前言：中文期刊网精心挑选了城中村改造的利弊范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
城中村改造的利弊范文1
一、引言
2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨指出，21世纪对全世界最具影响的两件大事，一是新技术革命，一是中国城市化。“城中村”改造关乎民众切身利益，一直是街头巷尾热议的话题。我们通常所说的“城中村”，是指在国家经济建设快速进行、城市化改革不断推进的过程中，城市用地剧增，以致位于城区边缘的农村地区被纳入城区范畴，在区域上成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制等多方面仍然保留着农村模式的村落，这些经村庄改造成的社区就被称为“城中村”或“都市村庄”。从这个意义上进行拓展，现在也有人将那些在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区也称之为“城中村”。这里主要讨论通常意义下的“城中村”。
城中村建设的直接结果是原来城市周围的村庄大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转变为全民所有制，同时最终返还给村庄的用地和村民的自留山、丘等仍维持集体所有制性质不变。此外，在土地权属、户籍、行政管理体制上，“城中村”仍然保留着农村模式的村落。即，“城中村”的管理仍由“村民委员会”而不是“街道办事处”进行。这在实际上保留了“城中村”居民的“村民”身份。
二、中国“城中村”改造现状及其引发的社会问题
（一）中国“城中村”改造现状
2007年，广州的城中村建设开始启用“卖地筹款”的“猎德模式”，村民们可以不搬迁，还可以维持租房经济，得到了紧随其后全国大多数城中村建设先锋城市的争相效仿，效果尚佳。之后，与猎德村隔江相望的芭洲村诞生了“芭洲模式”，整个城中村改造过程第一次由开发商全权负责，回迁安置房亦不再由政府负责组织建设。“城中村”建设大潮自此一发不可收。
现今，我国的城市基本都有城中村现象，在大中城市中较为明显。其中以珠三角、长三角、环渤海经济区等经济发达地区最为显著。在城中村中，不仅居住着原村落的村民，更停留着数以万计的外来务工者。进而因其人员组成之复杂和管理之混乱导致了诸多问题。目前，城中村问题已经成为制约这些地区发展的一大因素。
（二）城中村改造引发的社会问题
山东滨州经济开发区杜店街道办事处地处城区中心地段，并且与滨州汽车站、活塞、盟威等大型企业相毗邻，地理位置优越。过去村内乱搭乱建，居住条件差，人员复杂，垃圾乱倒，污水遍地，路不像路、街不像街，安全隐患也比较突出，影响群众的生活，损害城市形象，与城区的快速发展格格不入。改造工程已是势在必行。
2003年就列入了滨州城区改造计划，但多年来各类矛盾复杂尖锐，困难重重，改造工作一度陷入僵局，直到2010年，滨州经济开发区把改造作为一项德政工程、民心工程来抓，提出了“改造一个村，建成一个精品”的观点，让改造工作办好、办实，多方协调，权衡利弊，让广大群众共享发展的成果。的“城中村”改造工程才得以顺利进行。
通过对滨州以及国内其他城市城中村拆迁、建设过程的调查分析，我国城中村改造引发的社会问题主要可以概括为以下几个方面：
1.城中村改造经验不足，缺乏对城市整体的规划，开发商开发用地及居民住宅用地调节失衡。由于城市化初期的开发大多为开发商开发用地，导致重新建设规模盲目扩大，土地利用效率十分低下，留给农民的土地越来越少，非法占地和乱堆滥建等现象也屡禁不绝。这种只看重局部和短期利益而不着眼于长期持续性发展的过度开发将导致区域土地结构的严重失衡，土地资源的浪费也必不可免。
同时，用地的不科学也直接导致村内的建设缺乏统一规划，城市建设秩序混乱。居民住宅区建设品质低劣，容积率早已超过3，采光通风条件也相当恶劣。
2.村庄建设水准低下，配套设施严重短缺。村庄的经济水平发展速度未能与建筑建设取得同步提高，虽然在村庄建设中，现代居民住宅比例尚高，但与之相配的公建服务、市政设施、公共绿地等却明显不足，城市化建设也只见表面高楼不见实质文化提升。有些地区甚至因“城中村”依旧执行农村集体所有制和农村经营体制而无法被管理部门正式纳入城市规划管理。也因此村里的基础设施建设还是村子的水平，无法列入政府公共建设开支项目，建设达不到要求。
3.环境问题突出。在经济和社会高速发展的同时，村庄的疯狂建设自然造成了自然环境的局部破坏，生态环境也为此付出了极大的代价。各处“城中村”环境污染和沙土流失问题均尤为突出。并且，颇具特色的当地风土人情，也被雷同的高楼大厦所掩盖，没有实质现代化的同时也失去了村庄的历史。用地紧张也直接引起了“城中村”基本没有公共绿地的现状。垃圾成堆，污水横流，“脏乱差”已成为“城中村”在环境方面人尽皆知的代名词。
4.治安混乱不堪。城中村被喻作是另一个社会，是一个“小中国”，在这里卖麻辣烫的都是福建人，卖水果的都是湖南人，这里有收保护费的“烂仔”，有“摩的仔”，有小偷，以前甚至还有很多“站街女”。
三、解决城中村改造问题的对策
针对城中村改造引发的社会问题，全社会应齐心协力，采取有效措施，使城中村建设真正成为一项能够改善居民生活环境，推动城市经济可持续发展的惠民利民工程。
（一）解决城中村改造问题的措施
1.由点至面，经验传递，最终达到全覆盖。从城中村改造进展来看，可推进城中村改造试点工程，探索改造方法方式，积累工作推进策略，进而推广全国“城中村”建设先锋城市的成功经验，不断总结有效方法和手段，加强对其他地域“城中村”建设的控制与引导，制定符合村庄特色的、能切实提升村庄品质的合理策略，使后期“城中村”建设拥有先进的理念。
2.制定各类用地的合理化指标，有完整的可实施性规划。这些指标和规划，既要能够满足近期现行的体制下“城中村”建设的需要，同时又必须有能力适应未来城市的先进发展要求。既要切实落实农业及其它原住居民用地，又要同时切实落实非农建设用地，区域城市建设用地的具体情况。
3.严格控制并落实公共用品的配套建设以及政府机关及其所属行政部门的建设用地。实事求是，经过长时间的不懈努力，达到“城中村”住宅基地建设与公共卫生设施建设的同步。同时，增进用地合理性，努力达到公平、公正，减少资源浪费。
4.大力加强群众宣传教育，积极鼓励公众参与，共同完善村庄规划管理，管理自己的村庄。通过各种形式的宣传手段，充分调动群众参与热情，倡导新村庄共同建设的气氛，增强群众对规划建设的责任感，探索新时期“ 城中村” 规划管理的运行机制。
5.解放思想，与时俱进，借鉴其他国家城市化建设经验教训，制定适合我国国情的城中村建设方案，使城中村改造工作顺利进行。
（二）解决城中村建设问题关键所在
1.一个目标。实现共赢。在村庄居民赢得现代化生活、工作和居住环境的同时，开发商能赢得合理利润，政府赢得良好的投资环境和绝佳的改建机会，提升城市品位，得以极大地推进城市化进程。
2.两个前提。政府高度重视，加强对房地产市场的宏观调控作用。政府高度的政策重视以及国家的宏观调控作用将决定“城中村”建设的存亡，是推进改造的必要条件。
3.三个保障。组织保障，政策保障，思想保障。调动国家各部门、各方面的参与热情，密切配合，共同构建新形式“城中村”。
4.四个环节。一是重视公开招投标环节，规范招投标程序，选用真正能保证工程质量的信誉建设单位；二是控制管理建设资金环节，加强监管机制；三是保证居民回迁房建设环节，保证工程质量和工程进度，确保村民按时回迁；四是切实落实文明社区规范化规划环节，提升村民整体素质，提早融入城市文化氛围。
5.五项原则。一是统一规划、分步实施；二是符合各地不同文化特色，原则上统一，手段上鲜明；三是遵循“以人为本，服务居民；资源共享、共驻共建；责权统一、管理有序；扩大民主、居民自治；因地制宜、循序渐进”社区建设原则；四是继承和发扬特色传统优秀文化；五是可持续性发展原则。
四、结语
中国社会科学研究院的李培林先生曾从社会学角度指出，“城中村”的终结要经历一个艰难的产权重新界定和社会关系网络重组的过程。一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规村约等深层社会网络连接的村落乡土社会，其终结不是依靠非农业和工业化就能解决的。村落终结过程中产生大量的裂变和新生，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。同时改造过程也是一个利益博弈的过程，必须创造一种对弈各方共赢的合约安排才能使开发顺利和成功。因此，只有总结好“城中村”改造中存在的各方面问题，分析好问题成因及找出解决问题的有效对策，以民为本，打造社会各方共赢局面，我们才能确信“城中村”的合理化建设指日可待。
参考文献
[1]冯菲.西安市城中村改造对住房供应体系影响初探[J].大众商务,2011(115).
[2]杨琰锋.社会视角:“都市村庄”都市化发展问题研究[D].西安:西安建筑科技大学,2003.
[3]刘建芳.美国城市化进程中的城市问题及对策[J].山东社会科学,2003(4).
[4]崔玲.城市化进程中“都市村庄”建设存在的问题探析[J].焦作工学院学报(社会科学版),2003,4(3).
城中村改造的利弊范文2
[关键词]城中村改造 利益协调 公共利益
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0069-05
伴随着城市治理的兴起，内涵式城市化被提到议事日程，对人居环境较差的城中村改造成为推进城市化的重要一环。由于城中村长期积淀形成的多元利益结构刚性，改造势必会打破或重组政府、村民、集体和开发商间的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府难咎其职，不少城市之所以城中村大量形成，与政府的管理失当不无关系。在当代中国仍处于政府控制型社会阶段的特定情势下，要改造好城中村，政府在协调好多元利益相关者的关系以及多元利益协调中的角色定位十分重要。
广州市和珠海市在珠三角城中村改造实践中颇具典型性。珠三角是中国较早开始伴随着农村工业化而快速农村城市化的地区。与长三角、环渤海城市群散见的低密度、低容积率、较少违法建设、较少集体资产的城中村不同，以广州市为中心的珠三角地区星罗棋布的是高密度、大规模、高容积的建筑，绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。这决定了珠三角城中村的治理与改造，相比其他区域显得更为困难与复杂。广州市和珠海市两地城中村状况不尽相同，前者的城中村问题要比后者严重，改造的难度大。虽然两者都位于珠三角地区，同属广东省管辖，市场经济相对发达，城中村形成的历史渊源和历史时期大致相同，但政府在改造中运用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一样。政府在改造中的利益协调角色定位及其政策实施效果值得实证研究。
一、广州、珠海城中村的改造实践
广州市是广东省的中心城市，改革开放以来，城市发展速度很快。由于城市规划跟不上城市的快速扩张等原因，大量城区仍然保留和实行农村集体所有制。城市建设用地将其包围，城中村现象较为严重。据统计，全市共有138个城中村。“广州的城中村现象在一定的侧面上典型地反映、浓缩着我国城市化进程与城中村现象的内在联系”。[1] （P2） 年轻的珠海市共有26个城中村需要改造，均位于香洲区。总占地面积约340万平方米，需动迁人口近20万。珠海市在珠三角地区率先以优惠的政策鼓励房地产开发商介入城中村改造，取得了较好的效果。
（一）城中村改造的政策范例
广州市在城中村改造中先后出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》（穗〔2000〕17号）、《广州市关于城中村改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号）等政策性文件，并坚持以下改造原则：首先是不允许房地产开发商参与。政府认为开发商参与改造城中村，意味着要提高容积率，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，以致旧城区人口众多，交通拥挤。其次是一村一策，即由各村自行设计改造方案，然后提交相关职能部门逐个逐级审批。再次是政府有限度支持。本着“政府不给钱村民，也不挣村民的钱”的基本理念，通过优惠政策来进行支持。最后是村集体经济和村民个人出资为主。按照“谁投资、谁受益”的原则，广州市城中村改造的筹资方式主要是由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集。之所以采取这种筹资方式，政府认为，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民对自己居住地的改造本身也应负有责任。而珠海市改造城中村则是通过出台《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《关于配合城中旧村改建盘活空置商品房的鼓励办法》等政策，按照“政府引导，政策推动，市场运作”的理念，用政策妥善推动改造：一是制定统一的安置、搬迁补偿标准（如按1∶1.1或者1∶1.2补偿①）地价优惠（如“拆一减二免三”②）由政府监督开发商执行，保障被拆迁改造的村民的切身利益；二是规定可采取货币、住宅多种形式安置，由被拆迁户与开发商协商；三是鼓励被拆迁户和开发商租、购空置商品房进行安置，并给予适当奖励。其核心是依靠房地产商实行市场化运作，所有城中村改造项目，全部实行公开招标制。改造一直坚持六大原则：“规划先行原则；一村一个拆迁方案，一区一个规划的原则；社区新建原则；可持续发展原则；政府决定，决策推动，市场运作原则；继承和发扬具有岭南特色的传统文化的原则。”
（二）城中村改造的成效和困境
广州的绝大部分城中村改造至今未取得实质性进展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗费大量资金，每个村需动用的改造资金都高达几十亿元，村集体、村民叫苦无法筹集如此庞大的改造资金，而政府又禁止外部市场资源的进入，加上政府本身扶持资源不足，改造资金无法落实，因而参与的积极性不高，城中村改造几乎陷入僵局。迄今为止，除了在撤村改制及新近推进的猎德村改造有起色外，其它137条城中村改造无法起动。而珠海市计划改造的城中村目前已经大部分完成，成为新城市社区。尽管珠海市的城中村改造政策能兼顾改造中的多方利益，但利益冲突的矛盾同样存在，主要集中在改造中的利益补偿谈判。改造中个别村民、村集体向开发商漫天要价或不履行协议，从而拖延了改造进度。开发商不得不求助于政府进行利益协调，但仍有不少个案协调不成，最终诉请法律途径仲裁或诉讼解决。这些反映了村民、村集体在城中村改造中“生存理性”和“发展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理与合理不合法中游刃有余，这成了珠海市政府始料未及的利益协调困境。
二、城中村改造中的利益关系格局分析
广州、珠海两市城中村改造实践表明，城中村改造存在着四方利益相关者主体：政府、村民、村集体和开发商。各利益主体间形成了以政府为核心的，其它各利益主体之间互为制衡的利益场域。一是政府与村民间的关系。政府以社会多元利益（包括社会公共利益、政府自身政治利益和经济利益）代表的身份来推动城中村改造。解决改造前后房地产产权确认和补偿问题，是处理政府和村民之间关系的主要内容。通过政策工具防止出现改造烂尾及村民无法回迁等问题，也是政府的职责所在。二是政府与村集体间的利益关系。城中村的村集体与一般的村委会不同，在行政的隶属关系上它是区一级政府的派出机构，在经济上，又是一种“变异的新村社共同体”。[1] （P6） 它有自己的经济利益渗透其中，有自己的村办公司和自身的大量物业，因而有自身利益的保护需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的发动和村民的组织动员都离不开村集体的协作配合。三是政府与开发商间的关系。政府在确保城市发展规划要求的前提下，兼顾开发商的利益，确定合适的开发强度，分担合理的市政配套设施。同时还要考虑如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发商适当让利。因此，让利幅度的大小就成为双方能否开展合作的前提。四是村民与村集体间的关系。虽然两者间总体利益是一致的，但由于信息的不对称，村族群关系复杂、综合素质不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他们的代言人――村集体手中，两者间往往村集体处于强势主导地位。村集体在改造中既要保护好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上级政府开展工作。村集体在改造中始终扮演着十分重要的角色。 五是村民与开发商间的关系。两者间主要是拆迁安置补偿问题，主要考虑开发商以何种方式、标准对村民进行安置补偿的问题。一般情况下，在开发商与村民之间，开发商是强势力量，而村民相对弱势。所以政府会扶持村民，而限制开发商。另外一种情况下，政府也要考虑开发商利益，因为城中村改造需要开发商资金来推动。因此，政府在改造中的角色定位，将直接决定着开发商与村民的关系。六是村集体与开发商间的关系。开发商获得城中村改造权后，同样离不开村集体的支持和配合。由于村集体的特殊角色，开发商必须得到村集体的支持，这是开发商成功改造的重要保障。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文
由上分析可见，城中村改造的真正难点就是如何协调好改造中的多重利益关系。政府在政治理性约束下，追求的目标是多元利益，包括政治利益、公共利益与维护村民、村集体的既得利益及开发商介入的社会平均收益，可依赖的资源是其掌控的公共权力和政策手段，采取组织化动员的策略来动员相关利益方参与改造。城中村的最终改造方案，实际上是政府、开发商、村集体和村民这四方利益平衡的合约安排。城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、村民、村集体与开发商四者间的利益关系。
三、两地改造实践的思考
珠海市改造城中村的成功之处在于充分发挥了政府“掌舵者”的功能，同时发挥各“划浆”主体的能动性，尤其是充分发挥市场调节器的作用，通过“政府引导、政策推动和市场运作”，适时进行了政府管理创新和政策手段创新，实现了相关利益方的“多赢”。广州市不允许开发商参与城中村改造，一方面，开发商作为市场经济条件下城市建设主体力量之一，不准其介入，使广州市错过了城中村改造的最佳时机。随着房地产市场的火爆，村民的补偿期望值越来越高，改造的难度也越大。而排斥开发商进入，等于失去了市场资金来源。另一方面，改造政策首先假设村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集体在城中村转制和改造过程中预期收益不明朗，利益设障面临一定的风险，将村民、村集体定位为城中村改造中的“受益者”，不易得到村集体和村民的理解和认同。由此可见，以下几条利益协调原则是政府在城中村改造中需要认真把握的。
1. 历史理性和现实理性互为坚持。城中村的建设规模已经非常庞大，造成的问题非常广泛，涉及到社会、经济、文化、政治等城市生产和生活的方方面面，其牵涉的利益关系更是错综复杂。如果说在城市化初期，城中村的搁置一边促进了城市经济的发展，实现了城市扩张与城市政治和社会结构的收益，那么，同样是这个城市中极不和谐的城乡结构日益暴露出的不利于社会和谐和城市经济增长的负面影响，则是它的代价，这种代价导致当今城中村世界的各种利益冲突日积月累，成为城市化和谐推进的拦路虎。政府必须冷静承认历史，认清责任，直面现实，权衡利弊，创新思路，在兼顾公平与效率的前提下，充分考虑政府政策工具推进的可行性和操作性，才能收到预期效果。
2. 扶持与改造有机统一。珠海市在城中村改造中，政府主动让出了巨大的利益，包括眼前的或潜在的，从而调动了多方面力量包括村民配合参与改造的积极性，而广州市政策扶持不足。这说明，城中村改造中政府必须进行适当让利扶持。这里的政府让利扶持，主要是指政府为鼓励加速城中村改造，在城中村改造中进行适当投入，包括直接和间接的投入，显性和隐性的投入，包括人力、物力、财力投入等。目前珠三角城市政府对城中村改造的让利扶持主要包括拆迁改造中减免部分地价、收费减免、基础设施建设投入、改造前期专项投入、给村民购买社保、帮助培训就业等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影响城中村改造的进程和质量。政府政策得当，扶持适度，改造的效率就高，能充分调动开发商、村民、村集体等政体力量的积极性，吸引社会多方力量参与合作。反之，改造就举步维艰，城中村改造迈不开步子。
3. 政府与市场的互补。无论是当代西方经济学还是从经济学中衍生出来的政府经济学理论研究无不表明，政府与市场都是社会管理的有效手段或工具，两者的社会功能和作用边界既相对独立又互为补充。但这两者都不是万能的，都有失灵的时候。当市场失灵的时候，政府必须适当介入进行干预；反之，当政府失灵的时候，引入市场机制，可以有效弥补政府的缺陷，消除政府失灵。甚至于在特定情形下，即政府兼市场并行，也不失为一种有效的治理路径。城中村改造作为计划经济时代城乡二元体制下的特殊产物，延续至当今社会转轨时期，已成为城市政府在城市治理中一道绕不过去的坎。从表面上看，城中村改造是城市物质形态的改造，属于城市公共环境的治理范畴，但绝非一般的拆迁改造，而是牵涉到相关利益主体的利益大调整。这种利益关系经过诸多的历史沉淀，可谓盘根错节。因此，这种改造实质就是一场利益相关者的利益重新安排。
四、城中村改造利益协调中的政府角色定位
通过对上述两地城中村改造实践的反思分析，笔者认为政府在城中村改造中的利益协调中应扮演好以下几种角色。
（一）政府是以公共利益为基础的多元利益协调者
政治学、行政学的许多经典著作对政府的产生及其存在的理由作了大量阐释。其中社会契约论认为，为避免暴力社会的产生，个人将自己的一部分权利让渡出来，同意接受“公意的指导”以保证个人的人身和财富。这样就产生了一个道德的和集体的共同体。这种建立在社会契约上的国家的最高权力属于全体人民。政府是的受托者，公意是国家的灵魂，它以公共利益为依归。委托―理论则认为，公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的每个个人会将各自享有的私权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人因而获得了所有广大民众委托的公共权力。一般而言，这个机构就是政府。因此，政府是公众为达成自身利益的选择性设计。
基于这一前提，一般认为，公共利益高于个人利益，所以在两者发生冲突时，对个体财产的征用具有合法性与正当性。正是基于这一原则，各国法律都赋予国家机关出于公共利益需要时征用或征收私人财产的权力。具体到城中村改造问题上，出于公共利益的目的，由政府来主导改造，有其合法性与合理性的考量。城市政府作为公共利益的代表，应当在城中村改造中发挥主导作用。然而，这里的问题在于，当国家机关或政府部门以出于社会公共利益需要为由而对私有财产或集体财产采取征收或征用措施时，其争议不在于为了公共利益应否对私有财产或集体财产实施征用，而在于这种征用行为是否确实为了社会公共利益？[2] 因为立法上的定义不明确，会为公共利益的滥用留下空间。产生这种争议的原因在于对公共利益的理解。事实上，公共利益不仅只是一个重要概念，它也是一种客观具体的存在。究竟是否存在着一个所谓的公共利益？当区域不同时，公共利益的体现也会各不相同。正如德国学者洛厚德提出的，公共利益是相关空间内大多数人的利益，应以地域基础作为界定的标准。一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益。阿罗提出，不可能通过个人利益的加总而达到一个所谓的公共利益。因此，即使我们明确了公共利益的代表区域，也不存在着集合所有个人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分难以准确界定，尽管理解起来不困难。更重要的是，尽管实现公共利益为城市政府推动城中村改造提供了一种合法性解释，但是作为国家权力的者――城市政府并不是一个超越了社会的社会利益代表者，也是一个嵌入社会之中的追求自身利益的行动者。不排除当个别城市政府拿公共利益来说事时，往往是他们自己主张的公共利益，难以得到利益相关者的认同。正如亨廷顿所言，传统处理公共利益有三种方式：把公共利益与抽象的、实际的、理想的价值以及诸如自然法则、正义或者正确的理性等准则等同起来；或者同某一特定人物（朕即国家）的、集团的、阶级（）的或大多数人的具体利益等同起来；或同个人之间（古典自由主义）或集团之间竞争过程中得出的结果等同起来。[3] （P12） 以上这些都是城市政府在改造中利益协调时应十分注意的，要真正在切实维护公共利益的前提下，统筹好各利益相关者间的关系。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文
（二）政府是多元利益主体、利益诉求渠道的构建者
西方的城市政体理论（urban regime theory）[4] 指出，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是政体的成员，谁是政体的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城市权力是分散在城市政府和私人部门手中的，城市政体是一种合作性的制度安排。通过这种安排，城市政府和私人部门能够形成管理城市的能力。城市政府拥有城市管治的资源：城市政府拥有立法和政策制定的权力，需要投资回报社会、创造就业机会、增加财政税收的资本。城市政体虽然是一个理论分析模型，但它能够使我们从政治经济学的角度来分析城市发展的动力构成。城中村改造是相关利益主体诉求的结果。与城市政府各部门一样，地产开发商、金融机构、公众机构、政治家以及其它的促进增长组织组成的“动力集团”推动“发展机器”来实现城市资产的交换价值，获取资产的最大化收益或者财富。城中村改造的强烈呼声则正是反映了这一发展要求。城中村改造客观上为我们展示了一个多元社会[5] （P12） 时代条件下的多元利益冲突的微观场景。从这个意义上来看，城中村改造实际上更要求城市政府找准自己的定位，根据本地方或本区域内的利益格局来确定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主体利益，构建好利益相关者的利益协调渠道。
（三）政府是多元利益主体、利益诉求的仲裁者
在城中村改造中，参与改造的开发商、村集体和村民均应当是受益主体，政府则应是城中村改造中公平、公正和效率的维护者、监管者和仲裁者。政府作为权力机构，其行为可分为两种：纯粹的分利行为和生产性的分利行为。前者是指在创利未增加的情况下，政府分利的增加来自个人利益的减少，这必然是一种近乎掠夺性的侵权行为；后者是指政府作为市场秩序的一个内在参与者，在推动创利增加的同时，其利益也随之增加。因此，创利是分利的前提，创利者的寻利行为是基础性的和第一位的。然而，在城中村改造中，个别城市政府往往会因为自己为企业创造了赢利机会，而要求从中分一杯羹，从而损害了自己作为中立第三方的身份，政府既是裁判员，又充当了运动员，影响了原利益主体之间的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府应积极地承担起弱势群体代言人的角色。正如有学者所言，“因为还需要政府从取向到评价标准的全面转变。也就是说，对政府和官员的评价标准，不应当仅仅看经济增长的多少，同时要看人民生活上是否得到了改善，社会与公平的秩序情况如何，社会治安状况如何。这要重视社会政策的独立指向作用。且这种独立指向就是社会公平、秩序和社会安全稳定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善处理好补偿的公平性问题，即对于各村民的利益同等地予以照顾，而不能厚此薄彼，关键是要开辟一个利益表达渠道，建立起相应的利益协调机制，这是确保城中村和谐改造的重要环节。而开发商作为市场主体力量，其寻利行为是一种生产和创新行为。政府的城中村改造计划为开发商创造了这种利润空间。同样，如果没有开发商的创利行为，政府就无利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和谐社会不能只考虑村民的利益，而是要让各种利益主体都有其利益表达的渠道和途径，让各种利益都能得到妥善的统筹兼顾。同时加强社会对政府的监督，只有政府管理者的行为真正受到了社会的监督和法律的约束，其各种不规范行为才能受到有效制约，政府与个人、政府与市场才能建立起协调而有序的关系，形成相互合作和相互促进的局面。
五、结论
当代中国已进入一个利益多元化的时代，各种利益矛盾冲突愈发突显，需要政府出面来化解。本文研究的城市化进程下的城中村改造中的利益协调角色定位，对当代中国政府如何应对协调转型时期的社会多元利益冲突也不无启发。首先，当代政府应主动适应当前急剧转型期的社会生态，适时更新施政理念，加强与社会多元利益主体的良性互动与合作。其次，在事关社会公共利益的多元利益纠葛纷争中，政府应主动承担起历史责任，积极担当起政府的主导角色，协调建构好政府、市场和民众多元利益关系。市场和政府作为解决人类事务的制度安排，各有其优劣。“市场制度在私益物品的供给上是高效率的，但在公益物品的供给方面却存在局限”。[7] （P306） 而政府的独特优势在于，它“能够确定和实行所有权，费用低于自愿团体的费用；并且随着市场的扩大，这些收益会更为显著”。[8] （P8） 最后，政府必须充分发挥政府政策工具的调节作用，当好社会利益冲突的协调者，确保各利益主体的利益关系平衡。“在现代民主多元的社会状态下，任何一项公共政策都是一系列复合性政策的产物，即由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商与合作的互动过程而最终达成的共识”。[9] （P65）
[参考文献]
[1]蓝宇蕴. 都市里的村庄[M]. 生活・读书・新知三联书店，2005.
[2]孙南申. 公共利益究竟该如何界定[N]. 社会科学报，2006-08-31.
[3]亨廷顿. 变革社会中的政治秩序[M]. 北京：华夏出版社，1988.
[4]Mossberger, K., Stoker, G.. The evolution of urban regime theory : The challenge of comcept ualization[J]. UrbanAffaires Review, 2001（6）：810-835.
[5]孙立平. 断裂[M]. 北京：社会科学文献出版社，2003.
[6]孙立平. 博弈――断裂社会的利益冲突与和谐[M]. 北京：社会科学文献出版社，2006.
[7]毛寿龙. 政治社会学[M]. 北京：中国社会科学出版社，2001.
[8]道格拉斯・诺斯著. 西方世界的兴起[M]. 北京：华夏出版社，1989.
城中村改造的利弊范文3
关键词：住房保障；公共廉租房；效率；公平
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006－3544（2011）05－0034－06
自改革开放， 特别是1998年我国全面实行住房货币化改革以来，为保障低收入群体的住房需求，我国一直在积极建立以经济适用房和廉租住房为供应体系主体的城镇住房保障制度。然而，实践表明，目前我国住房保障制度尚不够健全， 特别对城市外来弱势群体仍存在普遍的制度性排斥和缺失。 本文依照效率性和公平性两个标准， 对我国与美国的住房保障方式进行分析与比较， 以求获得某些有益的启示。
一、美国公共住房保障方式的效率性和公平性分析
美国是自有住房比例较大的国家， 实行商品化为主的住房保障形式， 已形成较为完善的住房制度和政策体系。不过回首20世纪，从最初的正统公共住房计划，到补贴住房建设计划和房租补贴计划，再到政府主导的抵押市场模式， 美国的公共住房政策也走过了一条颇为曲折的探索道路。 由于效率性和公平性是衡量政策有效性的两个主要标准（李莉，2010），下面依照这两个标准对这四类计划进行分析与比较。
（一）正统公共住房建设计划
美国的正统公共住房建设计划是由政府出资并直接建设以低租金住房为主的住房保障方式。 它是在1929年美国爆发了严重的经济危机， 大萧条导致各大城市普遍出现严重的住房短缺， 众多美国人无家可归的背景下提出来的。在该计划里，政府既是公共住房的建设者，也是公共住房的所有者和管理者。
就效率而言， 正统公共住房建设计划可以在短期内较快地增加住房供给， 迅速缓解低收入阶层的住房短缺问题。但是，对于政府而言，直接投资建设公共住房需要大量的资金投入， 政府的财政负担过高。另外，一旦经济形势好转，这些低租金的公共住房由于造价较低、品质较低曾常被大量闲置，造成资源的巨大浪费。
从公平性来说， 正统公共住房建设计划在实现社会居住公平的目标方面效果甚微。（1）部分该计划所建设的住房质量接近于美国中产阶级住房的品质，这种保障过度的做法直接损害了收入略高于公共住房申请上限的家庭利益。 同时受益的低收入家庭懒得改善家庭收入， 因为一旦收入提高就会失去公共住房，结果是形成一种恶性循环。（2）整个20世纪的美国正统公共住房建设没有改善种族居住隔离的问题。 由于隔离本身就是对少数民族公民权利的一种侵犯， 所以该政策的公平性目标也就大打折扣。（3）政府投资建设公共住房，在无需交税的情况下进入市场与私人房地产开发商竞争。 这种做法使得开发商的投资利润降低， 对开发商的不公平直接造成该计划始终受到房地产开发商的攻击。
（二）补贴住房建设计划
1968年美国的住房法引入了补贴住房建设计划。该计划通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金， 以刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房的建设与供应。 在补贴住房建设计划中，政府不再是公共住房的建设者、所有者和管理者三位一体的角色，而只是住房的管理者。
从效率性方面分析， 政府补贴的吸引使得私人开发商对该计划的参与热情大增， 住房供应量也较快增加，住房短缺明显缓解。在美国住房发展史上，实施该计划所增加的住房供应量甚至比正统公共住房建设计划还要多。 仅在1968～1973年短短5年的时间里，补贴住房建设计划就资助新建住房6928万套，利用存量住房约28万套； 而1933～1956年超过20年的时间里， 正统公共住房建设计划仅建成住房约4214万套。
然而， 补贴住房建设计划在具体实施过程中很快暴露出建设资金被挪用以及监管成本过高等诸多问题，恰恰体现了该计划的低效率。在该计划的实际操作过程中， 为了保证接受财政补贴的建设者按照规定的标准建房，政府付出了巨大的监督成本，然而开发商通过各种手段挪用或转移政府的补贴等情况仍时有发生。 而由于政府的补贴是先进入住房建设环节， 这种间接方式使得补贴不可能全额到达目标人群手里。著名经济学家弗里德曼指出：在补贴住房建设计划的实施过程中， 住户得到的好处远低于政府为提供补贴所付出的代价。
从公平性方面分析， 由于此时政府还在试图通过正统公共住房计划解决低收入家庭的住房问题，补贴住房建设计划针对的目标是中等偏低收入家庭（开发商更愿意建设针对较高收入家庭的质量较好、利润更高的住房），而把低收入家庭排除在外，结果产生了新的不公平。此外，补贴住房建设计划也没有改善贫困群体的居住隔离问题。 因为白人开发商常把政府补贴住房选址在黑人聚居区， 使得部分家庭还是摆脱不了居住隔离的命运。短短两年，美国社会对该计划已经批评如潮， 以至于1972年政府不得不中止了该计划。
（三）房租补贴计划
美国《1974年住房法和社区发展法》提出了租金补贴计划（其实早在1965年《住房法》里就推出了一项“房租补贴计划”，只不过当时并没有得到广泛的重视）。该计划授权联邦住房管理机构向租住非公共住房类住宅的低收入家庭提供房租补贴，补贴的额度为住房租金超过租户收入25%的差额。
从效率性方面分析， 房租补贴计划允许参与计划的家庭到住房市场上自由选择住房， 这样既可以充分利用存量房产，也节约了社会资源。随着低收入家庭住房支付能力的提高， 低等级住房租金水平相应提高，这使得拥有此类房产的房主更乐于出租，同时可能拿出部分资金作为维修费用， 由此避免了旧房弃置的现象。1974～1980年，房租补贴计划补贴住房超过100万套，其中新建住房超过30万套，存量住房的利用超过70万套。可见，房租补贴计划在对存量住房的利用方面效果显著。另外，房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理， 避免了政府像在前两类计划中那样对住房市场进行直接干预， 这大大提高了政府的市场调控效率。必须承认的是，根据该计划自行到市场中求租住房的城市低收入者， 有时也有租不到合适住房的现象。
从公平性方面分析，在房租补贴计划中，由于接受该补贴的住户必须至少拿出家庭收入的25%来支付房租， 这样的限制使得他们所选择的房产会因家庭收入的高低限定在适度的范围内， 不会因为政府的补贴就获得品质特别好的住房。此外，通过财政补贴的形式提高城市低收入家庭的住房支付能力，低收入家庭可以有效地提高住房消费水平， 可以比较自由的选择租住位置， 这也使得房租补贴计划在消除居住隔离方面取得一定的进展。
房租补贴计划不涉及住房建设领域， 而是将补贴一步到位落实在租户身上； 政府不再对公共住房进行直接管理，而只对接受补贴的住户进行管理。其关键的变化是把住房援助从住房的供应者转向了需求者。法案还规定地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充， 为低收入家庭与地方住房管理部门提供更多样的选择。从此，房租补贴计划取代正统公共住房计划， 成为美国住房政策的核心保障方式。
（四）政府主导的抵押市场模式
20世纪80年代， 美国由于房地产泡沫破裂而导致的储蓄与贷款协会（简称储贷协会）危机爆发。在解决该危机的过程中， 美国政府主导的抵押市场模式逐渐形成。 抵押市场模式是指通过用住房抵押贷款证券化的办法， 经由法律和政府的政策引导来为普通家庭尤其是中低收入家庭融通住房资金， 让更多的普通家庭通过低利率的贷款或其他补贴方式比较容易地拥有自己的住房。
从效率性方面分析，首先，采用抵押市场模式筹资灵活迅速。只要法律许可，住房金融机构就可在资本市场迅速筹资，其数额、时机、方式可以根据自身需要和市场情况加以灵活调整。其次，银行等金融机构在一级市场发放住房抵押贷款， 在二级市场将贷款打包出售给特殊目的载体， 使得银行资产负债表上的抵押贷款变成现金， 抵押贷款的信贷风险也随之转移到特殊目的载体。利用住房抵押贷款证券化，可以解决一级市场上“存短贷长”的矛盾，控制金融机构的利率风险、流动性风险，稳定其经营收益，实现其管理目标。同时，抵押贷款证券化大大拓宽了资金的筹集方式，有效地防范了信贷风险，有利于住房抵押贷款的发放。
从公平性方面分析， 美国住房与城市发展部 （HUD）为其制定了三大政策目标：（1）为中低收人家庭住宅信贷服务；（2） 为特定地区的住宅信贷服务；（3） 为实现全体居民得到可支付住宅的目标服务，如低收入住宅抵押贷款中，借款人收入等于或低于当地中等收入60%和80%的贷款应占一定的比例。这三大政策的目的，就是让普通居民能够得到其支付得起的住房，从而实现广泛的公平。同时，抵押市场模式采用市场化的风险分担机制， 参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信用增强机构、投资者等共同分担风险，这也实现了另一种公平。
政府主导的抵押市场模式这一做法在解决中低收入家庭的住房问题上发挥了重要作用，1994～2006年， 美国住房自有率从64%上升到69%， 超过900万户家庭拥有了自己的房屋。 不过要注意的是，这个金融体制虽然在一定时期内提高了低收入者的住房自有率，但由于其支付能力不足，为2007年的次贷危机爆发埋下了巨大的隐患。
通过美国的公共住房保障经历非常复杂的变迁过程可以发现其总体原则和趋势则是： 一般情况下，政府不直接提供保障住房，而是通过服务购买的方式让私人企业来建造，并利用发达的金融工具，把低收入者推向市场， 让市场解决低收入者的住房问题，逐渐实现效率和公平目标的提高。就我国目前来说，房地产市场发展尚未成熟，国土资源较为紧张，城市化水平迅速提升，城市中低收入家庭较多，我国必须从国情出发，选择适合的住房保障运作模式。
二、 我国城镇住房保障方式的效率性和公平性分析
我国在1998年前长期实施住房实物分配制度，给政府和企业造成了极大的压力， 但没有实现在效率和公平方面的目标。 所以1998年后我国实行分类住房供应体系，建立了以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度（《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004）。下面同样按照效率和公平两个主要标准对我国的主要住房保障制度进行分析与比较。
（一）经济适用房
经济适用房是指列入国家计划， 由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造， 以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。 它是具有社会保障性质的商品住宅。 政府推出经济适用房的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。 但是经过10余年的发展，经济适用房没有发挥预想中的作用，现实情况中经济适用房的种种弊端日益突出。
经济适用房所具有的保障性与商品性的双重属性， 使其摇摆于商品房和社会保障性低收入住宅之间，定位模糊，这使经济适用房从理论到实践都行不通（车春鹂、高汝熹，2010），其公平性和效率性都十分低下。
理论上，按麦克唐纳德的市场过滤模型原理，如果一个符合条件的家庭购买了一套经济适用房，在经济条件改善之后，该家庭有了更换住房的需求。此时，若将经济适用房售出，一方面，目前没有一个合适的机制对经济适用房的再出售进行控制， 该家庭购买时享受的优惠将以差价的形式完全获利， 这对于没有享受到经济适用房的人来说显然有失公平；另一方面， 经济适用住房向市场出售后转变为普通商品房，政府虽增加了经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数却没有增加， 经济适用房的效率也因此得而复失。
在实际操作过程中， 经济适用房和补贴住房建设计划一样，政府付出了巨大的监督成本，但是效率低下。一方面，经济适用房价格的双轨制人为制造了较大的“寻租空间”，结果是经济适用房销售对象容易错位， 部分不符合要求的家庭分配到了经济适用房，同时经济适用房项目中的“大户型”、“高档化”现象屡见不鲜，严重背离了经济适用房建设的初衷。另一方面，由于利益驱动，1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资一直偏少。 经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年的16.56%的最高值持续下降为2007年的3.3%，完全不能满足数量庞大的中低收入者的需求。
经济适用房制度的根本缺陷在于， 忽视了住房的特殊性， 政府用于经济适用房的补贴没有转化为应有的房屋产权，导致住房保障资源不能循环累积，使我国住房保障体系长期难以建立（钱瑛瑛，2003）。其实，针对这个根本缺陷也不是没有对策可寻，那就是住房共有产权制度。
共有产权住房制度在美、法等国最早出现，主旨是允许购房人根据其支付能力出资购买政府所拥有住房的一定份额（通常在25%～75%）的产权，与政府共同拥有各自比例的住房产权。 购房人对住房协会持有的部分产权支付优惠租金，并可在负担减轻（增重）时逐步申请购买（出售）一定比例的剩余产权（莫智等，2010）。 该政策的保障对象必须符合廉租房要求并且列入地方政府的轮候名单。 通常对这些保障对象还会设置多项保证条款：禁止转租，更不得对外出售；如果出售的话，非营利机构或政府部门有优先回购权；一旦将住房上市，必须一次性补交全部的免息贷款， 且所借25%份额对应的价值为出售当时住房的市场价值。通过这些制度的有效实施，可以实现住房保障资源的循环累积。所以说，它对目前的经济适用房制度欠缺的是一个完善的运行机制。
（二）廉租房
廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能， 向城镇低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住房。廉租房作为中国一项重要的住房制度，建立时间不短，但由于多种因素的制约，发展程度非常有限， 成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一（巴曙松，2006）。
按照住房和城乡建设部等9部委2007年颁发的《廉租住房保障管理办法》， 廉租住房保障方式主要是指货币补贴（“人头补贴”）和实物配租（“砖头补贴”）。 实物配租是指政府直接进行公共建设或为建设者提供资助，以向低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。 货币补贴是指政府向住房需求者提供补贴以提高低收入家庭的住房支付能力，由其自行承租住房。货币补贴允许符合条件的家庭到市场上自由选择住房， 这和美国的房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理的方式也是一样的，由此产生的效率也大大提高。但是我国的政策一直在货币补贴和实物配租之间摇摆。
其实，“人头补贴”相对“砖头补贴”来说优点非常明显：“砖头补贴”的建设资金负担太重，运营中人力资源耗费巨大，会降低整个住房市场的运行效率；“人头补贴”对住房存量市场有吸纳作用，其效率优于“砖头补贴”。因此一国的住房保障方式在住房短缺不再是主要矛盾时都经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，我国也理应遵循这个规律。
从公平性方面分析， 廉租房制度由于兼有社会救济、保险、福利的综合特征，可以满足低收入群体的居住有其所的需求， 正在成为我国社会保障制度的重要组成部分。长期来看，廉租房不仅有利于抑制房价，还有利于人才的引进与流动。但是，目前我国的廉租房政策对目标人群进行了严格的限定， 只有本地城市户口的才能够申请入住。 而作为城市建设重要力量的、 实质上也是城市人口组成部分的城市农民工，却仍然享受不到这种福利政策。在这种背景下公共租赁住房便应运而生。
（三）公共租赁房
公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式，有针对性地出租给既不符合保障性住房供应条件、 又无权购买经济适用房、更无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房保障模式。可见，公共租赁住房是针对廉租房服务对象太过狭隘而提出的新事物， 公平性是其第一大目标。
公共租赁住房和廉租房的效率性是一样的，如果把这二者统一为廉租房，应该也没什么问题，只是需要根据收入水平的不同， 制定不同的租金标准而已。目前，广东、江苏等省的一些城市已经试点公共租赁房项目， 不过效率方面也出现了一些问题：首先，公共租赁房的保障对象没有统一的标准界定。从我国实际情况出发，推进公共租赁房制度建设，首先是要把中等偏低收入家庭、 特别是常住本地的低收入外来人口纳入公共租赁房体系中来。其次，一些公共租赁房因为配套设施不完善闲置率较高， 这说明只有提供区位合适的租住房屋， 降低承租人的日常社会经济成本， 才能真正把低收入者纳入到公共租赁住房的社会福利中来。
在城市外来人口大潮中， 有大量收入低下的劳动力选择价格低廉、手续方便、管理松散的“城中村”出租屋居住。正如国发委宏观经济研究院（2009）所言， 城中村住房目前已是不折不扣的廉租房。 罗吉（2008）提出以公共租赁住房为导向的“城中村”改造模式，在保障原住民切身利益的基础上，选择公共租赁住房作为“城中村”的改建目标，使之服务于更多的城市低收入者。 这种改造模式既能调动原住民的能动性，保证“城中村”改造顺利进行，又能在减少政府资金政策的集中投入的情况下为社会提供公共租赁住房， 维护和促进现阶段我国城市的良性发展。
简而言之，为了趋利避害，我国住房保障层次供应体系应进行较大调整：住房保障面应该扩大。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步解决城市外生弱势群体，包括农民工和大学毕业生低收入聚居群体的住房问题。 通过公共租赁房的保障方式解决“夹心层”群体的住房问题，经济适用房应实行租售并举的制度安排。 长期来看则如国发委宏观经济研究院（2009）所建议：经济适用房政策是在特定阶段实行的住房政策， 随着经济和社会背景的改变，这种住房政策应该逐步淡出，保障住房的主要形式是廉租房。 所以下文的政策建议主要是针对廉租房和公共租赁房， 或者简称为公共廉租房。
三、完善我国住房保障制度的对策与建议
无论是从政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从社会政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题， 而非经济问题。依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度的作用应主要体现在缩小贫富差距上， 为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。公共廉租房是目前解决城市弱势群体住房问题的最佳选择。然而廉租房制度的推广，既需要政策参与各方观念的改变，还需要金融、财税和户籍管理制度的配套改革。
（一）积极改变住房消费观念
我国还是一个发展中国家， 政府住房扶助的政策对象只能限于城市弱势群体， 城市住房保障政策本身要解决的是城市弱势群体的居住问题。从我国现有的经济发展水平来看， 也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是“保障人人有房住”，而非“人人有住房”。因此，政府和百姓均要转变观念。
政府不应盲目引进一些发达国家的负债消费观念，倡导“花明日钱圆今日住房梦”、“买房比租房划算”的舆论导向，更不该为了拉动经济增长而忽视对房地产行业的调控、 减少中低收入家庭保障住房的建设。世界银行对全球近40个国家的经验研究表明，住房投资在GDP中所占比重当城市化率在50%左右时最高也就达到7%～9%，而我国2009年的城市化率为44.3%，但住房投资在GDP中所占比重近10年几乎每年都在10%以上，相对而言比重值明显偏高。
老百姓也不应一味追求房屋产权和住房自有率。住房自有不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过69%。 而根据国家统计局城镇住户调查数据，我国2005年城镇住房私有化率为88%，2008年则已经提高到90%。
此外， 政府要努力创造鼓励通过租赁解决住房的政策环境， 包括改革房子跟户口直接关联的户籍管理制度，改革地方政府经营城市土地的财税体制。
（二）建立多层次、分阶段的住房保障体系
多层次的住房保障体系， 是主要针对中低收入住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施， 而这些保障对象现在已不仅仅包括有城市户口的中低收入群体，还应包括大量的城市外来人口，如“新生代农民工”和大学毕业生低收入聚居群体。
根据国家统计局2008年城镇住户调查数据，我国城镇家庭住房建筑面积中位数为76平方米， 这说明中小户型数量比例并不小。据相关推算，到2010年末，我国城镇住房总量约为1.8亿套。另据相关调查数据测算，我国“城中村”居民约3000多万户。而城镇家庭总数约为2亿户。因此，如果考虑集体土地上住房数量如“城中村”、小产权房等在内，则2010年末我国城镇住房套数户数比还略高于1，全国层面上不存在住房短缺问题。
当然， 未来五年城镇人口可能平均每年增加1500万左右， 城镇人口的快速增加将带来较大的住房需求，所以应该通过推进新建住房市场、存量房市场和住房租赁市场三级市场的协同发展， 发挥住房市场过滤机制，引导梯级的住房消费模式。为实现保障的公平，避免过度福利化，住房保障应以非产权式保障为主，应通过金融、税收和土地政策鼓励开发企业和机构投资者持有租赁房源， 形成规范化的管理和稳定的租权关系。
（三）强化政府尤其是中央政府在住房保障体系中的主导作用
政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。我国是社会主义国家， 政府在住房保障制度建设和实施过程中应承担主要责任，努力改善居民居住条件，保障和维护广大居民的切身利益。
在公共廉租房制度执行过程中， 中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离（巴曙松、王志峰，2010）。首先，中央政府以全社会的可持续发展为最终目标， 更加关注全社会的住房公平和社会稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短期内的发展问题。其次，公共廉租房建设不仅造成当地政府税收的减少，还可能让其他地区“搭便车”。由此看来，中央政府必须承担廉租房的政策和执行，尤其是资金来源的主要责任。
（四）充分发挥住房金融作用
国外经济发达国家非常重视住房金融对住房保障的支持。我国住房金融市场起步较晚，还没有形成较为完善的住房金融市场，因此，我国政府应该扩大住房市场融资渠道，增加住房贷款品种，设立全国性住房贷款基金。
必须说明的是， 美国政府主导的证券化模式尚不适于中国，因为中国住房金融一级市场刚刚起步，资金过剩压力加大， 处于经营模式调整过程中的银行业正在急于发展个人信贷业务； 落后的资本市场和不健全的法律制度体系也不足以支持大规模证券化的开展。事实上，美国次贷危机及国际金融危机爆发后，美国房地产业严重受挫、损失惨重，并危及到全球金融体系。所以，重新认识美国的住房制度，深层次思考住房市场化的利弊， 有助于确定我国推进住房金融的步骤。
（五）尽快建立健全我国住房保障法律体系
发达国家住房保障制度一般是以法律形式存在的，如美国的《住房法》、《住房与城市发展法》。住房保障制度的法律， 为公有住房政策的落实与实施提供了法律上的支持， 对开展住房保障至关重要（李扬，汪利娜，2009）。如廉租住房在实际操作过程中，只有通过法律才能保证实现廉租房与商品房两个系统的封闭， 包括廉租房的实物交易系统封闭以及廉租房金融体系的封闭。 廉租房公共产品的特性要求其与市场保持隔绝，由此保证廉租房的有效建设、公平分配。所以，我国应尽快出台住房保障法律、法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、资金来源等。
住房保障制度是每个国家都要长期实行的政策，随着时代的进步和发展，住房保障政策也必然与时俱进。总之，找准政策的着力点，研究能够平衡各方利益的、操作性强的运作机制，提高政策的执行力度，方能真正实现“居者有其所”的目标。
参考文献：
［1］巴曙松，王志峰． 资金来源、制度变革与国际经验借鉴：源自公共廉租房［J］． 改革，2010（3）.
［2］车春鹂，高汝熹． 从经济适用房到公共廉租房［J］． 改革，2010（3）．
［3］巴曙松． 中国廉租房的融资特征及其发展路径研究（上）［J］． 中国房地产，2006（9）．
［4］国家发展改革委宏观经济研究院． 我国城镇住房保障制度研究［J］． 宏观经济研究，2009（8）．
［5］李莉． 美国公共住房政策演变述评［J］． 史学理论研究，2010（1）．
［6］莫智等． 国外住房共有产权制度及对我国的启示［J］． 城市发展研究，2010（3）．
［7］罗吉． 由“个体出租”到“政府公共租赁”――基于出租经济的“城中村”改造探索［J］． 现代城市研究，2008（12）．
城中村改造的利弊范文4
2.经济、社会和文化权利国际救济机制的新突破——《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》述评王晨光，鞠成伟，WANGChen-guang，JUCheng-wei
3.因事成制:关于中国新闻法制建设的思考肖燕雄，XIAOYan-xiong
4.时代法学论现代立法中的利益衡量杨炼，YANGLian
5.康德法哲学视野下的"动物权利论"批判崔拴林，CUIShuan-lin
6.我国公诉检察官客观义务及其履行周国君，ZHOUGuo-jun
7.论聚众罪的法理缺陷与完善蔡曦蕾，CAIXi-lei
8.论辩护律师在刑事诉讼中的主体地位李本森，LIBen-sen
9.城中村改造中土地法律问题分析范少虹，FANShao-hong
10.略论物权法与被拆迁人权益的保护王俊霞，WANGJun-xia
11.试论在华跨国公司环境侵权的责任承担机制姜明，张敏纯，JIANGMing，ZHANGMin-chun
12.论南非法律体系的混合特性夏新华，刘星，XIAXin-hua，LIUXing
13.WTO《补贴与反补贴措施协定》附件一(K)款一项的解释与适用——以巴西飞机补贴案为依据欧福永，高萍，OUFu-yong，CAOPing
14.非政府组织介入WTO争端解决机制的实证分析及其利弊考量向凌，XIANGLing
15.内国综合自由贸易区的构建与立法指导原则考宋云博，SONGYun-bo
16.SCM协议中财税措施地区专向性特别规定初探——兼评美国对华反补贴调查的相关案例及我国的对策毛杰，MAOJie
17.模拟法庭在高等法学教育中的教育价值肖晗，XIAOHan
18.这种"Between"不该再被小写了诚
1.构建和谐世界视阀下的区域法治研究和建设文正邦，文培阳，WENZheng-bang，WENPei-yang
2.论网络侵权案件中网络服务提供者的信息披露义务鲁晓明，LUXiao-ming
3.射幸合同立法研究陈传法，冯晓光，CHENChuan-fa，FENGXiao-guang
4.激励、效能、谦抑:二元化犯罪模式的法理审视姜涛，JIANGTao
5.刑法立法语言的明确化张建军，ZHANGJian-jun
6.徒刑中自由内容与结构初探——从中国囚犯劳动报酬获取权利之实际状态切入熊建明，XIONGJian-ming
7.当事人主导抑或法院主导?——传统民事诉讼模式的误判与归位马登科，MADeng-ke
8.生态银行制度探析文同爱，王虹，WENTong-ai，WANGHong
9.论中国特色行政法院制度的具体建构宋智敏，SONGZhi-min
10.论"初始兴趣混淆"的法律规制徐聪颖，XUCong-ying
11.论非标准劳动关系的法律规制时代法学陈晓宁，CHENXiao-ning
12.公司社会责任视角下的董事责任保险合同理念分析孙宏涛，SUNHong-tao
13.董事勤勉义务和遵守法律、公司章程的关系——从比较法的角度佐藤孝弘，ZUOTENGXiao-hong
14.略论我国产业结构调整的国际法环境——从日本避税地对策税制的适用态势转变谈起李辉，LIHui
15.《公民权利和政治权利国际公约》中公正审判权的保留问题探析张吉喜，ZHANGJi-xi
16.欧盟REACH法规与GATT/WTO规则的一致性分析高升，陈茜，GAOSheng，CHENQian
17.CISAC框架下海峡两岸音乐著作权的管理与诉讼陈志强，CHENZhi-qiang
18.WTO实践中补贴认定的要素分析王庆湘，WANGQing-xiang
1.排污权抵押贷款法律问题探析李爱年，程凌香
2.排除危害环境民事责任类型化探析李慧玲
3.人性尊严与农民平等权的保护龚向和，董宏伟
4.公民参与预算:理念、原则与制度——以浙江温岭"新河实验"为分析样本戴激涛
5.论人权原则与政府信息公开费长山
6.政府信息公开与反公开的冲突及其消解邓志
7.立法含混的法教义学弥补:以刑法第289条为分析样本陈世伟
8.论保险人说明义务的履行方式与标准——以对我国司法实务的考察为中心马宁
9.医疗意外损害赔偿中的国家责任李祖全
10.社区作为传统知识权利主体的基本理论问题研究吕炳斌
11.时代法学刑法学研究方法分类研究陈璐
12.贝卡里亚47章原版《论犯罪与刑罚》的重新发掘——几何学精神和敏感精神的结合费小兵
13.国际法人本化趋向下海外中国公民保护的性质演进及进路选择王秀梅，张超汉
14.日本土地征收法中的行政程序宇贺克也，肖军
15.论美国"文化遗产犯罪量刑准则"及其对我国的启示唐海清
16.欧盟合同之债法律适用制度的新发展李凤琴
17.论国际投资仲裁正当性危机沈志韬HtTp://
18.比较债法研究中的一部力作——评《债法专论》时代法学邓建志
1.防治石漠化法制建设问题与对策研究蔡守秋，张百灵，CAIShou-qiu，ZHANGBai-ling
2.媒体与司法关系规则的三种模式高一飞，GAOYi-fei
3.司法民主:理论与现实的困境韩轶，江国华，HANYi，JIANGGuo-hua
4.移动电话"靓号"应成为盗窃罪的犯罪对象——全国首例"靓号黑客案"的物权法解读周辉斌，ZHOUHui-bin
5.人身检查概念之检讨杨开湘，余蓝，YANGKai-xiang，YULan
6.我国腐败案件举报制度的实施困境与出路朱立恒，ZHULi-heng
7.关于我国征收环境税的立法思考王彬辉，WANGBin-hui
8.析《规划环境影响评价条例》龚海珍，GONGHai-zhen
9.论酌定不的实体依据罗猛，LUOMeng
10.论量刑听证程序的价值与功能——以美国法为范例的考察汪贻飞，WANGYi-fei
11.完善我国著作权侵权损害赔偿的计算方法——基于比较法视野的研究启示杨涛，YANGTao
12.论国际投资争端解决中的自然遗产保护郭玉军，马明飞，GUOYu-jun，MAMing-fei
13.试论国际私法涉外标准之认定张晓东，董金鑫，ZHANGXiao-dong，DONGJin-xin
14.国际组织法律人格滥用与成员国的责任张卫彬，ZHANGWei-bin
15.论问题引导型法学教学模式李健男，LIJian-nan
16.基础教育资源不正当竞争探析刘贤，LIUXian
1.论协商民主在行政决策机制中的引入肖北庚，XIAOBei-geng
2.有用的宪法与有限的宪法——奥巴马的宪法观研究邓联繁，DENGLian-fan
3.时代法学论医疗损害鉴定制度——对<侵权责任法(草案)>(二次审议稿)第七章的建议艾尔肯，方博，AIEr-ken，FANGBo
4.企业混合合并的竞争法分析孙晋，SUNJin
5.论环境行政决策的法律规制马波，陈泉生，MABo，CHENQuan-sheng
6.论中国增值税的绿色化李慧玲，LIHui-ling
7.海峡两岸<综合性经济合作协议>的法理思考袁发强，马之遥，YUANFa-qiang，MAZhi-yao
8.被害人视野中的刑事案件撤销制度兰跃军，LANYue-jun
9.我国刑事标准的模式选择王超，姚晓东，WANGChao，YAOXiao-dong
10.我国"公物"正当利用的法律保障刘巍，LIUWei
11.无效合同诉讼时效问题研究雷鑫，LEIXin
12.论区分规制下的行政案例指导制度文婧，WENJing
13.WTO争端解决机构适用MEAs的可行性分析刘健，刘璋，LIUJian，LIUZhang
14.东亚法比较视野下的日本行政复议法之修改尹龙泽，肖军
15.ADR中的国际商事调解制度及其对中国的启示申婷婷，SHENTing-ting
城中村改造的利弊范文5
关键词：农村基层组织人员；职务犯罪；社会解组；集体效能低下；社会控制
中图分类号：DF637文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.05.14
农村城市化进程的加快，大量社会财富资源的集聚，急剧改变着传统农村的经济、社会结构、价值观念，与之相应的农村传统社会控制的弱化，使农村基层组织人员成了职务犯罪的高危群体。据报道，在浙江，2008年全省依法查处农村基层组织工作人员职务犯罪403件，40%涉案人员是村党支部书记、村民委员会主任，案件涉及土地出让金、救济款、道路建设费等问题[1]。在西安，2004-2009年，检察机关查处的128人“村官”职务犯罪中，在土地征用、农村土地开发、城中村建设中被查办的“村官”有86人，占查办案件的67.2%[2]。2007年-2011年，温州市公安机关和检察机关立案查处农村基层组织人员涉及职务行为的犯罪共158件267人，温州市纪委共查办村干部贪污贿赂违法违纪案件262件，其中绝大多数涉及农村集体资源开发、土地补偿款、扶贫资金使用以及工程项目发包承包领域。
为什么农村的社会转型会发生如此多的基层组织人员职务犯罪？为什么城郊地区易发生职务犯罪？哪些社会因素作用导致农村职务犯罪的高发？本文拟以温州市Y县为例，分析农村基层组织人员职务犯罪的形成原因。
一、农村基层组织人员职务犯罪的基本特征——以Y县为例选择Y县作为犯罪形成原因的样本，缘于Y县独特的地理位置和农村典型的社会经济结构。Y县位于浙江省南部，瓯江下游，濒临东海，与温州市区隔江相望，下辖10镇8街道，906个行政村，全县区域经济发展不平衡，占全县面积20%的南部四镇沿江地区，创造了全县95%的工业总产值和93%的生产总值[3] 。Y县城乡统筹发展的不均衡，产生了南北农村发展的巨大差距，南部沿江地区农村进入了一个快速城镇化的阶段，而北部山区农村则仍处于相对落后亟需政府扶贫帮困的滞后阶段。十一五期间，Y县通过推进中心镇和沿江城镇建设，完成了6558户农房改造；欠发达山区政府投入扶持项目372个共2284.6万元[4]。可以说，Y县是温州乃至中国东西部城乡经济社会发展不平衡的缩影，而与之相应，Y县农村基层组织人员的职务犯罪状况在很大程度上也代表了当前绝大部分农村地区职务犯罪的基本概况，具有广泛的代表性。笔者探讨的职务犯罪是广义上的概念，包含刑法意义上的犯罪以及农村基层组织人员涉及职务的违法违纪行为。之所以将违纪情况纳入犯罪形成的研究，缘于当前犯罪学关于犯罪本质达成的共识，犯罪首先是一种社会事实，然后才是一种法律事实或规范事实。刑法上界定的犯罪仅局限于具有严重社会危害性的行为，其强调的是通过犯罪惩罚实现犯罪预防，但若要根治犯罪现象必须要将那些产生并可能发展为犯罪的越轨行为纳入犯罪的研究，只有将农村基层组织人员违反法律法规或党员廉洁自律的越轨行为纳入犯罪学研究，才能从政府、社会、执政党的角度，为农村公共政策的制定提供更为广阔的犯罪预防空间。
2007年-2011年，在农村基层组织人员职务犯罪查处方面，Y县检察机关立案查处14件32人，公安机关立案查处11件21人，合计25件53人。五年来，Y县纪委查处违法违纪案件共85件150人，其中包括移送刑事犯罪的13件28人。 温州市纪委Y县农村基层组织人员违纪统计数据，85件150人中涉及非村干部人员违纪有16件22人，其余均为村干部违法违纪案件。
基层组织人员职务犯罪类别统计表1关于纪委违纪类别的统计系通过对县纪委85件违纪案件的简要案情分析，结合其行为特点与相关罪名的构成要件给予的定性分析，此类案件纪委因为金额未达到立案标准或情节显著轻微未移送司法机关。除了个人归纳的上述7种违纪行为外，纪委查处的还有涉及农村账目管理混乱的14件21人、党支部选举涉嫌贿选破坏选举的5件22人，还有其他违法计划生育、占用农用地、建设违章建筑等行为。
职务犯罪涉案主体主要以村主任、村党支部书记为主。25件基层组织人员犯罪中村书记参与12件，村主任参与11件，二者共同犯罪的有8件。85件党员违法违纪中，村主任参与32件，村支书参与41件，共同违纪的有21件。
2.职务犯罪形态主要为共同违法犯罪。25件53人的犯罪案件中，两人以上共同犯罪的有13件41人，三人以上共同犯罪的有7件22人。85件150人的违纪案件中，涉及两人以上共同违法违纪的有28件104人。
3.职务犯罪发生区域，主要集中于城郊村和欠发达山区。25件53人犯罪案件中，发生在城郊村、城中村的案件有7件20人，欠发达山区的有13件24人。85件150人的违纪案件中，发生在经济发达重镇有24件53人，发生欠发达农村地区的有39件67人。
4.职务犯罪发生领域，主要集中于土地征用、房屋安置、扶贫开发、重大工程建设、农村资源开发领域。25件53人犯罪中涉及土地征收征用款项分发管理的有6件11人，涉及扶贫开发如农业补贴、道路建设、移民补助、救灾补助的有7件10人，涉及农村工程建设如附属工程、集体办公楼建设、政府工程附属设施建设、旧村改造的有6件17人，涉及农村林地、沙石资源开发利用的有5件14人。85件150人违法违纪行为中，涉及土地征用管理领域的有23件50人，扶贫开发领域的有8件8人，工程建设领域的有17件37人。
5.职务犯罪侵害对象主体，主要为村集体利益和国家利益。25件53人犯罪案件中侵害村集体资金、集体工程建设项目、集体资源开发的有11件24人，涉及骗取或者虚报国家补偿补助的5件15人。85件150人违法违纪案件中，涉及国家、集体利益的有33件79人。
二、理论假设——社会解组理论下的犯罪形成解释社会解组理论解释的是特定时空背景下为什么犯罪会大幅激增。该理论起源于迪尔凯姆的失范理论，“当社会被突然发生的严重危机打乱时，社会规范、社会舆论、社会道德意识等就产生混乱或者被削弱，社会对个人的影响作用急剧下降或暂时消失，而社会生活的剧烈变化使个人欲望迅速膨胀，使个人需要失去控制，从而产生失范现象。”[5]在传统的规则丧失权威的时候，实现欲望所能带来的更大奖励刺激着人们，使他们更急功近利，对于控制更不耐烦。恰恰是在欲望应得到更多约束的时候，它们却得到了更少的约束，因此，违规状况和社会反常进一步恶化[6]。由此可知，推动社会解组的主要因素是社会控制不能适应社会发展，个体犯罪心理得到强化，从而加剧了犯罪越轨行为的发生。下图展示的犯罪模型设计将社会解组理论中社会层面社会控制的弱化与个体层面上“潜在犯罪人”犯罪化过程结合起来，二者相互作用，展现犯罪形成全貌（参见图1），但本文的论述主要从宏观层面的社会控制、社会解组来解释农村基层组织人员职务犯罪形成的原因，对个体微观层面的分析不作详细论述。社会解组最突出的表现是各种正式、非正式社会控制的弱化产生越轨行为。西方犯罪学中的社会控制是指越轨的、犯罪的、制造麻烦人行为的规制机制。社会控制的目的是维护社会秩序的良性运行。一般社会学传统对社会控制理论分类分为正式的社会控制和非正式的社会控制，正式的社会控制为国家立法或行政机关规章制度规定的具有官方性质的强制性控制，非正式社会控制则为非官方性相对软性的控制，如道德观念、舆论、非政府组织控制等。
三、正式社会控制的失调（一）司法妨碍弱化
司法妨碍出自西方犯罪学的妨碍理论，该理论假设个人实施犯罪是权衡利弊的结果，而权衡害处最大的因素是犯罪行为将会面临刑罚惩罚的风险后果，潜在的或实际的惩罚具有防止犯罪的效果[7]。该理论强调在具有犯罪机会的环境中，潜在犯罪人若对现实存在的客观风险即被抓获的可能性具有强烈感知的时候，其犯罪行为将更多地会被有效遏制，反之当其不能感知或者认为被抓获的可能性极低时，其实施犯罪的可能性就越大。妨碍能否实现效果的关键，需要解决以下两方面的内容，一是需要刑法具有极高的效用，使犯罪者能认识到违法必究的法律后果；二是刑罚的适用必须与其犯罪行为相适应，不能过于轻缓。农村基层组织人员职务犯罪的高发，很大程度上缘于犯罪人或违纪人对职务犯罪行为所带来的后果没有强烈的感知认识。从表2可知，多数犯罪人主观上认为当前社会上与自己犯罪行为相同的犯罪较多，而这些行为很多都未受到刑罚处罚，至此他们可能就形成了表3的认识，20位被调查犯罪人中16位犯罪时对犯罪风险基本忽略不计。另外，职务犯罪行为从发生到被司法机关或者纪委立案查处的时间期限亦可对他人实施犯罪带来重要影响，期限越短，说明犯罪打击效率越高，潜在犯罪人对实施犯罪的惩罚后果认知越是强烈，越不易实施违法犯罪行为；反之期限越长，感知越弱，越容易发生违法犯罪行为。笔者调查的25件刑事案件平均每件被查处的潜伏期为2.8年，纪委查办的63件违纪案件平均每件被查处的潜伏期为3.6年。笔者期间年份的计算方法为检察机关审查受理年份或纪委受理年份减去作案时年份计算得出，因此该数据包含了立案到调查的时间，稍长于实际潜伏期间。 根据绝大多数职务犯罪刑事案件诉讼时效为五年的情形，如此漫长的发案潜伏期，无疑将导致更多的案件因为追诉时效的原因无法被追究刑事责任，甚至很多犯罪人因没及时被查处，其犯罪行为变得越加猖狂。因此，我们可以得出结论，当前无论是纪委还是司法机关对农村职务犯罪案件的查处力度者相当不足。以Y县人民检察院2011年接到举报线索的查处情况为例，2011年县检察院控申部门共受理举报案件58件，涉及农村基层组织人员贪污贿赂、挪用公款的案件有30件，而当年内检察机关初查的案件只有6件占总数20%，真正立案的仅4件占总数13.33%。
违法犯罪行为在当下农村笔者随机调查了2007年-2011年间，Y县农村基层组织人员因涉嫌职务犯罪被判处有期徒刑缓刑正处于社区矫正阶段的20名犯罪人，涉及11件犯罪事实，其中8件15人发生于城郊村的职务犯罪，3件5人发生于欠发达农村的职务犯罪。笔者采取约谈的方式，发放了20份问卷，问卷涉及犯罪人作案时经济能力、个人价值认知、村集体财物管理状况、犯罪动机形成等内容。 很多比较多比较少很少7652表3 ： 犯罪人调查：您实施违法犯罪行为时，
您认为自己案发可能性大小很大大很小没想过00416除了打击力度不足问题，妨碍理论另一方面强调刑罚或违纪处分必须对职务犯罪主体具有足够的威慑力。查看53名农村基层组织人员职务犯罪的法院判决结果，除10人被判处有期徒刑以外，其余的43人均只是承担被处缓刑或免除刑罚的后果，被判处有期徒刑缓刑的案件中不乏挪用公款14万以上、贪污4.8万、受贿10万元的重大案件，以上数据表明，法院总体上对农村基层组织人员犯罪的刑罚存在量刑畸轻的状况（参见表4）。再看150名违法违纪人员的处分情况，43名人员中39人系因触犯刑法犯罪被开除，剩余的111人中被留党查看、撤销党内职务的共71人，79人被保留了其相关职务（参见表5）。可见，纪委处分对村干部而言并未对其生产生活造成实质影响。犯罪或违纪处罚后果偏轻，这大大消减了刑罚的威慑力，无法遏制当前日益增长的农村职务犯罪行为。
农村在城市化和工业化的转变过程中，因为农民不再束缚于土地，人口大量流动，致使农民和基层组织政权关系变得薄弱，农村基层政权逐步弱化。而乡镇官员又因为把主要精力集中于地方经济建设，对农村疏于管理，这造成农村基层组织社会控制的弱化，随之而来的是农村基层组织人员横行、黑恶势力对农村介入更深，犯罪出现高发[8]。当前党委政府对农村基层的管理面临着社会管理滞后于社会发展的状况，这种滞后性，给农村职务犯罪提供了更多的机会，导致犯罪易发。
由表6可知，当前农村集体收入绝大部分来自于政府投入，这说明当前农村的城镇化和新农村建设均是在政府主导下进行，但当前政府注重经济投入，疏于组织管理的现状为犯罪提供了机会。以笔者调查的25起刑事案件为例，其中至少有11起案件的发生涉及政府管理上的失职。以笔者调查的M村村干部集体受贿案和康庄工程建设发生的多起村官职务犯罪案件为例：2003年Y县根据省委省政府《关于实施“千村示范”、 “万村整治”工程的通知》，推出了Y县“十村示范”、“百村整治”工程，2004年M村旧村改造项目作为示范村建设被列入县委重要工程项目，所在地镇政府成立了M村旧村改造指挥部。笔者比对指挥部成员名单发现，除了项目总指挥是县级领导外，常务指挥、副指挥全部是M村村两委成员，此处更不合逻辑的是其副指挥下面的一般成员系国土所、规划所、房管所、驻村干部等公务员。此处，原本一个政府立项、主导的旧村房屋改造工程，其权限从工程设计到施工以及房屋分配等主要权力都集中在了村两委手中。恰是这种政府的放权，使该工程开始之初即房屋草图设计时，就发生了五名村两委成员收受设计公司贿赂的犯罪事实；另外，2003年至2008年间，在Y县实施的康庄道路工程建设项目中，先后发生了五件农村基层组织人员犯罪案件，如出一辙的是，政府康庄工程指挥部将康庄道路工程的分段道路均委托给道路所在村的村两委成员。
所有社会类型的社会组织都需要一个机制确保组织内个体行为符合大群体的规范和预期，而社会组织成了维持社会秩序和解决社会冲突的主要途径[9]。农村集体组织作为村民自治管理组织，在农村社会中具有重要的社会功能。从制度设计上，它扮演的是组织开展村集体公共事务和公益事业、调解纠纷、反映村民民意的角色，这是制度赋予村级组织人员的职责，但现实中高发的村基层组织人员职务犯罪，不禁使人们对村集体组织运行机制中是否已经对相关人员的职权进行了合理限制产生怀疑，也就是下文要探讨的村集体控制不足的问题。根据现有法律和党委政府农村管理规则，农村基层组织包含了村委会、党支部、经济合作社等组织，这几种组织都是在法律规范的范围内运行的，因此，笔者将其纳入正式社会控制的范畴。此外，因为村基层组织的集体性特征，这与犯罪学中“集体自我控制“的概念相一致，因此，笔者将村委会为核心、党支部、村经济合作社、村务监督委员会共同组成的村基层组织归纳为村集体组织，集体自身的控制为集体控制。 通过立法对农村集体组织运行规则的考察发现，现阶段农村管理规则的设计已相当完备且相对合理。按照现有《村民委员会组织法》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》、《浙江省村级组织规则》、《浙江省村务监督委员会工作规程》等相关规则的设计，一个农村集体组织包括村民委员会、村党支部、村务监督委员会、村经济合作社四大主要机构，相关机构对农村的经济性事务、社会性事务进行了分离，独立的村务监督委员会对其他机构活动进行监督制约。四个机构将村级事务制定、执行、监督进行了分工安排，因此，规则层面上农村基层组织人员很难实施违法犯罪，但当前村集体组织违法犯罪仍然在不断地发生，经调查，其存在的原因有三：
一是多个机构组织成员进行共同犯罪，村委会主任、党支部书记与其他组成人员的利益共谋，相互包庇，使村集体制衡机制失去了意义。一方面，集体组织相关成员的产生过程存在缺陷。现实中，农村村务监督委员会和村经济合作社相关主任的产生由村民代表会议选举产生，但其提名多数仍然由村两委确定，因此，选举产生的个体很多情况下会走向与村两委利益一致的立场。另一方面，村两委成员因为长期的集体生活形成了坚固的利益共同体，导致监督失效。村两委成员、监督委员会成员因为长期的共同工作生活，在利益面前，某些人因无法克服诱惑、碍于情面或担心受排挤，导致了共同犯罪的发生。笔者对20名职务犯罪已发案件的相关人员任期期限调查发现，5人担任一届，11担任二届，3人三届，2人三届以上。二是农村职务行为中某个环节的组织成员不作为，疏于监督。25件刑事案件中有7件系村长或书记因为出纳或报账员的不作为，导致职务犯罪的发生。该现象形成的原因，主要缘于农村人口的高度流动性，特别对山区而言，部分村干部因为外出经商长期不在岗，职责无法履行，于是其权力被转移给了其他村干部，导致权力失去制衡。三是四个组织成员交叉任职，监督机构不能进行独立监督。笔者在Q镇的调查发现，村两委成员特别是村党支部成员过多占据其他机构职位，造成了村两委监督的失衡，而是否避免交叉任职《浙江省村级组织规则》并未作出明确规定，这给犯罪发生留下了隐患。
四、非正式社会控制的弱化犯罪学集体效能理论认为，工业化和城市化所带来的人口频繁迁徙，导致了邻里关系之间缺少社会关系，较少参与社区组织活动和当地活动，邻里不能对发生犯罪的区域进行有效的管理，这些区域就容易被犯罪人占领[6]162。而邻里中的凝聚力和相互信任是其参与、支持、实施社区社会控制的方式，这种非正式的社会控制对犯罪的预防作用突出。因此，社会普通民众对公共事务的广泛参与是避免特定犯罪及一般社会控制发挥效用的关键[10]。一旦农村社会中的非正式社会弱化即集体效能的低下，群体不再关注和参与公共事务时，犯罪就无法得到有效控制。经调查分析，笔者发现以下三项内容对农村集体效能的低下具有重要影响：
（一）传统社会组织功能的失效
早期的农村传统社会组织是以族权和绅权为基础的宗族社会。 族权是以族长为核心的宗族组织，其负责宗族内各项公共事务和社会纠纷的调解仲裁。绅权是一种地方权威，是一个地方地区的领导权力。社会基于血缘纽带紧密相联，社会群体基于对乡绅、族权权威的认同，支持其组织领导社会活动，二者构成了相对有序的传统农村社会格局。但随着社会转型，以血缘为纽带的宗族开始逐渐没落，农村精英群体出现外流，社会领导权威开始下降，传统社会组织开始逐渐瓦解。但是，当前族权和绅权痕迹并未完全消亡，其表现是宗族中仍保留了族长人员，此外各村的老人协会会长代表了当地农村的权威，二者仍保留着村集体公共事务活动参加者的角色，只是这种角色因为无法得到国家、政府的认可，其功能逐渐被村两委所取代。在此，笔者认为传统社会组织功能的失效并非其自身功能的完全失效而是该功能受到政府和村两委组织的排斥，参与社会公共活动的机会大大缩减，其参与公共活动的权力被剥夺，这造成的直接后果是村民基层组织在农村社会中一权独大，横向无法受到其他独立社会组织的约束。一旦国家正式社会控制失调，农村基层组织就得不到更多的外部监管，职务犯罪变得容易。为印证此观点，笔者将从25件刑事案件的发案原因予以阐述。25件刑事案件发案原因中，村民集体上访、举报控告的有8件，而根据群体性上访的一般经验判断，上访人员多为同宗族人员，年龄构成上亦以老年人偏多。从经验上可以说，老人组织或者宗族组织能够成为阻却村干部职务犯罪的非正式社会控制重要力量，使农村集体效能得到有效地提升。
为进一步印证笔者的推论，25件刑事犯罪中有一典型案例如下：某村发包筹建村文化娱乐中心，发包主体为村委会和老人协会。村两委在发包过程中，两名党支部成员收受了承包人的贿赂，当该事件被作为发包主体的老人协会会长知晓后，老人协会会长组织村民多次举报上访，使该案得到查处。该案给我们带来的重大启示是如果农村能够拥有更多联系村民纽带的社会组织参与村集体活动，村基层组织人员犯罪的可能性将大大降低。
（二）村民群己观念异化
“群己”概念最早出自严复翻译密尔《论自由》一书中文的译名《群己权界论》，“群”是指社会公域，“己”是指自己和个人私域。将该概念引伸至一种观念就是我们通常所说的公心和私心的问题，村民“群己观念异化”指村民将那些原本直接关系私人利益的公共活动异化为公家的领域，采取事不关己的态度，造成公共活动无法得到村民的关注和支持，从而导致村民对公共事务的监督失效。而与之相应，传统社会村民“私”的观念，则是一种不断向我扩展的格局结构，称之为“差序格局”，具体指村民根据生育和婚姻事实发生的亲属关系逐渐向外推及的关系[11]。因此，只要被村民认同的社会关系网络都能被村民纳入私的领域予以关切，这可以推出农民的行动逻辑，一般以家为界限，凡是自家的事就是私人的事情，农民会做得更好，而公家的事，则于己无关[12]。过去社会的家可以扩展为亲族、宗族，但随着农村城市化和工业化的急剧变化，原本相对扩展的私域被缩小为家庭，家庭之外便成了他人的领域而不被村民关注，村民的社会纽带变得宽松，这便造成农村邻里亲属之间信任度和凝聚力的下降，无法进行团结合作，导致公共事务遭受冷遇，集体利益易于受到犯罪人的侵犯。
异化的群己观念对农村职务犯罪形成的影响具体表现为当集体利益受到农村基层组织人员侵蚀、挥霍，集体工程项目成为农村基层组织人员权力寻租途径时，多数村民将此排除在私域以外，采取了漠视态度，对违法犯罪予以放任纵容，这进一步催化了农村基层组织人员更多地去实行犯罪。这个结论很好解释了为什么Y县农村基层组织人员职务犯罪侵犯的对象多数为集体利益、国家利益。由此，我们进一步深问村民为什么会只重视个体利益忽视集体利益？其最根本原因则涉及村民群体心理即一种“搭便车”的心理以及热心公益后存在的高风险性。搭便车心理表现在等着其他人去关心，然后自己分享他人关心后潜在的利益收入，这种不劳而获心理较为普遍。同时，因为热心集体事务，容易得罪村两委成员，而村干部又是农村社会资源的分配者，极可能遭受他们排挤。以笔者调查的M村为例，该村职务犯罪的高发很大程度上亦是村民对村务冷淡，缺乏关心的结果，据笔者与该村因贪污被判处缓刑村书记的谈话中获悉，该村从1999年开始先后向政府、学校、工厂转让了二百多亩土地，村集体获得土地款上千万元，但经过了8年后，该款项被在任村两委花得精光，而村民对此选择了沉默。源自：2012年2月2日汪某访谈，另据汪某交代其卸任时，该村近两百万被原村长盛某拿去竞选连任花费掉，因村级账目混乱无法查实，2005年盛某因涉嫌、故意伤害罪被判处有期徒刑十一年。
（三）黑金选举
黑金选举是指农村村委会和党支部选举中，地方黑恶势力、宗族势力，以金钱贿赂介入选举，从而影响选举结果的社会现象。 “黑金选举”是那些以通过贿选或暴力手段干预选举并参与选举后利益分配的违法选举形式，“黑金选举”目的是非法实现自己的利益诉求。笔者将此纳入非正式社会控制的范畴，缘于这种选举方式在当前Y县乃至温州某些地区已经成为一种常态。表7、表8反映的正是黑金选举的问题，此外，笔者收集的85件150人的违法违纪案件中有5件22人涉及党支部的贿选。黑恶势力介入选举，伴随着是贿选和宗族势力的介入，这使农村基层组织选举变成了金钱选举、暴力选举，不正当的选举方式导致的结果，不仅促使当选人员更加疯狂地进行权力寻租，而且还离散了村集体的凝聚力。
农村（人数）请客吃饭赠送财物承诺利益上门游说瓯北镇A村916715上塘镇B村613814大若岩镇C村512517经笔者走访了解，一般黑金选举的程序如下：双方候选人想要参与选举必然要成立一个选举后援团，后援团成员可能涉及地方黑恶势力或与候选人有血缘关系的亲密宗族人员，此类人我们可以称之为“桩脚”，“桩脚”的主要活动为拉票买票。候选人为能准确控制自己的票数，会让“桩脚”承包相应的票数，“桩脚”则会根据自己的社会关系网络，确定基本票数，然后再承担相应中间选民的票数份额，中间选民往往成为双方候选人争夺票数的主战场。如此分工，候选人一般对自己选票数具有相对准确的认识，选举结果票数受到极为精细的控制。
观察黑金选举的过程，我们可以发现“桩脚”在选举中的作用非常重要，而选民则在如此操作过程中的投票立场，要么坚定支持自己一方，要么作为中间选民受到双方桩脚的“贿赂”。此时，选民投票的过程，被“桩脚”和候选人看得一清二楚。但无论选民选择哪一方候选人，他必然会得罪另一方候选人及该候选人的“桩脚”，甚至是那些候选人和“桩脚”延伸开的社会关系网络。当各种社会网络中个体的选举“矛盾”转化为群体的“矛盾”、“偏见”时，黑金选举下错综复杂的个体与群体之间正常的社会关系便出现了裂痕。这种裂痕主要集中于两个选举阵营的群体之间以及两个阵营中的个体之间的关系紧张，一个宗族可能出现两派，亲属、邻里关系出现裂痕，因为选举的对立，农村人际关系变得更加疏远。黑金选举所造成的村民及村民群体之间的对立矛盾，使农村的社会矛盾更加复杂化，村民关系变得更加僵化，村集体出现了分裂，这给职务犯罪的监督带来了极为负面的影响。
哨虚张声势监视选民恐吓、威胁选民瓯北镇A村7113上塘镇B村9132大若岩镇C村1793五、结论和建议犯罪原因不过是犯罪行为发生以前诸必要因素或条件。对于犯罪原因的探究，变成了对于这些因素及其犯罪行为之间稳定不易之联系的追寻和确定。农村基层组织人员职务犯罪是在各种原因和因素相互作用的情况下产生的，通过Y县农村职务犯罪已发案件发生外部环境中社会控制的探讨，我们发现当前引发农村职务犯罪高发各种原因之间的联系是社会解组背景下正式或非正式社会控制的弱化导致，社会控制的弱化使农村治理环境处于相对无序的状态。此时，大量的、集中的和被忽略的无序更容易引发犯罪，如犯罪学“破窗理论”所认为的，一个或两个无序的社会现象并不轻易引起犯罪，而如果无序的状态达到一定的规模或无序的活动非常的频繁时，犯罪等复杂而消极的社会现象就会出现。根据我们对农村基层组织的调查了解，若要预防和控制农村的职务犯罪，其根本出路还在于加强农村的社会控制。
农村职务犯罪预防是司法机关、党委、政府、村民委员会、村民群体共同参与的综合性社会控制预防。一是公安、检察机关应该改变轻视农村基层职务犯罪查处的态度，从案件管理制度上强化对农村案件的查处，法院则需要严格依照《刑法》规定，刑罚适当；二是政府部门要改变过去对农村社会建设不作为或少作为的工作方式，适当放权的同时应加大监督，党委纪委部门则要摆脱那种宣教式的党风廉政建设，变形式上的监督为实质上的监督，对农村存在职务犯罪隐患的领域进行有效监察；三是村民自治组织严格遵照相关法律规则的执行，内部机构之间人员不能交叉任职，强化村务监督委员会成员的监督效果；四是发挥农村传统社会组织参与农村建设的功能，老人协会、宗族或者村民自发成立的联合组织，从横向上对村民委员会进行监督制衡；五是打击黑金贿选，使村两委选举公正合法进行。只有通过以上正式或非正式社会控制的共同干预，才能有效改变农村基层组织监督管理相对无序的状态，使农村基层组织人员的职务犯罪得到有效的预防和减少。JS
参考文献：
[1] 李敏. 全省检察机关去年查处“村官”职务犯罪案件403件[EB/OL].（2009-02-19）[2011-12-27].http：//.cn/05zjnews/system/2009/02/19/015271698.shtml.
[2] 林燕. “村官”职务犯罪：如何治与防[N]. 检察日报，2009-10-28（03）.
[3] 浙江在线新闻网站.Y县经济社会发展情况介绍[EB/OL].（2007-04-17）[2012-01-17].http：//.cn/05zjnews/system/2007/04/17/008345098.shtml.
[4] Y县地方志编撰委员会.2011Y县年志[M].北京：方志出版社，2011：2.
[5] 吴宗宪. 西方犯罪学史：第1卷[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010：294.
[6] 乔治·B·沃尔，托马斯·J·伯纳德，等. 理论犯罪学[M].方鹏，译. 北京：中国政法大学2005：136.
[7] 斯蒂芬·E·巴坎. 犯罪学社会学的理解[M].秦晨，等，译. 上海：上海人民出版社，2011：153.
[8] 马丁·因尼斯. 解读社会控制：越轨行为、犯罪与社会秩序[M].陈天本，译. 北京：中国人民公安大学出版社，2009：43.
[9] 戈登·休斯. 犯罪预防——社会控制、风险和后现代[M].刘晓梅，刘志松，译. 北京：中国人民公安大学出版社，2009：10.
[10] 何雪峰. 什么农村什么问题[M]. 北京：法律出版社，2008：187.
