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司法体制改革的认识范文1
我国司法实践的地方化十分严重，其外在表现为司法人员管理地方化与司法财政管理地方化，外部因素影响司法的问题时常发生。司法地方化会导致全国法律不统一，也会妨碍市场经济体系改革与完善，导致司法部门受到利益驱使的问题更加严重，地方保护问题也将不断加剧，而地方党政干预案件的现象，使司法不公现象更加严重，司法腐败问题无法彻底根除。
二、深化司法体制改革的新路径
（一）深化司法体制改革应坚持党的原则开展深化司法体制改革必须配合党的领导工作，充分认识到党的政治领导位置。通过我党的领导加强司法重要性，深化司法体制改革是一项系统的复杂工程，面对艰巨的司法改革问题，必须坚持以我党的领导为前进目标。我党需要以宏观层面把控全局，并且协调各个部门，帮助社会各界了解深化司法体制改革的重要性，调动群众参与司法改革的积极性。我党需要将微观层面上的人民意志，通过科学的立法上升为国家法律，通过系统的组织程序为司法队伍提供更加优秀的人才。深化司法体制改革需要使广大群众思想上进行深入的改变，为司法体制创造出更加和谐、科学、规范的外部环境，加强立法活动的科学性，使作用不断提高，通过科学民主的方法提高司法领导队伍的专业水平。
（二）坚持司法改革的统一性司法改革的系统性较强，其中涉及了司法体制、司法制度、法律体系等方面，不仅涉及到经济与政治的改革，也涉及了地方与中央的关系调整，是行政部门执行职权、立法、司法的基本条件。我国有56个民族，为了使民族融合更加融洽，必须坚持法制统一，而法制统一的核心基础就是司法统一，所以需要构建出统一的司法机构设置、司法权行使、司法适用法律等内容。坚持以宪法为深化司法体制改革的基础，依法进行改革，将司法体制改革与政治体制改革有机结合在其一，使改革过程更加有序。
（三）深化司法体制改革的定位深化司法体制改革的核心目的，就是为了建立中国特色社会主义独立司法制度，加强司法体系的高效、公正、权威性，维护社会和平。为了实现司法体系的功能，必须坚持以党的前进目标为政策方针，实现“立党为公、执政为民”的司法理念，全身心投入为人民服务的工作中。通过深化司法体制改革，解决司法腐败问题，树立正确的司法风气，使依法治国得以实现。
（四）司法机关范围自改革开放以来，司法机关的定位发生了很大改变，上世纪末司法体系以四权理论为核心，将公检法司划分为司法机关。而之后的司法三权理论，将公检法划分为司法机关，在90年代中期，转变为只有法检部门为司法机关。而西方发达国家，司法机关只是法院，或者是独立检察院，检察机关是司法机关的下属部门，而我国的法院与检察院属于审判检察机关。
三、结语
司法体制改革的认识范文2
均衡概念常见于经济学论著，它是从牛顿力学理论中借用过来的。③“均衡”作为社会生活状态，往往通过自由法则发挥作用。与自由相对立的，是强制。法律本身就是均衡的产物。心理学认为，人的行动从根本上受“驱策力”的影响，驱策力源自内心压力。饥渴、都是基本的驱策力。有机体通过有意识的行为不断减少驱策力，它们借助实验、尝试等方法，不计失败与挫折，以求行为的正当范围。在这个范围内，驱策力能有效减少到一个能与有机体神经系统所能承受的程度相均衡的界定。行为的重复导致习惯的萌生，习惯慢慢演化为法律。法律“适合于减少驱策力和压力，使有机体达到一个充分的(如果不是完全的话)平衡状态”。④以“均衡”为目标的司法，实质上是包含了自由、反强制;人本、重习惯;独立、有尊严等丰富的价值特征。从结构功能视角，司法处于国家与社会之间的中立场域，以法官裁判为核心环节，联结国家权力与社会权利的均衡互动。⑤日本法学家谷口安平指出:“以裁判所进行的诉讼、审判活动为中心，包含着法的规范、法的程序、法的解释以及从事这些法的生产活动的法学家主体等要素，司法又意味着一个有独立性的自律的所谓法的空间得以形成和维持。这个法的空间既相对独立于国家和社会，同时又将这两者有机地结合起来，发挥着一种媒体的作用。”⑥在国家和社会的二元构架中，现代司法似乎更注重国家成文法(制定法)对非正式制度(民间法)和非制度行为的权威性吸纳。潜藏在“自上而下”背后的，还有习惯法、民间法律行动、社会法律协商规范等对司法过程的深度影响。从运行机理来看，司法是一个在事实与规范之间顾盼往返的审慎过程，经常涉及到利益主体的价值衡量，个案具有政策意义，关系到“对资源的权威性分配”。⑦司法纠纷的解决实际上是权利冲突的化解与协调、权能资源的调整与均衡过程。司法权的运行包含了公权与人权的互动与均衡。司法公权通常以司法权力的形式出场。所谓司法权力，是法律权力和事实权力在具体个案中的伸展运用，它在内容上渊源于事实权力，但在形式上又依靠于法律权力。在现代国家，司法权力的拥有者一般是公权的享有者，它不容被随意分配或割裂。任何权力都具有外形的公共性和内在的排他性。当司法权力制度化地为一个集团或群体垄断，我们便称，这个团体具有“司法权威”。权威指的是为其他人所服从的权力人士具有的被信任度和能力。司法权威是司法权力合法垄断主体的外界肯定，司法权威通常与法律信仰紧密关联。当司法权力为特定主体制度化占有、行使，形成法律和事实上的惯习，便有了“司法权能”。司法权能是司法权力与司法权威理性契合的产物，它兼具权力和权威的特色，从制度上维持着利益主体的博弈均衡。在司法公权内部运行的同时，司法人权也即公民基本司法权利也在不断进行“权能交涉”。比如，作为前设人权的司法请求权。司法请求权指的是享有基础权利的人权主体向特定的司法公权主体提出要求他人为一定行为或不为一定行为的权能总和，包括自力救济的保有权能、要求公平裁判的请求权能、强制履行权能等等。再如，作为一般人权的“公正审判权”。“公正审判权”即公民获得法院公正审判的权利，是现代民主法治社会中公民所享有的一项基本人权。它旨在保障公民能够通过司法途径并经法院的公正审判维护自身的合法权益“公正审判权”是一项与生存权、发展权并列的基本人权，它被视为由一系定的相互关联的权利组合而成的一项“集合权利”。又如，作为特别人权的“获得司法救济权”。随着福利国家的兴起和法律社会化浪潮的突进，人们愈益认识到，旨在解决贫困和边缘化群体在面对法律和权力时所遇到的困难与障碍的“获得司法救济权”如同“公正审判权”一样也是一项必不可少的基本人权。当司法公权与人权达到均衡，个案正义和规则正义均可无碍实现，司法权的均衡本质也就不是空洞的口号了。如果把司法仅仅理解为司法权力，当然，中国的司法权不是独立的，因为它必须接受党、人大、检察院等主体的政治与法律制约。但是，如果将司法权解释为人权和公权博弈均衡的过程，我们不得不承认，人民包含了独立、终极的司法人权，法院审判权等司法公权能否在司法人权的框架下建构一个中立、权威并兼顾人情和效率的独特场域，的确事关重大。站在司法均衡论的立场，司法独立不再是一种简单的权力之争，而是有关中国整体社会结构变迁和政治合法性的核心问题。在司法均衡本质思维的引导下，我们可以为司法改革窘境的突破找到新的路径，那就是通过逻辑与策略均衡达成制度与文化均衡，实现司法本质的制度复归。
二、司法改革的均衡路径
在司法改革的过程中，法治逻辑不能停留在纸面的宣示，必须内化为行动的指南。司法文化的古今中西之别，造成了沟通的困境，也为法治逻辑的文化证成提出了攻坚任务。合理的选择，应当是以法治的现代性为根基，着眼于现代司法体制在文化上与传统的融通，增强现行制度的实效因素，着力司法改革的现实操作，缓和司法体制改革中制度与文化的紧张。从西方历史来看，近代司法体制的确立与对“绝对权力”的恐惧和防范具有文化心理层面的紧密关联。司法体制改革的核心，并非是数学意义上的权力分割，而是文化意义上的法治培育。西方司法体制改革的经验告诉人们，对司法公权力无比细致入微的切分终归不是治本之道，正如叠床架屋式的机构设置和部门划分不是真正的权力监督一样，司法改革的真正基础在于现代法治文化的支撑。现代法治文化的形成，在西方有其独特的历史背景，与中国的历史传统形成了鲜明的对照。长期以来，中国人对权力意志的痴迷信奉，导致了司法体系无法成为独立运作的公共领域。民众对公权力的膜拜，赐予了官方以行政命令取代法理裁决的能力和胆量，宪法规定的“法院独立审判”也成为某些部门和个人权力扩张的借口。在权力文化和人治逻辑的支配下，司法体制改革的策略构想难以落成，老百姓对司法的绩效评价持续走低，藉由更高的权力实现利益的渴求不断增长，无理上访与高发。探寻司法改革的均衡路径，必须深入到法治文化层面。⑧罗素早有预言，中国复杂的政治、经济、文化问题中，最重要的还是文化问题。⑨文化层面的司法改革是克服人治逻辑的优选路径，但它注定也是慢热和渐进的，需要具备成熟的内外条件，对当今政体的稳定性和持续性提出了严峻考验。中国法治建设在过去的三十多年间取得了很大成绩，只要保持中国社会的总体稳定，司法改革会在法治逻辑的指引下水到渠成。但由于政治民主化的滞后以及法治逻辑的文化缺失，司法体制改革极易成为经济发展型的政治合法性工具。⑩从另一方面看，中国目前虽然尚未完全建成“法治国家”，正处于走出法律工具主义的过程中，正在一步步接近司法主导的法治社会，这为公民提供了依据法律维护权利的希望。瑏瑡这种希望需要社会、经济、政治等一系列条件作为保障，需要客观看待中国法治进程与司法改革的“特殊国情”与“基本特色”。由于历史文化、政经体制、社会结构等因素的综合影响，中国的司法改革内蕴的“国家社会主义”特征，超出了西方司法理论与经验的适用范围，必须通过新的框架和路径加以描述和推进。综合逻辑论与策略论，我们可以推知，中国司法改革陷入窘境的根本原因在于逻辑与策略错位造成的制度与文化冲突。中国司法改革的均衡路径，一方面探求符合中国实际的法治逻辑，从文化层面重构司法权体系;同时借助文化变革的力量消除专制结构的不良影响，建立符合法治逻辑的司法体制。在现代法治文化的视域中，司法权本质上是司法过程中公权与人权的均衡过程。瑏瑣司法权的运行根基在于“天赋人权”(自然权利)及其衍生的公权契约(委托)。在自然状态下，人们凭借自然权利自我裁判，后组成社群，为求公正与便捷，大家委托一批精英行使司法公权，但依旧保留着最后的裁断权利。司法之“法”，表层是国家或其他政治实体颁行的法律规范，但最深层的“法”还是那些普适、恒久的自然法，在当代表现为“人权法”。此点若不明确，或遭否认，司法体制便失去了根本的灵魂，会沦落为政治的装饰，成为公权专断的帮凶。反观中国，人们对“法”的定义和认识，一直都未能突破公权至上的人治逻辑。“法”，无论是圣人天子作，还是国会议会定，始终都是少数上层强加给多数下层的“规矩”，广大百姓不知“权利”的真谛，也难知“司法”的真谛。愚民政策最大的功效就是否定了基于人权的“公民司法”，并将它妖魔化为暴民造反和无政府主义的象征。既然司法权可以分为司法人权和司法公权两种形态，那么，公权领域的司法改革要有效保障人权尊严，必须具备统一性和权威性。我们要建立统一和权威的司法公权体系，必须将那些非法非理的“司法权力”一一清除。党委审批案件、人大个案监督、新闻媒体主导舆论审判，法学家唯利是图的“专家论证”……这些做法背后潜藏的是极为散乱的司法权力主体。司法部门化、地方化、条块分割已成为影响司法公权力独立行使的顽疾。“国家利益部门化，部门利益掠夺化、掠夺利益公开化”，必然造成政府权威流失。瑏瑤弥散于各部门、各集团、各行业的司法权力都不受干涉，诸多矛盾甚至相互打架的司法公权力行使者在内部产生了极大的耗损，无规则博弈的结果只能是“多输”。中国司法改革的关键步骤就是建立统一、权威的司法体系，尤其是要强化最高司法机构的权威性，否则，司法独立只能是既得各利益集团扩张权力的借口。要塑造权威、独立的司法公权，从体制上必须实现中国政治结构的协调和均衡。在中国的政治结构中，人治逻辑对应的是“专制结构”，政治专制与司法权威是互不相容的两极;法治策略对应的是“同意结构”，中国有限的司法独立即宪法规定的“法院独立审判”在其中占据重要的位置。瑏瑥从两者的关系来看，专制结构如果长期占据优势，法治就会成为人治逻辑支配下的被动策略。专制结构中的行政首脑、军队、官僚、执政党等因素无不对司法的独立和权威造成致命影响。要克服专制结构对司法体制的消极影响，必须强化中国政治“同意结构”对于司法权威的捍卫功能。首先是权力机关的司法保障功能。在中国，权力机关虽一般不直接行使司法公权，但人大代表可以代表“司法人权”，他们的独立言论，对人权法的审议和通过，对行政机关的合法性监督，都会对司法公权的独立行使创造良好的外部环境。权力机构虽非专门的司法公权机关，但它也具有不容忽视的司法保障职能。中国的各级人大，需要强化代表的司法人权代议功能，保证司法权威免遭行政权力的破坏和威胁，同时克制自身的司法公权欲望，对法官独立审判保持尊重和审慎。其次是公民组织的司法政策参与功能。社会各行业的协会、团体须独立于政治国家，它们构成了未来中国公民社会的根基。各公民组织可以积极探寻自身的司法权能，并积极影响司法公权的制度运作，在司法权运行中发挥政策参与的影响功能。最后是公共舆论的司法促进功能。现代政治的实质乃是沟通与认同，专制一旦曝于阳光、悖于民意，势必现出狐尾、露出狰狞，结果是与社会公众为敌，成为人人喊打的过街之鼠。理性的公共舆论与暴民政治不同，它是基于人权保障原则的有序认知体系。与恶意的媒体炒作及舆论操纵大相径庭，它天然同情并支援司法独立与权威，不会造成“舆论审判”的恶果。
三、“司法均衡”:一个新的乌托邦?
出于对中国司法的切身观察，笔者强调司法改革的均衡路径，并非是为了对现实进行申辩，也不奢望制度理论的批判能换得改革共识的达成。笔者对现有司法研究的批评，并不意味着自身理论有何重大创见，在很多现实条件的制约下，这一构想面临“乌托邦”的风险。“司法均衡”的方案，或许本身就是妥协的产物。中国转型时期的非均衡发展基本国情很难短时间改变。均衡总归是难及的理想，非均衡才是常在的现状。但是，中国社会发展的均衡诉求已经极为强大，决策者们也适时因应了这一趋势，提出了许多治国理政的新方案。其中，建立利益均衡机制是重要的一环。瑏瑦尽管如此，我们还是不能对短期实现社会均衡抱有太大希望，尤其在中国司法深陷窘境的情况下，司法改革必须相时而动，必须依靠有力的政治决断作为前提保障。这是因为，转型中国非均衡发展的基本国情背后，潜藏着治理哲学的深刻矛盾。法治意识形态并为转化为真正的行动方案，与当前中国实用主义的技术性专才治理并不合契。瑏瑧但作为一种理想构造，加之现实弊端的问题求解压力，许多“未来之路”的勾画不得不乞灵于法治意识形态的神光。如同并不客观存在却又无处不在的神秘幽灵，法治在转型中国的非均衡发展过程中遭遇了罕见的吊诡。如果中国司法长期缺乏均衡的主线，势必牢牢受制于政治教义和道德伦理。司法场域势必被切割为政法的一个环节，或者干脆沿袭“阶级刀把子”的革命传统。一系列的恶果并非危言耸听:政党幕后指挥，政府台前执行，政治国家对公民社会绝对控制，公共领域结构缺失，独立个体精神消泯，无组织、无归宿的游民化、原子化生存状态，以及公民政治关怀的消散泯灭……。在“依法治国、建设社会主义法治国家”的口号下，人治的逻辑绝不能通行无碍，法治精神绝不能反遭践踏。将人治与法治硬搭在一起，势必发生逻辑与策略的双重混乱:人治的效率优势受到法治抵消，法治的正义基础被人治破坏。其后果是，制度与文化冲突，心智与行为错乱。司法权既然可以理解为司法人权和司法公权的博弈均衡过程，那么，公权领域的司法独立要有效保障人权尊严，必须具备统一性和权威性。要塑造权威、独立的司法公权，从体制上必须实现中国政治结构的协调和均衡。
四、结语
司法体制改革的认识范文3
--以基层法院为视角
【关键词】 司法改革 新型审判团队 聘用制书记员
【摘要】 近几年来，司法体制改革的步伐走得越来越快，越走越深，对于书记员的权责明确、职能定位亦处于探索变革之中，书记员管理的改革显得十分紧迫。书记员在我国司法系统中一直发挥着不可或缺的作用，我们在改革中只能继承发展而不能简单地废除或排除，书记员改革需要从高院，甚至最高法的层次开始，由上至下，先共同后特殊地进行改革，继承先前的成功经验，取其精华。目前，我们从基层法院的司法改革经验上，逐步进行聘用制书记员的改革探索。
【正文】
在最近的司法体制改革中，大部分基层法院建立了“1+1+N”或“1+N+N”的新型审判团队模式，书记员加紧进行职务序列改革。目前，书记员制度的改革趋势有人认为应该是独立化、职业化，需要从法律角度包含书记员的司法辅助人员独立的司法职能定位，这不仅有利于团队办案效率的提高，也有利于人才的量化与流动。在新的《人民法院组织法》中书记员的问题依然没有得到详细的规定，所列举的条文不够细化。在一些发达省份或经济发展加好的地区，部门法院直接将司法辅助任务全额外包，有多少员额法官就组建多少个审判团队，对于司法的公正性、公平性引发强烈讨论。加强书记员队伍建设，改革书记员管理制度，在思想观念和时间操作上和贴近基层法院审判工作实际需要上下功夫。
一、书记员的制度的发展与演变
书记员的功能作用有其历史渊源，古时人们为了将案件登记造册财设立类似书记员的岗位，审判过程往往简单迅速，民众根本无法记住并作出评价，但旧时的书记员在产生的时候就不受重视，书记员的实际地位类似于审判者的跟班，有明确的上下级关系或从属关系，关系之间存在等级差异。近现代，在习惯继承层面，法院逐步形成了成长式阶段发展关系，担任审判岗位的人员要先在书记员岗位上进行长期锻炼，逐步选任为审判岗位人员，我国采用的就是这种模式。目前书记员队伍存在明显的不稳定特征，人员流动性大，审判记录权得不到保障，书记员在审判权力运行过程中一直扮演着辅助角色。
关于庭审记录权力关系的论述并不多，权力界定和说明比较模糊。主要有下面几种观点：一是当前的司法体制改革对于在庭审过程中建立更加独立化、职业化的“记录者”并无探索，对书记员行使审判记录权监督法官审判活动的保障配套不够重视。二是书记员在审判过程中发挥了重要作用，法官作为审判者本身并不能时刻掌握庭审的每一个细节，原被告双方的辩词会无可避免地给法官带来裁判影响因数。三是书记员的工作不仅仅是简单的程序性工作，关于庭审笔录、案卷规整、证据保存等都会影响法官依法审判。
对于我们国家的书记员来说，书记员必须要履行双重职责。一是服务审判工作需要，二是记录审判过程。记录审判过程是服务审判工作需要的一种体现，且必须在法官的领导之下。从最早的《陕甘宁边区高等法院组织条例》文中，我们发现书记员处于被双重领导的地位，一方面要接受书记长的领导，一方面要接受法官的领导，这是我国最早关于书记员记录权的最早说明，都是以明文规定书记员在审判过程中的权与责。在最近的司法改革中，基层法院推进人员分类管理改革的同时同样保留了形式，具体表现为法官助理履行工作职责必须在法官的领导之下，书记员履行工作职责可以独立于法官。但是当前书记员的审判记录权的初始形式，受到极大挑战，这种挑战起源于长期以来我国书记员体制改革没有具体的规划、缺乏系统性。我国司法体制改革在开始没有对书记员制度作出详细规定，各级人民法院分头探索，并没有形成统一意见。在实际操作过程中，这是一种“头痛医头，脚痛医脚”的策略。在《人民法院组织法》的历次修改、制定过程中，都保留了书记员制度改革的余地，当下的改革却越来越忽视这一点。
二、改革的新形势下，聘用制书记员的现状
书记员制度不断空洞化的一个重要原因就是基层法院为缓解办案压力实行的聘用制书记员制度。从另一个方面说，原有的在编书记员不能满足甚至部分制约了审判质效的提升，所以不对现有书记员制度进行根本改革，完善聘用制书记员制度，就无法迎合司法工作发展需要。
以下，本文将以中国西南部省份大量使用聘用制书记员的D市4个基层法院作为研究案例，案例法院聘用制书记员占比非常高，甚至所在地区法院的整理聘用人员占比也比较高，十分值得研究。
人员结构上，案例法院一共有在职书记员82人，在编书记员21人，通过国家司法考试的仅10人。女性65人，男性17人；本科71人，大专及以下11人；任职两年以内68人，3-5年14人。
工资待遇上，聘用制书记员实际平均年工资约27600元，同时当地实际平均年工资约为25200元。
办案上，2018年案例法院共受理案件24610件(含旧存)，法官63名，人均结案298.19件。民事简案书记员处理案件327.5件，繁案书记员处理案件230件。
在社会化购买上，均推行了不同程度的外包措施，电子档案同步生成外包比例为百分之百。男女比例失调严重，工资待遇比之地区平均收入水平略有提升，但基本趋同。
(一)书记员工作模式的固化
1.目前和预期工作内容均以简单重复型为主。(1)目前书记员简单重复工作占比大，且对审判一线了解程度越低，认为书记员工作难度就越低；(2)审判单元间书记员工作难度分化，以简单工作为主和以专业工作为主的两种形态同时存在且均占比不低。
2.现行机制下工作压力较大且分布严重不均衡。以正常人平均工作量100%为标准，书记员感受的工作压力较高，且书记员间的工作压力严重不均衡。根据统计结果，均有超过40%的人员认为书记员合理的年办案量为200件。参照该法院繁简分流机制，得出20%的浮动比例，即简案书记员200-240件，繁案书记员160-200件。
(二)书记员的工作收获随时间推移呈下降趋势
职业成长期短导致个人发展空间小。调查认为，个人最佳发展期与发展瓶颈期高度一致，可以推断出书记员认为工作中不能掌控新的知识技能时，没有其他提升空间，发展进入“瓶颈期”。各方对书记员瓶颈期和职业的看法相互矛盾，70%的书记员对职业生涯持有正面态度，70%的书记员认为职业规划应定位锻炼。笔者认为这反映出高待遇无法弥补发展空间小带来的负面看法。
(三)待遇的落差
在考量工资待遇对工作积极性和队伍稳定性的影响时，加入实际回报率及收入对比率两项数据进行综合分析。工作回报率方面，假设劳动均获得对应薪酬时工作回报率为100%。根据统计，52%的书记员认为工作回报率不合理(回报率70%以下)。收入对比率方面，假设与同等条件同龄人平均工资为100%。根据统计，30%的书记员中认为其薪酬仅为平均工资的66%或更低，11%的书记员认为其薪酬远高于平均工资。其他基层法院的情况更为严峻：“试用期内薪资标准按照某市最低工资标准发放，试用期满合格后，每人月工资1270元，除去个人缴纳的社会保险外，到手现金收入也就1000元。”上述论证表明，高压力和高收入、低压力和低收入均无法让书记员满意，在法院承受的范围内单纯提升薪酬不能解决人员流失。
三、书记员制度存在的问题和原因
(一)权力的不明确的弊端
在法院人员分类管理改革下，不少从事法院改革工作的认识，认为审判辅助人员是协助法官履行审判职责的工作人员。在对审辅人员定位时，需要明确辅助法院审判权运行和辅助法官审判权行使是不同的概念。逻辑上前者包含后者，后者被前者包含。在此基础上得出：职责上书记员辅助法院审判权运行，法官助理辅助法官审判权行使；权限上书记员可以从事法官助理的工作，但法官助理不能从事书记员的工作。
这种区分方式能够在以审判为中心的原则下满足“庭审过程的正当性需要有更为具体的诉讼制度甚至司法制度加以保障”和“具有法定证明意义的笔录需要由具有公证证明性质的主体进行制作”。但这些观点未能在目前的定位中得以体现，反而学术界有观点认为书记员入职门槛可以适当放宽，在学历上不宜提出更高的要求。司法实务层面将书记员审判记录权的性质被归类到协助法官履行审判职责，庭审笔录的制作主体和程序具有独立的法律价值未引起重视，与我们传统裁判理念忽视程序价值，轻视程序正义有密切联系。而且也与我们轻视诉讼制度的设置和运行的细致化、精细化理念有关。这使得书记员制度改革未能深入到问题的根源。
基层法院视角下，身份混同是必然的选择。目前的组织架构中，法官助理制度尚未成熟，书记员是分担法官审判压力的最佳人选。故形成用高素质书记员分摊法官审判职责，用服务外包人员分摊书记员审辅职责的模式。因此中基层法院在人员配额有限的情况下，无力负担与案件数量对等的，仅处理“简单”工作的书记员，书记员素质必须提升。
法官视角下，相比严格区分书记员和法官助理所带来的管理成本增加，混同使用模式更具吸引力，即将案件按照辅助人员的人数平分，各辅助人员对各自所分配的案件“负责到底”。这种模式使书记员与法官助理承担同等工作量，减少法官管理精力的消耗。
书记员视角下，身份混同对其有利。观念上，实务层面普遍认为法官助理高于书记员，前者是预备法官，后者仅是聘用人员；职责上，法官助理的工作更有利于积累经验。
各方主动或被动推动审辅人员身份混同，加剧了书记员定位的边缘化。
(二)审辅事务管理出现法院内外部双重脱节的趋势
在我国台湾地区，法院书记员属于公务人员队伍序列，法官助理依据“聘用人员聘用条例”聘用。这与我国人员分类管理模式中，对书记员和法官助理的定位恰好相反。而这种制度架构无疑降低了对书记员的管理力度。
内部管理方面，基层法院出现审辅事务与审判实务彻底分流，管理脱节的趋势。以该法院某审判单元为例，法官除了庭审和判决之外，所有的辅助工作均由书记员处理。这使得法官审判效率极大提升，年结案量达到上千件。效果上契合司法改革目的，但这种分流趋势会导致基层法院内部对书记员管理脱节。目前管理架构中，主要由员额法官直接对书记员进行业务管理。但法官在办案压力下，只能掌控审辅事务的处理结果，难以兼顾处理程序。管理上的脱节必然会增加无意的审判信息丢失或有意的审判信息泄露，在书记员不断流动时，缺乏制约方式致使书记员责任感缺失；在书记员保持稳定时，缺乏晋升空间又会提升书记员的权力寻租机率。且法官在脱离审辅事务后，无力指导书记员。书记员内部可能形成潜在的管理系统，反向制约法官。
外部管理方面，从逻辑上看，审判权运行机制的特点导致法院必然追求各环节的稳定性。在书记员群体流动性问题的催化下，中基层法院主动或被动的引入相对稳定的外包服务平衡。作为法人，社会机构的稳定性远远高于作为自然人的书记员，但管理力度上，两者却正好相反。基于前文的统计，外包机构招录高素质人员，将因与书记员同样的问题，因流动性引起管理脱节；招录普通人员，又将因为法律事务的专业性，增加管理成本。
(三)法院与书记员个人之间利益冲突
基层法院理想的书记员群体与现实的环境之间的剧烈冲突，超出了目前改革措施所能调和的极限。
发展上：书记员通常在经历一个月的实习就能掌握基本工作技能；在入职半年左右可以做到比较熟练；入职2年左右发展进入瓶颈期。这种现状下追求书记员群体的稳定与书记员作为高素质人员对自己的定位产生冲突。该矛盾解决前，法院追求书记员稳定的举措必然与预期目标相去甚远。
发展空间方面：基于法院所能提升的薪酬待遇无法全面满足书记员群体的需求。主流观点认为应建立书记员晋升体制，但书记员的进入渠道为灵活的聘用制，晋升体制极有可能产生权力寻租。结合管理惯性，这种晋升体制可能在短时间内固化，无法发挥激励作用。
培养上：基层法院往往选择定向培养机制，书记员入职后专精于某一类型案件，达到实习时间短、工作效率高、管理成本低的效果。但这种机制使得书记员只能接触固定领域的法律知识，不仅可能与自身发展规划冲突，而且部分领域的市场需求稀缺会导致社会求职的困难。
考核上：加强书记员考核考评对法院来说十分重要，提高书记员的流动性对于提高审判效率来说十分有效。但是看到，对于持短期就职意向的书记员，考评机制的作用有限；对于持长期就职意向的书记员，稳定性是重要的影响因素，如果失去该因素，书记员职位的吸引力将大幅下降。
积极性方面：书记员群体中持长期就职意向的书记员的比例，会在持续流动中不断增加。结合发展空间不足的现实，必然出现书记员效率高而法院追求书记员稳定性时，书记员呈现高流动性；书记员工作效率低而法院追求书记员高流动性时，书记员群体却呈现高稳定性。从理性角度分析，书记员应当以自己的最小代价去获得自己的最大利益，高素质人员的最优选择就是定位锻炼，工作一定年限后离职。
四、在司法体制改革的大背景下书记员制度的改革趋势
目前书记员的边缘化直接原因是案件量的增长。从案例法院上看，如果案件量减少一半，基层法院内部可以扭转书记员身份不明、职责混乱的趋势；如果案件量持续提高，上层单纯以政策方案推动的改革势必难以落地。故改革应以保障中基层法院审判运行为前提。
(一)庭审记录与聘用书记员制度的相互支撑
庭审笔录十分重要，它关系这人书记员地位的轻重。我国书记员制度长久存在的一个问题，就是在组织层次上的规定了庭审笔录的必要性与制作主体，却没有规定庭审笔录的法律地位与价值。在司法实践中存在已经记载于笔录的事项在法院裁判时也可以置之不理的情况下，书记员定位必然边缘化。
独立行使书记员记录权的重要性，可以提升司法公信力和完善法院内部监督，但这种制度短期难以成熟。在法定的庭审笔录的形成时间是庭审后5日内的基础上，规范审辅事务外包下的庭审笔录制作形式，要求基层法院引入速录员或电子技术进行庭审记录时，书记员的签字作为庭审笔录是否能成为法院司法文书的重要依据。
1.履行必要的告知程序。必须明确告知诉讼参与人庭审笔录的法律地位、申请速录员回避的权利、申请陈诉记录补正的权利。同时速录员制作的笔录，应当通过技术手段同步向所有的诉讼参与人呈现。即速录员形成的记录，是应当事前已告知、事中已确认，事后可补正的庭审活动真实记录。
2.厘清记录与笔录的区分。在庭审结束后，书记员在庭审记录上签字确认，法律上将原被告双方签字的记录作为庭审记录，书记员以作者身份确定庭审记录的全部内容。如果书记员未参加庭审，则有权通过录音录像获得庭审活动的完整重现。
3.深刻认识制度的不足。聘用制度推行的出发点，是稳定当下书记员制度空洞化的举措，为在司法体制改革中重重新定位书记员提供了一个时间缓冲。
(二)增强书记员制度的流动性
1.以扩展流出渠道的方式增加书记员职业的吸引力。虽然目前法院书记员职位具有吸引力，但所吸引的群体与法院的希望之间存在落差。换言之，相比愿意终身工作的大专生，法院更希望招录3年后离开的法学研究生。
具体措施：第一是与当地党委政府加强沟通协调，在确定招录法学类公务员时，适当将限制条件向法律工作经验倾斜；第二是建立书记员轮岗轮替制度，一名达到工作5年的书记员可以掌控大多数部门法的实际运用，能够胜任律师或中等企业法务主管，从而延长书记员成长时间的同时增加书记员的职业收益；第三是构建工作推荐制度，通过为书记员提供在岗期间的表现证明，增加书记员的社会就职竞争力并提升工作积极性。
2.减轻工作压力，增强荣誉感，提升队伍凝聚力。现阶段书记员晋升体系和薪酬体系难以实现，应采用更全面的方式提升书记员的稳定性。
可行的实施办法：第一是增加人员数量。建立与现行人员管理制度相匹配的聘用制度，争取地方财政的理解与支持。在招录正式工作人员的基础上，留下一部分岗位比例招聘短期2-3年的合同工。经过实习锻炼和审判工作实践，合同期满后工作能力突出的可以长期固定合同的方式进行二次聘用；第二是完善实习机制。加强与专业院校的合作，形成院校讲师与法院法官组成的“1+1”培训团队，对聘用书记员定期进行专业知识培训；第三是完善聘用书记员等级与待遇晋升体系，划分好层析待遇和工作分工，根据各审判团队的实际工作需要选派聘用书记员加入；第四是加强事务性工作的社会化购买。将一些不影响司法公正，不关乎审判工作秘密，简单、固定、日常的工作外包给社会机构，减轻一般书记员的工作压力，使之有时间学习提高。
五、结语
如何管理好书记员队伍并不是一件小事，推动书记员制度改革并不完全是书记员自身问题引发，而是司法体制改革的大势所趋，书记员因其责，因其担任角色，往往引发人们对司法公正性的讨论。书记员制度改革的进行越来越快，书记员自身权责明确，职责定位都有很大可以探索创新的空间，两条路径通向完全不同的终点。无论选择何种方向，都需要我们正视问题；以保守的理念避免书记员制度漏洞；以改革的思路进行研究确定最优方向。
参考文献：
[1]《陕甘宁边区高等法院组织条例》。
[2]《广西政法管理干部学院学报》2015年第5期。
[3]《法制与经济》2017年第1期。
[4]《中国党政干部论坛》2017年第6期。
[5]《人民法院报》2015年12月9日第8版。
司法体制改革的认识范文4
一、做法成效
南通市自2015年3月被确定为国家级综合行政执法体制改革试点城市以来，在城市管理综合执法体制改革方面大胆探索创新、高点定位设计，初步构建了“以整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容，全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革”的总体框架，建立了权责统一、权威高效、具有南通特色的城市综合管理行政执法体制。2016年1月，全国机构编制工作会议暨综合行政执法工作座谈会在南通召开，其改革经验受到了大会肯定。他们的做法主要是紧扣“四个环节”、“推动四个转变”：
（一）理清执法职能，推动“权责不一”向“权责统一”转变。为锁定权力“基数”，理顺权责关系，强化执法责任，南通市通过三步来理清执法职责：一是梳理执法权力。对市、县城市行政执法事项进行了全面梳理，搞清每项执法权的事项内容、法律依据、行使范围、执法主体、机构设置、编制核定、处罚频次等情况，并在此基础上分层分类建立行政执法权力库。二是明确执法权限。除法律法规和上级有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的行政执法职能外，将城乡建设、城市管理、市场监管、环境保护、交通运输等领域执法职能，逐步交由县（区）承担，实现“属地化管理、扁平化执法”。县级政府按照“能放则放、按需下放”的要求，推动重心下移，逐级编制“责任清单”，做到“法定职责必须为”。三是理顺执法关系。业务主管部门履行主体责任，重点做好拟定政策措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等工作；承担行政执法的部门，依法履行执法监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，理顺了城市管理执法的交叉问题，提高了执法效率。
（二）整合执法机构，推动“职权分散”向“相对集中”转变。为整合归并执法机构，相对集中行政执法职能，南通市从四个层面分类构建综合执法体制。在市级层面，整合优化部门内部执法监管职能，除法律法规有明文规定和不宜实施集中执法的情况外，将多个处室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并到一个处室或者一支队伍行使，明确执法责任，落实执法流程，建立协同机制，实现“一个部门一支队伍（一个处室）管执法”。在县级层面，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的城市管理、市场监管、资源环境、农林水利、交通运输、文化旅游等领域的相关执法职能和机构整合，推进跨部门、跨行业综合执法，实现“一个领域一支队伍管执法”。在市辖区，由街道城市综合执法机构统一集中对外开展执法工作，实现“一个街道一支队伍管执法”。比如，中编办确立的城市管理执法体制改革试点单位崇川区钟秀街道办不仅组建了综合执法局，还将市场监管、环保、城建、水利、公安、文化等领域的9大类143项执法职能，统一划入街道办事处集中行使行政执法权，有效地提升了街道的治理能力和监管水平。在镇（街道办）级层面，将适宜在基层行使的执法职能全部下放，并通过组建城镇综合管理办公室，并加挂城管综合执法中队牌子集中行使执法权，实现“一个区域一支队伍管执法”，达到了“小事解决在村街，大事控制在镇（街道办）区”的目标。
（三）下移执法重心，推动“看得见、管不着”向“管到底、管到位”转变。南通市深刻认识到，城市综合管理行政执法的重点在基层，难点在一线，为解决这些难题，他们通过三个途径推动执法重心下移：一是下移执法机构。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强专业技术进行支撑的领域，采取下移执法机构的方式开展综合执法，原有执法力量大部分随同下移，不仅充实了基层执法力量，并且实现了网格化、全程化、立体化监管。二是下沉执法力量。对城市执法事项主要发生在基层、专业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的领域，通过条块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力，开展综合执法工作。比如在市辖区，将原有城管执法机构和执法人员整建制划转下移到街道办事处，日常管理以街道为主，所有执法人员定点落实到社区、邻里、街坊、路段，实现分片包干，责任共担，形成了富有特色的“街邻城管”模式，有效地提升了执法效率。三是下放执法权限。对与城市管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由基层政府实施的执法事项，采取直接下放的方式，统一由基层政府开展区域性综合执法。
（四）健全执法机制，推动“粗放执法”向“精细执法”转变。为推进城市综合行政执法，提升执法的准确度、精细度和有效度，南通市探索建立了执法运行、执法保障、信息互联三大机制。执法运行机制，即：先后建立监管与服务责任清单追责机制、“双随机”检查机制、举报奖励机制、告知承诺失信惩戒机制、重大风险监测防控机制和监管绩效评估奖惩机制，这六项机制的建立，规范了城市执法监管行为，杜绝了任性检查和执法扰民，保证了“分得清责任、找得到人头”。执法保障机制，即：在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，切实做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保执法力量重点用于一线；健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制；设立城市综合管理巡回审判法庭，建立城市执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接；加强执法经费、装备、车辆、办公设施等软硬件建设，确保综合执法各项保障措施落实到位。信息互联机制，即：探索“互联网+”的执法模式，利用大数据、云计算、移动互联网等技术，加快建设覆盖全市、上下贯通、功能完善、数据共享、运行高效的综合执法体系。
二、经验启示
改革无定式，创新无止境。南通市城市管理综合执法体制改革的成功，关键在于立足自身实际，推动管理创新，走出了一条以体制创新引领城市发展的成功之路，给我们带来深刻启示和有益借鉴。
（一）敢于担当负责、勇于开拓创新是前提。南通市城市管理综合执法体制改革之所以取得巨大成效，主要在于各级干部思想大解放意识强。面对改革重任，他们有思路、有激情、有胆识，富有敢想、敢干、敢闯、敢为人先、争创一流的进取精神，正是在这种精神的带动下，推动了改革向纵深迈进。我们必须进一步解放思想，切实增强全面深化城市管理综合执法体制改革的紧迫感，主动作为、勇于创新，让城市变得更加优美舒适、干净整洁、规范有序。
（二）大胆探索实践、做好顶层设计是基础。为推动城市管理行政执法体制改革的顺利实施，南通市坚持分类施策，根据不同层级的不同需求，在改革总体框架内，分类研究制定切合实际、易于操作的改革目标、试点任务和实施路径，既强调改革的顶层设计，也充分尊重基层改革的自主性和创造性，较好地解决了城市管理制度的衔接与转轨问题，形成了具有自身特色的综合行政执法体制。我们要准确把握新型城镇化发展规律，按照精细化管理的目标要求，在政策层面做好顶层设计，尽快出台我市城市管理行政执法体制改革的实施意见，并制定相关配套政策，推动城市管理改革与经济社会同步发展。
（三）明确职能权责、理顺运营体制是关键。南通市在推进城市管理综合执法体制改革过程中，坚持立足实际，把重点放在基层发生频率较高、与群众关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的城市管理、市场监管、环境保护、交通运输等领域，坚持编随事走、人随编调，真正实现了管理重心下移，执法力量下沉，彻底扭转了城市管理职能繁杂、权责不清、力量分散等突出问题，执法效能大幅提升。我们必须抓住城市管理新旧体制转轨的有利契机，把该统的统到位，该放的放彻底，执法重心下移，力促城市管理执法水平再上新台阶。
（四）健全保障机制、推动高效运转是重点。为确保城市综合管理行政执法走上制度化、规范化道路，南通市严格按照法律法规和中、省相关文件精神，综合运用法治思维方式，建立了一套权责清晰、协调顺畅、保障有力的长效运营机制，既做到了于法周延、于事简便，又解决了难题、化解了矛盾，从而在制度层面保障了城市综合管理行政执法工作常态、高效运转。我们在推进城市综合管理行政执法工作上，必须强化机制创新、制度创新，用规章制度规范执法行为，用体制机制推动依法行政。
三、工作建议
通过考察学习南通市城市管理综合执法体制改革工作经验，并根据省委、省政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（陕发〔2016〕22号）文件精神，结合汉中实际，我们提出以下几点建议：
（一）加快理顺城市管理体制。主动适应新型城镇化发展要求，打破陈旧体制羁绊，建立市政府统一领导，市住管局（综合执法局）牵头，市级各相关部门负责行业指导和监督管理，区负总则、街道主抓、社区自治，市民群众自觉参与的“两级政府、四级管理”的“大城管”体制。一是明确管理职责。在市、县（区）、镇（街道）三级政府设立由行政首长负责的城市管理委员会，办公室设在各级住管部门，定期研究城市（镇）管理重大事项。市级城市管理委员会办公室调整设立到市住房和城市管理局，并进一步夯实其管理职责。市级城市规划建设管理在现行制度基础上，进一步明确各自管理职责，规划建设部门负责城市总规、中心城市控制性详规等战略性规划的编制审批以及相关制度、规范性文件的制定等工作；住房和城市管理部门负责城市（镇）管理工作的宏观指导，组织协调、监督检查和考核评价等工作。县（区）实行规划建设管理一体化运营机制（中心城区规划由市级规划部门审批），负责本辖区城乡规划、市政基础设施建设、城市（镇）管理等职责；镇（街道办）全面履行城市（镇）管理综合执法职责。二是下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，全力推动城市管理执法重心下移。市级层面，在市住管局（综合执法局）下整合设立15-20名人员力量的市城市管理执法支队，主要承担规划执法、监督检查、考核考评、业务指导、人员培训等职能，市综合执法局其余机构和人员全部下放到汉台区，并将中心城区园林绿化、路灯管理等机构整建制划归所在区；县（区）在城市管理机构基础上组建城市综合管理执法局，并下设城市综合管理执法大队，具体负责城市管理、案件督察督办等工作；镇（街道办）成立综合管理执法中队，在辖区内具体开展综合执法工作，其业务工作接受主管部门指导，日常管理以所在地党委、政府为主。三是厘清职权边界。进一步明确城市管理综合执法范围，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权以及其他部门与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的事项逐步纳入城管执法范围，以此提高城市管理效能。
（二）严格规范城市执法行为。必须改变传统的执法模式，树立以人为本理念，转变执法方式、规范执法行为，不断提升城市精细化管理水平。一是强化队伍建设。按照“编随事走、人随编调”的原则，整合归并执法队伍，推动执法力量向基层倾斜，提高一线和城郊结合部的执法力量配备比例。加强对城市管理执法人员的业务培训，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，统一制式服装和标志标识，不断优化城市管理执法力量。二是推行权责清单。坚持法无授权不可为、法定职责必须为和权责一致、权责匹配的原则，进一步优化调整城市管理综合执法部门权责清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，并根据改革推进情况实行动态管理和调整。三是改进执法方式。综合运用行政指导、激励、扶助、调解等非强制手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。积极推进网上执法办案系统建设，健全执法办案信息查询系统，推行网上行政服务工作，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式。
（三）强力推进城市综合管理。积极探索城市管理的有效途径，大力推进城市综合管理精细化全覆盖，努力塑造整洁优美、文明和谐的城市新形象。一是加强市政管理。建立规划、建设、管理部门之间有机衔接和良性互动机制，及时做好竣工市政公用设施相关信息移交，实现城建档案信息共享。加强市政公用设施管理和维护，严格控制城市道路开挖和占用道路行为，强化市容秩序治理、生活垃圾收运管理、园林绿化养护等工作，确保市政设施安全运行。二是整治重点环节。加强城市建筑物立面管理和户外广告、门店牌匾等设置，整顿城市地上地下公共空间使用秩序，严厉打击违法用地、违法建设行为；优化城市街区路网结构，打通城市断头路、丁字路，科学设置交通信号、标识标线、隔离设施，合理施划停车泊位，加快推进城市步行、自行车交通系统建设，不断增强城市交通微循环系统功能；下功夫治理渣土垃圾外溢、车辆扬尘等现象，大力推进垃圾减量化、资源化、无害化管理，全面改善人居环境。三是建设智慧城市。加快综合性城市管理数据库建设，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电等城市运行数据的综合采集和管理分析，建设覆盖市、县（区）的数字化信息平台。推动数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。建立统一的“12319”城市管理服务热线，并实现与“110”报警等电话的对接，不断提升综合执法效益。
司法体制改革的认识范文5
【论文摘要】随着我国电力体制改革的不断深化，电力行政执法过程中的困难，为社会和电力企业带来了诸多问题。其成因主要是：电力立法滞后于体制改革，造成电力行政执法主体事实上缺位；受制于上位法致使地方电力立法难以突破电力行政执法的基础——执法队伍构建及执行力。因此，电力行政执法需从立法层面予以突破，从中央层面明确电力行政执法主体；在立法一时难以突破的情况下，需要在实践中探索有效的应对之策。
引 言
近年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施的违法事件频频发生，窃电现象也呈频发之势，这不仅严重影响电力建设项目进程，危急供电安全，而且也严重扰乱了正常的供用电秩序，使国家和供电企业蒙受巨大的经济损失。
就目前的法律规定来看，《刑法》等法律法规对于电力设施和电能的法律保护远不能涵盖实践中所存在的相关行为，对现实中存在着的妨碍电力建设、破坏电力设施及盗窃电能、侵犯社会公众和电力企业利益的涉电违法行为，其中尚未构成刑事犯罪的，需要通过行政执法予以制裁和规范。但由于我国电力立法滞后于电力体制改革，《电力法》、《电力设施保护条例》及其实施细则的相关规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法体制始终没有理顺、电力行政执法主体事实上缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题。
本文试图通过对我国电力行政执法体系及实践情况的分析，探讨形成这一难题的原因和解决之策。
1.当前我国电力行政执法面临严峻形势
破坏电力设施和偷窃电能现象，不仅使国家和人民财产遭受巨大损失，严重侵害电力企业的合法权益，而且也严重侵害了广大用户的合法权益。破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行安全、危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁到电网的安全运行。
2007年，在全国“三电”（指加强电力、电信、广播电视设施安全保护工作）专项斗争中，查处“三电”治安案件2.5万余起。涉电案件剧增，严重危害了电网安全运行，无法保证电网正常供电和电力用户正常用电，还可能危害人民群众生命财产安全。由于电力执法力度的不足，涉电违法行为得不到追究和惩处，无法保证电力执法部门公信力和电力相关法律法规的威慑力。
2.电力行政执法内容分析
电力行政执法是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性的、管理性的行为。
按照行政执法行为对相对人权利义务所引起的直接效果，电力行政执法主要有以下方式：电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置。
3.导致我国电力行政执法难题的原因
电力行政执法出现的严峻形势，固然是多种因素的综合作用，但执法保护力度缺乏是最重要的因素。由于电力体制改革不断推进，电力立法滞后于电力改革，现行电力法律法规中许多方面不适应我国当前电力工业发展与改革的现状。
3.1 执法主体事实上的缺位是电力行政执法难的根本原因
3.1.1我国现行法律中对电力行政执法主体的规定不明确
法律法规授权的组织既可以自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也可以根据法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。
《电力设施保护条例》于1998年1月7日修订后，诸如北京、天津、青海、山东、四川、新疆等地都纷纷出台了有关电力设施和电能保护及反窃电方面的地方性法规和行政规章，但在电力设施保护的行政执法主体方面，无一例外地沿袭了上位法《电力法》、《电力设施保护条例》的相关规定，即明确了由各省（直辖市、自治区）的电力管理部门作为相应的行政执法主体。如此看来，电力设施与电能保护的行政执法主体似乎并不存在缺位情况，但事实上，现行法律的规定并未明确由哪一个政府组织具体来行使行政执法职能，有的电力行政事务有多个部门在具体行使行政执法职能。
3.1.2 电力行政执法主体的变迁导致执法效能弱化
1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国[1996]48号《关于组建国家电力公司的通知》指出，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。按照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部管理的国有资产经营管理，不再具有政府行政管理职能，国家经贸委作为电力行政管理部门负责电力行业的行政管理与监督。由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。
3.1.3 政府部门作为电力行政执法主体能力不足
通过考察电力行政执法主体前后的变化差异，不难看出：在电力体制改革之前，电力局不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰富的人力、物力资源和经验。电力体制改革后的地方综合经济管理部门虽然取得行政执法权，但其限于人力、物力、经验等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，也因为同样的原因，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相匹配的行政执法队伍。
由此看来，执法主体执法能力的欠缺是导致电力执法难的根本原因，或者说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接导致了电力行政执法之难。
3.2电力立法难以突破导致难题持续
3.2.1电力相关法律规定与其他法律衔接不到位
我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，面对电力行业改革和发展中出现的发电与电网企业的技术配合问题、预购电、欠费停电期限、用电检查权等方面的新问题，《电力法》及其配套法律规定与相关行政法的规定没有衔接，与《刑法》规定的破坏电力设备罪、盗窃罪等罪名条款没有相衔接，法律的适用出现了许多真空。
3.2.2 相关电力法律法规缺少可操作性
涉电案件在进入行政执法程序后，由于相关电力法律法规在实践中缺少可操作性，使得行政执法主体无法对许多案件进行行政执法处理。如在破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，行政执法部门与电力企业和公检法部门的认识存在着很大的差距。
3.2.3 上位法的限制使地方立法难以突破
基于法律效力等级理论，上位法的效力高于下位法的效力。《电力法》、《电力设施保护条例》都规定电力管理部门作为电力设施和电能保护的行政执法部门和监督管理部门，全国大部分省市的相关地方性法规和行政规章也就无一例外地沿袭了这一规定，即明确了由各自省（市）的电力管理部门作为相应的行政执法主体，而无法形成新的突破，因此在地方立法中很难解决电力行政执法主体事实上缺位的问题。
4.现行体制下破解电力行政执法困难的对策
4.1 修改与完善电力法律体系，加强行政执法保护内容
《电力法》修改要与《民法通则》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《刑法合同法》、《农业法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《环境保护法》等法律协调。国家立法机关、司法机关也应根据电力产品的特殊性和电力行业的特殊情况，在制定与《电力法》配套的法律、法规、立法解释、司法解释时，要对窃电等违法行为的违法金额的认定、处理等具体问题作出明文规定。
随着我国电力体制改革的逐渐深化，也应随之建立一套有机的电力法律、法规框架，其中应更多地体现对电力设施和电能保护的行政执法内容，并形成切实可行的和完整的行政执法保护制度。
4.2 开展电力行政执法模式的探索与实践
在立法层面尚难有较大突破之前，在地方实践中探索具有本地特色的电力行政执法模式，不失为在当前解决和破解电力行政执法难题的一种切实有效的办法。如《宁夏电力设施安全保护处罚条例》的出台，就是一种良好而有益的探索。
电力体制的改革对电力行政执法资源提出了重新配置的要求，能否将有关资源再行配置与组合，在符合经济性的同时也具备操作性，是探索电力设施与电能保护行政执法模式的原则。
4.3 深入宣传电力法律法规
相对于电力主管部门，就电力法律宣传工作来说，电力企业在人力、物力、经验方面具有相对优势，而在有关宣传内容上、时间上、形式上，也更容易把握实际、灵活机动、贴近生活，使宣传工作不至于流于形式。当然，作为行政执法主体的电力主管部门，也应就电力行政执法的相关内容进行宣传，切实提高群众遵守电力法律法规的意识，才能达到群防群治的效果，减少涉电案件的发生。
司法体制改革的认识范文6
关键词：审判委员会；司法改革；审判组织
中图分类号：DF2文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)08-0246－03
审判委员会是我国特有的审判组织形式，纵观世界其他国家，无论是英美法系还是大陆法系或者以两大法系为基础的其他国家诉讼法体系中，都没有类似我国审判委员会的审判组织形式。我国首创了审判委员会，在50多年的历史发展进程中，有促进法治的优点，也有阻碍法律进步的障碍。当前，人们对这一问题的研究重点主要表现在理论与实务的对立上，在理论界，学者们痛陈审委会存在的弊端，并追根溯源来否认其产生的必要性。而在实务界，却有着不同的见解，实务者也从审委会的产生和它的积极作用方面，对其合理性、必要性作了全方位的论述，并对理论界的批评予以了回应。更有评论者走上了两种观点的折中路线，不仅承认审委会有其积极和消极的作用，而且就审委会的存废也保持中立，他们的意见是审委会的存废要符合形势发展，要在周围的司法环境允许的情况下来考虑。笔者就当前争论较为激烈的审委会存废问题谈谈个人见解。
一、审判委员会的历史溯源
审判委员会制度在我国真正建立并运作是上世纪50年代的事情。1951年的法院暂行条例首次规定省、县级人民法院设立审判委员会,负责处理刑事、民事的重要或疑难案件,并为政策上和审判业务上的指导。1954年《人民法院组织法》不仅明文规定，在我国各级法院内部建立审判委员会,而且扩大了审判委员会的职权,规定审判委员会有权讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。1955年最高人民法院审判委员会成立,并制定了一些审判委员会的工作制度。随后,全国各级法院相继组建了审判委员会。至此,审判委员会作为一种法定制度正式确立。但审判委员会制度的发展历程并非一帆风顺。1962年至结束,审判委员会制度同整个中国的司法制度一起被砸烂。以后,司法制度才开始重新恢复和发展。1979年人民法院组织法规定,审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。1983年修订的《人民法院组织法》使法院内部的审判组织机构设置相对规范，审判委员会作为对人民法院内部工作实行集体领导的组织，其地位得到肯定。
二、关于审委会存废的学说
这一问题是学者对审委会讨论最为激烈的话题，各方观点都从不同的角度全面地进行论述，从实践的事例到理论的研究。然而他们的目的却都是殊途同归到保证审判质量、维护司法权威上来。就这一问题，主要有以下三种学说，在此笔者对其分别作简要介绍，并总结相关的支持意见。
1.保留说
即是主张审委会这种审判组织形式应当继续保留下去，虽然存在一些历史遗留的弊端，但总体上还是利大于弊，所以应当予以保留。支持此观点的大多是司法实践部门的法官们，他们从自己的亲身经历中来讨论审委会的作用，并对学界中现存的主张废除审委会的观点进行了反驳。第一，每一个国家的法律制度都具有明显的本土化特征，随着经济全球化的拓展，相互之间会形成一些共同的规律，但仍然会有差异。我国的审委会制度已有50多年的历史，就足以证明这是具有我国特色并符合我国国情的法律制度。第二，审委会的存在有着现实的必要性：我国司法资源严重不足，地方上分配不均，基层法院法官素质偏低，且外部干扰较多。因此“审委会一方面为法官解决疑难案件提供了一种手段，另一方面也为法官躲避外部干扰提供了一种可能。”第三，针对反对者使用频率最高的理由即审委会导致审判案件过程中出现“判审分离”、“先定后审”致法庭审判“流于形式”。支持观点认为这些弊端和缺陷是不可避免的且不像大多数人所描述的严重。实践者认为先定后审的现象在全国法院已很少见，早已不是普遍现象。第四，审委会的讨论审理案件方式虽有近似于合议庭的书面审理，但细究其过程是不能等同于书面审理的，水平要较之高很多，程序也很复杂且严谨。最后，有学者认为审委会讨论案件行政色彩太浓，委员们地位不平等。现行诉讼体制下的法官们从实际真实的角度反驳这样的观点：近年来，各法院的工作人员从上到下的素质有了很大提高，民主、法律意识不断增强，审委会会议讨论案件要求做到以理服人，依法决案，保证委员们能够充分发表意见和行使权利。此外，在保留说中还包含不同的两种态度，一个可以对现存审委会制度一次性做些完善，例如制定操作性强的工作规则，或者对审委会职能进行准确定位等等；另一种态度是审委会会在发展过程中逐步自我完善。
2.取消说
学界有观点建议取消审委会，且呼声很高。理由主要集中在审委会违反审判公正原则和直接言词原则上，出现审、判分离等。
先来看现有立法关于审委会的规定。《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设审判委员会，实行民主集中制，审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”1982年《民事诉讼法（试行）》第39条规定:“重大、疑难的民事案件的处理，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭必须执行。”现行《民事诉讼法》则废除了该条内容。1989年第一部《行政诉讼法》典出台，对审判委员会的案件实体审判权问题只字未提。1979年《刑事诉讼法》第107条规定：“凡是重大的或疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”1996年修改后的刑事诉讼法虽保留了审判委员会的规定,但对审判委员会的案件实体审判权作了很大限制，第149条规定：“合议庭开庭审理并且评议后,应当做出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以做出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。
三大诉讼法和法院组织法对审判委员会所赋予的诉讼法上的职权，特别是案件实体审判权，有很大差异：《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》在它们各自的发展过程中对审判委员会的案件实体审判权持相反的态度，前者是限制性保留，后者是干脆予以取消；《行政诉讼法》则一开始就完全避开审判委员会的案件实体审判权，根本不予涉及。审判委员会职权、任务在法律上不一致、不明确，存在立法和认识上的矛盾也就在所难免。这一立法上的发展和表现，是不是在证明着审委会作为历史的产物，正在逐步地退出法院体系的舞台呢？
再来看学者的各种支持理由。首先，审委会参与案件的讨论和裁判违反了审判公正原则。由于审委会的委员对法庭审判案件的情况不能进行直接的感知,仅仅通过听取承办法官对案件的汇报进行讨论和决定。这样,由控辩双方参与、由社会公众旁听的法庭审判，就失去了直接形成裁判结论的能力,法庭审判的进行就失去了其应有的意义和功能。而且讨论案件是在当事人不知的情况下进行的，对于不利于自己的证据和意见，当事人无法提出相反的证据，也无法进行辩解,这就在一定程度上变相剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权。其次是违反直接言词原则。这一原则是世界各国诉讼中普遍承认和遵循的一项基本原则。它有两层含义:一是“在场原则”。审判活动具有多方参与性,是在当事人和证人、鉴定人等其他诉讼参与人参加下进行的。一般说来,让那些与案件的结局有直接利害关系的人参与到裁判的制作过程中来,使其有机会提出自己一方的观点、主张和证据,有能力对裁判者的结论施加积极的影响,这被视为审判公正的最低标准之一。二是参与制作案件裁判的法官必须亲自参与案件的审理。裁判的制作是承办法官从感性认识上升到理性认识的过程。由于审委会委员多数是没有直接参加庭审,也没有当面听取当事人之间的言词辩论,又未耳闻目睹当事人的举证、质证活动,这就导致其制作的裁判缺乏一个充分、客观的认识基础，认识过程的连续性和完整性被人为割裂,作为这一认识过程结果的裁判自然应受到质疑。
综上所述,审判委员会制度导致审、判脱节,且与程序自治原则、公开审判原则、直接言词原则相冲突,违背了审判活动的基本规律。
3.过渡说
此种观点认为，从司法改革的长远目标来看，取消审委会是利大于弊；但就一蹴而就地取消这一制度是不现实的。因此在赞成取消审委会制度的前提下，主张采取一种比较现实、可行的改革策略。在改革的时机选择方面，审委会的改革应安排在法院设置的大幅度调整之后，因为只有在法院作为一个整体的独立已不成问题的情况下，讨论审委会改革才有实质意义。当前，审委会所具有的一些所谓“积极作用”，也大多与我国法院不独立的“消极”制度环境有关。因此，只有司法独立已基本确立时，才有条件讨论审委会的存废问题。
三、总结述评
以上是学者就审委会的存废问题讨论较多的三种观点。在对以上观点及支持理由进行简要叙述之后，笔者认为上述观点以不同的出发点进行论述都是很有道理的，其中的一些评论和建议笔者很赞同和支持，但也有一些说法认为过于绝对，缺乏实证检验。
首先，笔者较倾向第一种观点即保留审判委员会说。虽然从历史的角度讲它已经存在了50多年，但并不意味着它就不具有存在的必要性。重要的是在各国法律制度的特例中，特例的存在要适应国情，要推动法治的发展，审委会正是这样的特例。而且任何事物的发展都是从原始状态不断完善的，不能因为审委会造成的一些司法不公、司法腐败就完全否定其存在的应然。
其次，审委会制度可以通过或大或小的自身改革进行完善。例如明晰审委会的职能，规定操作性强的审委会工作规则等。其实，从我国的司法实践中就可以了解到，我国的法律运用者――司法权的行使者们早已看到了这一点，并制定了相关的工作规范。同时，司法人员的工作水平也因其必须适应社会的发展而有了很大程度的提高。这不仅表现在实际工作中和社会各界对法官素质的肯定及当事人对法院裁判的认可，而且在审委会里也越来越多地看到年轻有为的学者教授和律师，这些表明我国的法律水平整体的提升。
第三，不论是审委会的小改还是大动，都不能脱离其赖以存在法律大环境和社会大环境。笔者认为第三种过渡说也是很中肯的建议而不仅仅是中庸。单单研究审委会的利弊是井底之蛙的做法，要解决现存的棘手问题，首要的是完善大环境。因为审委会的改革不可能单独进行，它涉及整个司法制度和体制的改革。司法改革是一项复杂的系统工程,宏观上离不开政治、经济领域的相关改革,微观上涉及司法制度、司法体制等各领域的改革,其目的是实现司法公正,提高社会公众对司法机构、司法制度甚至整个国家法律制度的公信信度,而审委会的改革也是整个法院组织体制改革的关键。要想顺利地推进审委会的改革，并通过改革实现职能明确，功能优异，组织科学，程序严密，是我们面临的一个艰巨的任务。在这样的情况下，笔者认为我们不仅仅要重视审委会自身的改革，而且要重视在具备法学大环境时，毫不犹豫地迈出改革的步伐，这样才能推动审委会制度的完善，稳步推进法治进程。
参考文献：
