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城中村改造面临的问题范文1
中图分类号:TU984文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-018-02
改革开放30多年来,随着社会经济的快速发展,我国城市建设的步伐明显加快,城市的快速发展,需要获得扩展的空间,在许多城市中,昔日城乡结合部中的农村被包围在城市地域之中,成为城市中的一个特殊地域――“城中村”。
长期以来,由于缺乏统一规划,城中村的基础设施欠缺,同时,因为管理薄弱与外来人员混杂,城中村违法建设、违法占地屡禁不止,消防隐患大、治安问题突出。这些问题不仅影响到城中村内居民的生产生活,而且影响到城市的整体环境和发展,成为城市发展中许多城市问题的焦点所在。本文以陕西省西安市为例,探讨了城中村改造过程中面临的问题及其解决办法。
一、西安市的城中村改造现状
西安的城中村数量在全国属于较多的城市之一,仅新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和4个开发区人均耕地在0.3亩以下的城中村共286个,再加上长安、临潼、阎良3个郊区40个城中村,共计326个城中村,人口约46万人,有各类土地21.6万亩。作为改造重点,西安市二环路以内的行政村有72个,涉及农业人口2.5万户、8.98万人,集体土地2.3万亩左右。
这些城中村,特别是二环以内的72个城中村的基本特征有:一是耕地极少,许多村子村民几乎无地可耕;二是地理位置优越,生产经营主要以房屋出租为主,以房生财;三是村内公共基础设施薄弱;四是规划建设管理缺位,村庄建设无序发展,违章建筑不少,安全隐患较多;五是大量流动人口涌入,成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快,实施城中村改造,已成为改善群众居住条件,提高群众生活水平的迫切需要;成为改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以来,经历了起步、探索和全面发展三个阶段。2003年西安市将城中村改造正式提上城市改造议题,但是城中村改造牵连到城中村民失去自有民宅后的生计问题,改造过程遇到的问题繁多,由此西安的城中村改造一直发展滞后,西安的城中村改造主要以借鉴其它城市的经验并结合自身实际情况逐步推进。在此期间政府曾经出台过《西安市城中村改造办法》,《办法》中指出,西安在城中村改造过程中,将村委会改建成社区居民委员会,将村集体经济实体改造成由现代企业制度规范的股份制公司,逐步建立城市运行及管理模式。2005年,经过长期的摸索及试验,西安的城中村改造终于得以大规模进行。2007年8月成立了西安市城中村改造办公室,正式机构的成立,全力推进了西安市人居环境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53个整村882万平方米的拆除工作,安置房建设已累计开工411.7万平方米,占产权置换面积518万平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12个,2008年全年完成整村拆除41个,实现了跨越式发展的一年。拆迁面积689万平方米,开工建设面积460万平方米,累计完成投资79亿元。完成55个村的农转居工作,完成56个村的清产核资工作,完成46个经济体制改革工作,完成34个村撤村建社区工作,计划至2011年基本完成二环内城中村改造。当前,城中村改造已成为西安市城市建设的重要组成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面临的主要问题
由于西安市“城中村”改造工作本身的复杂性、艰巨性和长期性,使“城中村”改造过程中主要面临以下几个问题。
1.“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持。到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,“城中村”改造的有关指导性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地转变办法亟待修订。按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即“四个转变”)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,在政策上尚未得到很好的解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。
3.城中村改造过程中资金压力大,很难实现“无形改造”和“有形改造”并重。通常情况下,城中村改造的安置方案是货币补偿、房屋安置以及货币补偿加房屋安置三种安置方案供村民根据自身情况灵活选择。补偿面积除了按照西安市城中村改造政策,给每个村民分配一定的面积之外,还考虑到无形改造之后,村民转为居民之后的生活来源问题又增加了部分开发用房,并在临时过渡费、残疾人补助、村民子女考取大学补助、补助产权房性质等方面给予了更多的优惠政策。
在这个过程中,因成本过于高昂,政府自己开发的方式往往难以启动,所以,包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。然而,在这一思路下,对绝大部分村庄而言,一无资金积累,二无贷款抵押,很难拿出大量的资金进行改造建设,更谈不上实施“无形改造”了。
4.城中村改造后流动人口租房难。由于城市的发展需要很多的外来务工人员,因此城中村农民就依靠低廉的房租来吸引这部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多万流动人口居住在城中村,随着城中村改造进程加快,外来务工人员租房问题凸显。城中村在改造前额外承担了一些廉租房的功能,改造后,价格低廉的出租屋没有了,会影响到部分地区的社会治安,这个问题也亟待解决。
三、对构建和谐西安,加快“城中村”改造工作的对策建议
1.加强组织领导,从行政管理体制和机制上确保城中村改造工作的顺利进行。建议从人员配置、经费保障方面加强市、区两级“城中村”改造协调组织,由政府分管领导牵头,各相关部门参与,加强“城中村”改造办公室对各项工作的统筹协调。同时,要明确职责分工,加大总协调力度,增强服务意识。在此基础上应该继续实施好《西安市“城中村”无形改造工作方案》,确保城市二环以内“城中村”撤村建居工作顺利完成。
按照“规划先行”的工作原则,建议对三环内的所有村庄及三环外人均耕地在0.3亩以下的村庄的基本情况进行全面调查,在此基础上进一步完善“城中村改造专项规划”的编制,并继续做好全市“城中村”分批改造规划图、“城中村”用地规划图、各村控制性指标图,加快“城中村”分批改造规划图的科学编制工作。同时,做好编订《西安市“城中村”改造规程》的工作,推进西安市“城中村”改造顺利开展。使基层进一步了解相关政策,熟悉办事程序,推动“城中村”改造深入开展。
2.积极推进“城中村改造中集体土地转性问题”的解决。“城中村”改造涉及的“四个转变”中,集体土地转为国有土地的转变操作难度较大,在政策上没有依据,已成为制约改造进度的瓶颈。从全市实施“城中村”改造的村庄实际反映看,大多数村庄改造中普遍存在集体土地的转性问题。虽然从政策上讲,农用地可依法转用及征收为国有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根据城市建设的需要,逐宗土地依法征用的作法,审批程序复杂,很难适应当前“城中村”改造的需要,建议有关部门为土地转性工作创造条件。
3.加大对“城中村”改造项目招商引资活动的扶持力度,解决“城中村”改造资金不足的问题。要本着“宣传引导、注重实效、推向市场”的原则,吸引有资质、有信誉的知名大企业介入“城中村”改造。策划包装每个城中村改造项目,站在投资者的角度换位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀请专家、相关工作部门的领导、各层面代表对项目的功能定位、概念规划、投资收益等进行充分论证,进而制定详实可行的《综合改造规划方案》,提高招商引资的成功率。这样可以很好地解决城中村改造过程中资金不足的问题,促进无形改造与有形改造同步发展。
4.建议改造时同步规划建设公共租赁住房。据了解,杭州市对城中村改造时,将外来务工人员公寓建设纳入同步规划来解决部分人员居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设。划出一定比例的小户型作为过渡性廉租房和周转房,满足外来务工人员的居住需求。截至2009年1月,常州武进高新技术产业开发区建成“新市民之家”15个,使1.3万名外来务工人员得到安居。因此,西安市在进行城中村改造过程中可以同步规划、建设集中外来务工人员公寓,以最优惠的价格租给这个群体,确保他们能够正常地工作和生活。
城中村是中国城市化进程中的一个特殊现象,有其长期存在的历史和社会原因,在改造过程中应以可持续发展战略去考虑,强调人与自然的融合,尊重历史和文化的发展,以最快、最优的方式进行“城中村”的改造,实现西安以及全国城乡结合的繁荣新局面。
参考文献:
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城中村改造面临的问题范文2
关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒
中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。
当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153
近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。
一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈
（一）拆迁补偿压力大
这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。
（二）流动人口管理难度大
库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。
（三）问题不断产生
除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。
（四）违规建房极为严重
由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。
（五）失地农民融入城市生活难
库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。
二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析
（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响
库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。
（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整
尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。
一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。
二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突
“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。
（四）村民对城市化的认知差异大
城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。
三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析
（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权
当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。
“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。
（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式
库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。
另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。
（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设
“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。
（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要
库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。
在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。
在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。
总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。
注释：
①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。
参考文献：
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城中村改造面临的问题范文3
改造模式
政府主导模式。在政府主导的“城中村”改造模式中，地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人，全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。在政府主导模式下，地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后，采取市场化的招标拍卖方式，出让剩余地块获得的土地增值收益。在该模式下，若地方经济比较发达，村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高，致使村民要价过高，政府拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢条件，“城中村”改造项目难以顺利推进。
村集体改造模式。各村集体都有自己的集体用地，村集体通过民主决策，主导村集体土地利用方式，而作为利益相关方的村民，则每年从村集体项目中分红。这种模式以村集体经济为基础，通常结合村集体股份制改造工作，并由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益，但存在开发者（村集体）在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能凸显地方政府的城市规划等诸多问题。
开发商与村集体合作改造模式。该模式通过引入房地产企业，开发村集体土地，建造商品房，提高土地利用效率，同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明，这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，这种改造模式仍存在以下几个缺陷：一是开发商以利润最大化目标为根本驱动，可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。二是地产开发商的资本结构，基本以少量自有资金加大额银行贷款组成，可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感，改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中断。三是一个城市的“城中村”数量众多、规模不一，小村不但占地很小，而且还可能被城市道路切分成零碎地块，从而对开发商缺乏吸引力。四是村民对土地产权极度重视，影响项目的推进和顺利实施。
“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地产权主体，加强农民土地使用权的物权化、财产化。土地产权不清晰，在于土地所有权归属于非人格化的村集体，导致土地所有权主体缺位，致使农民无法排他性地获取应得土地利益。产权不完整在于“虚空”的村集体拥有所有权，而“实在”的农民只拥有土地使用权，村集体和农民的土地产权都不完整。这既阻碍土地入市交易，限制了农民在“城中村”改造过程中的利益获取，还是造成当前土地征收过程中，出现村干部腐败等潜在问题的制度根源。纾解这一问题，关键在于破除当前的制度障碍，进一步明晰农村土地产权，加强农民土地使用权的物权化、财产化。
国外经验
突破“城中村”改造面临的土地利益分摊困境，需参考国外“城中村”改造经验，引入“市地重划”“区段征收”和“增值溢价捕获”等政策工具，以实现多方利益分摊的长效机制。
“市地重划”指根据城市发展的趋势，将城市计划区域内或城市边缘、杂乱不规则的地形地界和畸零细碎的不利于经济使用的土地，在一定范围内，依据法律法规加以重新整理、交换分合，并配合公共设施的兴建如修建道路、公园、广场等，使得各块土地成为大小适宜、现状完整、划分清楚的地界。然后分配给原来的土地所有人，促使城市土地成为更加经济合理的可利用地块，其改造经费由土地所有权人负担，减轻了地方政府的财政压力。
“区段征收”指综合性的土地改良措施。政府就一定地区内的私有土地全部征收，重新加以规划整理开发，兴建必要的公共设施后，一部分由土地所有权人按一定比例收回，一部分由政府让售给公共设施使用，剩余土地则公开出售。“区段征收”与一般的征收不同，强调重新对土地进行规划整理，而且可以以现金或等值土地等价补偿，由被征收户主选择。
“增值溢价捕获”指政府通过公共基础设施的投入，使周围地价上升，有权分享这部分土地增值的利益，分享比例通过多方公平协商确定。在土地产权明晰的制度前提下，“市地重划”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“区段征收”和“增值溢价捕获”在保证失地农民自愿获取“城中村”改造利益的同时，又能够实现地方政府在“城中村”改造中的财政收支平衡，因此可实现失地农民、开发商和地方政府之间多方利益公平获取。此三者为构建“城中村”整体改造框架，提供了重要的理论依据和实践工具。
“土地―财税―户籍”整体改造新框架
城中村改造面临的问题范文4
关键词：城中村；城中村改造；武汉“江堤模式”
改革开放以来，中国城市化进程明显加快，现阶段已进入到高速城市化的起飞线上。如何依照可持续发展理论，积极稳妥地推进城市化进程，是21世纪中国必须面对的一个重大课题。随着改革开放，城市化相较往期呈现出新的特点：1978年改革开放以后的城市化，是在国民经济高速增长条件下迅速推进的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。近几年来，随着经济社会转型以及社会环境的迅速更迭，城中村改造又面临一系列前所未有的研究热点。例如，“伪城市化”现象和“半城市化”现象的存在，以及城市化的“不可持续”发展等问题市场交错出现。如何找到一条实现顺利过渡的坦途，既是政府的政策方向所在，也是广大民众的关切所在。因此，本文结合城中村改造现实，讨论城中村改造中出现的问题，从而总结经验，为城中村改造成功模式的探讨提供途径。
一、城中村及相关概念
城中村，一般来说，是指被城市包围的村落，是城市政府在快速城市化下急功近利式拓展城市空间的产物。城市的快速发展使得城市郊区大量的村落被圈进城市建设范围，由于城市政府要在“城中村”土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为规避巨额成本.城市政府选择了“获取农村耕（土）地、绕开村落居民点”的迂回发展思路，由此形成了一个个大大小小的城市建设的“孤岛”――城中村，正由于城市政府建设和管理的回避，导致这里成为城市“脏、乱、差”的典型，城市的阴暗面和藏污纳垢之地。而城市为了市容美观和城市安全以及便于城市管理，拉开了城中村改造的序幕。
“城中村”是乡村――城市转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体。体现为依靠出租屋和集体物业的”外生式“的出租经济，靠租金和集体分红生存的“寄生型”的村民生存状态和心理动态，以及以血统与亲缘关系为基础的村民生活制度或社会关系网络，其本质为传统的农村社会聚落。正是由于城中村的出租经济和优越的地理位置，吸引了大量的外来劳动人口来此居住，这成为城中村发展壮大的重要原因，使城中村成为城市低收入者的主要住房来源之一。同时城中村也由此演变成外来流动人口进入城市的“踏板”，“城中村”为流动人口从“乡村人向城市人”转变提供了“过渡场所”。在”村外”的城市寻找工作机会，在“村内”的（半）熟人社会获取社会及心理上的认同。然而由于城市化的进程还在不断推进和民工潮的持续，城中村作为流动人口和低收入者聚居区也还将发挥着巨大的作用，如果政府全部一拆了之新建商品房，那么以该地段的区位，房租可能会上涨好几倍，以这些流动人口和低收入者的收入水平是绝对租不起的。倘若“城中村”改造把“低收入者赶出他们自己的家门，却没有让他们在别的地方得到像样的住房，这种治病的办法比疾病本身还恶劣”（戴维・波普诺，1 999）。从这个角度来说，在当前廉租房制度还不甚完善的状况下，城中村作为流动人口和城市低收入者的主要聚居地，在改造后也还是要为这些人提供住房，这就需要在改造过程中有更大的考量。
二、城中村改造中出现的问题
城中村突出地反映了城市化与中国所实行的城乡二元化管理制度二者之间的矛盾。目前，城中村改造过程中突出表现的问题主要有4个方面：
（一） 有关城中村改造的法律法规缺失
基本上，所有的政策行为都需要相关法律法规进行指导和规范。但是，据了解，到目前为止，国家还没有出台关于指导城中村改造的法规文件，各省市政府也无明确、严谨的相关政策出台。据问卷调查显示，约73%的被调查居民反映，政府在城中村改造时经常出现违规和违法行为。造成这一现象最主要的原因是没有合理、科学、权威的法律保障，同时政府也没有制定相适应的政策法规来规范城中村各方面的改造，造成城中村改造中的法律空白，从而让违法违规行为钻了空子。
（二） 土地利益关系复杂，成为矛盾交织点
城中村位于主城区边缘，地理位置特殊，发展潜力巨大，土地可谓寸土寸金，在房价一路走高的今天，不可否认许多地方政府对城中村改造的热情多来自于此。笔者暑期社会实践走访的几个城中村无一不在进行着房地产开发。但城中村中土地、房屋关系复杂纷繁，产权问题难以界定，改造后失地农民的理赔问题不好解决。在对一个城中村进行调研时，我们发现村庄里十户中有六户村民都因不满理赔结果而拒绝搬迁。并且，在城中村改造中，村民、村集体、开发商、政府以及全社会利益交织在一起，村民的眼前利益和长远利益难以权衡，围绕土地产生利益纠葛与矛盾冲突在所难免。
（三） 改造成果参差不齐
不可否认，城中村改造确有不少改造成功的案例，社区整洁有序，居民安居乐业；但更多的是改造失败的实例，村里脏乱差现象比比皆是，建设毫无章法，存在巨大安全隐患。究其原因，不难发现，改造主体至关重要。城中村改造的主体为政府、村民、村集体、开发商等，而村集体和开发商往往扮演着实际操作者的角色。但由于村集体的认识局限和开发商的逐利性，在实际操作中他们很难将城中村的改造与城市的总体发展相结合，多是随市场而动，随性而为，建设质量和效益难以保障，发展具有很大的盲目性和自发性。所以造成一些城中村的建设与城市总体发展规划脱节，改造成果参差不齐。
（四）社会保障进展缓慢
城中村改造完成了农民的市民化转变。但市民化不仅仅是简单的市民身份认证，更重要的是市民身份背后的权益保障，特别是直接关乎农民生存生活的社会保障制度。严格地讲，目前几乎没有一个地市真正建立了关于失地农民的社会保障制度。与城中村改造进展的如火如荼相比，有关失地农民的社会保障工作进展十分缓慢。现今城中村改造后，失地农民就业问题解决程度很低，他们往往缺少固定的生活来源，又不能享有与市民同等的社会福利，生活边缘化倾向明显。生活问题难以解决打击了村民参与城中村改造的积极性，这也无形中给新的城中村改造带来了一定的阻力。
三、城中村改造经验――以武汉市“江堤模式”为例
城中村改造中出现的诸多问题，不是采取单一措施就能解决得了的，必须运用一系列综合配套措施才能得到有效缓解。武汉市“江堤模式”就给城中村改造中问题的解决提供了一种优秀的模式。
武汉市汉阳区江堤街，东临长江，南向太子湖，西携四新，北接归元寺。虽居佳位，多年来却是有名的“城中乡”。2005年，江堤街城中村综合改造正式启动。撤村建居、拆迁还建、土地征购、产业发展、村民成股民变市民……“城中村”改造速度之快，过渡之稳，被人誉为“江堤模式”。
江堤街采取的是“村集体和开发商相结合”的半市场化改造模式。在这个模式中，江堤街既坚持村集体以及村民对城中村改造的主导权，也保持了开发商所代表的市场所发挥的作用，更加高效、保质保量的完成了江堤街的城中村改造。并且，“江堤模式”的另一个重要特点就是坚持物质文明、精神文明两手抓，在改善其物质环境的同时，特别注重村民精神文明的建设和改造，促进当地居民从物质和精神两个层面完成由村民到市民的转变。其主要经验主要由以下两个方面：
第一，在物质方面，“江堤模式”主要以项目开发作为主要的改造途径。村民在村委会的指导下，参考各种改造方案，通过民主协商、集体讨论、协调一致的形式决定本村的改造方案，并通过市场机制招标引入有资质的房地产开发公司，与其签订合作协议，共同完成城中村改造的硬件部分，主要包括各种基础设施的建设和公共设施的开发等。在整个过程中，上级政府只起组织、协调、服务和监督的作用，具体执行权力放权给村委会和村民，由村委会代表村民同开发商进行接洽，从最开始的拆迁，到之后的招标，再到招标滞后的各项具体工程，都以保障村民利益为最大原则，最大程度上考虑村民意愿。这有效保证了整个过程的透明性和公开性，确保了工程的质量。
第二、在软件改造上，主要是村民身份的多重转变。
一是由农民变为居民。城中村改造完成了农民的市民化转变。但市民化不仅仅是简单的市民身份认证，更重要的是市民身份背后的权益保障，特别是直接关乎农民生存生活的社会保障制度。江堤街城中村改造后，所有符合条件的村民一律获得了城市居民身份认证，享受城市居民待遇，参与城镇居民社会保障。当然，这只是由农民变为居民的一小部分，更重要的是村民们心理上、生活习惯上的转变。在这个过程中，江堤街村委会采取组织各种社区文化活动，比如讲座、宣传栏等方式，对村民进行宣传教育，帮助大家树立正确健康的观念和习惯。
二是由农民变为股民。城中村改造实现了农村向社区的改变，土地所有权也随之发生改变。在改造之前，农村的土地是村集体所有财产，在城中村改造过程中，江堤街村集体把土地变现，成立村集体的集团公司，由村民入股。这大大解决了由于城中村改造而失去土地的农民的生活来源问题，是非常值得借鉴和推广的措施。并且，由农民变为股民，可以股息分红（据了解，股民现在每年的股息分红大概在2万左右），这给人们的生活提供了可持续的收入保障，解决了农民失去土地后面临生存问题的后顾之忧，激发了他们探索城市生活的新动力。而且，成立集团公司还给农民带来新的就业岗位，既解决了农民的就业问题，还因为农民自己就是股民，就是公司的所有者，更激发他们的劳动积极性。这是农民变居民的第一步，有助于农民逐步探索，慢慢地在城市找到自己的定位，学会在城市生存的技能，为自己的城市生活揭开新篇章。
三是由村委会改为社区。城中村改造使江堤街由农村变成了城市社区，所以，基层自治组织也由村委会变成了社区居委会。这种改变使江堤街从基层管理上实现了城市化，更有利于整个社区的管理及江堤街居民与城市生活各方面的对接和适应，更有利于居民融入城市生活。
江堤模式成功地避免和削弱了城中村改造中各种问题带来的不利影响，改造效果显著，作为城中村改造的成功经验，值得在全国推广。
四、结语
城中村改造是一个系统工程，在城镇化进程日益加快的今天，这是一个不可能回避的问题，它关系到千千万万群众的切身利益，关系社会主义和谐社会的建设，更关系到社会主义现代化建设的百年大计，政府部门应该引起高度重视。江堤街的改造给我们留下很深的印象，其实城中村改造并不难，只要我们充分尊重人民利益，心系百姓，城中村改造就是一项造福千秋万代的大工程，是向城镇化迈出的坚实的一步。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
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城中村改造面临的问题范文5
关键词：城中村改造；难点；对策
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
1城中村现状及改造的必要性
城中村，简单地说就是“城市中的农村”，是在城市市区范围内，仍保留农村生活习惯和农村管理方式，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的行政村落。
城中村大体可分为三类：
第一类是已完全没有农用地的村庄，且已经被城市包围；第二类是有少量农用地的村和处于城市近期重点建设区域的村庄；第三类是处在城市中但有较多农用地且近期不列入城市重点建设区域的村庄。从现状上看，城中村已经严重阻碍了城市化进程。
一是城中村基础设施不完善，道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理不配套，各种管道、电线杂乱无章，排水排污不畅并且缺乏公共绿地与体育等设施，居住和生活质量低，既影响了城市整体环境也影响了城市的整体规划和布局。
二是由于城中村主要是低层次的物业经济， 用地管理混乱，城中村内的居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，违法违章建筑多，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，土地和资源产出效益不高，既破坏了城市土地利用的整体性，也造成了城市土地资源的严重浪费。
三是城中村多是以地租等为主要收入来源，不利于城中村居民参与新的城市社会分工和竞争。同时，制假售假、偷漏税、无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重。
四是城中村出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生，治安形势严峻。城中村作为城市化进程中一种独特的现象，在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，在城市社区管理体制下运行；另一方面它属于农村社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制，从而构成了管理体制的交叉性。城市与农村“二元管理体制”并行，构成了其“边缘社区”的特征。
因此，改造城中村是城市化进程的必然，也是实现社会结构和社会管理现代化的需要，更是提高城市土地利用效率的要求。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。否则，随着时间推移，城中村私房自行翻建扩建将带来一轮新的违章建筑，将使改造成本和难度持续增加。
2城中村改造的难点
城中村急需改造，但也确实面临各种困难。一是土地问题。城中村土地基本上是集体土地，而且有一部分是农用地、甚至是耕地或基本农田。城中村改造要将农村变为城市，必然涉及农地转用、保护耕地和基本农田等问题。
二是违法建筑问题。城中村存在大量违法建筑，因其土地产权的特殊性令改造陷入两难境地：如果承认违建的产权，则鼓励了违法行为， 会引起新的抢建；如果不承认产权，则法律依据不足且违法行为普遍，这些违法建筑难以，令改造无从进行。
三是城中村拆迁改造中，居民要求的补偿安置费用数额巨大，甚至即使足额补偿，许多居民对拆迁仍有抵触。这给改造带来巨大的成本。同时如何安置好被拆迁居民，维持社会稳定，也是城中村改造的一件根本大事。
3城中村改造的策略和措施
3.1认真调研， 推广和借鉴成功经验。城中村改造是复杂的系统工程，事关村集体、村民、政府、开发单位等多方面利益。同时，由于城中村是城市化过程中存在的普遍现象，一些实施改造较早的城市探索了较有效的改造办法， 取得了有益的经验。因此，做好城中村改造要在做好翔实调研的同时，借鉴和推广已有的办法和经验，从而研究制定具有可操作性、符合本地实际的办法和措施，促进城中村改造的顺利进行。
3.2正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。
3.3理顺各项关系，加强组织领导。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。
3.4强化城中村改造规划管理。市城市规划行政主管部门应当会同国土资源、建设、市政等部门及区县政府，在符合城市总体规划的前提下，编制城中村改造总体规划。同时，城中村改造，应在区县政府指导下，根据城中村改造总体规划，按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划，并严格实施。
3.5制定切实可行的城中村改造计划及实施步骤。城中村改造应根据有关规划文件、年度土地供应计划和各城中村的具体情况，制定切实可行的城中村改造计划，对城中村改造实施的顺序和时间安排，城中村改造的项目范围、性质和投资规模，城中村改造涉及的主要政策优惠措施等作出具体安排。同时，根据具体情况制定切实可行的实施步骤。
3.6加强城中村改造过程中的土地管理。城中村改造过程中，城中村的集体土地要依法转为国有土地， 按照国有土地进行管理。城中村集体土地转为国有土地后， 土地的合法使用人、土地用途不变， 原农用地承包人可继续承包经营， 但因实施规划需要使用该土地的，应当服从城市规划的需要。转为国有的土地要纳入市土地储备体系， 按国有土地使用权出让转让规定进行管理。涉及农用地转为建设用地的， 应当办理农用地转用手续， 并对承包经营者的损失给予适当补偿。
3.7做好居民安置和就业工作。根据城市总体规划需要，由政府土地储备机构进行土地整理和储备，并根据居民意愿采取货币补偿或实物安置补偿两种方式。在补偿标准上， 既要考虑被征收土地原用途的年产值，又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素，遵循市场原则，保证被征地农民的生活水平得到改善、长远生计有保障，打消农民在城中村改造过程中的忧虑。
3.8制定和实施城中村改造配套政策。城中村改造是整个城市发展的大事，需要社会各界共同支持完成。政府作为城市的管理者，要尽快制定出切实可行的配套政策，而且这些政策应涵盖城中村改造过程的各部门、环节，如原房屋和土地的确权、违章建筑的处理、宅基地管理、集体经济管理、拆迁补偿安置、改造资金筹措等。配套政策的核心和关键是要处理好村民的现实利益和长远利益关系。
城中村改造面临的问题范文6
城市的发展是一个不断再建设的过程，包括改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平。然而，随着社会进步，现代化城市不断的发展，城市和农村接合部区域内的集体土地逐步地转化为国有土地，城市中也必然会出现大量不适应城市发展和居民生活水平提高的特殊现象，在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的特殊社区，成为城市中不和谐的部分，即通常所讲的“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的过程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，但在土地权属、户籍、组织制度、行政管理体制以及生活方式上仍然保留着农村模式的特殊城市社区。它既指社区不和谐物质空间结构状态的改变，同时也包括在有意识的引导或推动下，为实现社区经济社会层面的优化，而对社区实施的组织及制度层面的变迁。①其土地的利用有以下主要特点：(1)土地权属的变化：乡村土地所有权通过各种土地流转程序，将由农村集体所有转变为国家所有；(2)土地用途的不稳定性：随着城市化的进程，土地利用类型将由土地利用类型向城市建设用地转变；(3)土地升值潜力大，土地使用价格转变为所有权价格。②但是，现行征地制度不够完善，应尽快地构建与市场经济相适应的土地产权制度；加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。
“城中村”形成的主要原因
从客观上来说，“城中村”的形成是城市化进程加速发展的产物，我国的城市数目从1978年的300多个发展到现在的660多个，城市建成区面积也扩大了两倍以上。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。从主观上来说，“城中村”的形成是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度。③二元管理体制使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理，县城在对城乡接合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这种制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。④
“城中村”改造对促进城市化有着重要的意义
有利于拓展城市空间，优化资源配置。“城中村”土地利用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为城市发展提供了空间；同时，也有利于解放土地和劳动力，实施集约化经营。如：将城市规划用地或分散在用地者手中的土地集中起来，根据城市土地供应计划，有计划地投入市场。
有利于改善城市环境，提升城市竞争力。城市是区域经济、文化和科技的集中地，也是政治、社会管理的中枢，是当今社会的主体。⑤“城中村”的改革改造是建设现代化城市、营造良好发展环境、提升城市竞争力的迫切需要。通过改造可改善城市形象，提高城市品位和竞争力，为扩大现代化城市的经济效益提供动力。
有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，村民基本保持农村传统生活方式，观念陈旧，管理滞后，环境脏乱差。通过改造，促其向现代城市方式转变，思想观念、行为方式、整体素质、居住环境都能得到提高。“城中村”村民因为失去了耕地，已不可能进行农业生产。进行“城中村”改造，随之而来的是对村民进行技能培训，为村民素质提高，增强就业竞争力提供保证，帮助其在就业市场找到一席之地。
有利于统筹城乡发展，加快城市化进程。通过改造，旧的村落建成现代化的公寓小区，配以良好的公建设施和科学的物业管理，使居住环境大大改善，违章建筑基本杜绝，社会治安明显好转，为良好的城市管理提供了保障。
更好地维护农民的利益。只要符合政府的土地使用规划，就应当允许农地使用权的自由交易。当农地改变用途时，开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够“份额”的土地开发权，充分补偿失地农民所损失的机会受益，保证其今后生活水平不会下降。⑥
“城中村”改造面临的问题
目前，“城中村”改造领域面临以下几个亟待解决的问题：
基础设施建设滞后。建筑密度大，违章建筑泛滥，安全隐患多。有的城中村建筑密度达到70%甚至更高，形成“一线天”、“贴面楼”等现象。因为缺乏必要的消防通道，消防安全隐患严重。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。电力、电信、供水管线走向杂乱。物业管理缺乏，卫生死角多，垃圾遍地。“城中村”成为环境“脏、乱、差”及生活质量低下集中地区。
不少“城中村”成为“两不管”地区。一些城区边缘及新划归城区的“城中村”至今仍是城市管理的空白地区；无法对这些区域内的宅基地、留用地实施有效的管理。
成为社会治安薄弱地区。各种违法和违章建筑泛滥，公共安全隐患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外来人口，又缺乏严格的管理，极易成为违法犯罪的温床。
土地流转过程中资产流失较为严重。“城中村”中集体资产产权归属不清，流失严重；国有土地和集体土地的界限、权属不清；非法转让宅基地、违法开发等问题比较严重；一些具有较大增值空间的土地，被征用后，长期闲置；还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。
已成为新市民的农民边缘化倾向明显。“城中村”村民的医疗、社会保险等仍被排除在城区之外，缺乏有效的制度保障。
“城中村”的存在不但阻碍了城市的发展，同时也制约着农村经济发展。可耕土地的减少不能形成农业产业化经营，无法形成规模效应，造成投入多、产出少、销售难的局面。“城中村”现象已成为社会关注的热点，如不尽快扭转其现状，不仅延缓城乡统筹的进程，还在很大程度上困扰城市现代化建设。2003年9月30日郑州市人民政府颁布了《郑州市城中村改造规定(试行)》，从而为进一步规范“城中村”改造、加快城市化进程、改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平，提供了帮助。
应注意和做好的几项工作
“城中村”改造涉及的面较广。包括：
“城中村转制”，即城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。转制后的“城中村”按城市管理体制统一规划、建设、管理。集体土地依法全部转为国有土地，村民由农业户口转为城市居民户口；转制中集体资产的处置原则；农村集体经济组织的资产依法进行清产核资等。
规划管理：“城中村”改造总体规划，应当符合城市总体规划；按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划。
土地管理：“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证、土地用途的评估、补偿等。
建设和拆迁安置：建筑物、构筑物的拆除；安排原村民居住用房；优惠政策等。
在实际工作中我们应当注意把握好以下几个方面：
实行统筹规划。“城中村”改造涉及建设、发展计划、农业、财政、规划、土地、民政、教育、房管、公安、法制等诸多行政部门；同时要求以城市总体规划、总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度，建立城市规划展览系统。严格执行城市规划，按照城市总体规划、城市建设的要求，编制“城中村”改造详细规划。总之，“城中村”改造必须统筹安排，各职能部门协调一致，统一规划，统一标准。
依法确定权属。一是已经依法审批的建房，《土地管理法》规定，“城市市区土地属于国家所有”，在城市建成区范围内不应该存在集体土地这种形式，依法进行管理和分批次征为国有，“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证。各种手续齐全的完全合法的房屋，予以确权。二是经过处理的违法建房。主要是在违法用地大清查中已作处理，原则上亦予以认可。三是对少批多占的房屋，严格按批文确权，对超建的房屋一律视为违法建筑，不予确权。要防止滥用土地征用权和侵害被征土地权利人的利益的情况发生，就必须依法办事。在国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立独立的整地认定机构，负责对事业的目的进行审查；增加公告和通知程序，规定土地他项权利人在一定期限内到有关部门备案申报权利；赋予被整地人对土地征用和整地补偿决定的异议权；建立对异议的复议和诉讼程序。⑦
尊重农民利益。切实把保护农民的利益放在工作的首位。村民的合法权益能否得到保护，村民的收入及生活质量能否提升，是衡量“城中村”改造成败的关键。因此，要制定补偿标准，把保护村民利益作为“城中村”改造的基本出发点和落脚点。根据旧村拆迁安置的计划，土地管理部门与拆迁所分期签订委托拆迁协议，验收后支付拆迁补偿资金。要提高对失地农民的补偿水平，征地、拆迁应补给农民的费用要根据“公正、公平、公开”的原则，如数交给农民，并建立相应的监督制度。除着力解决失地农民培训与就业外，还要推动村民的社会保障制度与城区的对接。
围绕征地补偿，应加紧建立土地价格评估制度，通过评估，确定补偿标准。在征地过程中应赋予农民应有的权利，让农民享有充分的知情权、参与权、诉讼救济权。产权调换以确认的原房屋建筑面积为依据，结合考虑拆迁安置人口，确定安置房面积。此外，还要发给搬家费、过渡安置费和提前拆迁奖励费。⑧从开发区整体功能布局的角度，对安置房实行统一规划，统一定点，统一标准，统一配套公建设施，并打破原行政村的区域，采取集中联建方式，以提高公共基础设施的共享和利用率，节省开发改造投资成本。以提高土地集约利用率。
办好权证。应建立健全集体土地产权交易规则和产权监管制度，推动和规范集体建设用地使用权的流转，以保障农民集体经济组织的平等法律地位。严格按政策办理土地使用证和房产证，按一户一宅的要求，对拆迁户发放国有土地使用证。实行全村“农转非”后，对该村所剩的集体土地，由土管部门进行勘查测量，核定面积，签订土地补偿协议，预付回收土地补偿费，将集体土地征为国有。
总之，“城中村”改造工作，要能够真正地促进城市的管理和城市化进程的推进。
注 释：
①蓝宇蕴：《论城中村改造的社会基础》，《华中师范大学学报》，2007(3)。
②陈丽：《城市规划区内乡村土地利用与流转分析》，《经济问题探索》，2006(6)。
③⑥袁铖：《二元结构转型过程中的中国农地法律制度创新》，《法商研究》，2007(3)。
④王志宏：《城市化与农村土地流转制度关系研究》，《边疆经济文化》，2005(3)。
⑤周一星：《城市地理学》，北京，商务印书馆，1995年版。
⑦杨进、张迎春：《关于改革农村土地征用制度的思考》，《经济体制改革》，2005(1)。
⑧《郑州市城中村改造规定，郑州市人民政府[2003]32号文件。
