在许多保险业发达的国家，通常设立中央和地方两级监管机构，共同对保险业实施监管，但中央和地方的权力分配不尽相同。以美国为例，就是以州政府为主的州和联邦两级监管机构，各州保险部的经费从保险公司上缴的营业税中按不同比例提取；德国的保险监管工作也由联邦政府和各州政府共同承担，联邦政府对全国720家大保险公司进行监管，各州政府监管只在一州内进行保险业务的保险公司，保险监管的预算来自联邦政府，其中的90％根据各公司的毛保费收入进行摊派。中国保险监管的机构演变主要是两个阶段，即1998年前由中国人民银行作为保险监管机构阶段和1998年后由中国保监会作为保险监管机构阶段。前一阶段对保险的监管是分割的，中资保险公司由央行保险司监管，外资保险公司及其在华代表处的监管由央行外资金融机构管理司保险处负责，而对保险公司的稽核则由央行稽核局负责。随着银行业、证券业和保险业分业经营，1998年11月18日，国务院批准设立中国保险监督管理委员会，31个派出机构于2000年组建完毕，至此保险监管进入新的阶段。作为国务院直属的事业单位，中国保监会的事业经费由财政拨款，其经费主要来源是由中国保监会向各类商业保险公司和专门从事保险中介业务的机构征收的保险业务监管费（征收比例为：
（1）财产险、人身意外险、短期健康险业务按当年自留保费收入的2‰收取；
（2）长期人寿险、长期健康险业务按当年自留保费收入的1.2‰收取；
（3）保险中介机构按当年代办保险业务营业收入的2‰收取。保险业务监管费的上缴采取按季预缴，年终清算的方法），实行收支两条线。
（三）监管的具体内容
中国目前采取市场行为和偿付能力并重的监管模式，监管的具体内容也是围绕这两方面展开的，主要包括以下几个方面：
1．保险机构的监管
实质上是对保险机构市场准入资格进行审定，对其应履行的义务及市场行为依照有关法规进行监管。目前中国对保险市场准入实行严格的审批制度，在发放保险公司许可证方面的控制比较有力，对公司设立的资本金要求、管理人员资格审查都比较严格，但由于目前监管依靠非现场检查手段对各保险机构的市场行为进行监管，很难保证保险机构的诚实度，因而对于成立后的保险公司市场行为的持续监管则显得乏力。
2．对保单格式和费率的监管
在严格的监管模式下，所有保单条件都必须经过审批。针对目前中国保险公司内部风险控制机制不健全、保单设计能力有限，消费者对保险产品的认知程度较低等不成熟的现状，放宽对保单监管可能引致各家保险公司在费率上进行恶性竞争，导致保费价格失真，从而给保险市场带来隐患，因此对保单格式和费率监管实行事先批准制度，即主要险种的基本保险条款和基本保险费率由中国保监会制订，主要险种的非基本条款和保险费率和非主要险种的保险条款和保险费率由保险公司拟定，并报中国保监会备案。
财产险费率和人身险费率监管的发展趋势不尽相同：
第一，财产险费率监管逐步放松。这主要表现在两个方面，
一是受监管的主要险种减少。财产险的主要险种由1996年中国人民银行制定的39种减少到现在的4种，且由保监会制定费率的仅机动车辆及第三者责任险一种险种；
二是车险的费率改革。2000年10月1日起，保监会率先在广州放开车险费率，这标志着中国对保险费率的监管进一步向市场化迈进。
第二，人身险费率监管趋向合理化。
目前人身险中，只有航空意外伤害险一种沿用了中国人民银行制定的20元/人次的保费规定，而对其他寿险、健康险和意外险的费率都采取事前备案制，通过制定各种精算规定，对各险种费率构成的主要指标进行控制，达到将费率控制在合理范围内的目的。以对人寿保险的费率监管为例：《人寿保险精算规定》规定，“保险费应当根据预定利息率、预定死亡率、预定附加费率等事项采用换算表方法进行计算”，同时，又规定了预定利息率、预定死亡率、预定附加费率的范围等，保险公司据此规定精算出的保险费率报保监会备案。
3．对偿付能力的监管
偿付能力是保险公司的灵魂，也是中国保险监管的另一个最为重要的方面。从国际保险业监管的发展趋势看，越来越多的国家都已经或者正在向以偿付能力监管为核心的模式发展。中国目前对偿付能力的监管标准使用的是最低偿付能力（《保险公司管理规定》对保险公司最低偿付能力的规定为：“财产保险、短期人身保险业务的最低偿付能力额度为下述两项中较大的一项：
（1）本会计年度自留保费减保费税收后人民币1亿元以下部分的18％和1亿元以上部分的16％。
（2）最近3年年平均赔付金额人民币7000万元以下部分的26％和7000元以上部分的23％。
对于经营期间不满3年的保险公司，采用第1项规定的标准。”“长期人身保险业务的最低偿付能力额度为下述两项之和：
（1）一般寿险业务会计年度末寿险责任准备金的4％和投资连结类业务会计年度末寿险责任准备金的1％。
（2）保险期间小于3年的定期死亡保险风险保额的0.1％，保险期间为3～5年的定期死亡保险风险保额的0.15%，保险期间超过5年的定期死亡保险和其他险种风险保额的0.3%。在统计中未对定期死亡保险区分保险期间的，统一按风险保额的0.3%计算。”）原则，中国保监会的干预界限是以保险公司的实际偿付能力与此标准的比较来确定（根据《保险公司管理规定》，当实际偿付能力小于最低偿付能力时，保险公司必须采取措施并向中国保监会说明；当实际偿付能力不足最低偿付能力的50％或连续3年低于最低偿付能力时，中国保监会将对其进行重点监管，监管期间，必须公司不得申请设立分支机构或支付红利、分红，保监会可责令其采取办理再保险业务、业务转让、停止接受新业务、增资扩股、调整资产结构等方式改善其偿付能力状况；当实际偿付能力不足最低偿付能力的30％或列为重点监管对象财务继续恶化，可能或已危及被保险人和适合公众的利益时，中国保监会可以可以对该保险公司实行接管）。监管机构主要通过要求保险公司定期上报会计报表、现场检查或有针对性委托中介机构审计等手段对各保险公司的资本额、保证金和保险保障基金、准备金、保险投资以及其他主要财务指标进行合规性监管，以达到对各保险公司的偿付能力监管。
首先，保险公司开业之前对其最低资本加以规定（全国性公司5亿元人民币，区域性公司为2亿元人民币），这是偿付能力监管的基石；在公司成立后，必须将其注册资本的20％作为法定保证金存入中国保监会指定银行，专用于公司清算时清偿债务，同时规定财产保险、人身意外伤害险、短期健康保险、再保险业务按当年自留保费收入的1％提取保险保障基金，直至达到总资产的6％。保证金和保险保障基金是最基本的风险缓冲基金。
其次，准备金规定。保险公司是典型的负债经营型企业，对保险公司保险准备金的真实性和充足性监管是保证偿付能力监管的又一道防线。国际上的普遍做法是由各保险公司将其准备金的计算方法报保险监管部门备案。由于精算水平等技术力量方面的限制，中国准备金的提取比例由《保险法》统一规定，经营人寿保险业务的保险公司按有效人寿保单的全部净值提取未到期责任准备金；经营非寿险业务的，从当年自留保费中按照相当于当年自留保费的50％提取未到期责任准备金。中国对准备金的监管特别是寿险准备金的监管基础比较薄弱，主要体现在没有合格的寿险精算师和未能建立起适当公允的寿险准备金计算方法。
第三，投资监管。保险投资收益是增强保险公司偿付能力的重要途径。投资监管的目的是通过对保险资金来源和保险资金运用方式与投资限额的监管，在确保投资收益的稳定和安全的基础上，增强保险公司的偿付能力，以保护投保人的利益。中国目前保险投资监管较为欠缺，保险投资收益低下，一旦保险业务出现亏损，很难依靠保险投资收益弥补亏损。其主要原因是投资渠道狭窄，主要集中在银行存款、国债等固定收益类金融产品上，抗风险及抗利率变动能力低。以寿险业为例，寿险保单的保费主要由生命表、利率和经营费率3个因素决定，其中最大的可变因素是利率，在我国目前以货币政策作为宏观调控的主要手段的情况下，1996年8月以来连续8次下调利率，而仅靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的增值收益很难弥补利率变动带来的巨大的利差损。
五、中国保险市场存在的主要问题
（一）市场主体数量少，规模小，国有独资保险公司主导的市场主体结构不利于有效竞争市场格局的形成
目前中国保险市场仅有52家商业保险公司，这与美国、日本等发达国家数以千计的保险公司数量相去甚远；而4591亿元（2001年）的总资产规模还不及世界排名前50位的保险公司单个资产总额。在市场主体数量和资产规模偏小情况下，4家国有独资公司的资产总额占到总资产的60％以上，占有的市场分额也在60％以上，而其资金运用收益率却普遍低于股份制保险公司。这种由于非市场竞争因素形成的高度集中的垄断竞争市场，有效竞争明显不足。究其原因，主要有3个方面：一是80年代以前保险业长期由国家垄断，国有独资保险公司在市场中的位置在短期内难以动摇；二是目前保险市场准入受到严格管制，使许多具备条件的企业进入保险市场受到限制；缺乏市场退出机制又使已获取保险执照的公司事实上受到保护，特别是在目前中资保险公司基本为国有或国有控股公司的情况下更是如此；三是保险市场已有的公司主要依靠自我积累实现扩张，融资途径有限，很难在短期内实现规模上的快速扩张。
（二）保险投资渠道过窄，投资收益较低，不利于保险公司的发展
从国外保险业发展的经验来看，保险业经营活动已经从单纯经营负债业务发展到同时经营资产业务阶段。依靠多渠道的投资（国外保险资金通常可投资债券、抵押贷款、股票、不动产及保险贷款等。不同国家投资重点有所不同，以美国为例，股票和不动产是保险资金的重要投资途径，而日本则以保险贷款为主）所获收益不仅使保险公司能弥补保险业务经营的亏损（美国和日本2000年的综合赔付率都超过100％，美国的综合赔付率更高达110％），得以发展壮大，而且保险投资也在金融市场上具有极为重要的地位。中国保险投资范围极其狭窄，主要集中在银行存款和国债等固定收益类的金融产品上，投资收益低下，抗利率变动能力低。在目前赔付水平较低（以2001年为例，全年综合赔付率仅为50％左右），保险业务经营还有较大盈利空间的情况下，依靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的收益稳定，矛盾还不突出（事实上，1996年8月以来连续8次下调利率给寿险业带来的数百亿的巨额利差损，仅靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的增值收益已很难奏效）。随着保险市场竞争日趋激烈，当保险业务经营的盈利空间越来越小甚至出现亏损时，保险公司通过合法的保险投资不能有效增强其偿付能力，一旦面临投资收益不足以弥补保单亏损时，可能进行地下非法投资活动，以期获得较高的投资收益，使保险公司的经营风险加大，造成金融市场混乱，也加大了保险监管部门的监管难度。
造成中国保险投资渠道狭窄的原因是多方面的，其中很重要的两点：
一是投资环境远未成熟客观上限制了保险投资渠道拓宽。以证券市场为例，1999年10月起，保险投资渠道增加了证券投资基金，但受制于中国证券市场较低的发展水平和证券基金吸纳保险投资的有限能力，导致一方面证券投资基金的收益不稳定，另一方面，证券投资基金在保险投资中的比例有限。无论从投资比例和投资收益角度，证券投资基金还只是一种尝试；
二是保险公司面对投资风险的自我约束能力较差，保险监管机构不得不对保险投资渠道进行谨慎限制，实行严格监管。比如：在《保险法》颁布实施之前，对保险投资监管较松的情况下，保险公司大量投资于不动产，企业贷款，不计风险，结果形成巨额的呆账和坏账至今未能消除。
（三）监管机构缺乏必要的独立性和权威性，影响其监管的有效性
事业保险和企业保险区别范文3
【关键词】地方政府隐性负债；直接负债；或有负债；会计控制
一、引言
截至目前，由于统计口径不同和隐性负债的不透明，我国地方政府隐性负债统计数据存在较大差异，各个机构与学者估算值不尽相同。国际清算银行显示2017年底政府债务余额约为38.8万亿元，减去官方数据显性负债29.9万亿元，可以估计隐性负债约为8.9万亿元。国际货币基金组织报告显示2017年底增扩概念的债务、预算内政府债务（官方数据，仅包含中央政府债务、地方政府债券和显性负债）分别为54.8万亿元、29.9万亿元，可以推出2017年底隐性负债约为两者之差24.9万亿元。中国社会科学院张晓晶等在《中国去杠杆进程报告（2017年度）》中指出，2017年地方融资平台债务约30万亿元，是地方政府或有债务的最大部分。一方面，大量的隐性负债客观存在，隐含着巨大的风险；另一方面，对这部分负债不能有效衡量和披露，也就不能有效控制。因此，借助政府会计改革的契机，全面梳理地方政府隐性债务的形成路径，进而找到有效控制的策略成为亟需研究的问题。
学术界对隐性负债的研究思想主要包括：一是隐性负债的界定与识别问题。学者们普遍基于世界银行经济学家Polackova的财务风险矩阵[1]，从经济学视角进行定义和研究。隐性负债指的是虽然法律没有作出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿全部或部分已经发生的债务[2]。它主要来源于地方政府违法违规形成和迫于政府职责承担两个方面[3]。由于隐性负债举债方式的多样性和隐蔽性，识别其不能仅考虑融资主体和方式等合同及法律规定，其认定的核心在于法定债务限额之外，即是否以财政资金作为还款来源，或推定构成财政兜底[4]。
二是隐性负债风险来源和后果问题。一些学者对目前隐性负债风险来源进行分析。新《预算法》颁布后，融资平台逐渐被清理或谋求转型，隐性负债风险来源发生改变。债券举债规模的限制和稳增长的需要，促使地方政府借助PPP项目、政府投资基金或以政府购买服务的方式继续变相融资[4]。由于此类融资仍然是地方政府引导，且较大部分不会表现在地方政府或者国有企业的资产负债表上，会带来较大的隐性债务风险[5]。虽然部分融资平台触碰到了“防风险”的监管底线，但是地方融资平台在PPP、地方政府专项债券、专项建设基金等政府公共投资项目实施过程中仍然发挥着重要作用，整体依旧有生存空间[6]。故地方政府风险区不局限于投融资平台，来源呈现多元化的特征。另一些学者根据政府负债引发的风险后果分类型进行研究，大体分为三类：长期资不抵债造成的规模风险[7-8]；短期的偿债压力造成的流动性结构风险[9-10]；债务增长过快导致的增量风险[11]。
三是政府负债信息披露问题。政府会计改革对地方政府负债增长有抑制作用[12]，但目前的政府负债相关准则仍有较多不完善之处，特别是未置换的政府存量负债、具有担保和救助责任的或有负债、政府的社会保险责任等尚未规范如何进行核算和反映[13]。为了反映负债资金的全貌，应该对地方政府债务按照“多元会计主体”进行重分类，形成含有项目负债、运营负债、承诺负债的债务信息体系，进而划分流动负债和非流动负债[14]。为了规范负债信息报告与披露，可以将流动负债和非流动负债根据负债形成原因按照金融负债、运营负债和承诺负债进一步科学分类，然后细化到列报科目[15]。由于政府债务信息存在承债主体和会计核算主体的错位，建议拓展政府债务主体至部门会计主体、项目会计主体、基金会计主体、地方政府合并主体，建立地方政府独立的债务报告制度[16]。在获取政府负债信息后，针对三类信息需求者的不同需求，分别从负债决策阶段、借用还阶段和评价阶段构建政府负债信息分析体系，以便管理政府负债的全过程[17]。
现有研究成果对我国地方政府隐性负债的客观存在予以肯定，对隐性负债导致的风险分析与防控都基于不同的研究视角给出了建设性的对策。但是，现有研究也存在一定局限性：第一，采用经济学视角研究更加侧重于政府隐性负债总量和结构研究与风险计量研究，难以基于政府主体的运营和管理视角研究隐性负债的分类和管理问题；第二，现有研究存在概念界定不清晰的问题，隐性负债、显性负债和或有负债等概念在不同学科的研究中存在概念交叉和混淆的状况，需要进一步厘清；第三，隐性负债的风险控制不是只估计出一个金额就可以做到，而是需要全面梳理隐性负债的形成路径，针对不同的路径采取不同的措施予以控制，才能有效地控制风险；第四，罗伯特·卡普兰曾经说过“没有衡量就没有管理”，梳理隐性负债的形成路径仅仅是第一步，全面有效地衡量隐性负债才是控制的前提。
二、隐性负债的概念界定
隐性负债是涉及政府的道德义务或预期责任的负债，这些债务并非法律或合同规定，而是基于公众的期望、政治压力以及社会对其理解的国家的整体作用而由政府承担的义务[1]。隐性负债是没有统计披露出来的政府义务，是和显性负债相对应的概念，是经济学范畴的概念。从管理学范畴来认识负债是基于一个主体研究义务的承担与偿还，这不是隐性和显性的问题，而是确定与不确定的问题。确定的负债是一个主体应该承担的偿还义务，不确定的负债是一个主体不一定要承担的债务。负债是一个会计要素，其信息由特定主体的会计信息系统予以确认计量和报告。确定的负债是按照其确认的标准以确定的金额在相应的会计期间中确认和报告，不确定的负债按照导致负债不确定的因素进行分析，以当期负债发生的可能性为判断依据确认为预计负债或作为或有负债予以披露。隐性负债和或有负债既有联系也有区别。一是从两者的定义内涵来说，“隐性”强调的是没有显露出来的政府应该承担的道义责任或其他义务，或有负债是会计学的概念，“或有”强调的是负债发生的不确定性，一个主体是否要确认一项债务需要根据未来某个条件发生与否才能确定。二是从两者的范围来说，隐性负债既包括政府确定承担的负债也包括政府可能承担的负债，可以划分为“直接负债”和“或有负债”两部分，在范围上二者具有部分重叠性。三是信息披露不同。隐性负债的“隐性”是指由于种种原因导致的、没有在相关信息系统中出现的负债，也包括没有在会计信息系统中确认和报告。“或有负债”部分可以根据其发生的概率确认为预计负债或在政府财务报告中披露，“直接负债”部分在满足了会计确认三个条件之后，即可确认为当期负债。考虑到隐性负债和或有负债存在既相互包含又相互区别的关系，从管理学视角研究隐性负债，一是根据负债发生的确定性和不确定性，将隐性负债划分为“直接负债”和“或有负债”部分，更有利于对隐性负债进行完整的信息披露和流程管理；二是对确定和不确定的负债按照会计标准进行报告并纳入政府负债信息系统，可以为经济学视角研究隐性负债的风险和控制提供信息依据，或者说为经济学视角的隐性负债显性化提供方案。
三、我国地方政府隐性负债形成路径的梳理
新《预算法》规定地方政府只能通过发行债券举借债务，基于限额控制省级（包括计划单列市）政府的债券融资规模、融资平台公司置换和清理存量债务，不得新增政府债务，导致大批融资平台转型或者被关闭。由于法律法规等制度的制约和地方政府资金需求的内在驱动力，目前地方政府隐性负债来源已不局限于原来的投融资平台，呈现出更加多元化的特征。主要包括以下路径：
（一）社会保障基金缺口、农村社会保障缺口等形成隐性直接负债
社会保障基金缺口、农村社会保障缺口等途径形成的政府负债，由于政策原因没有纳入相关信息系统进行核算或披露。以养老金为例，2019年中国社科院世界社保研究中心的《中国养老金精算报告2019—2050年》，通过精算预测了养老金“大口径”当期结余（包括财政补助）将于2028年出现赤字-1181.3亿元并不断扩大，累计结余将于2017年达到峰值并在2035年耗尽。对于养老金耗尽之后的缺口，势必形成政府隐性直接负债，增大了财政压力。从管理学视角来说，“统筹+个人账户”的养老金制度客观上已经形成了地方政府应该支付未付的养老金，而现金制的核算方式没有在会计信息系统中反映该项负债，从而形成政府受托和运营管理养老金过程中的隐性负债。
（二）投融资平台违规举债形成隐性或有负债
根据新《预算法》和国务院43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》的限制，投融资平台需要进行分类转型为国有企业、剥离政府融资职能或者撤销，其产生的存量负债也在2014—2018年逐渐置换完毕。从2015年开始，全国1.2万家地方融资平台要转型，但目前转型较慢，且部分转型后的融资平台仍然存在违法违规举债现象，形成地方政府隐性负债。如财政部查处巴中市政府2014—2015年为支持四川巴中新城投资建设有限公司借款融资，由市政府、市财政局向相关单位出具承诺函，共涉及合同金额23.12亿元，其中14.13亿元在2015年新《预算法》实施后继续到位；驻马店市政府2015年9月通过政府常务会议纪要，承诺将驻马店市公共资产管理有限公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。尽管融资平台会随着转型管理力度的增加而逐步减少政府融资额，但是目前为止仍然是政府隐性负债的形成路径之一。
（三）利用政府与社会力量、社会资本合作方式形成隐性或有负债
随着政府融资平台的逐步转型，政府和社会资本合作提供公共产品的方式也不断多样化，主要包括PPP、政府购买服务、政府投资基金等方式。一方面转变政府财政资金管理模式，通过合作治理缓解政府财政压力；另一方面通过吸引或撬动社会资本在公共领域的投资而增加公共产品的供给数量，提高公共产品的供给质量，进而拓展社会资本在公共领域的投资渠道。然而，政府与社会资本的合作也在形成不同形式的隐性负债。
1.利用假PPP项目形成隐性或有负债
PPP的兴起与规范源于2015年国务院转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，该文件明确了在多个公共服务领域里推广PPP模式，但PPP在迅速发展中也埋下了隐患。根据财政部PPP中心的全国PPP综合信息平台项目管理库2018年年报，2018年12月管理库中的PPP项目比2017年12月净增1517个、投资额净增2.4万亿元，截至2018年12月末，管理库项目累计8654个、投资额13.2万亿元。与此同时，财政部等部委也因为PPP项目存在的多种问题对入库项目进行全面清理，清退项目个数和投资额分别为2557个、3.0万亿元，通过清退不合规PPP项目来减少地方政府隐性负债的形成。
2016年财政部、发改委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，要求地方政府坚决杜绝PPP项目各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资；2017年财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求集中清理已入库项目，警惕运用PPP违法违规举债担保，规范PPP项目运作。可以说，这些政策都是对PPP项目实际运营中导致的隐性负债问题的回应。
2.利用假政府购买服务形成隐性或有负债
党的十八届三中全会将推广政府购买服务作为重要改革任务，政府购买服务的基本理念在于有效利用市场主体和社会非营利组织主体运营管理的优势，在提供公共产品和服务领域政府通过购买服务的方式与之进行合作。政府购买服务的领域非常广泛，科技、养老、教育和医疗等领域都有涉及，好的合作可以有效促进相关领域的发展和繁荣。然而实践中，存在大量合作不规范形成隐性负债的问题。2017年财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求地方政府不能利用政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得虚构或越权签订合同帮助融资平台公司等企业融资。
3.建立承诺回购、明股实债的政府投资基金形成隐性或有负债
《政府投资基金暂行管理办法》（2015年）和《政府投资条例》（2019年）的颁布与实施，旨在提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资行为。实践中随着政府投资基金规模的扩大，也存在产生隐性负债的隐患。以政府引导基金为例，根据投中研究院数据，截至2018年6月底，国内共成立1171只政府引导基金，总规模达到5.85万亿元（含引导基金规模和子基金规模），政府引导基金本身总规模约1.46万亿元～1.76万亿元。高速增长的政府投资基金也隐藏着较大地方政府隐性负债风险，其主要通过承诺回购、明股实债的形式，形成了地方政府隐性或有负债。
（四）政府隐性担保形成隐性或有负债
此路径主要包括国有银行的不良资产、国有企业未弥补亏损、行政事业单位无法偿还需要兜底的负债、其他金融机构的不良资产。国有银行掌握着大量居民存贷款业务而不能倒闭，国有企业与国民经济发展息息相关，事业单位为国家教育、卫生、市政管理等方面的正常运行提供支持，这些机构一旦出现巨额负债无法偿还，可能转变成政府的隐性负债。如2018年5月，天津最大的国有房企天房集团爆出信托兑付风险，在四大行等多个机构负债总计1830多亿元，这些负债政府并没有承诺和担保，一般需要企业自己偿还，属于个体风险。但个体风险将会影响公共风险，如果最终确实无法偿还，政府基于风险、公共责任的考量很难不兜底，此时属于其他主体的负债就转化成了政府隐性负债。由于此途径负债是否转化、转化多少形成政府隐性负债存在很大的不确定性，因而清理难度很大。
（五）其他违规举债项目形成隐性或有负债
此路径主要包括地方政府利用融资租赁、违规承诺、信托理财产品、信托贷款、私募债等渠道违规融资，形成隐性或有负债。与路径（四）相区别，此类含有地方政府违规担保形成的隐性负债。以财政部专项查处案为例，2013—2015年成都市新都区政府批准其区属国有公司利用银行贷款、信托产品、私募债等形式融资23.22亿元，2015年将其中22亿元继续划拨给街道办、行政事业单位等；2017年3月，来宾市人民政府同意该市交通投资有限公司通过签订融资租赁协议，利用售后回租方式将没有收益的市政道路、防洪堤等公益性资产融资15亿元。
四、按照形成路径对隐性负债进行重分类
由于隐性负债覆盖的范围很广，将隐性负债划分为直接负债和或有负债两部分后，直接负债对应着一条形成路径，或有负债对应着四条形成路径。后者涉及投融资平台违规举债形成的、政府与社会合作形成的等，每条路径形成的隐性负债类似，但是各路径之间隐性负债差异很大，难以采用相同会计控制策略进行四条路径的隐性负债控制。按照形成路径对隐性负债重分类：一是根据各个路径采集隐性负债信息，可以覆盖几乎所有隐性负债，有利于会计信息系统初始数据的完整收集；二是隐性负债按照形成路径重分类后，可以根据路径划分为运营管理过程形成和违法违规形成两大类，对于前者应该纳入以会计信息系统为主的信息披露体系，对于后者应该全面清理使得负债显性化，形成路径决定着隐性负债形成的合规性，进而对应了该路径负债会计控制的总体策略；三是隐性负债形成的路径不同，负债的运营管理过程不同，导致了信息披露难点也不一样，需要分路径确定。
在将地方政府隐性负债按照管理学视角分类为直接负债和或有负债两部分基础上，根据隐性负债的形成路径对隐性负债进行再次分类。直接负债部分形成路径即为政府中长期政策形成的社会保障缺口等，或有负债部分形成路径即为投融资平台产生、与社会机构进行项目合作产生、隐性担保产生和其他违规举债产生。在此基础上设计总体会计控制策略。隐性负债并不都是违法违规形成的，仍然有政府运营管理过程中正常形成的隐性负债。对于政府中长期政策形成的社会保障缺口和政府隐性担保形成的隐性负债，需要分为直接负债和或有负债予以确认、计量和报告，纳入信息系统；而对于违法违规形成的隐性负债，属于投融资平台违规举债和其他违规举债形成，不属于政府正常运营管理形成的负债，应建立清理和问责机制，并完善后续的监督评价制度。
五、我国地方政府隐性负债的会计控制策略
（一）分路径设计隐性负债具体控制策略
解决我国地方政府隐性负债控制的方案就是建立可以纳入几乎所有形成路径隐性负债的、以政府会计信息系统为主体的信息披露体系。明确了控制各路径隐性负债总体会计策略之后，需要根据各路径隐性负债具体情况，确定负债清理或信息披露策略，如图1。
1.设置基金主体核算政府中长期政策形成的隐性负债
此类隐性负债为政府运营管理过程中形成的，如养老保险基金缺口。此类负债长期存在，应该为此类隐性负债按照基金类型设置基金主体核算，如养老保险基金主体，按照权责发生制完整核算负债资金运动过程。负债信息通过报告和附注披露进入个别主体财务报告，一级地方政府作为会计主体合并自身负债和托管负债，形成本级政府负债报表，最终纳入政府综合债务报告体系。
2.全面清理不属于政府职能范围的隐性负债
此类隐性负债为违法违规产生的，是不属于政府职能范围内的负债，需要清理。主要由两条路径产生，一是投融资平台未清理完成的存量隐性负债或者投融资平台新增的隐性负债，二是利用融资租赁、违规承诺、信托理财产品、信托贷款、私募债等渠道违规融资，形成隐性或有负债。对于这两条路径产生的负债，如果是2014年之前形成的，应该通过债务置换使其显性化，确认为政府直接负债中的应付长期政府债券、应付短期政府债券等项目，通过报告和附注披露纳入政府主体财务报告，最终纳入政府综合债务报告体系；如果是2015年及之后形成的，应该进行隐性负债清理和违规情况问责，要求清除所有违规的隐性负债，如通过融资平台违规融资的需退回所有资金，违规出具承诺函的需撤回承诺函并提前兑付本息，并倒查相关责任人予以问责。
3.与社会机构合作形成的隐性负债项目化核算
由于此路径隐性负债的隐蔽性和复杂性，目前财政部查处问责的此类违规融资形成隐性负债案例较少。根据海通证券2018年9月底统计结果，目前审计署和财政部披露违规原因的举债案例有33笔，其中违规承诺案例17笔，通过融资平台举债6笔，与社会机构合作形成隐性负债的案例较少，主要涉及财政部披露依托政府购买服务协议违规融资案例。
即使此路径隐性负债隐蔽监管难度大，但是出于信息公开的需要，如果不纳入信息系统，将会造成更严重的违规举债问题。应先将与社会机构合作产生的所有负债项目化核算，纳入信息系统，如果发现违法违规情况，再进行隐性负债全面清理和对相关责任人予以问责，如政府投资基金签订回购协议的，终止协议，不再回购。具体会计控制策略如下：
（1）PPP形成的隐性负债，由于债务决策主体、承债主体、资金使用主体和资金运营主体的不一致，无法仅通过政府会计主体进行全过程全方位的负债信息报告与披露，虽然财政部的全国PPP综合信息平台可以预警PPP项目财政支出责任，但这种预警系统是通过计算本级财政承受能力占比是否超过红线10%来粗放地判断，无法给出PPP融资形成的负债规模与负债结构详细信息，也无法反映PPP项目负债资金的使用情况和所形成的资产情况等。在此情况下，建议进行项目化核算，考虑引入项目会计主体，形成项目负债，在个别主体财务报告上详细报告与披露此路径形成的隐性负债信息。（2）政府购买服务形成的隐性负债等，运用部门会计主体核算，形成运营负债。（3）政府投资基金形成的隐性负债，运用基金会计主体核算，形成承诺负债。虽然变成了多元主体，但各个主体都通过政府会计准则的规范进行负债核算，之后可以进行报表合并。一级地方政府作为会计主体合并自身负债和托管负债，形成本级政府负债报表，最终纳入政府综合债务报告体系。
4.分类揭示政府担保形成的隐性负债
此路径负债只有得到足够证据判断已转化成政府隐性负债，才能确认为政府主体的负债，故确认时点问题较为关键。对于未披露能否偿还或者没有足够证据表明不能偿还的，不能纳入政府会计信息系统，应该通过国有银行年报、上市公司财务报告、行政事业单位年度报告及其他分析报告加以揭示负债规模、结构和风险等情况，通过此类分析报告纳入其他债务报告体系。
对于有足够证据表明不能偿还的，应该分类揭示：符合预计负债确认条件的，确认为预计负债，进而报告和披露；不符合预计负债确认条件的，应在政府主体财务报告中进行披露。通过报告与附注披露，负债信息进入政府主体财务报告，最终纳入政府综合债务报告体系。
其中，对于国有企业未弥补亏损纳入政府报表的问题，政府会计准则有一定涉及和规范。根据《关于〈政府会计准则第X号——财务报表编制和列报（征求意见稿）〉的说明》，政府合并财务报表主要以预算领拨关系，辅之以行政隶属关系判断合并主体范围。那么财政总预算、行政单位和事业单位属于合并主体范围入表，不论是独资、控股还是参股的国有企业，不需要考虑控制概念来判断是否进入政府财务报告的合并主体范围，应该将国有股权对应的净资产价值作为“长期股权投资”项目入表[18]。那么，国有企业未弥补亏损正常情况就可以通过报表“长期股权投资”项目监控。如果未弥补亏损过大，导致国有企业自身无法偿还，政府若选择救助，未弥补亏损就转化成了政府的承诺负债。
（二）完善隐性负债的会计核算和信息披露体系
2018年颁布的《政府会计准则第8号——负债》要求进行预计负债的确认和或有负债的披露。2018年，《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，将逐步形成并完善政府综合财务报告和政府部门财务报告。因此，权责发生制的政府会计改革为隐性负债的“显性化”提供了条件。但是，目前的政府会计准则和制度存在两个局限：一是权责发生制的确认基础尚未涵盖政府资金运营管理的全部，比如社会保障基金的会计核算尚未实行权责发生制，也就无法全面确认和计量政府所承担的相应负债；二是以部门为主体的政府会计核算系统尚无法对政府合作事项所形成的或有债务进行确认和报告。这两个局限致使多条路径形成的隐性负债无法显性化。因此，为全面客观地反映政府负债信息，政府会计的后续改革策略包括：
第一，拓展权责发生制会计确认基础。所有社会保险基金的会计核算都应采用权责发生制，一方面清晰地反映社会保险基金所形成的资产和负债情况，另一方面形成基金会计主体的个别财务报告，进而在政府层面进行报表合并形成一级政府负债报表。统一采用权责发生制的会计基础，将社会保险基金会计信息纳入统一的会计核算框架，一级地方政府得以运用基金会计主体的资产负债表信息，合并所有自身负债和托管负债如社会保险基金缺口，最终才能正确衡量隐性负债的总规模，将此部分隐性负债信息纳入政府综合债务报告体系。
第二，拓展会计核算主体。将政府会计主体拓展至多元会计主体，通过部门会计主体、项目会计主体、基金会计主体归集地方政府隐性负债信息，形成个别主体财务报告，完整反映各个主体隐性负债资金的融资与运用情况，最后通过一级地方政府予以合并，形成一级政府的债务报告，纳入政府综合债务报告体系。
第三，拓展政府会计信息披露范畴。将所有路径形成的隐性负债纳入负债信息披露体系之后，需要新增相应的信息披露规范来完善负债信息系统。信息披露上至少要包括以下内容：隐性负债基础信息，举债初期就需要加以披露，包括举债目的、融资计划、负债资金偿还计划等；隐性负债资金运用情况信息，运行期间加以披露，反映资金的来龙去脉，包括资金使用情况和占用形态、项目建设情况、实际还款情况、形成资产情况等；隐性负债风险监控和使用绩效评价模块，通过指标监控负债风险，在负债资金使用结束后评价绩效。
