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土地节约集约利用调研报告范文1
在这个非同寻常的春天，国土资源部再举大旗，推出为时10个月的“保增长保红线行动”。这个行动，将为土地管理以及抗击金融危机的工作，创造新的契机。
为了大局，奋战十月
2009年3月31日，国土资源部召开电视电话会议，对“保增长保红线行动”进行动员和部署。宣告“双保行动”这部土地管理的年度重头戏正式拉开大幕。
3月底，动员部署会议召开之前，国土资源部印发了《保增长保红线行动工作方案》，明确了“双保行动”的主要任务和预期目标、行动的推进阶段以及具体的工作部署；建立了以部办公厅、土地总督察办公室、调控司、规划司、耕地司、利用司、储量司、执法局为成员单位的联席会议制度，督察部门牵头，其他各部门联动协作，负责“双保行动”的整体工作安排。
“双保行动”有三项主要任务。―是保障用地，督促各地将扩内需保增长的调控政策执行到位，确保扩内需项目用地到位。二是密切跟踪，把握土地调控政策实施的新态势，对土地调控政策的实施效：果进行评估，提出调整和完善土地调控政策的建议。三是严防反弹，维护土地管理秩序；监督各地严格抽行产业政策、土地供应政策和标准，保证有限的土地投放符合中央扩内需、调结构的要求。
按照方案设计，“双保行动”由三方面的工作组合而成。
专项工作是行动的核心，通过扩大内需政策实施调研、农用地转用和土地征收审批事项督察、配合服务扩大内需的例行督察和专项督察、计划差别化管理与地质技术信息服务这五项工作，一步一步落实“保增长”政策。目标在于为扩大内需项目供地。
支撑工作是行动的基础，主要内容是跟踪把握土地调控政策实施的新态势，评估土地调控政策的实施效果。目标在于及时调整土地管理政策和措施。
策应工作是行动的保障，包括年度耕地保护责任目标检查、违反土地管理规定行为处分办法的实施、违规违法案件的查处等三项具体工作。目标在于维护土地管理的秩序。
整个“双保行动”3月1日开始，11月30日结束，全程分四个阶段逐级推进。
刚刚过去的3月份是启动部署阶段。关键在于将“双保行动”推向人们的视野前台，置于各项工作的首要位置上，上下一心把思想统一到中央的决策部署上来。
4月到6月，也就是当下，是调研宣传阶段。关键点，一是深度调研，准确掌握各地用地需求和用地审批的真实情况，及时摸清各地暴露出来的倾向性、苗头性问题，提出计划指标中期奖惩建议。2008年执法检查中大显身手的卫星遥感技术再度出马，覆盖的城市是2008年的整整两倍，达到172个。土地动态巡查制度更是布下天罗地网，各级土地管理机构，特别是国土管理所每天都分片、分区、分路段、有重点地巡查。任何抱有侥幸心理的违法用地都将无处遁形。而且，国土资源部在5月下旬，头一次安排了部领导带队，分组分片到各省去督察。二是集中宣传，在系统内外同时造势，扩大“双保行动”的社会影响力，宣传重点在土地调控政策、耕地保护目标责任制、问责制、耕地和基本农田保护、领导干部离任审计等等。三是坐实调研和宣传的内容，想方设法将地方动员起来，切忌“空对空”。切忌“以文件贯彻文件”。正如甘藏春在4月初一次联席会议上所言： “宣传什么，调研什么，这个‘什么’是这一阶段的迫切问题”。
7月到9月是督察推进阶段。突出关键问题和重点地区，会对重大典型案件进行公开查处，进一步清理前期调研报告中初露苗头的那些违反国家产业政策、供地政策或用地标准，搭车用地，借机圈地，侵害农民权益之类的问题。
10月到11月是评估总结阶段。在评估“双保行动”成效的基础上，研究完善或制订土地审批和监管、土地节约集约利用、集体建设用地流转、工业地价调整、土地征收、划拨用地目录等方面的政策，形成制度性成果。
从237号文件到“双保行动”
“双保行动”不是横空出世的，而是近半年来，国土资源部一步一步配合国家应对金融危机决策部署的必然选择。
2008年11月28日，万众瞩目的4万亿投资计划面世十天后，国土资源部发出《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》(国土资发[2008]237号，以下简称237号文件)，定下了“保发展”“保资源”两手抓不可偏废的工作基调。
237号文件涵盖8个方面24项政策措施，按照“积极主动服务，严格规范管理”的总体要求制定，秉承“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，强调下一阶段的工作要以民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾区恢复重建等新增中央投资计划项目用地为重。
为使中央投资计划项目用地尽快到位，237号文件要求各地将新增中央投资计划项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排，在城乡建设用地总规模控制下，优先安排用地。237号文件还提出，新一轮土地利用总体规划批准实施前，凡列入新增1000亿中央投资计划清单的项目，因选址难以避让基本农田的，可以提出土地利用总体规划修改方案。
再者，237号文件为服务大局，在提高用地审批效率上用了不少心思，要求各级国土部门主动参与中央投资建设项目的前期论证，为地方出谋划策。237号文件还大胆提出，列入新增1000亿中央投资计划清单的项目申请用地预审时，在完成初步设计、确保征地补偿安置落实到位的前提下，可申请先行用地。国土资源部部长徐绍史在237号文件下发后的电视电话会议上指出，各级国土资源管理部门要切实发挥土地利用总体规划对投资项目的统筹和管控作用，按照“急用先行”的原则，进行重要性排序，在规划布局中统筹考虑。
237号文件还突出了对民生的关注，优先保障的几方面用地，民生项目排在了最前面。城镇优先安排保障性住房等民生项目用地；农村优先保障游牧民定居工程、农村危旧房改造工程、农村基础设施和农村公益事业等用地。对纳入新增中央投资计划的城镇廉租住房、棚户区改造等保障性住房，文件要求各级国土部门加快供地速度，落实到具体地块。
2008年12月22日，国土资源部主动沟通国家发改委等10个综合管理部门和用地大户：联合印发《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》(国土资发(2008)298号，以下简称298号文件)，提出及时提供用地保障、严格规范用地管理、促进各项建设依法依规合理用地的10条具体要求。
2008年底，237号文件和298号文件的威力初步体现了出来。国土资源部调剂年度剩余指标，增加建设用地指标52万亩，保障了中央新增投资项目用地需求。2009年国土资源部确定全国新增建设用地计划指标总量为630万亩，比加08年增加了50万亩。
2009年2月开始，国土资源部组织各派驻地方
的国家土地督察局，在全国开展了一轮扩大内需项目用地情况的快速调研。“两会”期间，国土资源部与东、中、西部8个省区市就扩大内需项目用地情况进行了座谈，并且再次与10个综合管理部门和用地大户进行了沟通和衔接。
国土资源部为“保增长”作出的积极努力显而易见。到2009年3月中旬，两个多月来经国土资源部审查报国务院批准建设项目用地达到384件，批准用地面积102621.6公顷。其中，公路项目153件、铁路项目29件、机场项目3件、港口项目5件、航运项目3件、水利水电项目34件、能源项目100件。
而调研和座谈中听到、看到的一些倾向性问题也引起了国土资源部的警觉。他们发现，一是有的地方规划修编衔接期与扩大内需项目用地需求存在矛盾。国家土地督察上海局考察上海市、浙江省和福建省后，在这些地区扩大内需项目用地情况的调研报告中写到，这两省一市相当多数量的扩大内需项目用地不符合现行土地利用总体规划，亟需调整。比如，上海市本轮规划确定的指标2002年就已用完；浙江省和福建省分别有60％和90％以上项目与本轮规划不符。
二是有的地方浑水摸鱼，在短时间内大批量征地，操作程序不规范，个别地方甚至动用警力强行征地拆迁。有的地方对被征地农民的补偿安置不到位、不落实，侵害了被征地农民权益。比如上海督察局的报告认为，―些重点工程等项目有了便捷的用地审批政策，但缺乏与之相配套的搬迁安置用地政策，按1:1的比例确定拆迁安置用地无法满足实际需要，避让基本农田的难度很大。这种现状很容易因为工程进度出现违法用地的现象。
三是有的地方耕地占补平衡落实不了。上海督察局的同一份调研报告指出，两省一市本就后备资源不足，现今“扩内需、保增长”更是加剧了耕地占补平衡的矛盾。耕地开发成本越来越高，空间布局的余地越来越小。上海市的情况尤其严重，已经难以在市内通过土地开发整理复垦完成占补平衡任务。此外，国家土地督察武汉局《鄂湘黔三省扩大内需项目用地情况调研报告》中也反映了同样的问题：经济发展快、用地量大的地方和经济基础薄弱、用地量小的地方都难有补充耕地储备，前者是耕地后备资源不足，后者是耕地超前开发垫付资金不足。
四是有的地方借机突破政策界限，未批先用、借机圈地、搭车用地等违规违法问题出现反弹。上海督察局的报告反映，为加快扩大内需项目开工进度，个别施工单位以重点工程建设周期短、时间紧、任务重为由，迟迟不办理相关用地手续。
五是有的地方遇到的现实困难，暴露了供地审批程序在新形势下的困难。比如上海市、浙江省和福建省大量不符合规划的新增投资项目需要在上半年上马，而新的土地利用总体规划方案尚未批准，通过对现行规划调整的方式审批，程序多，周期长。而武汉督察局的报告称，现在的建设项目供地审查对重点项目资金落实情况的把关不够，闲置土地将会难以避免，危及节约集约用地大局。
国土资源部意识到，这些问题当前虽然只出现在个别地方，如果不及时防止和纠正，就有可能演变成全局性问题。为了确保土地政策从一开始就“不走偏、不折腾”，“保增长”同时“保红线”的“双保行动”成为了2009年国土资源部工作的逻辑必然。
“保增长”与“保红线”的有机统一
“保红线”，与“保增长”看似有所抵触，其实无论是从战略层面，还是从实际操作层面，两者都是有机统一的――是为了大局，也是为了国土资源事业自身；是顺应当下情势，也是双双指向未来。
“保障发展”和“保护资源”这一对矛盾，在相当长的一段时间内都盘踞在中国的强国复兴之路上。作为宏观调控部门，把握地根的国土资源部，近年来一直处于这对矛盾的漩涡中心。而2008年爆发的国际金融危机，迫使我们必须在激流中正面迎击这一难题。
国土资源部门的工作，在一个时期内将“保增长”置于首位，是责任，也是使命。2008年10月，党的十七届三中全会为改革的大局把脉引航，会议《决议》的重中之重在农村土地管理两个“最严格的制度”。就在这个秋天，一年多来钝刀子割肉一般的美国次级抵押贷款危机忽而图穷匕首见，急速酿成危及全球的金融海啸。到了2009年，各大经济体政府的强力干预，将金融体系崩溃的可能暂时逼到后台，而世界范围内实体经济的停滞和衰退引起了更深的忧虑。
中国不能独善其身，国内经济放缓的态势持续数月，尚未结束。世界贸易组织3月23日预测，今年全球贸易量历史性地下降9％。3月初，第中国华东进出口商品交易会，出口成交比上届下降39.06％。4月，波罗地海指数(BDI)再度从2000多点跳水到1400点上下，预示未来中国钢铁业是乍暖还寒。更让人揪心的是，企业实现利润在总体下降。1月到2月，全国规模以上工业实现利润2191亿元，同比下降37.3％。这一水平比去年9月到11月的4.98％大幅下降了42个百分点。现在说“中国奇迹”已挣出危局，似乎还为时过早。
国家着眼于大局，应对国际金融危机定下的“保增长、保民生、保稳定”这条主线，立意高远。经济衰退的魅影逡巡在世界大大小小的经济体上空时，中国GDP保8％，就是保民生，就是保稳定，是一等一的大事。或者说，在三十年的改革中，一直都是头等大事。国家经济社会的各个向度，当前都以“保增长”为重，是无可置疑的。
另一方面，“保红线”不论是针对当今形势，还是着眼未来，也都丝毫不能放松。
工业化、城市化是国家长期的发展战略，是当前的头等大事；而粮食安全，也是国家坚守的，任何时候都不放手的安全战略。18亿亩这个数字，不是拍脑瓜拍出来的，而是综合考虑国家经济发展需求与未来的粮食安全作出的科学论证，本身就是“保障发展”和“保护资源”的结合。
就今年的经济大环境而言，在拉动GDP的三驾马车投资、出口和消费，前两架双双失灵的状况下，中国政府看准国内消费这一自救的命门，推出4万亿的保增长投资计划，颁布扩大内需的10项重大措施，进而陆续通过十大产业振兴规划。
虽然现在不能说大底已现，但各项指标都表明，中国经济还是很有可能早于其他经济体，率先重新焕发活力：2009年4月17日，国家统计局召开新闻会，公布第一季度各项经济运行数据。GDP“结果好于预料”，同比增幅为6.1％；其中，投资和消费双双表现出色，全社会固定投资增速高达28.8％，社会消费品零售总额29398亿元，同比增长15％。而一季度人民币新增贷款更是创出4.58万亿元的“天量”，超过往年全年新增贷款金额。
两个“最严格的制度”掷地有声、言犹在耳，全国土地利用总体规划历经几年坎坷刚刚出台，4万亿之下陡然上升的用地需求会不会使得趋严的土地管理制度有所松动，会不会冲击新规划?会不会进一步对18亿亩红线形成威胁?固定资产投资快速增长和信贷放量，
让我们不得不引起警觉：近来一些地方在征地过程中的倾向性问题，会不会在下一阶段的经济增长通道里演变为全局问题?
具体到今年国土部门的工作，“严防反弹，维护土地管理秩序”亦是“双保行动”的主要任务之一。甘藏春在动员部署会议上发言说，“双保行动”一方面“通过更积极主动的服务，使得保增长的措施更实、更快、更有力”，另一方面“通过更加严格规范的措施，确保扩大内需的项目走得更稳、更实、更有序”，“是纠正和预防实施扩大内需政策过程中已经出现或者有可能出现的倾向性问题的重要举措”。“保红线”同“保增长”一样，是为了扩大内需项目走得更好。况且，“用地需求不是漫天要价，不是什么项目都上，是保障国家重点项目，特别是在4万亿投资清单上的项目。”国土资源部执法监察局副局长张璞，在4月10日的“双保行动”在线访谈中这样解释。
何况，坚守18亿亩耕地红线，维持土地管理秩序，不仅仅是为了扩大内需项目，也是土地管理事业的内在需求。中国的土地管理法律和制度从诞生的第一天起，就在改革的激流中，不断经受经济社会形势快速变化的洗礼。土地管理的具体政策理当随经济大势而动。而土地管理的一些基本原则和基本制度又必须坚持和完善。在不同的经济社会发展要求面前，土地管理制度应当保持运转的稳定化和常态化。
现今，随着国家宏观调控政策的调整，土地调控政策调整幅度较大。但是，无论经济社会形势如何变幻，在今后很长的一个历史时期里，建立严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线不能动摇，严格节约集约用地的标准不能降低，土地管理的秩序不能乱。这是国家大计，也是国土资源战线的天职。如果在这个问题上稍有松懈，将是难以更正的历史性错误，必将贻祸后世。
在强调“保增长”的同时，不放松“保红线”的神经，不仅要求我们一方面积极主动地服务大局，一方面严格规范土地管理，同时，还要求我们在调整与坚守之间完善自身、锐意改革。正如徐绍史在“双保行动”动员部署会议上指出：“应对危机和国内的调整转型的双重挑战应该以改革的办法来破解难题”，“要从危机当中获取启示和经验，推进改革，使危机成为改革创新的动力和契机。”
不是翻版的“百日行动”
“双保行动”，很容易让人联想到2007年9月到2008年1月的“百日行动”。同样涉及一个时期内集中凸显的土地违法现象；同样是一次浩大的宣传教育活动。虽然这两次行动都是当年国土资源部的亮点所在，二者也都是国土资源部在大规模使用宏观调控杠杆，但是，“双保行动”不是“百日行动”再战江湖，它与“百日行动”从外部环境到内容都有很大不同。
首先，时过境迁，两次行动的经济大背景已大有不同。从国家的经济基本面来看，2007年正值2003年以来经济发展上行通道的顶峰，国内生产总值增长11.4％，固定资产投资过热导致“以租代征”等土地违法现象高发。而2009年，很可能是国内这一轮经济增长放缓的谷底，国家的经济刺激计划一出，用地计划必然随之调整。而且，虽然都是宏观杠杆在动，“双保行动”是配合国家“保增长、保民生、保稳定”的4万亿投资计划而动，切入国家经济的脉搏更深，与其他部门的联系更为广泛。
土地节约集约利用调研报告范文2
2007年6月，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。自此，统筹城乡发展由理论构想、政策设计转向操作试验，成渝两地成了这个实验的“领跑者”。统筹城乡综合配套改革涉及社会经济领域的方方面面，其中，土地制度创新是整个改革的重点，也是难点。成渝两地是如何进行设计、实践的?有哪些特点，政策上有哪些突破?不少人都给予深切关注。
本期摘编刊载的文章是国家土地督察成都局撰写的《重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新调研报告》的一部分。该报告在深入调查研究的基础上，分析了两市在统筹城乡综合配套改革中土地制度改革的前期探索实践情况、成效、问题及原因，并提出了相关政策建议。
总体思路：“一圈两翼”与“三个集中”
尽管成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，但两地统筹城乡发展的目标是基本一致的，都强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，重庆力争转移800万农村人口进入城市和镇；成都计划在10年内将150万农村人口转化为城镇人口。其中，重庆市的着眼点在于通过“一圈两翼”空间战略的实施，壮大整个渝西地区的实力，进而带动“两翼”发展；而成都市则以“推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路”为核心，推动城乡一体化的进程。
两地思路选择的背后都隐含着这样的战略思维：以健康城镇化为载体的非均衡发展模式。一方面，推动农民变市民、农民变农业工人，推动农村人口向具有空间比较优势的中心城市、县城、城镇迁移，同时通过农业产业化、集约化、规模化集中经营的方式，推进现代农业发展，改善农村地区的社会经济发展条件；另一方面，选择非均衡的发展模式，形成以城带乡、以点带面、全面协调可持续发展的格局。
土地制度创新试验及其评价
重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。重庆市土地制度创新试验的总体思路，是推进农村土地流转，以交换推动农民变市民。在重庆市的土地制度创新试验中，各地积极探索，正在进行多种模式的尝试。
成都市以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。成都市从2003年起开始实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略。在土地管理领域，主要围绕“三个集中”，强力推进工业向集中发展区集中，稳步推进土地向规模经营集中，梯度引导农民向城镇集中，取得了较为丰富的经验。在成都市的土地制度创新试验中，业已形成多种模式：
重庆市土地制度创新试点的效用评价。(1)“双交换”模式。这一做法比较适合重庆市情，也是推动城市化的有效举措，能够逐步推进农民进城，有利于把农民的承包地、宅基地“变现”，使农村建设用地减少与城镇建设用地增加相平衡。因此，该试点只要建立完善的配套政策及合理的补偿标准，逐步有序推进还是可行的。需要注意的问题是对腾出的宅基地及农民承包地，要建立科学合理的处置办法，最大效率地发挥它们的效益，同时也要对退出的这部分农民的后续保障问题予以充分重视。
(2)村级土地利用规划模式。重庆市江北区开展村级土地利用总体规划试点，在一定程度上可以促进村庄的经济发展和农民生活生产水平的提高，对重庆这样一个拥有广大农村腹地的城市具有一定的成效，局部意义上有利于提高各类用地的效率。但在没有上位规划指引下编制的村级规划，如果缺乏有力的监督，就会带来一系列不利影响，不利于全局城乡用地结构的优化。另外，由于当前我国的土地利用规划体系中并无村级规划这一层次，该规划明显缺乏法律效力。尤其是在规划中对基本农田进行空间调整，与基本农田调整需经过国务院批准这一要求有明显抵触，因此，建议慎重开展此类试点。
(3)社会资金参与土地整理模式。重庆涪陵区引进企业进行土地整理，符合国家有关鼓励各种社会力量参与土地整理的政策。但应注意的是，社会力量参与更多是拓展资金渠道，实现土地规模经营，而不宜将整个土地整理工作交由企业来规划组织。政府必须制定政策，在规划、计划制订、村民安置和补偿中起主导作用，并将与企业谈判的主导权交由村集体经济组织，切实保护农民利益，尊重农民意愿。
(4)土地合作社模式。开县渠口镇集中全村土地组建土地合作社，由合作社统一对外招商，以地入股。这一模式有利于实现农地规模化产业化经营，有利于提高农民收入，如果管理到位，也有利于耕地保护，值得推广应用。
成都市土地制度创新试点的效用评价。
成都市在城乡统筹土地制度改革方面试点较早，形成了多种模式，积累了较丰富的经验。
在各种试点模式中，郫县的城乡建设用地增减挂钩试点有利于统筹城乡用地，优化城乡建设用地空间结构，提高土地集约利用水平，改善村民生产生活条件，促进农村劳动力转移。
邛崃的土地综合整理有利于优化用地格局，促进耕地集中和质量提高，促进农村经济发展，建设新居工程对农民进行集中安置也有利于改善农民的生活条件。
温江的“双放弃一退出”试点是“三个集中”政策的具体操作的体现，只要管理规范，尊重农民意愿，有利于优化城乡建设用地结构，提高集约用地水平；有利于缓解用地供求矛盾，促进经济发展；有利于农民增收，改善农民居住环境。
龙泉驿“生态搬迁”模式，有利于山区生态保护，提高农民生活水平，带动产业发展。
锦江区集体建设用地使用权流转试点，有利于整合集体建设用地，显化集体建设用地的资产价值，促进地方经济发展。
政策建议
从两市现有模式的评价分析结果来看，大多数试点是以解决“三农”问题为着眼点，以盘活利用现有农村建设用地为重点，以推进节约集约用地、解决城镇发展用地和促进经济社会发展为主要目的的。试点在保护耕地、优化用地结构、节约集约用地、解决三农问题、促进可持续发展等方面各有有利的一面，但也有一些潜在的问题和风险，需要加强引导和规范。成渝两地可以结合市情，选择如下政策进行探索试验：
政策建议之一：改革现行土地规划管理制度
政策内容：适应统筹城乡改革试验的需要，同意两市加快土地利用总体规划修编和报批，强化土地利用总体规划的整体控制作用；在符合保护耕地、集约用地、集中发展原则和不违背开发区管理政策的前提下，鼓励在规划中体现“三个集中”；在不突破建设用地指标、不降低耕地保护目标任务的前提下，允许两地对用地空间布局做适当调整，农村地区特别是山区结合实际采用适宜的建设用地控制方式，深化规划内容。在规划实施过程中，允许两市根据城乡统筹发展的需要，对规划的非强制性内容适时修改并依法报批。每五年对两市土地利用总体规划实施情况进行一次评估，依此作为规划修编或调整的依据。由国土资
源部牵头制定成渝区域性国土规划。
预期的积极效用：有利于统筹谋划区域发展与资源环境保护，促进经济社会持续快速协调发展；有利于适应客观形势的发展变化及时调整发展战略，增强发展的主动性，应对发展中出现的问题；有利于促进产业集聚，提高土地利用经济效益；有利于疏堵结合，便于各级行政机关和土地行政主管部门依法依规管理土地，减少土地违法违规行为的发生；有利于增强管理的灵活性和及时性，提高管理效率；有利于提高规划对区域经济社会发展的宏观指导作用。
可能出现的问题和风险：增大了规划的监管难度，可能导致建设用地内部挖潜动力减弱，助长建设用地的外延扩张；允许调整耕地和基本农田布局，可能降低耕地和基本农田保护质量。
应对措施：严格规划审查，以保护耕地和集约用地为基本要求，对基本农田保护进行深入研究，扩大规划编制和实施的公众参与和民主决策，提高规划的科学性、可行性和严肃性；加强监督检查，制定规范的规划调整程序，防止和纠正随意调整规划、降低耕地保护要求的行为，对问题严重的地方，及时暂停规划调整；加强建设用地集约利用评价和监测监控，防止建设用地盲目扩张和粗放利用。
政策建议之二：创新耕地保护机制
政策内容：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，提高耕地综合生产能力；建立耕地保护基金，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴等方式，完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到责权利对称；在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，允许省(市)域内异地补充耕地；鼓励多渠道筹集资金，多部门参与，集中开展土地整理；鼓励发展土地合作社和农业股份公司，促进耕地规模化经营。
预期的积极效用：有利于切实保护耕地。一方面通过耕地补贴基金的激励，可以调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性，另一方面通过签订耕地保护合同，可以强化农民保护耕地的责任意识。有利于减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，土地违法违规行为必将大幅度减少。有利于增加农民收入。特别是将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别、减少社会矛盾、统筹城乡发展具有重要意义。
可能出现的问题和风险：建立耕地保护基金，可能增大了监管工作难度。由区县政府与耕地保护责任人签订耕地保护合同。由于工作量大，实际操作中可能变成逐级下签的做法，这与耕地保护基金直接补到耕地惠及农户的初衷不尽一致，需要强化监督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面临阻力。可能显化一些历史遗留问题，诸如农民要求对以前被平调的耕地享受保护补贴等，在一定时期内会造成涉地量的增加。允许异地补充耕地，可能降低补充耕地的质量。
应对措施：对耕地保护基金的来源和使用方向要加强监管；将耕地保护责任制纳入干部考核；对耕地保护情况进行动态巡查和实时监测。
政策建议之三：探索集体建设用地流转办法
政策内容：在不违反国家土地用途管制制度、不用于商品住宅开发的前提下，在两市各选若干基础较好、管理规范的区县作为试点，在不改变集体所有权的情况下，允许集体建设用地使用权采取“招拍挂”方式进行出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式的流转。
预期的积极效用：符合社会经济发展趋势，为集体建设用地的合理合法和集约高效利用打开一条通道，减少违法用地行为，显化集体建设用地使用权价值，增加农民收入，同时积累新农村建设资金，有利于逐步缩小城乡二元结构差异，实现城乡均衡协调发展。
可能出现的问题和风险：虽然符合社会经济发展趋势，但相关制度准备没有到位，容易造成执行不规范，可能会损害农民利益；可能会冲击国有建设用地市场，在一定程度上影响政府土地税费收入；增加建设用地供应渠道，可能影响国家宏观调控的效果。
应对措施：制定流转办法和细则，对集体建设用地人市的规模严格管控，科学确定不同主体的利益分配比例，特别是制订集体建设用地有偿使用费的征收办法，在局部地区先行试验，积累经验后再逐步放开。
政策建议之四：扩大城乡建设用地增减挂钩试点
政策内容：在符合土地利用总体规划和城乡建设规划、确保城乡建设用地总量不增加和耕地面积不减少、不违背农民意愿的前提下，同意两市启动和扩大城乡建设用地挂钩试点。两市编制三年期挂钩试点规划报部审批，由部里下达挂钩规模，由省级国土资源行政主管部门批准项目区实施方案，允许挂钩归还指标跨区县使用。
预期的积极效用：妥善解决保护耕地与保障发展的关系，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；有利于实现集约用地目标，提高用地效益。
可能出现的问题和风险：对恢复耕地的监管难度大，可能会出现实际城镇用地扩大面积超过农村建设用地减少面积，以及挂钩指标突破规划使用的情况，损害规划的严肃性；可能出现违背农民意愿大拆大建，侵害农民合法权益的现象；增加建设用地供应渠道，可能冲击土地利用计划管理体制，影响宏观调控政策的落实。
应对措施：要求两地结合实际编制详细的挂钩规划，报部审批；部审批的挂钩规模，要求地方严格执行；要保证建新指标使用时符合规划用途管制要求；每年对挂钩项目进展情况和指标使用情况进行总结评价，逐级上报备案。
政策建议之五：改革农用地转用和土地征收审批制度
政策内容：改革城市建设用地审批方式。实行土地征收和农用地转用相对分离，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将两市中心城区5年城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农用地转用计划指标，适时实施农用地转用，每年实施情况报部备案；同意两市开展“征转与实施分离”审批试验，探索国家控制年度用地计划规模，地方负责征收的管理机制；对单独选址项目，探索强化项目用地预审和批后监管，简化用地报批程序的管理机制。
预期的积极效用：发挥地方政府的主动性，促进统筹城乡发展；简化土地审批程序，提高土地审批效率；及时提供城市发展和重点项目建设的必要用地，减少违法违规用地的发生。
可能出现的问题和风险：初期可能会出现地方政府加快用地，出现“寅吃卯粮”；可能导致固定资产投资增长得不到有效控制，影响国家宏观调控政策的实施；后期可能会发生违法违规用地增加的现象。
应对措施：加强批后监管，防止建设用地过快增长；利用遥感卫星、视频监测等现代手段，加强建设用地监测监控，及时进行预警。
政策建议之六：建立
宅基地和承包地退出机制
政策内容：要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，建立宅基地和承包地退出机制，科学制定补偿标准，鼓励长期工作、生活在城镇的农民放弃农村宅基地和承包地，到城镇居住；对同时放弃宅基地和承包地的农民，享受与实际居住地城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民；对农民放弃的宅基地和承包地，归还集体经济组织，有条件复耕的宅基地要予以复耕。
预期的积极效用：有利于盘活农村空闲和闲置土地资源，促进土地集约高效利用；有利于维护农民土地合法权益；有利于优化城乡用地结构，推动城乡一体化进程。
可能出现的问题和风险：如果制定的补偿标准偏低，可能侵害农民合法权益，引起农民的抵触情绪；如果制定的补偿标准偏高，可能加重地方政府财政负担，并可能给城市发展增加压力。
应对措施：坚持将农民的近期和长远利益作为工作的出发点和落脚点，制定详细的工作方案并进行政策评估后，有序实施。
政策建议之七：探索建设用地指标交易办法
政策内容：对基于公平原则分配的规划指标，探索建立市级的建设用地指标交易平台，实现区域之间的发展权转移；对挂钩项目的建设用地指标，探索采用拍卖等方式进行交易的机制。
在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标以及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题，一旦涉及具体的地块使用，土地用途管制将发挥显著作用，土地发展权也随之得到显化，而仅依靠行政管理手段完成区域之间、地块之间的土地利用的利益平衡，往往难以达成理想的协调结果，引入市场机制进行建设用地指标的交易，可以作为有效地补充。
预期的积极效用：采用计划和市场相结合的方式，解决成渝两地当前各圈层发展不平衡的问题，修正规划编制目标与实施环境的偏差，减少城市扩展需求与耕地保护之间的冲突；推动行政区内的“城乡挂钩”政策的有效实施，有利于发挥级差地租的收益，使建设用地能够在空间上置换到发挥更大效益的区域，实现有机集中条件下的高效利用。
可能出现的问题和风险：规划指标难以体现绝对的公平，将人为分配的指标价值显化，容易引起地方政府之间的矛盾和冲突，而以远期发展权换取近期利益的方式，可能会损害某些区域的可持续发展能力。
应对措施：尽量提高规划指标分配的科学性，减少人为因素干扰；要科学核定纳入指标库的规模和比例，为地方预留长期发展指标。
政策建议之八：改革划拨土地使用制度
政策内容：根据宏观调控需要，对新增划拨土地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，显化划拨土地价值；对划拨土地类型进行细分，建立学校、医院、高速公路等类划拨土地的有偿使用机制，探索国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及其他各类社会事业用地有偿使用机制。
预期的积极效用：顺应社会经济发展趋势，提高国家宏观调控能力；提高划拨土地的节约集约利用水平；拓宽城市建设资金来源渠道；改变原划拨土地补偿标准较低的状况，维护农民合法权益。
可能出现的问题和风险：可能会受到现划拨土地受益主体的阻挠。此外，划拨土地有偿使用的费用标准还需要论证。
应对措施：投入专门力量尽快加强研究，加大舆论宣传力度，有选择地逐步展开。
政策建议之九：探索建立地方土地调控基金制度
政策内容：建立政府土地调控基金，探索多途径的土地储备筹资渠道，参与土地储备和土地一级开发，提高政府调控土地市场能力。
目前，土地收购储备缺乏资金来源，可考虑从土地出让收入中，划出一定比例资金，建立土地调控基金，主要用于土地收购储备，有利于避免土地收购储备过度依赖银行贷款，解决收购储备资金来源不足的问题。考虑到两地土地出让收入状况不同、土地收购储备所需资金差异较大，难以统一确定实施办法，由两市结合实际研究确定。
预期的积极效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行为；增强政府土地调控能力，促进房地产市场健康发展，推动用地行为纳入依法规范的轨道。
可能出现的问题和风险：没有法律保障的基金会成为地方政府的非法收入来源之一，可能会产生权力寻租行为。
应对措施：制定详细的基金建立及使用办法，加强资金审计监管。
政策建议之十：改革土地执法监管体制
土地节约集约利用调研报告范文3
一、“十一五”以来我市县域经济发展基本情况
1、经济总量保持较快增长。“十一五”时期，县域经济总量、财政税收、全社会固定资产投资、城乡居民人均收入、社会消费品零售总额保持了较快增长。四县（市）地区生产总值由2005年的679.1亿元增加到2010年的1976.6亿元，年均增长16.3%；财政总收入由2005年的30.04亿元增加到2010年的104.04亿元，年均增长25%；社会消费品零售总额由2005年的176.33亿元增加到2010年的418.64亿元，年均增长8.6%；农村居民人均纯收入由2005年的4722元增加到2010年10873元，年均增长18%。
2、经济结构得到明显优化。“十一五”时期，各县（市）积极推进经济结构调整，三次产业结构由2005年的15.1:54.4:30.6调整到2010年的9.2:68.8:22.0。现代农业快速发展，重点建设百里优质水稻、百里花卉苗木、百里优质茶叶、百里优质水产四大产业走廊，基本形成了近郊都市农业、中郊优势农业、远郊传统生态农业“三环四廊”的产业布局。新型工业化进程稳步推进，第二产业增加值占GDP的比重稳步上升。2010年全市县域规模工业增加值占全市规模工业增加值的比重达到49.2%。目前全市重点培育的工业六大产业集群及两区九园的主要工业均在四县（市），工程机械等产业集群、经开区等园区工业的快速发展带动了县域经济的快速增长，也形成了一批优势、支柱产业，如县的工程机械和汽车制造产业、浏阳市的花炮和生物产业。
3、经济外向度水平不断提升。近年来，市投资环境明显改善，吸引外资能力明显增强，大大促进了经济外向度水平的提升。“十一五”期间，共引进外商投资项目918个，新批合同外资124.9亿美元，实际到位外资87.8亿美元，与“十五”期间相比，分别增长1倍、2倍和2.5倍；累计利用市外境内资金完成固定资产投资1884.6亿元。目前，已有102家境外世界500强企业在长直接投资、设立分公司或办事机构，其中直接投资的达34家；央企、国内上市公司、知名民营企业等有70余家在长兴办投资实体。先后引进日本住友、华菱管线、英博雪津、五凌电力、美国空气化工、东洋铝业、韩国三星电子、广汽菲亚特等重大项目，有效提升了核心竞争力。通过利用外资，引进了一批具有世界先进水平的技术、设备和管理企业，对一大批国有大中型企业进行技术革新、嫁接和改造，加速了技术密集型工业的发展，促进了县域经济的发展和产业结构的升级。
4、发展支撑逐步夯实。“十一五”时期四县（市）全社会固定资产投资3266.85亿元，比“十五”时期净增2239.24亿元，其中2010年县域固定资产投资总额占全市固定资产投资总额比重达37.6%。与此同时，基础设施投资力度不断加大。2010年，全市农村基础设施投资继续保持较快增长。全年完成基础设施投资59.9亿元，增长38.6％，占农村固定资产投资的比重为21.2％。基础设施的不断完善也为县域经济的腾飞提供了坚实的支撑。
二、市县域经济发展的主要做法
1、全面实施开放带动战略。近几年来，市委、市政府始终把对外开放、招商引资作为促进县域经济发展的重大举措来抓，精心包装项目，改进招商方式，优化招商环境，取得了显著成效，为县域经济发展注入了强劲活力。近三年通过举办各类农业、农村投资洽谈会，吸引了大批外来企业到四县（市）投资兴业，签约额和实际到位资金逐年大幅增长，外来资金已成为县（市）建设与发展的重要动力。目前，四县（市）共有国家级经济技术开发区2个，浏阳生物医药园、浏阳现代制造园、暮云工业园等县（市）园区已成为我市园区经济中的主力军，初步形成了电子信息、新材料、汽车制造、食品加工、精细化工、服饰、烟花、鞋业等10多项支柱产业。
2、大力发展非公有制经济。非公有制经济是县域经济的重要组成部分。市委、市政府先后出台了一系列鼓励支持和引导非公有制经济发展的文件，采取多种措施繁荣非公有制经济，突出抓了三个方面的工作：一是优化政策环境。清理限制非公有制经济发展的政策，使中小企业在资金融通、用地和财产权益保障上与其他经济成分的企业一视同仁。最近一轮的行政审批制度改革工作，对全市363项行政许可项目作了进一步清理、取消和调整，精简幅度达46%。同时，扩大市场准入，让出更大的产业和行业空间，允许实力较强、经营规范、素质较好的私营企业进入。二是放宽融资渠道。明确非公有制经济是金融服务的工作重点，建立了风险担保机制，促进民营科技企业的发展。三是加强引导管理。鼓励非公有制经济积极参与到农业产业化和国有经济战略性调整上来，特别是引导民营企业搞农副产品加工、搞科技含量高的产品。“十一五”期间非公经济有了长足发展，2010年全市非公经济完成增加值2728亿元，占全市GDP60%，四县（市）税收收入有70%以上来自民营企业，非公经济的发展已成为我市地方财政收入快速增长的主要支撑。
3、全力推进城乡一体化建设。2009年以来，市委、市政府推出了一系列统筹城乡发展的政策措施，制定了《市推进城乡一体化发展工作纲要》，选取了11个村由市领导联点开展城乡一体化试点工作，选择10个乡镇、21个村由区县（市）领导联点开展“以镇带村示范、统筹城乡发展”活动。坚持以城带乡、以镇带村、以点带面“三个带动”，着力推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境、社会管理“六个一体化”。一是推进城乡规划一体化。主要是完善城乡规划体系，做好城市、县域和乡镇的规划；严格城乡规划管理，强化规划的引导和约束功能；同时重视乡村规划，规范乡村建设有序发展。二是推进基础设施一体化。主要是大力实施农村电网扩容、公路通达、饮水安全、环境整治、校舍改造“五大工程”，改善农村生产、生活条件。三是推进公共服务一体化。主要是建立起与经济社会发展相适应的城乡一体的公共服务体系，加大对义务教育、合作医疗、养老保障、文体事业等领域的投入，推进农业科技创新、农村社会化服务、城乡食品安全监管和应急等体系的建设。四是推进产业发展一体化。加速农业与二、三产业的深度融合，大力推进城乡产业协调发展，改善产业结构，加快产业升级。五是推进生态环境一体化。大力发展以绿色产业和清洁生产为重点的循环经济和生态经济，重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、农村面源污染治理、城乡固体废弃物处理等问题。六是推进管理体制一体化。主要是进一步理顺市、县（市）区与乡镇、街道的关系，规范城乡经济社会管理体制，创新农村集体经济组织方式，大力加强党的基层组织和干部队伍建设。
4、积极拓展农业经济发展空间。解决“三农”问题是发展县域经济的出发点和落脚点。市委、市政府紧紧围绕增加农民收入目标，坚持以农业结构战略性调整为主线，以农业对外开放和农业科技进步为动力，加快推进农业产业化、农村工业化和农村城镇化进程，促进了农业农村经济的发展。重点抓好五个方面工作：一是壮大龙头企业。通过扶优扶强，引资引智，农业龙头企业不断发展壮大，带动能力增强。全市现有各类农产品加工企业7000多家，2010年实现销售收入568亿元，“十一五”期间保持20%的年均增长率，成为工业经济中表现最为活跃的板块之一。二是发展主导产业。几大优势产业基本实现了区域化布局、规模化发展，百里花卉苗木走廊、百里有机茶叶走廊、百里优质水稻走廊、百里优质水产走廊四大产业带逐步形成，竞争优势明显。三是提升园区品位。建成了望城国家农业科技园区、隆平高科技园、现代农业创新示范区、浏阳现代农业园和宁乡农业科技园五大农业园区，全市已有75%的规模以上农产品加工龙头企业在五大农业园区落户，实现了集群式、抱团式发展。四是健全流通体系。现已建成红星、马王堆、金霞物流等8个大型农产品批发市场、150个农副产品市场、1470家“农家店”，实现了城乡物流体系无障碍对接。五是发展劳务经济。通过加强沟通，建立畅通的劳务信息渠道；加强培训，大力提高务工人员的素质；加强推介，提供更多的就业机会；加强服务，维护农民工的合法权益。促进了输出与引进的良性互动，建立健全了劳务经济的长效发展机制。目前，全市农村常年外出从事劳务的劳动力为70万人，约占农业劳动力的30%，年劳务收入60多亿元，增加了农民收入，促进了县域经济的发展。
三、县域经济发展中存在的主要问题
1、县域之间经济发展不平衡。一是经济总量和发展水平相差较大。2010年，全市四县（市）中，GDP总量最大的县达630.0亿元，比最小的望城县多387.1亿元；GDP增速差距达2.1个百分点；二是第三产业发展差距明显。2010年四县（市）中第三产业增速最高为11.7%，最慢的为6.3%。
2、县域经济人均拥有财富水平不高。县域人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入等反映人均创造和拥有财富、居民生活水平的主要指标虽有一定幅度的增加，但与市区比较尚存在较大差距。2010年县域人均GDP为48588元，而市区为84931元；县域人均财政一般预算收入1625元，而市区为2685元。城乡居民收入差距仍然较大，2010年全市农民人均可支配收入和城镇居民人均可支配收入之比为1∶2.14。
3、农业产业化和城镇化水平较低。四县（市）的农业产业化水平总体还不高，具有地域特色和优势的农产品有待进一步开发，缺乏优势农产品加工的龙头企业，没有形成农产品基地的规模聚集和辐射效应。从城镇化水平来看，2009年四县（市）的城镇化水平平均为44.03%，比全市平均水平62.63%低18.6个百分点。
四、进一步加快县域经济发展的设想
1、加快推进城乡一体化步伐。推进城乡一体化发展，是加快新型工业化进程的必然要求，是提高城市化水平的必经途径，是推进现代化建设和县域经济又好又快发展的必由之路。重点要突出抓好五个方面：一是推进城乡规划一体化，注重规划的前瞻性、系统性、可行性、权威性；二是推进基础设施一体化，加快以农村公路通达、电力扩容、安全饮水、环境整治和校舍修缮为重点的“五大工程”建设；三是推进产业布局一体化，从规划层面开始延伸产业链条、提升产业层级，为农民就业开辟门路；四是推进公共服务一体化，重点建立覆盖城乡的社会保障体系；五是推进生态环境一体化，重点解决农村资源污染问题。
2、做大做强县域专业经济园区。发展园区经济是促进县域经济跨越式发展的突破口。因此，全市在发展县域经济时要坚持以工业园区建设为突破口，科学规划园区布局，搞好基础设施等配套设施的建设，落实政策，完善功能，创造良好的园区环境，大力引进科技含量高、环境污染少、资源消耗低、市场前景好、能够充分发展劳动力资源的大企业入园。目前，四县（市）的园区经济发展比较快，如宁乡经济技术开发区，望城国家级农业科技园区、省高科技食品工业基地和省台商投资区、含浦科教产业园、浏阳生物医药园、县国家级经济技术开发区等均已形成一定的发展规模，今后还将继续做大做强。
