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司法制度的改革范文1
一、我国少年司法制度结构的现状及困境
少年司法制度的结构就是指组成少年司法制度的各个部分及其搭配组合间某种稳定的联系。根据系统论的观点，功能是系统结构中多个联系互动作用所形成的整体性，稳定健全的结构，有助于发挥少年司法制度的整体功能。一般地，司法制度是由概念系统、规则系统、组织系统和设备系统几方面构成。概念系统就是司法制度的理论基础，不同类型的司法制度，其理论基础并不相同。组织系统就是司法组织体系，它是由各个司法机构和法律授权的专门组织所组成的有机统一体。规则系统是指司法规范体系，包括司法组织规则和司法活动规则。
设备系统是指司法物质设施，是司法组织赖以进行正常活动的物质基础，包括法庭、监狱以及其他物质设备。概念系统和规则系统属于“软”系统，组织系统和设备系统属于“硬”系统，司法制度就是一个“软”“硬”皆备的大系统?]一般认为，1984年上海市长宁区少年法庭的建立宣告了我国少年司法制度的诞生。因为特定的历史背景、法律依据等因素的考虑，当时的少年法庭实质只是附设于普通法院下的少年刑事案件合议庭。
少年法庭的出现，以其办案的实际效果，雄辩地证明了少年法庭的科学性、针对性和有效性，引起了司法界的重视，并获得了社会的认可与欢迎。少年司法制度自创立以来，已经有了很大发展，在保护少年合法权益、治理未成年人犯罪中发挥了重大作用。现从司法制度四大组成系统，对我国少年司法制度现状作些分析。
1.关于概念系统
联合国对未成年人犯罪的司法控制与矫正给予了极大的关注，先后通过了《儿童权利公约》、《联合国保护被剥夺自由少年规则》等重要公约，弱化了刑罚的报应观念，强调特殊预防中的教育刑论，重视刑罚的个别化，以轻缓的刑罚或多种非刑罚方法来处理未成年人犯罪，优先适用教育改造措施，不得已求其次才适用刑罚，即使如此，也应和成年人犯罪处罚有所区别。对未成年人犯罪刑罚价值取向上的变化和对未成年人实行特殊司法保护的做法，显示了对未成年人的刑法特殊保护理念，即保护未成年人利益应优于保护社会利益，对未成年犯罪人应重在教育、感化、挽救，而非惩罚。此种理念集中表现在上述国际性条约所确立的保护少年的基本原则之中，即依法保护原则、双向保护原则、相称原则、少年司法社会化原则、减少司法干预原则，倡导行刑社会化和非监禁处理及少年司法专门化原则。我国是上述国际公约的缔约国或参加国，其先进的少年司法理念也为国内立法所接受。如1992年施行的《未成年人保护法》第38条规定“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”。
1999年生效的《预防未成年人犯罪法》第2条规定“预防未成年人犯罪，立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治”。上述立法规定表明，我国业已确立了教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的少年司法原则。从上述分析出发，依据《联合国少年司法最低限度标准规则》丨简称幻匕京规则》，以下同)以及我国法律法规的有关规定和精神，我国少年司法制度框架下的少年是指未满18周岁的未成年人。
与《北京规则》关于少年定义略有不同的是，我国关于少年年龄只有年龄上限(未满18周岁)的规定，而没有具体年龄下限的规定，并且在具体使用过程中，少年和未成年人同义，不作区分。 [2]在概念系统上存在的问题主要表现为对少年司法制度独立价值认识不足。时至今日，在许多人的观念中，对未成年人的刑罚观不是站在社会发展之于未成年人特殊保护价值取向上看待，而是以成年人之于未成年人弱势群体的天然同情、怜悯的感性认识来看待未成年犯罪人的处遇，把制度上的要求视为司法者情感上的恩赐，虽然一般而言并无不可，但因社会治安不好严打时，此种价值观往往会导致对未成年人待遇的忽视，走上少年人刑事政策的反面。
2.关于规则系统
中国目前尚未制定有关少年案件和少年司法的专门法律，对少年案件的处理主要依据是我国研U法>>、研IJ事诉讼法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《监狱法>> 等法律有关条款关于少年案件处理的特殊规定，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门关于办理少年刑事案件的司法文件，如《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于办理少年刑事案件建立配套工作体系的通知》、《关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》等。这些法律法规针对少年犯罪人不同于成年人的特点，就少年案件在立案、侦查、审查起诉、审判、执行及矫治方法作了一些不同于成年人的规定，体现了对违法犯罪的少年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持了“教育为主，惩罚为辅”的原则，可以说我国已从实体法和程序法方面基本上形成了少年司法制度规则体系的雏形。但在规则系统方面存在的问题也是显而易见的，主要表现为缺失独立完善的少年司法法律体系。
第一，现有法律规范对未成年人的保护规定不够完善。我国现有法律法规关于少年权益保护的规定缺乏可操作性，道德、号召性条款多，缺乏法律责任方面的规定，对实际操作过程中的一些问题也没有详细明确的界定。这种缺乏操作性的规定不利于发挥立法对司法实践的规范和有效指导作用，给予了司法者过大的自由裁量权，容易造成不同法院以及不同法官对同一类型、同一性质的案件作出不同的裁量结果，有损法律的统一性、公正性、权威性，不利于对未成年人的矫正教育和权利保护。工读教育、收容教养、劳动教养、治安管理处罚等非刑罚处罚措施的规定笼统而概括，可操作性差，而对于未成年人的违法行为和不良行为的处置则根本没有统一的规定，且处罚机关繁杂，易侵害未成年人合法权益，不利于少年司法目标的实现。[3]
第二，没有形成独立于成年犯罪人的少年法律体系。现代世界多数国家针对未成年人违法犯罪的特殊情况，一般均有专门的立法，如德国制定了 〈沙年法院法〉、印度制定的《儿童法)>、日本制定有《儿童福利法》、《少年院法》、《少年审判规则》等有关少年的专门法规。与此相比，我国未成年人违法犯罪的专门立法很少，有关少年犯罪、少年权益的保护，主要用为成年人制定的法律法规来进行调整，未能充分关注少年犯罪人身心的特殊性，没有对少年实行区别对待、加以特别保护，可以说是不公正、不合理，也是不科学的。如在我国，对未成年人犯罪定罪处罚适用的是与成年人共同适用的刑法典;对少年刑事案件的审判，适用的是对少年案件诉讼程序规定很少的《中华人民共和国刑事诉讼法)>，虽然最高人民法院相继制定了〈铁于办理少年刑事案件的若干规定》、《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通矢必和《关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》，但仍远远不能适应目前少年审判的实际需要，如区别于成年人的少年刑事案件独立司法体制问题、未成年人司法保护中司法体制的设置问题、对未成年人的民事案件的管辖和审理问题等。[4]
第三，现有立法落后于司法实践需要。纵览现有的立法，虽然对少年司法制度有所规范，但无论是数量还是内容都与社会现实的需要不相适应。实践中，有些具有生命力的少年司法做法却没有法律对此作出规定。例如，人民法院、人民检察院、公安机关设立的少年法庭、少年案件起诉组、少年案件侦查、预审组等，虽然都有益于对少年人的教育、感化和挽救方针的贯彻执行，并已被社会所认可，但没有明确的立法依据。立法上的滞后，导致了司法实践中根据现实需要设立了一些制度，但无法律依据的尴尬局面。
3.关于组织体系我国现行处理少年司法案件的专门组织机构主要是公安机关、检察院、法院、司法行政机关等，它们依照法定职权相互配合、相互制约、分工协作，分别承担处理少年案件的部分职能，共同形成了少年司法组织体系。在处理少年犯罪案件过程中，各自履行的职能主要表现为：首先由公安机关或人民检察院按照各自的管辖范围立案，立案之后随即进行侦查，侦查终结后，进入审查起诉阶段，人民检察院经过审查，认为少年犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确凿，应当追宄刑事责任的，即作出起诉决定，代表国家向人民法院提起公诉;人民法院依法对案件进行审判，发现有罪的，作出有罪判决并宣告相应的处罚措施，这些处罚措施可以是刑罚，也可以是非刑罚处罚措施;最后，由相应的执行矫正机关予以执行对少年犯罪人进行教育改造。
组织体系方面存在的问题主要表现为未成年人司法专门机构的不健全。我国目前没有专门性的少年警察机构、少年检察机构、少年审判机构、少年矫正机构、少年律师机构等。仅就审判组织而言，目前少年法庭的的组织形式大体上包括以下几种：(I)少年刑事案件审判庭——专门受理未成年人刑事犯罪案件;c 3少年刑事案件合议庭——附设于刑庭内，受理未成年人刑事案件“ 3)综合性少年案件审判庭。这种少年庭不仅受理少年刑事案件，还受理有关未成年人保护的民事、行政案件。(;4)在刑事审判庭中指定专人办理少年刑事案件。由于机构设置各异，运行机制各异，缺乏系统性，抑制了系统功能的整体性发挥，从而使得少年司法制度的整体优势无法体现出来，不能很好贯彻教育、感化、挽救、对少年犯罪人进行特别保护的刑事政策。
4.关于设备体系目前，我国处理少年案件与处理成年人案件的人员基本上没有大的差异，多为从事成年司法工作的普通司法工作人员，专门从事少年司法工作高素质的人员严重缺乏;少年案件的处理机构与成年人的案件处理机构也没有大的差别，多为普通司法机构，只是在法院内部附设了少年法庭，负责审理少年案件;在执行机构上，设立了少年犯管教所、工读学校等矫正机构对少年犯进行单独关押教育改造，防止少年犯罪人与成年犯罪人关押在一起相互感染。
在设备系统方面存在的问题主要表现为少年司法制度赖以运作的物质条件及高素质的少年司法工作人员的欠缺。在我国现阶段，社会经济尚不十分发达，不少地方的财政收入难以满足正常的社会发展需要，司法部门正常的办案经费不能得到充分保证，完善的狱政设施及高素质的少年司法人员严重不足，难以完全实现法律所规定的分押、分管、防止犯罪人交叉感染的良好愿望，也很难达到少年司法的目标。设备系统的不足具体表现为以下几点：从司法机构及人员来看，现行兼职型少年司法机构和人员在工作中，由于司法力量相对不足，往往要身兼数职，需办理大量普通刑事案件，这使得他们常常无暇他顾，无形中影响了对少年犯的跟踪帮教工作;从少年司法工作人员的素质来看，真正素质高、能力强、理想的少年司法工作者十分缺少，与少年司法工作的高要求很不适应。
最高人民法院在《关于审理少年刑事案件的若干规定》丨试行)中要求。少年法庭的审判长应当由知识面广、业务素质好，熟悉少年特点，善于做失足少年思想教育工作的审判员担任;从未成年犯罪人关押、矫正场所来看，囿于经济条件限制，许多关押、矫治场所严重不足，难以做到未成年未决犯、已决犯与成年犯分关、分押和分别矫治的要求，严重影响了教育、改造的效果，使法律规定虚置化。
二、我国少年司法制度的改革出路
我国少年司法制度自诞生以来，取得了长足发展，对少年犯罪人的预防、保护、矫治作出了有目共睹的贡献，但现有的少年司法制度存有诸多不足，不能很好地满足少年司法实践的需要，也是不争的事实。为此，有必要借鉴发达国家成功的少年司法经验，从少年司法制度结构的四大组成系统方面，完善我国的少年司法制度。
1.改革我国少年司法制度的概念系统我国相关立法虽已将教育、感化、挽救，以教育为主、惩罚为辅等先进的少年司法理念确立为少年司法活动的指导原则，但人们对确立此原则的法理学根据并非十分了解，以至于人们对少年司法制度独立性价值认识不足，认为国家对少年犯罪人的宽大处理仅是出于对其同情、怜悯。此种认识的偏差，不利于人们自觉地贯彻少年司法原则，确保少年司法目标的实现，故有必要明确构建少年司法原则的法理学根据。
一般认为，此原则确立的法理学根据主要有：未成年人犯罪原因的特殊性、国家亲权理论、刑事近代学派理论等。现具体阐述如下：首先，未成年人犯罪原因的特殊性。未成年人由于身心发展未达成熟阶段，思维相对简单，自控能力较差，易感情用事，明辨是非的能力较成人低，易受不良因素影响，进而走上了违法犯罪道路。鉴于未成年犯罪人生理、心理尚未成熟的上述特点，理应将“不能预谋犯罪”的儿童与那些经过深思熟虑而实施犯罪的成年人区别对待，对失足少年重在教育、感化、挽救、拉一把，促其重新回归社会而不是推一下。另外，少年违法犯罪人对案件处理结果的反应也与成年人有所不同，如果不考虑未成年人的特点，采用与成年人相同的处理方式，就有可能在他们尚未成熟的心灵上，形成一定的心理障碍，直接影响处罚的效果。
其次，国家亲权理论。国家亲权，即国家作为一国之家长，是本国内无法律能力者丨如未成年人)的监护人，享有监护权利，承担监护义务，对其进行保护、教育、照管和监护。根据这一原则，政府有代表国家保护少年权益的义务，对一些成长环境不良、生活无助和父母无监护条件或能力的少年负有监护的责任。作为监护人的国家不能只是对自己的监护人进行惩戒，而应注重教育，故国家亲权理论下，对未成年犯罪人应从保护教育改造的角度出发，特殊对待。
最后，刑事近代学派理论。刑事古典学派基于客观主义立场，认为人人都是理性人，具有完全的意志自由，行为人实施犯罪是其自由意志选择的结果，所以应依据危害大小承担相应的报应刑，因而古典学派对未成年犯罪人与成年犯罪人未作区别处理。然而，古典学派关于理性人自由意志的假设，很快就被实证学派证明是一种幻想。实证学派通过大量实证事实说明了行为人实施某种犯罪，绝非如古典学派所言的自由意志选择的产物，而是行为人自身、社会和环境因素共同作用的结果。
换句话说，犯罪是被决定的而非自由意志选择的结果。既然如此，追宄行为人的责任便不能是道义责任，只能是基于社会保护需要的社会责任，强调不同行为人的危险人格是责任大小的衡量依据，惩罚的目的不在于报应而是另有目的。此时，未成年人才受到了特别关注，未成年人犯罪与成年人犯罪区别处遇获得理论上的支持，才使得区别对待两者成为现实。不过，早期的实证学派过分强调了社会防卫，有过分牺牲未成年人的基本权利之嫌。因此，二战后格拉马蒂卡的社会防卫论以及安塞尔的新社会防卫论对实证学派的社会防卫论作了改进，前者认为不应牺牲个人来保全社会，而应该对个人和社会同等保护，后者认为必须以“人道主义”为核心，以保护个人为基础，以犯罪人的处遇为核心，特别强调对未成年人的保护处分。
2.改革我国少年司法制度的规则体系如前所述，我国少年法律体系存有严重不足，亟需完善，这既是履行国际条约义务的要求，也是实践的迫切需要。我国是 €11：京规则》的参与制定国和缔约国，该条约要求成员国“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用少年的法律、法规和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关。” “应当充分注意采取积极措施，这些措施涉及充分调动所有可能的资源，包括家庭、志愿人员及其他社区团体以及学校和社区机构，以便促进少年的幸福，减少根据法律进行干预的必要，并在他们触犯法律时对他们加以有效、公平及合乎人道的处理”。被称为“法官妈妈”的尚秀云针对我国当前少年法律规定的不足，曾发出这样的呼吁，“在审判工作中我迫切地感受到我国应该有适合审理少年犯罪案件的实体法和程序法。
我们国家对犯罪的孩子仍然用的是成人法，只不过在条文中有一些对未成年人罪犯实行从轻、减轻处罚的规定。我们非常希望能有自己的少年司法制度，这对预防和减少未成年人犯罪，保护未成年人合法权益是一件功在当代、利在千秋的大事。”
首先，构建独立于成年人的少年法律体系。我国现有不少学者业已提出了建立我国少年法律体系的见解。有的学者主张制定一部综合性的少年法典;有的学者主张在现有刑法典基础上，单设少年犯罪的特殊章节，条件成熟时再制定少年刑法、诉讼法、法院组织法和其他有关规定;有的学者主张为与〈颇防未成年人犯罪法)> 相配套，可以分别制定《未成年人刑事诉讼程序法》和《未成年人犯罪处罚法》，构建一个有中国特色的少年法律体系。上述观点表明我国学者关于应该完善少年立法已取得了共识，存在分歧的只是采用何种法律表现形式。笔者以为少年立法重要的固然是内容，但形式也是应该慎重考虑的。
我国目前有关少年的立法就是一种分散式规定形式，这种形式使得少年法律显得过于分散，系统性不够，未能突出少年司法制度应有的独立性、重要性，不便于人们掌握运用少年法律保护少年人的合法权益。此外，此种分散形式使得少年司法规定缺少应有的总的指导原则总领全局，不利于少年法律体系构建的和谐统一。鉴于此，笔者以为第一种主张是妥当的，第二、三种主张存在的缺陷和我国目前少年法律体系存在的缺陷未有二致，故不足取。在具体制定我国综合性的少年法典时，可资借鉴德国少年法院法的立法模式。该法详细规定了少年法院法的适用范围、指导原则、少年违法行为及其后果、少年法院组织和少年刑事诉讼程序、执行和行刑等少年犯罪案件的实体和程序问题。
其次，完善少年法律对少年权益的保护规定。如前所述，我国少年法律对少年权益的保护规定，存在多方面的不足，需要完善。在刑事实体方面，应明确规定少年司法工作的基本原则、宗旨与目的，强调保护处分为主，刑事处罚为辅，奉行优先保护少年原则;根据未成年人自身特点，明确规定罚金、没收财产、剥夺政治权利、管制、拘役刑罚及过于严厉的死刑(包括死刑缓期执行)、无期徒刑对未成年人不适用，因为此类刑罚对犯罪未成年人来说要么改造效果不大，可能造成交叉感染，留下犯罪记录，影响其重返社会，要么处罚过重，有违国际轻刑化趋势与教育保护的少年司法原则;对未成年犯罪人应增加相对不定期刑及前科消灭制度的规定，以便更好地发挥对未成年人的教育改造功能;在缓刑适用上应作出与成年人不同的特别规定，缓刑条件不应过于严格，有助于提高对未成年人的缓刑适用率，切实贯彻非监禁化的少年司法原则;对未成年人犯罪从轻、减轻处罚的原则进一步具体化，增加规定的可操作性，减少自由裁量权的滥用对少年权益的侵害;建立适合未成年人自身特点的刑罚裁量与执行制度，扩大非刑罚处罚措施的种类等。
在刑事程序方面，建立少年刑事案件的专门立案、侦查、起诉、审判、执行制度，由少年警察、少年检察、少年审判、少年矫正等专门机构和人员行使相应职权，采取与成年人不同的方法，如在调查少年犯罪行为的同时，注意调查少年犯罪人出生曰期、生活环境、成长过程、社会交往以及被指控犯罪前后的表现等情况，审查其犯罪事实和犯罪动机;在审理上，采取不公开的形式，与成年人分开审理，审理时必须态度诚恳等;在处理上，对未成年人贯彻宽大原则。在执行方面，建立起一套包括监禁、缓刑和假释的未成年罪犯的刑罚执行制度体系，以满足教育、挽救未成年罪犯的需要。
再次，扩大少年法庭对少年案件的受理范围。由于国外大多数国家使用广义的少年概念，所以少年司法制度的管辖范围是宽泛的，不仅包括违法犯罪少年，而且包括 “需要监督的少年”和“需要照管保护的少年”，如日本的家庭裁判所管辖的少年案件是非常广泛的，从对象来看，包括犯罪少年、触法少年和虞犯少年;从内容来看，包括应受刑事制裁的刑事案件、未构成刑法上的犯罪、构成刑法上犯罪但不应受刑事制裁的保护案件和危害少年福利的成人案件。我国少年法庭受案范围仅限于少年刑事案件的局面不利于充分发挥少年法庭对未成年人的保护和教育，故有必要借鉴发达国家在少年司法制度建设方面所积累的成功经验，将少年严重不良行为和违法行为纳入到少年法庭的受案范围之中，适用严格的少年司法程序进行处理，加强对少年人教育、感化、挽救，避免行政机关处理过程中的随意性。这与《北京规则》确立的减少司法干预原则并不矛盾，因为适当扩大少年法庭的受案范围，目的主要在于加强对少年教育保护，这与《北京规则》减少对少年司法干预的精神是一致的。
最后，加快立法步伐，满足现实对法律的迫切需要。我国关于少年司法的许多规定，处于规章、行政命令的层次，缺乏权威性和统一性，如公安部《看守所条例》;有的处于试行、暂行阶段，没有进一步总结定型，上升为法律，如1986年司法部颁发的〈沙年犯管教所暂行管理办法丨试行)》;有的还没有相应的、配套的、完善的、可操作性的法规，如〈沙年犯罪立案、侦查、起诉法>> 等;有的是在计划经济体制下制定的，已时过境迁，无法适用了，如1954年〈傍动改造条例》等。对于此类规定，应在总结实践经验的基础上加以完善，通过法定的立法程序将其转化为法律。另外，对于司法实践中出现的富有生命力的做法，应该加紧调研，尽快将其成功的做法通过立法程序上升为法律，解决无法可依的尴尬局面。
3.改革我国少年司法制度的组织体系和设备体系少年司法制度有狭义和广义两个方面。狭义少年司法制度仅指少年案件审判制度，广义的少年司法制度包括少年审判制度、少年警察制度、少年检察制度、少年监狱制度、少年律师制度、少年调解制度、少年仲裁制度和少年公正制度等。从多数国家少年司法制度的发展来看，大体经历了由狭义的少年司法制度向广义的少年司法制度过渡的阶段。目前，人们对广义少年司法制度具体范围认识存有差异，但多数国家认同对少年刑事被告人羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教一条龙的少年司法体系。我国对此可以借鉴，设立与少年法庭相配套的少年警察、少年检察、少年辩护、少年矫治等制度，积极发挥少年司法制度在预防少年犯罪、教育保护矫治少年犯罪人的整体作用，实现少年司法制度既保护少年合法权益，也保护社会利益的双重目的。在两者发生矛盾冲突的时候，优先保护少年犯人的利益。另一方面，立足于少年的特殊性，从本土资源出发，建立合理的少年审判评价体系。尽管现代司法制度要求法官独立，居中裁判，保持一种“超然”的姿态，但少年司法制度却要求法官积极主动的参与少年审判，法官要承担对少年犯罪嫌疑人、被告人或少年犯的调查、教育、帮教、回访、解决就业、升学等职能。
少年法官审判职能的扩大化正是少年司法的特殊性所在，这种特殊性必须得到相关配套制度与措施的保障。在现有以成人模式为主导的司法制度下的法官评价体系之下，少年法官所付出的成效显着的辛勤劳动不但得不到肯定，反而受到是否超出法官职责范围的质疑。现行法院的目标管理制度无法合理地评价少年法庭审判人员的工作，这已严重影响到少年审判工作的发展。少年司法制度迫切需要突破寄身于成人司法模式下的格局，凸显其特殊性与独立性。为了解决目前少年司法制度所存在的矛盾及其发展问题，考虑到我国地域辽阔，各地区实际情况千差万别，少年司法制度的发展水平不一的实际状况，在组织体系方面，建立一种多元化的少年司法制度格局应是改革的出路。可以考虑在有条件的地方创设少年法院，当然寄希望通过创设少年法院来解决我国少年司法制度发展中存在的诸多问题，也是不符合实际的，但她至少给我们一种预期。
为了确保上述制度的有效运作，随着经济发展，财政收入不断增加，可对少年司法制度建设加大投入，建立起与上述少年司法制度相配套的硬件设施，比如少年犯管教所、少年犯羁押所、独立的少年法院等，实现对少年犯人分押、分管、分审;加强对专门少年司法人员的培训工作，使其了解少年司法与成年人司法的不同，明确少年司法工作的重要性与复杂性，胜任少年司法工作并热爱少年司法工作。世界上许多国家和地区都设立了少年法院，取得了很好的效果，值得我们借鉴。
参考文献：
[1] 李亚学。少年教养制度比较研究[M].北京：群众出版社，
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司法制度的改革范文2
关键词：新股发行制度 保荐制 注册制 核准制
一、新股发行制度演变
1、新股发行审核制度种类
股票发行制度主要有三种，即审批制、核准制和注册制，每一种发行监管制度都对应一定的市场发展状况。随着市场的不断发展完善，股票发行制度也随之改变，以适应市场发展需求，三者根据市场的成熟程度，发展方向应为从审批制到核准制，最后到注册制，过程也代表着发行制度的不断市场化过程。
审批制一般存在一过证券市场的发展初期，为了维护上市公司的稳定和平衡复杂的社会经济关系，采用行政和计划的办法分配股票发行的指标和额度，由地方政府或行业主管部门根据指标推荐企业发行股票的一种发行制度。企业发行股票的规模等由计划确定，定价方式多受行政干预，市场化程度很差。
核准制则是介于注册制和审批制之间的中间形式。它要求发行人在申请仅要充分公开企业的真实情况，而且必须符合有关法律和证券监管机构规定的必要条件，在审查内容方面，它在对发行人进行形式审查之外，还对发行人的财务状况、公司治理、发行数量及价格等方面进行实质检查。相比于审批制，它取消了政府的指标和额度管理，并引进证券等专业中介机构作为承销商，更加专业的审查企业到股票发行的条件；同时证券监管机构对股票发行的合规性和适销性条件进行实质性审查，并有权否决股票发行的申请。在形式审查和实质审查基础之上，做出发行人是否符合发行条件的价值判断，并决定是否核准申请，这也是当下我国实施的相关制度。
注册制是在市场化程度较高国家所所普遍采用的一种发行制度，美国、日本等国家施行注册制，注册制主要强调信息公开原则，发行人申请发行股票时，必须依法将公开的各种资料完全准确地向证券监管机构申报。证券监管部门公布股票发行的必要条件，只要达到所公布条件要求的企业即可发行股票。相比核准制，监管机构进行形式审查，主要考察文件的真实性、完整性、准确性等方面，而公司发展前景及质量等由投资者自己决定，对投资者要求较高，注册制更适用成熟的资本市场。
2、我国新股发行审核制度发展
我国的股票发行审核制度已经经历了从审批制到核准制的转变过程。这一过程包含“额度管理”、“指标管理”、“通道制”和“保荐制”四个阶段。
（1）“额度管理”（1993－1995年）。主要适用于股市刚成立时期，这一阶段，股票发行人主要以国有企业为主，一般是国家加证券管理部门先确定总额度；然后根据各个省级行政区域和行业进一步分配总额度；省级政府或行业主管部门再选择和确定可以发行股票的企业。
（2）“指标管理”（1996－2000年）。这一阶段实行“总量控制，限报家数”的做法，国务院证券主管部门确定发行上市的企业家数；省级政府和行业主管部门下达股票发行家数指标。
（3）“通道制”（2001年3月－2004年12月）。在此标准下，主承销商有资格获得2-9个通道，向综合类券商下达可以推荐拟公开发行股票的企业家数；然后券商上报发行企业，名额依然有限，但主承销商获得了筛选上市企业的权力，同时也承担股票发行风险。
（4）“保荐制”（2004年2月至今）。2004年2月1日证监会实施了《证券发行上市保荐制度暂行办法》，在股票发行保荐制度下，发行企业可自行选择保荐机构；企业发行上市不但要有保荐机构进行保荐，还需要具有保荐代表人资格的从业人员具体负责保荐工作。
总体来说，我国主要施行的是行政审批制度，新股发行遵循实质管理，股票上市并未实现真正市场化，A股还经常出现阶段性的新股上市真空期，这也与我国是新兴资本市场，发展尚不完善相关。
二、新股发行审核制度存在的问题及改革建议
1、新股发行审核制度所带来的问题
中国证券市场即将跨过三十年，在新股发行方面，我们无论是在市场规模还是在市场成熟度上都有了巨大的进步，但作为一个摸索中的社会主义新兴市场，在发展过程中不可避免的会出现一些问题。
问题一：行政审核造成发行效率低下。
在我国，企业从开始申请到最终发行股票，首先要向地方主管部门申请，然后向中国证监会提出申请，整个程序烦琐累赘；并且不同阶段审核标准不同，同一企业在不同阶段审核结果不同，给发审结果带来极大的不确定性，而且发行费用极高。造成很多企业避开申请，另僻途径，借壳上市；这导致我国壳资源价格昂贵。从企业角度看，上市代价高昂。从社会角度分析，资源浪费巨大。
问题二：市场资源配置功能难以充分发挥。
证券市场作为金融市场中的重要一环，应当以市场需求为导向，优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配置、效率最大化。但在我国，首先，上市企业主体大多为业多位国有企业，民营企业及中小型企业上市难度相对较大，造成民营企业融资来源少、成本高，发展受到很大制约；其次，行政审核强调财务指标，这很容易造成有潜力但缺少资金来源的企业夭折于摇篮之中，行政审核作为行政干预手段，在此限制了市场化改革的空间，也违反了公平、公正、公开的标准。
问题三：过度包装，投资者利益受损害。
在核准制度下，拟上市公司对自己最终能否实现上市目的并无把握。为达到上市目的，除了针对监管机构进行各种公之外，往往对拟上市资产进行充分“包装”，调整优化财务数据。降低审核通过风险，于是上市公司为骗取上市指标，经常在数据上做文章。这种过度包装容易使一些业绩平庸甚至存在发展隐忧的资产风险被低估，导致新股定价严重背离其真实价值，上市后，随着公司的长远发展，公司问题突显，业绩出现大变脸，导致投资者利益受到损害。
问题四：新股发行价格过高，破发现象频发
由于我国新股发行施行的是核准制，因此监管机构在证券发行中的主导作用使其自然而然成为上市新股的“隐性担保者”。投资者在政府机构的发审机制背书下，认为上司公司是通过筛选出来的优质公司，对审核机构有所依赖，往往低估投资目标公司所存在的的风险，导致新股容易发行价过高。此外，相关法律尚无明确规定承销商和发行人对新股发行所需要承担的法律责任，保荐机构的问责缺失。在巨大的经济利益面前，中介机构往往人为拔高拟上市资产的价格，并操纵新股询价过程，因此三高问题犹如顽疾，始终存在。
问题五：权力寻租，滋生等现象
在核准制度下，发行额度采用计划管理方式，上市意味着“获利”，股票市场更多成了上市公司圈钱的市场，而非投资者合理投资的场所，因此在股票发行审批中容易出现权力“寻租”现象。一些发行人和中介机构为了谋取上市所带来的利益，通过虚假“包装”，以及针对相关机构进行公关，骗取发行上市资格，影响了市场的公正。
通过上面，我们可以看到新股发行审批制度给证券市场发展带来一系列问题，阻碍了市场的进一步发展，破坏了新股供求平衡，形成一二级市场价差，影响了资源的正常配置。随着市场的成熟，相应制度也应随之发展，在重视经济结构转型，注重发展质量的宏观背景下，股票发审制度的改革刻不容缓。
2、新股发行审核制度改革建议
改革思考之一：注册制度立即代替核准制？
注册制存在于市场发展成熟完善的市场，一般满足一下条件，其一，投资者具备用脚投票的能力；其二，上市公司、中介机构拥有较高的诚信和法制意识；其三，新股IPO之后，监管需具备足够的威慑力。是中国未来之方向，但我国上市公司与中介机构缺乏诚信与专业素养，法制意识也比较淡薄，注册制现在推出尚不和时宜，改革过快，也容易给市场带来剧烈波动。
但同时注册制度又带来系列问题，因此这里我们建议逐步改善，比如A股可以市场开发行节奏控制，增强发行窗口选择的灵活性，考虑进一步提高发行人和主承销商根据市场需求和承接能力自主选择发行窗口，通过市场力量调节一级市场发行节奏。
改革思考之二：放松管制，加强信息披露
核准制和注册制都要求上市公司进行信息披露，不同的是核准制条件下发审委进行实质性判断，注册制下投资者进行实质性判断，注册制要求披露信息更加完善全面。未来的发行监管应更加专注于以信息披露，不断提升拟上市公司的信息披露质量，防止出现虚假及过度包装现象。证监会同时应研究取消现行制度中涉及公司价值实质性判断的内容，比如上市公司持续盈利能力等，避免造成误导；同时进一步完善规则，推动发行人和市场中介机构归位尽责，加大对违规行为的惩处力度。政府应当给投资者创造良好的投资环境，并保证规则的执行，新股选择权交给真正的市场主体投资者。
改革思考之三：转变监管理念，从监管市场理念转向服务市场理念。
市场的作用是配置资源，政府的作用是制定规则，并给市场创造一个公平、公正、公开的自由竞争环境。既然市场是未来发展方向，我们的监管机构应当转变理念，杜绝权力寻租现象的发生，把更多精力放到如何更好服务于市场，创造一个更好的市场上去，把自己当作一个市场的守护者。
三、总结
通过对股票发行相关机制的回顾，以及我国发行制度演变的相关研究，我们发现我国股票市场由于审核制度带来一系列问题，如“三高”现象犹如顽疾，始终存在；资源配置的功能也难以有效发挥。但由于我国市场发展与美日等发达国家在成熟程度上仍有差距，核准制到注册制的突然转变会给市场带来剧烈波动，影响市场健康发展。因此，我们提出一系列建议如信息披露更加完善透明，监管层理念转变等措施，提倡发审制度进行渐进性变革，不可不变，但不可操之过急。参考文献：
参考文献：
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司法制度的改革范文3
关键词集体林权改革;采伐许可证;存在问题;完善措施
集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善，是全面建设小康社会的重大战略举措，也是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践[1-3]。采伐许可证相关制度顺应林权改革是落实我国集体林权制度改革的关键。
1在林权改革背景下，现行采伐许可证制度存在的问题
随着我国集体林权制度改革的深入，广大林农对集体林的财产意识开始觉醒，“分山到户、分林到户”为林农主张林木财产权提供了法律上的依据。集体林不能再由集体经济组织直接处置，林农对集体林的处置获得了直接决策的权利，林权制度的改革由此被引向深入，而现行采伐许可证制度的问题可能会阻碍林权制度进一步深化。现行采伐许可证制度主要存在以下问题。
1.1僵化的采伐许可证制度，严重束缚林农的生产积极性
林农取得林权后，作为独立的理性经济人，追求利润最大化是其主要的目标，林木培育周期长，在经历造林、营林等一系列生产环节后，等到林木达到工艺成熟时，林农的付出是巨大的。在申请采伐林木时却可能面临诸多的不确定因素，能否获得采伐许可证仍然是个未知数。于是，经营集体林出现了一个奇怪的现象，即培育林木的投入底限是十分明确的，而培育的成果能否最终为自己带来利益却处于不确定状态，投入与收益之间因限额采伐制度的屏蔽而看不出必然的联系。当林农发现自己的巨大投入可能付诸东流或者换来的仅是水中月、镜中花时，选择不作为是最经济的。即便可以如愿获得采伐许可证，但由于发证机关普遍存在的权力寻租现象，使申请采伐证需要付出额外的代价。而政府机关之所以能够在发放林木采伐许可证时进行寻租，根本的原因还在于限额采伐制度本身的不完善。但林木的采伐也不能矫枉过正，鉴于历史经验教训，完全放开集体林采伐管制、由经营者自行决定处置与否，显然存在较大的政策风险。
1.2限额采伐制度并未真正限制森林消耗，制度执行效果不理想
20世纪80年代中期以来，我国出现了严重的森林资源危机，林业陷入“两危”的境地，引起了国家高度重视。超额采伐在计划经济时代结束后仍在持续，森林年采伐量不断扩大。其中“六五”期间(1981—1985年)采伐27 923.63万m3，“七五”期间(1986—1990年)采伐300 500.68万m3，“八五”期间(1991—1995年)采伐31 755.1万m3。据统计，1994—1998年全国年均林木采伐量超采伐限额8 679.4万m3，超限额比率为33.8%。在对29个省(区、市)的检查中，有26个省(区、市)存在不同程度的超限额采伐，林资源遭到严重破坏。
在意识到资源危机后，2000年1月29日国务院颁布了《森林法实施条例》，对限额采伐制度作了更细致的规定。同时，2000年国家林业局又进一步加大了木材产量调减力度，由1999年的5 326万m3调减为4 672万m3，调减654万m3，调减幅度12.28%。
纵观我国森林限额采伐制度的运行效果，可以看出，这项制度在最初实施阶段的确起到了积极保护森林资源的作用，但从总体上看，其所起的限制采伐作用十分有限。绝大多数地方长期处于超限额采伐的高位运行，而更为严重的是许多超限额采伐均系政府或单位所为，与林农相比，这些政府或单位在独占或挤占采伐指标上具有更大的优势，使限额采伐制度自身的公正性遭受广泛的质疑。
2完善采伐许可证的原则设想
现行采伐许可证制度是1987年制订的，面对林业可持续发展和森林可持续经营的新要求，特别是随着人们对生态环境认识的加深，林权改革的深入，迫切需要新的森林采伐许可证制度。而且，第六次全国森林资源清查结果表明我国依然是一个少林国家;森林质量总体偏低，经营水平普遍不高。森林资源的总体状况与实现遏制生态环境恶化趋势、促进经济社会可持续发展的要求尚有较大差距。因此，按照“分区施策、分类经营的原则”构建我国森林采伐许可证制度，对确保森林资源持续增长，促进森林科学经营，充分调动各种社会主体发展林业的积极性，保障森林资源又快又好地增长，巩固林权改革的成果，具有十分重要的意义。
首先，按照国家林业可持续发展的宏观战略布局，将划分若干个森林资源经营管理区域，依据各区域森林经营主导方向，确定区域森林经营管理原则、方向、重点和策略，以区域为总体制定各类森林资源经营管理规程，以生态治理和资源保护为主的区域应严格控制经营强度，以木材生产为经营重点的区域应适当放宽经营强度。重点生态公益林区禁止采伐，该区经营目的是最大限度地发挥其生态效益，造福于人类。该区由防护林、特种用途林两大林种和水源涵养林、水土保持林等14个小林种组成并且都有具体的经营方向，通过分类经营都应逐步达到其最大经营效果。因此，该区的经营方向是以提高各自的生态效益、社会效益为宗旨。禁止商业性采伐和一切破坏森林资源的活动。以加强管护严防森林火灾及森林病虫鼠害的发生，控制森林害虫，恢复生态平衡。一般生态公益林区只准许抚育和更新采伐，在确定采伐限额时，根据森林经营管理需要和有关规程要求，对生态林采伐量的测算，必须把生态效益放在首位。对该经营区只准许进行更新性质的抚育采伐，禁止主伐，确保生态效益不受削弱，生态平衡不遭破坏。更新方式以天然更新、人工促进更新为主，辅以适当的林冠下造林。商品林区用材林的采伐量要低于用材林的生长量，这一经营区是商品材生产基地，定向培育商品材，实现经济效益最大化。
其次，建立商品林年森林采伐限额流转使用制度。商品林是以追求经济效益最大化为目的，对其管理应符合市场经济规律。作为商品就应由价值规律来调节其供求平衡，逐步使其达到均衡，这是自发的调节过程，不以人的意志为转移。市场中的供求关系，永远是动态变化的。当木材市场价格高时，木材生产就会多;当木材价格下跌后，木材生产就会自动减少。商品材的生产计划和限额的管理应当适应市场变化的规律，商品材限额和木材生产计划应该实行5年总额控制的策略，以适应市场变化和建立发达的林业产业体系的需要。
3完善采伐许可证的具体措施
根据当前采伐许可证存在的问题以及对完善采伐许可证制度的设想，应当对完善采伐许可制度采取以下一些措施。
司法制度的改革范文4
【关键词】定期交流，聘用制，法律思考
一、教师定期交流制度与聘用制的法律冲突
（一）制度理念不同。聘用制是劳动关系市场化的产物，聘用制的实施主要是为了改变计划经济下僵化的用人机制，打破教师的“铁饭碗”，激发其竞争向上的意识，给整个教师队伍注入活力。早在2003年，原国家人事部、教育部出台的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中就对教师聘用制进行了专门的规定：指出教师聘用按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用。因此聘用制在理念上强调竞争和效率，劳动者自由竞争上位，进而与学校通过聘用合同建立劳动关系，在工作过程中也是通过竞争获得理想中的岗位。而定期交流制度是为了实现教育公平而设置的，在价值理念上追求首先是公平，让城镇和农村的学生都享受到优质的教学资源，消除长期以来“城乡二元化”体制下形成的城乡教育发展的不均衡现象。为了实现公平，“强制性”的要求教师必须流动。
（二）管理机制的不同。从管理主体分析，聘用制强调教师与学校间的关系，突出学校对教师的管理权，教师是“学校人”，学校对教师进行全面管理，包括日常管理以及对教师任用、续聘和解聘等等。而教师定期交流制度则允许教育行政部门直接对教师与学校之间的工作关系进行干预和改变，事实上构建了“政府―教师”的法律关系，教师是“系统人”。从实施过程来看，聘用制主要体现的是市场调节，劳动者自由流动；而教师定期交流则主要体现的是政府的宏观调控，通过政府“有形的手”对教师进行“强制性”流动。从某种程度来说限制了教师的自主择业权。
（三）纠纷解决机制不同。《事业单位人事管理条例》第三十七条规定：“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理”，结合2008年出台的《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》的规定，可以看到聘用制下用人单位和职工的纠纷解决机制越来越趋向于企业的劳动争议解决的模式，仲裁的作用日益凸显。但我国的仲裁机构从设立以来一直处理企业和劳动者、个体经济组织和劳动者之间的劳动纠纷。事业单位的劳动纠纷，由《人事争议处理规定》由人事争议仲裁委员会解决，劳动仲裁委员会对事业单位劳动纠纷的特征并不熟悉，再加上教师交流制度本身带有一种行政干预色彩。因此对于此类纠纷，一些劳动争议仲裁委员会为了回避风险多半是拒绝受理，这使得教师交流机制中的纠纷进行仲裁缺少法律依据。
二、教师定期交流制度自身的缺陷
（一）定期交流制度法律关系的缺失。定期交流制度除了《义务教育法》三十二条的规定外，全国统一的法律层面再无任何规定，其实施主要是各地方教育行政主管部门出台的“计划”、“意见”、“通知”“办法”等所谓的“红头文件”中，执行方式主要依靠行政力量，法律效力明显不足。定期教师交流制度因为立法的模糊性给制度的实施带来很大的盲目性甚至出现了歪曲教师交流实质的行为，如有的学校将教师交流作为清理门户的工具，把教师的正常调动作为交流行为敷衍上级等。
（二）定期交流制度缺乏程序性规定。合法完善的程序是定期交流制度中各方权利实现和义务履行的保障。2014年出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》），提出了 “合理确定校长教师交流轮岗的人员范围”，但是该《意见》仍有许多模糊的地方：首先，对于教师任教的年限没有一个明确的标准，只规定“对教师在同一所学校连续任教年限的规定，应与中小学学制学段相衔接”，《意见》第一次提出教师在农村学校、薄弱学校连续任教时间可根据工作需要予以延长，但是哪些情况下需要延长没有具体规定；其次，《意见》中提到了“优质学校”和“薄弱学校”，对于什么是“优质学校”和“薄弱学校”没有明确的界定；第三，《意见》中规定了教师流动的比例，但是这些需要交流的教师如何选定则没有章程可循。这就导致地方各省、市、县多级逐步去推行中央提出的交流制度，各自提出自己的适用办法、实施细则。
（三）教师交流缺乏科学的考评机制。很多地方出台的教师交流实施办法对于教师的交流的评价规定大都是简单而粗暴，缺乏以人为本的理念，规定的内容动辄就剥夺教师评职称、评优秀的权利，甚至强行交流，使教师失去基本的自由和自尊。《贵池区义务教育阶段中小学教师交流管理办法》第八项规定“不服从交流安排或未完成交流任务的，当年考核定为不合格等次，三年内不得评先、评优、晋升职务。第二学年度由学校直接定为交流对象。”“参加交流的教师在任教学校要服从工作安排，认真履行教师职责，严格遵守请假、销假制度，完成学校安排的各项工作任务并接受考核”，“交流期间表现突出的教师，由教育主管部门或学校予以表彰、奖励，在评优、晋职晋级同等条件下优先”。上述内容中确实列出了考核内容和要求，但是没有具体的操作性细则，如“不服从安排”是否需要区分情况，还是所有对安排提出异议的教师考核都不合格。显然不应该是后者，但是前者有没有细化的内容。还有“交流期间表现突出”，何为“表现突出”，都没有明确规定。
三、完善教师定期交流制度的法律对策
（一）聘用制与定期交流制度的衔接机制的构建
1、实施“ 县聘校管”的模式。2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》对教师的人事管理体制提出“县管校聘”的改革路线：“县级教育行政部门会同有关部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务。学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理。教师交流轮岗经历纳入其人事档案管理”。根据这一指导方针，我国的教师定期交流制度本着“以地区需求为本，市场开放为前提、政府引导为保障、教师自主为核心的公正与公平原则”，建议教师的录用由省级教育行政部门统一组织考试。录用进来的教师的配置，遵循聘用制双向选择的原则，达成工作意向后，双方签订聘用制合同。对于难以聘用到教师的偏远薄弱学校，县级行政部门应当采用行政手段进行调拨。但是教师无论选择哪一所学校，都属于教育行政系统的公务人员，将教师由“学校人”变为“系统人”。
2、设立教育仲裁委员会。鉴于教育纠纷的特殊性，建议在劳动仲裁委员会之外设立教育仲裁委员会，专门受理教育纠纷。教育仲裁委员会的设立既符合聘用制下仲裁优先的原则，又能弥补劳动仲裁的不足。教育仲裁委员会应按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个教育仲裁委员会。省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的教育争议仲裁工作进行指导。教育争议仲裁应实行免费，教育争议仲裁委员会的经费由财政予以统筹保障。仲裁委员会人员组成应包括，政府主管教育工作的负责人，学校，老师代表按照不同的比例共同组成。由于教育仲裁具有专业性，技术性和复杂性，所以教育仲裁人员必须有相应的专业特长和丰富的专业知识，同时还应具备良好的道德品质，社会正义感和虔诚的敬业精神。仲裁人员中应有教育专家、法学专家和教育管理专家等担任仲裁员，在一定程度上提高教育仲裁的公正性和权威性。
（二）教师定期交流制度的自身的完善
1、明确参加交流的主体资格。首先《义务教育法》中应当规定交流教师的资格，从教龄、业务能力、年龄、身体健康、家庭情况综合考虑。可以参考日本东京都《实施纲要》的规定，具备下列情况的教师可以交流：（1）在同一学校任教达到一定时间，教师已经具备了一定的教学经验和知识积累。参与交流既可以支援弱校教学，同时对教师本人也是一种新的挑战与刺激。（2）出于生活方面的原因，主动申请交流的，出于以人为本的考虑，只要其业务素质合格，应当批准。（3）为了解决超编或教师队伍不合理而进行针对性的流动。（4）有上进心、教学潜力大的农村教师选派的城市学校进行学习。另外，立法也应对不能进行交流的教师进行相应规定，如业务能力差、身体状况不适合交流，家中有老人和未成年人无人照料的教师，夫妻双方都是教师且有一方已经参与交流的，不应纳入交流的范畴。对参加交流的学校范围、资格也应明确规定，原则上在县域范围内流动，交流学校水平上应当有明显差距。因此立法中应当对优势学校、薄弱学校、偏远地学校进行解释，详细的分类制度增加了学校教师的选择度，可以根据自身的实际情况进行灵活的组合，也赋予的教师一定的选择权。
2、规定教师定期交流的程序。首先应该保证交流教师的知情权。在确定教师交流之前，将这一周期内，交流的规划发送至每个教师手中，教师根据规划，提出自己的建议，并报名参加自己感兴趣的学校。学校根据教育行政部门要求及教师本人愿意，确定本校教师流动的对象，上报教育行政部门审核。教育行政部门综合审核各校上报的交流人员名单，确定参加当年度教师流动的具体对象，并在暑期时办理有关调动手续，学校与教师签订聘用合同。如果教师对是否应当交流或者交流地域提出异议，所在学校必须充分考虑并予以答复，不能及时解决的，要上报的教育行政部门。人员确定后，通知派出学校要为教师办理派出手续，并通知教师上岗时间。
3、建立多元化教师交流评价机制。教师的交流不应只限于流动的形式与数量，还要注重教师交流的质量与效果。交流方式不同、交流环境不同，考评主体和考评标准也不同。对于交流时间在一年以上的教师，可以将交流教师的考核与评价权交给交流学校。如果不超过一年，交流工作由所在学校、交流学校和教育行政部门共同组织考核和评价。考核标准的制定也应该由教育行政部门、交流学校和交流教师共同协商制定统一的标准，避免来自不同的学校的交流教师因采用不同学校的评价标准对同样的工作做出各自不同的评价。学生和同事对教师考核的内容包括教学态度、教学内容、教学方法、教学效果、教师品德等；学校和教评委对教师考核的内容包括教师出勤率、教学工作量和完成情况、教学效果、教学研究与改革等。
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司法制度的改革范文5
刑事审判监督工作作为人民法院审判监督工作的有机组成部分，面临着改革的机遇和挑战。如何保证刑事审判监督工作高效运行，已经成为审判监督工作改革的重心。只有改革才能强化和完善刑事审判监督工作，才能更好地打击犯罪，保护人民，从而做到在刑事司法工作中不枉不纵，实现司法公正和效率这一永恒的审判工作主题。刑事审判监督工作的改革作为司法改革的一项重要内容，要结合人民法院改革的要求，以社会主义法治理念统领刑事审判监督工作改革的全局，从维护法律和法制的权威性和稳定性出发，积极稳妥地进行。加大对刑事审判工作的监督力度已是大势所趋、势在必行。做好刑事审判监督工作的改革，就要确立正确的改革指导思想和监督的途径及方法，只有在正确的法治理念指导下，才能保证刑事审判监督工作的改革沿着正确的轨道运行。
一、刑事审判监督工作改革的指导思想
任何改革工作都要在正确的思想指导下进行，刑事审判监督工作的改革也不例外，只有在正确的思想指导下，才能使刑事审判监督工作改革沿着正确的轨道运行。首先刑事审判监督工作改革要将严格遵守刑事诉讼法的有关规定作为指导思想，即在严格遵守刑事诉讼法有关审判监督程序规定的前提下进行。刑事审判监督程序是我国刑事诉讼法中为纠正已经发生法律效力的判决、裁定，确实在认定事实或者适用法律上存在错误而设置的特殊审判程序，也称为再审程序，它是对确有错误的判决、裁定所采取的一种补救办法。因此，刑事审判监督工作改革要遵循刑事诉讼法中有关审判监督的程序性规定，如果违反了刑事诉讼法的规定，那就是盲目的改革，得不偿失，达不到刑事审判监督工作的纠错作用。只有通过对刑事审判监督工作的改革，才能使刑事诉讼法规定的审判监督程序取得其应有的监督效果，达到其立法目的。其次，刑事审判监督工作改革要以司法公正和效率作为指导思想，这也是刑事审判监督工作改革的灵魂所在。刑事审判监督工作作为惩罚犯罪，保护无辜的一种救济手段，既要求公正，又要求高效，二者相辅相成，不可或缺。特别是在当前严厉打击刑事犯罪，稳定社会治安秩序的新形势下，刑事审判工作对公正和效率的要求更加严格，刑事审判监督工作的改革也要围绕这一主题进行。只有公正司法才能发挥刑事审判监督工作的职能作用，使无辜者免受刑罚处罚，使危害社会的不法之徒难逃法律的惩处；只有高效，才能发挥刑罚的功能，震慑犯罪，及时惩罚犯罪，使漏网的罪犯重新受到刑罚制裁，使无辜者早日解除错误的处罚，还之以清白，迟到的公正不能称其为公正。刑事审判监督工作通过改革要达到的目的就是司法公正和高效。达到了这一目的，也就实现了刑事审判监督工作在刑事审判工作中的主导地位，也就对刑事审判工作的高效公正运转起到了推动作用，也就达到刑事审判监督工作改革的目的。
二、刑事审判监督工作改革的途径和方法
在严格遵守刑事诉讼法和追求司法公正及高效的思想指导下，改革刑事审判监督工作的监督途径和方法就显得尤为重要。刑事审判监督工作作为审判机关内部的监督制约机制和纠错机制，仅仅停留在对裁判生效后被动的监督上是不够的，这不利于监督机制和纠错机制的正常运转，也达不到应有的社会效果。随着庭审方式的变化和还权于合议庭，改革刑事审判监督工作的条件已经成熟。只有推进刑事审判监督工作的改革，才能在确保公正的前提下维护生效裁判的权威性和稳定性。如何加大刑事审判监督工作改革的力度，已成为当前刑事审判监督工作改革的关键之所在，要想加大刑事审判监督工作改革的力度，就要转变刑事审判监督工作观念，不仅要敢于监督，还要善于监督，既要在拓宽监督的途径上下工夫，又要在监督的方法上搞突破，只有这样才能更好地做好刑事审判监督工作，因此应采取以下四点方法做好刑事审判监督工作。
第一，由监督刑事案件裁判生效后的环节向监督刑事案件审理前、审理中转变。刑事审判监督工作的惯例是刑事裁判生效后，才对刑事审判工作进行监督。此种方式不利于及时堵塞漏洞、防患于未然。由监督案件裁判生效后的环节向监督案件的立案、审理环节转变，可以改变这种监督不利的局面，提高刑事审判监督工作的效果。采用事前监督和事后监督并用的方法，更有利于发挥刑事审判监督工作的优势。对于事前监督可以采取对刑事公诉案件和自诉案件的立案情况进行审查的方式进行，从审查中发现问题，解决问题，将不符合立案条件的刑事案件拒之于刑事审判程序发生前，防止发生错案和审判人员。对于审理过程中的监督，可以通过派员旁听刑事案件的开庭审理过程，从中发现有无程序违法问题而加以改正，防止因审判程序违法可能造成的实体处理不当而发生错案或引发案件的再审，从而在审判程序上保证刑事审判监督工作监督到位。
第二，由被动监督向主动监督转变。以往的刑事审判监督工作，采取主动监督进行的较少，多数是由当事人申诉后或上级法院指令再审后才进入审判监督程序。使得有些错案发生后不能及时得到纠正，遗漏犯罪后也不能及时启动监督程序，变被动监督为主动监督，可以有效地防止上述情况的发生。对于主动监督应采取以下三种方法：一是审查立案工作中的申诉材料，从中发现问题，从而对刑事审判工作进行监督；二是加强对刑事审判工作中裁判文书的备案审查制度，通过对裁判文书进行审查，从中发现认定事实或适用法律方面有无错误，有无遗漏犯罪，以及有无枉法裁判的问题；三是采取检查审结后的刑事案件卷宗的方式进行监督，发现有无程序和实体处理不当的问题，有无事实不清、证据不足问题，发现有无遗漏犯罪、枉法追诉、错误裁判的刑事案件发生。如果发现有上述案件，应及时向院长报告，由院长提请审判委员会讨论后进行再审，从而对刑事案件进行全方位的审判监督，达到由被动监督向主动监督转变，更好地发挥刑事审判监督工作的作用。
第三，由部门监督向整体监督转变。由于立案和审判监督的分立，有关当事人的申诉情况直接反馈到审判监督庭的较少，相反直接反馈到立案和监察部门的相对较多，这就要求这些部门负起责任，不仅要求本部门的审判人员自己严格依法办案，还要认真履行好监督的职责，如果只靠审判监督庭一个部门的监督，发挥不了应有的监督作用，不利于刑事审判监督工作的全面开展。这就要求法院内部的各部门要齐抓共管，由点带面，使得监督工作真正形成整体合力，监督得力，监督到位。
司法制度的改革范文6
［关键词］高等学校； 分配制度； 工作绩效
［中图分类号］G649.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2012）10-0108-05
由于高等学校办学规模的不断扩大，社会对高等学校教育教学水平要求的不断提升，高等学校面临的首要任务是如何面对新问题，面对新挑战，积极主动地开展教育、教学改革，不断提高教育、教学水平和办学实力，逐步提高学校的竞争力，为高等学校长期、稳定和可持续发展奠定基础。高等教育要发展，高等学校的办学水平的提高，关键在于人才，在于广大教师。西部高校地处我国西部地区，与发达地区高校相比，西部高校面临着经济落后，教师的生活条件艰苦，工资待遇低下，人才容易流失，教师队伍不稳定等问题。西部高校如何面对新形势，如何发挥自身优势，充分调动和发挥广大教师工作的积极性和创造性，在强烈的人才竞争中不断稳定、持续的发展，是摆在西部高校面前严峻而又急迫的任务。工资分配和生活待遇是广大教师最为关心的问题，这个问题解决的好坏，是关系到稳定和建立一支高水平教师队伍的关键。目前，高等学校的教师教学工作量大，科研任务重，学生教育和管理难度增大，尤其是西部高校的教师还面临着经济和生活条件等方面的压力。所以，作为教育管理者，如何通过制度和方法改革，进一步提高管理和服务水平，逐步分解和减轻广大教师的负担，进一步调动教职员工的工作积极性，更有效地提高教师的工作效率和创造性，从而提高高等学校的教育教学质量，成为摆在我们面前的首要问题。高等学校人事分配制度是高等学校教育管理的重要组成部分, 有计划、有步骤地对其进行改革势在必行。高等学校人事分配制度改革是高等学校教育、教学管理制度改革的重要组成部分，也是高等学校教育体制改革进程中难度较大的环节之一，因为它直接涉及广大教职工的切身利益，涉及教师队伍的稳定和学校的稳定发展。西部高校人事分配制度改革更要不断适应新形势，积极应对挑战，根据自己的特点和优势，不断进行制度完善和方法创新。近年来，高等学校人事分配制度改革逐渐得到深入，教师的工资待遇已经发生了很大变化，逐步打破了传统的“平均主义”和“大锅饭”制度，引入了竞争激励机制和工作绩效评价体系，使职工个人的工资待遇和本人的职务、职称、工作业绩挂钩，极大地调动了教职员工工作的积极性和创造性，收到了良好效果。高等学校人事分配制度的改革是一个长期的、艰巨的任务，需要我们依据变化的形势不断进行改革和完善，与时俱进。高等学校的薪酬制度，一些方面仍然沿用计划经济的模式，仍然存在许多问题和弊端。目前，高等学校人事分配制度改革的主要任务是要完成职工的工资改革，将教职工的工资待遇与他们的岗位职责、工作能力、工作业绩联系起来，建立行之有效的人事分配与工作绩效有机结合的评价体系，使二者相互影响、相互促进，不断得到完善。
一、目前高等学校人事分配制度存在的问题
（一）人事分配制度改革相对滞后
高等学校教育教学改革在不断进行和深化，人事分配制度也在不断改革和完善，但是，与教育理念和教学方法改革相比较，人事分配制度改革相对滞后。虽然目前高等学校教职工的收入分配也打破了传统的计划经济运行方式，制订和建立了相关的分配制度，但是，目前的人事分配制度不能真正体现动态管理，不能真正体现工作绩效、贡献大小与收入多少之间的公平及优劳优酬，职称职务占的份额相对较大，广大教职工的收入水平相对较低等，尤其是对于青年教师，其岗位津贴的激励作用很有限，优秀专业人才的收入待遇仍然比较低。人事分配制度中一些问题和矛盾非常明显和突出，一些深层次的矛盾和问题亟待解决。出现这种问题当然是由于人事分配制度改革的难度较大，问题比较多，情况比较复杂，人事分配制度改革没有完全跟上高校教育体制改革的步伐，其改革相对滞后，理念和观念落后，“平均主义”、“大锅饭”思想严重，对教职工工作业绩评价体系不完善等方面的原因造成的。因此，高等学校人事分配制度改革的紧要任务是建立一种能够真正体现人才价值、岗位职责价值和工作绩效价值的人事分配管理制度与工作业绩评价体系有机结合的动态管理体制。
（二）传统观念和思想的束缚
现今，高等学校人事分配制度中计划经济体制下的“大锅饭思想”和“平均主义”仍然有很大程度的体现，管理观念和管理思想仍然不同程度地受到传统观念和思想的束缚。思想不解放，观念不更新，就难免在人事分配制度改革中束缚手脚，瞻前顾后，妨碍改革进度。因此，高等学校人事分配制度改革的首要任务就是要打破传统观念的束缚，解放思想，更新观念，彻底冲破平均主义和“大锅饭”思想的束缚，真正确立高等学校按岗位职责完成情况、贡献大小、工作业绩大小等进行收入分配，进一步强化按劳分配的原则。学习和借鉴国际名校的经验和做法，彻底打破传统观念的束缚，使管理者具备全新的思想和观念，进一步深化高等学校人事分配制度的改革。
