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土地开发的概念范文1
【关键词】土地开发整理,生态环境,建议
中图分类号： TE08 文献标识码： A
一、前言
加强对生态环境的保护和建设，是我国全面建设小康社会而做出的一项战略部署。在土地开发整理过程中，应当始终注重生态环境的保护和改善，有效防止水土流失和耕地退化。而随着我国经济建设的快速发展，城市化成为最节约资源、最高效率的人类生存和发展方式，但与此同时，土地的大规模征用却威胁着生态环境的可持续发展。因此，我们要大力开展土地开发整理工作，从而达到土地利用的生态效益、社会效益和经济效益三者之间的高效统一，同时达到对生态环境进行改善和保护的最终目的。
土地开发整理概念及内涵
1、土地开发整理的概念
土地开发整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
2、土地开发整理的内涵
国土资源部于2003年的《全国土地开发整理规划（2001－2010）》指出，“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。
土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动。
土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发成宜农地的活动。
可见，进行土地开发整理可以增加耕地面积，提高土地集约利用率，有效增加耕地面积；调整土地关系，使其适应土地生产力提高的要求；扩大综合生产能力，提高土地产出率，实现土地资源的景观功能。
三、土地开发整理对生态环境的影响
土地开发整理作为促进土地资源整合利用，调整土地利用结构的主要方式，对提高土地资源的合理利用，实现土地资源的合理配置以及改善生态环境等具有重要的作用。经科学实践证明，采用科学的方法进行土地开发整理可以增加耕地的利用率。但由于土地开发整理是一项复杂的工程，将会改变生态环境原有的生态系统格局以及组成，土地开发整理不仅会对生态环境带来有利的影响，也会对生态环境造成负面的影响。土地开发整理对生态环境造成负面影响主要有以下几个方面。
1.对水环境的影响
土地开发整理的活动在增加耕地面积的同时，也在一定程度上增加了农药、化肥的使用量，从而加剧了河流等水体的污染，对开发整理区域内部及周边区域的水环境质量产生影响。另外在土地开发整理过程中，难免会对区域内的河沟进行整理，如调整河沟流向，改变河沟宽度等，而这些改变却常常不利于河沟内水生生物的生存和繁衍，破坏了原水体的自净能力，从而破坏了区域内的生态环境。
2.对植被的影响
在土地开发整理的过程中为了提高耕地垦殖的利用率，会引起荒地开发以及村镇的迁并等活动的产生，这些活动的产生有可能会导致自然植被以及人工植被等大面积植被退化或者减少。荒地开发过程中道路修建、各种农田水利的兴建以及建筑物的建设等活动，有可能会对原有的植被格局变化造成影响，从而使植被的空间格局和数量结构发生相应变化，导致地表植被减少。
3.对土壤环境的影响
在土地开发的过程中，土地调配以及土地平整是必不可少的手段，因此对地表的整理利用活动将会造成地表土层结构的变化，由此引起土壤构成的变化，在耕地休耕或者撂荒的期间，地表极易造成水土流失和土地沙化。
四、对土地开发整理工作的几点建议
土地开发整理是国土资源管理工作中的一项重要任务。目前，我国面临人口多、耕地面积少的现状，随着国民经济快速发展，人与地的矛盾更加突出，尽管当前我国土地开发整理工作已经取得了经济、社会、生态环境等方面的初步效益，同时也存在一些不可忽视的问题。在对我国土地开发整理过程中存在的问题进行认真分析后，提出具体建议如下：
（一）加大宣传，提高认识
土地开发整理工作是利国利民、造福人类的大好事，因此要将这项工作长期有效的开展下去。这就要求国土资源工作人员树立依法进行土地开发整理的观念，争取广大人民群众对土地开发整理工作的理解与支持，多给群众讲解土地开发整理的相关知识，提高群众对土地开发整理工作的认识。
（二）加强业务培训，提高技术水平
土地开发整理是一项专业技术性很强的工作，要求工作人员的业务水平和对相关知识掌握必须准确到位。相关工作人员必须熟悉与土地管理相关的政策法规，平时多看书、多学习农业、水利和交通等方面的业务知识，并加强业务培训。只有不断的学习理论知识和积累实践经验，才能不断的研究并解决土地整理工作中出现的新情况、新问题。
（三）完善的问责机制。
由于土地开发整理工作对社会发展具有长期深远的影响，因此，在土地开发整理工作中，应制定切实可行的工作制度。例如：规定每个项目都安排指定的负责人，具体工作人员要完全参与项目的立项、施工、验收等各项工作实践中去，并实行项目责任制，哪一个环节出现问题，追究该环节责任人的责任。同时，建立相应的奖励制度，对工作尽职、认真负责的负责人给与奖励。
（五）重视生态环境保护，促进生态平衡
首先要对被平整地块周围环境都需进行综合考虑，应做到边整理边保护，坚决杜绝毁林开荒、故意破坏耕地的现象发生。其次，要以科学理论为依据，真正做开发到整理一块土地，就成功一块，只有这样才能提高农业产值，促进农业发展，使土地资源利用可持续长远的发展。
综上所述，土地的开发整理工作不仅增加了我国的耕地面积，使我国的农业生产条件有了很大的改善，而且极大的提高了农民的生活水平。同时，土地开发整理工作取得了极大的环境效益和经济效益，因此我们要使其更加有序的进行下去。只有不断的加大对土地开发整理的研究，方可不断提高土地开放整理的工作水平，促进土地开发整理的不断发展。
参考文献
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[2]徐翠兰 朱成立 土地开发整理中的生态环境问题及其对策探讨[J]安徽农业科学2011 38(7)
土地开发的概念范文2
1.1测绘是城市规划建设和土地管理的基础
地籍测绘是一种土地测量技术，在现代的测量中的运用越来越广泛，它在城市建设和规划、旧城拆迁改造、房地产开发、建设用地以及房地产产权管理的起着不可缺少的作用。地籍测绘的工作始终贯穿着土地开发的整个过程，在土地开发整理工程的进行之前，就要先对项目的地形进行测绘，并且形成地形图。本地形图将为规划设计提供规划的依据，以及准确的底图。
1.2测绘在现代土地整理活动中起到技术支撑的作用
土地整理的概念是指在一定的空间内，根据不同地区规划要求的不同，结合当前的土地使用情况，采取多种方法和措施，调整土地的结构，重新分配土地的资源利用情况，从而达到土地与当地的协调发展，提高土地的产出率以及利用率。土地整理还可以起到保护和改善生态环境的作用，促进土地资源的可持续发展。因此，现代测绘业作为国民经济和社会发展的重要信息产业，在我国现代化建设的进程中必将越来越大地体现它的价值和作用。
2测绘在土地开发整理项目中的应用
土地的开发整理是一个复杂的工程，它包括土地开发的前期设计，土地开发过程中对施工的控制，还有后期中的验收等工作。在这些不同阶段中，都要运用到测绘技术，并且不同阶段对测绘技术的要求也不尽相同。在具体运用时，应当根据具体的开发阶段进行相应的分析。
2.1地形图利用和分析
在土地开发的前期阶段，也就是设计阶段，在这一阶段中，主要做的工作是测量项目地区的具体地形地貌，评估在因土地开发而造成的旧城拆迁损失，在旧城、旧村的改造过程中，涉及到的零碎地形地貌的一些信息对于项目的正常开展都是十分重要的。在土地项目范围内林地、基础设施等方面的情况，对于工程前期预算的准确进行、工程的具体设计、工程的性价比、相关部分的协同处理以及不同土地的开发都有直接的影响。项目中协同运用的部门包括电力管理部门、水利部门、农业管理部门、土地管理部门、城市管理部门、城市规划部门、工程设计部门以及环境管理部门等，各部门之前进行协调设计，从而做出准确、迅速的反应，从而对区域社会进行相应的控制。
2.2测绘工程的实施
工程项目实施过程中的中期控制阶段。这个阶段主要有两个方面需要提供数据:一方面是项目的监督和控制部门，主要包括规划部门、城管部门、农田设施的监督管理部门以及水利部门等等部门。由于土地开发整理的相关制度正在不断变得成熟，控制和协调的管理，可以通过统一的技术监督部门进行代替完成。另一方面是工程建设单位，建设单位只要按专业测绘单位进行专门控制点的测量结果，建立通过检查、测量和控制的专业的测量技术，要求设计方案审批的石材和建筑不高，除了一些参与建设的过程较为复杂，如沉降、变形观测，有时需要一个专业的团队进行测量，一般施工单位自身的力量就可以完成。
2.3测绘工程的成果
项目完成检查和测绘数据的验收阶段。这个阶段是工程项目的成果图，最终将反映项目的当前状态完成后，测量的结果通常是作为归档和项目的管理和数据的管理，是从中期来看，要达到较高的测量精度，具有更全面的内容要求，这是土地开发的最可靠的依据，也是土地整理的最基本的数据。土地开发整理结束后，竣工复测中同样具有较高要求，比如路、渠配套及坡度(小于250)测量，这些是针对造地元素的测量工作，可反映造地质量情况;竣工地形测量，比如坎子、水池等施工后现状测量，同样可用于工程量决算的依据。
3结束语
土地开发整理测绘所涉及的要求和内容不同于传统测绘，是不断摸索和完善的过程。在开展土地开发整理测绘时需注意以下问题:
(1)土地开发整理测绘目前还没有专门的作业依据和规范来指导生产，要综合参照相关的地形测量规范、工程测量规范和土地利用调查技术规范等;
(2)合理选定测绘比例尺，使得测绘内容既能满足规划设计需要，又不至太过详细致使成本费用过高;
土地开发的概念范文3
关键词：土地开发整理；工程类型区；聚类；江西省
土地开发整理通过采取工程、生物等措施对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件与生态环境[1]，是我国实现国土资源保护和优化利用的基本途径，是实现耕地总量动态平衡的重要手段。自1997年，中央11号文件将“土地整理”提上议程，近十多年来，土地开发整理工作得到飞跃发展。随着我国土地开发整理项目如火如荼地开展，土地开发整理存在的问题也日益突出，尤其是土地开发整理工程规划设计依据不足，区域针对性不强，严重影响土地开发整理的质量和效益。因此，对土地开发整理工程类型进行划分，因地制宜开展土地开发整理工作，对提高项目实施的科学性和综合效益有重要意义。
1 工程类型区划分的内涵与意义
1.1 工程类型区划分的内涵
土地整理工程类型区是对一定辖区范围内的地域，按照自然、经济社会、生态等条件的差异，将区域划分为土地开发整理类型与方向相对一致的若干子区域，是土地开发整理地域差异和工程相组合的单元，是按照土地开发整理建设目标、地域特征、工程内容、工程组合一致性原则所划定的空间。
1.2 工程类型区划分的意义
土地开发整理工程类型区划分是从空间上对土地开发整理活动进行合理布局，从而分区分类指导各子区域的土地开发整理活动，保障土地开发整理工作的顺利开展，其意义体现在：一是为土地开发整理项目开展可行性研究、立项评估、规划设计及工程概预算等前期前期工作提供方法、操作步骤以及程序等的分区分类指导标准；二是为土地开发整理项目组织实施、监理、竣工验收、后期管护以及效益评估提供规范化的标准和方法；三是土地开发整理工作分区、分类型数据逐级汇总统计奠定基础。
2 工程类型区划分的原则
土地开发整理的工程类型区划分涉及到自然环境、社会经济环境和技术环境等因素，为使划分结果既满足当地实际又具有操作性，在进行工程类型区划分过程中必然要遵循一定的原则。
2.1 相似性与差异性原则
土地开发整理工程类型区划分要遵循“归纳相似性，区分差异性”的总原则，使划分出的工程类型区内部各单元在自然条件、社会经济条件、土地利用及土地整理工程模式具有一致性，而工程类型区间的差异要最大化。
2.2 主导因素与综合分析原则
工程类型区是自然环境要素与社会经济要素综合作用形成的有机综合体，因此在进行整理类型区划分时必须从区域整体性出发，综合考虑。另一方面，工程类型区的主导因素，是划分工程类型区的主要依据，决定和影响其他因素的存在和发展，其他因素只起调节、修正或协同的作用。因此在进行土地开发整理工程区域划分时，要遵循主导因素与综合分析相结合的原则，使不同类型的工程区既能反映整体特征，又主次分明，重点突出，具有鲜明的特色
2.3 行政区完整性原则
土地开发整理项目一般按行政单元进行管理，为保证工程类型分区对工程建设指导性，分区须保持一定空间连续性，把基础资料和图斑进行适当简化与合并，不过分强调细节界线。在充分反映地域分异规划的前提下，尽量保持乡镇行政区界完整性。
3 工程类型区划分的模型
3.1 工程类型区划分的方法
土地开发整理的工程类型区划分方法包括自上而下与自下而上的两种划分方法，两种方法互为补充。采用自上而下进行工程类型区划分适用于大范围的划分工作，而自下而上则适用于小范围尺度的划分，两者形成有机的层次系统，即二级类型区。土地开发整理工程类型区划分的具体方法包括综合分析法、主导因素法、空间叠置法以及聚类法等，其中综合分析法和空间叠置法是在定性分析基础上，提取量化的指标信息，并将其作为边界特征值，以该特征值的等值线或连接线来作为分区的界线，划分工程类型区；而主导因素法和聚类法是将区划的总区域按一定原则分割，形成划分的空间样本，再按一定的指标体系，进行空间样本的相关性计算，得到判别值，从而对工程类型进行划分，属于数学分区方法。各分区方法具体情况见表1，本文采用的是聚类法。
3.2 工程类型区划分的指标体系构建
工程类型区划分的指标体系包括自然环境指标、土地利用指标和社会经济指标，土地开发整理的工程类型区划分的指标
体系如图1所示[3-4]。
3.3 工程类型区划分的模型构建
由于土地开发整理工程分区的影响因素具有显著地域性，因此，在进行聚类分析前，需要对指标进行数据处理：一是对指标权重进行赋值，明确主要影响指标；二是对指标进行降维处理，提取公因子，消除指标的共线性。工程类型区划分的模型构建如图2所示。
4 江西省土地开发整理工程类型区研究
4.1 一级工程类型区划分
江西省共有99个县（市、区），以这99个县（市、区）为土地开发整理工程类型区划分样本，依据样本的地貌、土壤、气候等因子对土地利用影响等级进行赋值，通过分析归类初步将江西省土地开发整理工程类型分为三个一级类：鄱阳湖平原岗丘类型区、赣中丘陵盆地类型区和赣周边丘陵山地类型区。
（1） 鄱阳湖平原岗丘类型区，鄱阳湖平原岗丘类型区位于长江中下游南岸、江西省北部，属于亚热带季风湿热气候，平原以冲击性土壤为主，丘陵岗地以红壤为主，地势低平，河湖密布。主要包括南昌县、九江县、万年县等34 个县（市、区）。
（2） 赣中丘陵盆地类型区，赣中丘陵盆地类型区位于江西省中部，属于中亚热带季风气候，盆地以水稻土为主，丘陵以红壤为主，是山地与平原的过渡地带。主要包括渝水区、永丰县、广昌县等24个县（市、区）。
4.2 二级工程类型区划分
基于江西省土地开发整理一级工程类型区划分的基础上，结合土地开发整理工程措施特征、综合土地利用方式和土地整理限制因素，将江西省土地开发整理划分为六个二级工程类型区。
5 结语
土地开发整理工程类型区的划分，对于土地开发整理工程体系和分区域措施的确定以及科学制定土地开发整理工程建设标准具有重要的意义。一是通过明确不同工程类型区的限制因素和土地开发整理目标，对土地开发整理工程的实施具有指导意义；二是工程类型区划分成果利于提高土地开发整理工作决策水平和工作效率；三是工程类型区的划分利于统筹土地整理项目的实施与管理，可协调土地利用、社会经济和生态环境的和谐发展。
土地开发的概念范文4
关键词：土地整理，效益，评价
1.土地整理效益评价内容研究
土地整理是指在一定区域内，采取工程措施、生物措施等对农用地、建设废弃地、未利用地进行田、水、路、林、村综合整治，以增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产、生活条件与生态环境的活动。土地整理的内容包括农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦和未利用土地开发。其中农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面用地整理等，包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等。建设用地整理主要是指村镇用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、交通和水利设施用地整理等。废弃地复垦是指包括农用地中废弃地和工矿、交通、水利、城镇建设中因挖损、塌陷、压占形成的闲散地、荒地的复垦利用。未利用土地开发是指通过一定的经济技术手段对尚未利用但具有利用潜力和开发价值土地的开发利用。土地整理实施后带来的效益包括经济效益、社会效益和生态效益。
1.1经济效益评价研究
经济效益分析是衡量土地开发整理投资收益的重要指标。目前土地开发整理经济效益分析的内容是:土地开发整理的投入量与产出量分析，主要包括通过土地整理增加有效耕地面积、提高耕地质量增加土地产出、改善农业生产条件，便于机械化耕作、水利灌溉和规模经营、节水节电、有效降低农业生产成本的经济效益。经济效益指标采用土地整理对国家经济的回报率作为主要指标，配合土地整理的投入和产出分析。经济效益分析主要考虑以下几个方面:
（1）土地开发整理投入量与土地开发整理的内容、措施、要求有关，不同的土地利用类型，要求其土地开发整理的投入量不同，应分别加以考虑。
（2）土地开发整理投入量测算内容包括土地开发整理的规模、土地开发整理的工程量、土地开发整理资金预算，目的是为确定土地开发整理区、土地开发整理的时序安排提供依据。
（3）土地开发整理规模是指开展土地开发整理区的土地总面积。土地开发整理工程量是指开展土地开发整理工作过程中，投工量和土石方量等。土地开发整理资金预算是指在确定了土地开发整理规模、土地开发整理工程量后，根据平均的市场价格和有关定额标准对直接投资与投资折资进行匡算。。
（4）土地开发整理经济效益分析中，各项指标对土地整理项目产生的经济效益影响不同，在实际评价中应充分考虑各项指标权重。
1.2社会效益评价研究
社会效益分析是衡量社会可持续发展的重要指标，土地开发整理的社会效益分析内容是:在农村通过改造旧村庄，归并农村居民点，节约基础设施建设，改变农村环境脏、乱、差的面貌，提高农民居住水平和生活质量的效益;在城市，通过对存量土地的消化利用，优化用地布局，提高城市现代化水平，加速存量土地资产的流动和重组，促进国企改革和国有经济战略性布局调整的效益。社会效益分析主要考虑以下两个方面:
（1）了解土地整理项目区所在地的社会环境等方面的资料。包括项目区的人口统计资料、基础设施与服务设施状况、各利益群体对项目的反映、要求与接受程度等。社会调查可用多种方法，如问卷调查、查阅相关的历史资料、现场调查等。不同的实际情况应采用不同的具有针对性的方法。
（2）所有的社会因素可以分为影响人类生活和行为的因素、影响社会环境的因素、影响社会稳定与发展的因素。。
1.3生态效益评价研究
生态效益分析是衡量土地可持续利用的重要指标，土地开发整理的生态效益分析内容是:评估土地开发整理实施后，通过疏浚河道、兴修水利、植树造林等增加森林覆盖率、治理水土流失面积、增强洪涝灾害抗御能力，优化生态结构、改善生态环境所取得的效益。生态效益指标采用土地整理项目完成后，生态环境中各种与人、与环境相关的指标的变化作为评价对象。生态效益分析主要考虑以下几个方面:
（1）最基本的条件是:各种指标应符合国家各种与环境相关的法律、条文;应符合环境规划的要求。
（2）环境治理设施应与项目主体工程同时进行。
（3）应从生态环境效益与经济效益相统一的角度进行论证，力求土地整理项目方案技术可行，经济合理。
（4）生态效益分析采用定量分析与定性分析相结合的方法，这种方法是目前各地在开展土地整理生态效益评价时普遍采用的一种评价方法。
（5）定量分析主要是针对可量化描述的指标，通过数字的变化反映土地整理前后指标的变动情况;定性分析主要是针对土地开发整理可能产生的后果，分析土地整理对环境的综合影响。
2.土地整理效益评价方法研究
经济效益分析所采用的方法是静态分析方法，这种方法是目前各地在开展土地整理经济效益评价时普遍采用的一种评价方法。经济效评价主要通过投入产出的分析手段，考察土地整理项目在微观上的盈利能力、清偿能力以及在宏观上对国民经济的净贡献，从而评价项目在经济上的合理性和对当地社会经济的贡献程度。
社会效益分析旨在调查土地整理项目的建设和运营对社会产生的影响及带来的效益，是分析土地整理项目对当地社会生活、宏观社会经济环境等方面的相互作用、相互影明，对相关因素进行识别、计量、综合、分析和论证，以评价项目的社会可行性。各地应因地制宜采用定量分析与定性分析相结合的方法进行社会效益分析。在了解土地整理项目区所在地的社会环境资料的基础上，评价影响人类生活和行为的因素、影响社会环境的因素、影响社会稳定与发展的因素。生态效益分析采用定量分析与定性分析相结合的方法，这种方法是目前各地在开展土地整理生态效益评价时普遍采用的一种评价方法。具体包括:
2.1定量评价:山区主要计算森林覆盖率(或植被覆盖率)和水土流失治理面积。平原地区是需要计算农田防护林网密度、农田污染改善程度、防洪除涝改善程度等。
2.2定性分析:根据上述指标以及土地开发整理可能产生的其他后果，分析土地开发整理对环境的综合影响。。
土地整理效益评价主要从经济效益、社会效益和生态效益三个大的方面进行，采用定性描述和定量分析相结合的方法，是一项系统性、综合性很强的工作。它对于更深刻地认识土地整理工作的意义和作用，更科学地评判土地整理工作的成效和得失，以便在今后的工作中进一步总结经验、吸取教训，从而更好地做好土地整理工作具有十分重要的理论和现实意义。
【参考文献】
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土地开发的概念范文5
关键词:土地开发整理;GIS;数据库;信息集合
中图分类号:TN948.61 文献标识码:A文章编号:1007-9599 (2010) 01-0000-02
一、概述
土地开发整理是增加耕地面积,保证粮食安全,提高农业综合生产能力,推进农村社会经济可持续发展的有效措施。
土地开发整理作为公益性建设项目,其过程必须按照科学的方式加以管理。遵照土地开发整理项目的特点,把土地开发整理项目管理划分为几个不同的阶段,可行性研究、审查入库、初步规划设计、立项批复、招投标、施工、竣工验收。每一个阶段都有其相应的管理流程和大量的图形、图片、表格及文档资料。就目前情况来看,对这些资料数据的保存和管理有如下两个特点:1.局部电子化:地形图、施工图、预算表等使用计算机相关软件进行处理,然后刻录成光盘或是打印生成纸质资料存档。2.管理手工化:对于局部电子化的数据资料的管理和保存是手工的,管理的对象是一张一张的光盘,一个一个的文件夹,最终归档的资料存放于不同的职能部门。这造成目前管理很大程度上只能依赖纸质资料,管理不便,查询困难。
基于这样的现状,我们提出了开发“土地开发整理项目信息管理系统”。其目的就是将土地开发整理项目各阶段所涉及到的资料信息用计算机软件结合数据库加以有效的管理。从而实现在软件系统中快速方便的查询,提高管理效率,为管理部门的决策控制提供详实而准确的信息。实现管理自动化,政务电子化。
二、总体需求
图2-1 土地开发整理项目管理流程图
如图2-1所示,我们可以看出土地开发整理项目所经历的各个阶段和先后顺序,以及每一个阶段所需要的工作及相关资料,这些资料的纸质部分是齐全的,电子化部分可能是零散的,根据管理部门对于土地整理项目全过程管理的设想,综合数据管理系统的总体需求如下:
1.“信息管理”是本系统的立足点。2.需要把土地开发整理项目从可行性研究到竣工验收全过程的资料电子化并纳入到计算机系统管理中,可以查询,并且方便查询。3.能够将项目数据与地理信息系统的地图展示进行整合和互动,这是系统的关键点,因为土地整理项目和地理信息密切相关,其整理的成果也必须反映到地理信息系统中。4.历史数据需要转换导入系统进行管理。5.新产生的数据需要提供方便的录入机制。6.能够对常用格式的文档资料进行集成展示。
三、GIS体系结构的对比
由于土地开发整理项目和地理位置密切相关,开发整理现状也必须及时如实的反映到地理信息系统中,为了上述总体需求的实现,我们将根据不同的需求选择相应的GIS体系结构,GIS体系结构主要分为如下三种:集中模式,客户/服务器模式,Web/Internet模式;
(一)集中模式
终端完成两种操作:
A.接受用户的输入,然后通过网络把输入发送给GIS服务器;
B.接受GIS服务器的处理结果,格式化并展现给用户;
GIS服务器相应的需要完成四种操作:a.通过网络接受终端的输入;b.处理终端输入;c格式化处理结果,并传送给终端;d.维护数据库;
由此可知,在集中模式下的GIS系统,信息库的存储、浏览、查询、检索、维护等都"“集中”于GIS服务器,服务的提供完全依赖于GIS服务器。所以,这种模式对服务器的速度、可靠性等要求极高。一般需要专门的服务器作为GIS服务器。这就提高了系统的造价。但它也有一个优点:系统结构相对简单。
(二)客户/服务器模式
客户端完成三种操作:
A.管理用户接口,处理应用逻辑;
B.产生数据库请求,并向GIS服务器发送请求,然后从GIS服务器接受结果;
C.格式化结果,并给用户;
GIS服务器相应的功能为:a.从客户机接受数据库请求;b.处理数据库请求;c.格式化结果,并传送给客户机;d.维护数据库;
由此可知,在客户/服务器模式下的GIS系统,客户机执行前端处理,服务器执行后端处理。它把整个系统的负担在客户/服务器间进行适当的分配,在客户端运行应用程序符合实际应用多样性的需要,而对于整个系统的基础-数据库则集中于服务器,便于数据库的维护。这种结构具有强壮的数据操纵和事务处理能力,以及数据的安全性和完整性约束。因此,这种模式的GIS系统是比较合理的。但是,Client/Server的结构的开发和管理成本越来越高,其客户端变得越来越臃肿,系统的使用也较复杂。
系统的客户端和服务器所完成的功能基本上与Client/Server模式下的功能是一致的,它实质上是Client/Server技术与Internet技术相结合的成果。这种模式不仅利用了基于Web的Internet结构的简便和灵活性的特点,而且应用Client/Server技术大大地强化了其事务处理和安全性、完整性约束能力,从而实现了真正业务相关的WEBGIS。
三、技术方案
基于对总体需求的初步理解和对三种GIS体系结构的对比分析,土地开发整理项目信息管理系统的技术方案如下:
(一)总体架构
基于WEB方式开发,三层体系结构。基于Internet的WEBGIS具有以下几个方面的特点:
1.较低的开发和应用管理成本。
WEBGIS是利用通用的浏览器进行地理信息的,并使用通常是免费的插件ActiveX或Java Applet,从而大大地降低了终端客户的培训成本和技术负担。而且利用组件式技术,用户可以根据实际需要选择需要的控件,这也最大限度地降低了用户的经济负担。
2.真正的信息共享。
WEBGIS可以通过通用的浏览器进行信息的特点,使得不仅是专业人员,而且普通用户也能方便地获取所需的信息;此外,由于Internet的迅猛发展,Web服务正在渗入千家万户,在全球范围内任意一个WWW站点的Internet用户都可以获得WEBGIS服务器提供的服务,真正实现了GIS的大众化。
3.巨大的扩展空间。
Internet技术基于的标准是开放的、非专用的,是经过标准化组织IETF和W3C为Internet制定的,这就为WEBGIS的进一步扩展提供了极大的发挥空间,使得WEBGIS很容易与Web中的其他信息服务进行无缝集成,建立功能丰富的具体GIS应用。
4.扩平台特性。
传统的GIS软件都是针对不同操作系统的,对不同的操作系统,分别要使用相应的GIS应用软件。而WEBGIS则能做到“一次编成,到处运行”,真正发挥跨平台的技术优势。
与地理信息系统(GIS)系统的无缝集成,是本系统的最大特色。地理信息是一种重要的分布式信息资源。它既具有社会效益,也具有市场价值,是解决人口、资源、环境和灾害等重大社会可持续发展面临的问题,以及促进社会经济持续、快速和健康发展的基础信息手段。
(二)开发工具
开发工具使用或JAVA。和JAVA目前是大型WEB程序开发的两大阵营,两者目前提供较为相似的WEB程序开发能力。开发效率比较高,结合JAVA较强的跨平台能力,在项目初设阶段可根据实际应用情况进行选择。
(三)数据库
选用ORACLE。ORACLE是针对OLTP OLAP的数据库产品,ORACLE的优点很多,比如跨平台,这只是ORACLE众多优点之一,但这对客户来说是非常重要的一个优点。
ORACLE的组件功能全面。对于二次开发的支持较好。ORACLE体系先进,所以性能优异。ORACLE在海量数据存储上具有明显的性能优势,联机分布式并行处理的能力强大。是大型数据库应用的最佳选择。
(四)地理信息集成
采用ARCGIS。基于ARCGIS技术的系统平台,其先进性、稳定性、安全性和开放性都是当今GIS世界首屈一指的。它所提供的海量数据管理、驱动、查询检索、分析统计和对外能力完全能够满足国土资源信息系统需求分析中对GIS平台的要求,一句话,ARCGIS是高性能的。
整个系统数据模型的建立包括GIS数据、专业模型数据、应用处理功能的集成。功能上是专业应用软件通过GIS基础软件对GIS数据和模型数据的操作。
(五)多媒体展示
使用OLE对象链接和嵌入技术。通过OLE,应用程序可以自动扩展为将来的数据格式,因为被链接的对象的内容使用OLE接口,客户端应用程序不必介意链接的内容。
客户可以集中精力于您正在执行的工作,而不是集中的多个应用程序完成任务所需的任务。这一概念可以概括为以计算任务为中心。
土地开发整理项目的文档资料涉及多种文档格式,对这些多媒体信息的展示,最佳方案是按各阶段进行结构化后,通过OLE进行集中整合展示。
(六)数据转换和录入
用POWER BUILDER进行开发。基于历史信息的转换,和新产生信息的录入需求,独立的数据转换和录入支撑工具必不可少。作为4GL开发工具的佼佼者,POWER BUILDER在这方面的处理具有明显优势。
对于新产生的土地整理项目信息数据,为了支持统一展示,减少格式不统一产生的转换成本,会进行相应的格式限制。目前考虑支持的格式有:OFFICE文档,各类照片(卫星图片),地质勘测图片,AUTOCAD,MAPGIS,ARCGIS,PDF。
四、结语
土地开发整理信息管理系统实现后,将具有如下功效:
(一)可以通过系统在四川地图上展示出各土地开发整理项目的位置及现状,在地图上随意游走,也可进行锁定放大显示,方便打印该项目的成果图,这样无论展示给相关领导进行工作检查,还是针对项目实现细节关注都提供了极大的便利。
(二)可以通过时间阶段,地理位置,投资规模等信息,查询各土地整理项目,这为落实计划,关注重点快速地提供了信息,如:查询2008年度扩权县完成了哪些土地开发整理项目,占补平衡任务是否完成。
(三)对土地整理项目资料进行全方位的管理及查询,如:要看某项目的可行性研究资料,系统将迅速调出并展示其“申请报告、可研报告、标准分幅现状图、碎步图斑量算表、分村台帐汇总表、权属调整方案、村民大会纪要、村民代表签字”等,管理者无须再去资料存放处查找浩瀚如海的资料。
(四)实现了资料的全面电子化保存,是四川省土地开发整理项目信息资料馆,能为土地开发整理的其他相关工作提供全面的数据基础,如:研究土地开发整理项目历史平均造价水平。
参考文献:
[1]庞森.四川土地开发整理及对策思考,农村经济,2006,(11):26-28
[2]高向军.向无纸化办公迈进――土地整理项目管理信息化建设总体构架概述,国土资源信息化,2002(1):13-16
[3]江景波,华楠.城市土地利用总体规划――方法、模型、应用 [M]上海:同济大学出版社,1997
[4]郑建敏.运用GIS建立土地调查规划信息系统[J]地矿测绘,1999,(4):23-26
土地开发的概念范文6
关键词：开发许可制；容积移转；增量利益公共回馈
作者简介：金 俭，南京大学法学院教授，博士生导师（江苏 南京 210093）
吕 翾，南京大学法学院博士研究生（江苏 南京 210093）
一、台湾土地开发许可制的缘起与价值
1. 台湾土地开发许可制的缘起
台湾都会区地狭人稠，发展空间受限，非都会区因客观地质结构与经受长期的掠夺式开发，生态系统脆弱。为应对此情，台湾当局决定统筹全岛土地，实行更严格的分区开发计划与土地用途管制。具体举措为：在都会区，土地依照“都市计划法”及相关配套法令在区域内实行土地用途与功能分区，区内各块建设用地须严格按照都市计划法令所确定的用途进行开发。在非都会区，依照“非都市计划法令”及“农地农用”原则，来落实农地用途管制与农业功能区划。除经法定程序准许用途变更外，任何开发不得变更规划区内因各类“计划法令”所确定的开发用途、功能区划与开发强度。土地开发许可制在实行之初，有效遏制了台湾地区在20世纪七八十年代“经济起飞”阶段因工业化、城市化快速扩张而大规模侵蚀基本农田的现象，延缓了岛内环生保育系统的功能退化。但是，随着新兴产业快速发展与开发区域地价不断攀升，大量耕地或生态保育地被第二、三产业用地所侵蚀。以用途管制与计划控制为手段的土地存量管控制度已不能有效应对土地依据级差价值而自发出现的市场配置及其反映出的对增量收益的分配机制变革的双重要求。并且严格的用途管控导致土地市场开发主体缺乏对都市建设与更新活动投资参与的积极性，市政当局因此而承担超财政承受力的公共设施建设资金投入，都市建设与更新又被迟滞之虞。总之，因过度管制，缺乏增量利益分配激励，导致城市化进程受阻，农业用地因不能抗拒土地市场级差价值冲击而被侵蚀，市场属性的土地配置与资源保护制度未能在实践中确立。
所谓土地开发许可制，是指对土地的规划与开发须经开发人申请并获得地政主管当局许可后才能实施的土地权利（力）配置与利用、管理制度。台湾地区于1996年新修订“国土综合开发计划”，将全岛土地划分为“限制发展地区”和“可发展地区”。其中，“可发展地区”是经主管当局授权准许由开发者变更使用，并提供开发区内公共设施，缴交“回馈金”的土地区域。{1}“限制发展地区”是指与特定“可发展地区”对应的因让渡发展权指标而受到开发限制的区域，根据受限程度所对应的补偿标准对丧失的特定价值发展权进行评估并获得相应补偿。从结构上分析，开发许可制分为许可与开发两个层次，许可是开发实施的前提。许可权归属行政公权范畴，开发权则更具有双重属性：既具有经济法权性质的发展权，又具有私权属性的收益分配权。从内部结构与运作模式分析，开发许可制项分为“容积移转”与“利益回馈”两项独立运行但又功能互补的运作机制，两者结合并构成了市场模式的土地发展权（移转）制度初级模式之雏形。所谓土地发展权移转，是指给予特定地区土地所有权人各个人所有位于该地区之土地进行开发利用之同时，为保持彼此之间，权益公平分配、损害公平分摊之原则，特发起由土地所有权人共同协商土地使用规划开发及彼此损益公平分担分享之具体办法，{2}它改变了过往全然因政府主管机关单方面规划使用及实行用途管制而造成的权利人间利害冲突与权益损害。在权利（力）配置角度分析，开发许可制将（初始）开发许可权与收益分配权分别授予土地主管机关与土地增量开发及利益分配法律关系主体的政府、土地开发人和社会公众三方。政府基于土地开发综合价值与整体利益，通过发展权的许可与售让、容积指标调节等手段将开发实施权与收益分配权有偿配置给土地开发主体，土地开发主体遵循市场交易规则，对容积指标进行市场交易。
2. 台湾土地开发许可制的价值
台湾在土地开发许可前提下，运用容积权移转机制，实现增量开发利益公共分享。开发许可制在理论与实践两方面具有重要意义：
（1）理论价值：一项新的理论分析工具
开发许可制、容积移转与利益回馈等制度或机制本是传统土地管理学理论范畴，但通过实践嫁接，使其与民法物权流转与经济法发展权、分配权等理论相结合，为完善土地管理与价值分配法律制度提供了理论前提。首先，土地用途管制理论是土地管理学理论体系中一个重要理论范畴与实证分析工具。土地发展权则作为一项具有独立物权意义的新物权种类的确立，推进了法学学科中的民法学科体系中的物权体系的法制发展，推进了土地权利法制体系的建设，{3}为完善不动产法律体系奠定了权利基础。然而，分别存在于这两类学科中的诸项重要范畴在制度属性与价值目标上却存在鲜明的区别。土地用途管制遵从土地资源要素的行政化配置与发展收益的政府享有，其所依据的是城市土地国有与发展权国有化理论。土地发展权则强调土地资源要素的市场化调配与发展收益的私主体享有，其所依据的是发展权私有化理论。其次，土地开发许可制作为台湾土地行政法律制度中的一项具体运作机制，其机理与台湾行政法的“公益原则”高度吻合，即国家或其他公法人之机关所为之行为，不论以公法的方式或私法的方式为之，必须以达成公益为目的，非以某种特殊利益为目的。{4}
现行大陆地区有关土地权利（力）配置与利用管理法制是以计划配置与用途管制为价值取向与运行基础的，但这一制度已日益不适应社会主义市场经济发展对土地资源要素市场化配置与土地增量利益私权利主体分享的要求，逐渐难以适应对土地增量开发法律关系及其利益分配法律关系的调整，或调整效率低下。与此相应，新的市场取向的土地资源与权利配置的土地发展权制度虽然在具体土地资源调配实践中已实际运行，但在传统的计划配置、用途管制的土地利用管理制度与新型市场化土地配置与利用管理制度之间的过渡衔接制度尚未构建，这成为建构新型的市场化土地配置与利用管理制度的现实障碍。而开发许可制凭藉其特有的制度设计与功能取向，能够扮演介于前两种制度间的功能衔接的角色。一方面，开发许可制将开发许可权赋予政府，能够维护土地开发的公益性；另一方面，又将开发利益分配权通过容积权移转在自由市场配置体系中实现增量收益的公众分享，充分显现出“经济发展权”这一经济法基本权利范畴在具体法律制度中的运用，因为“发展权的实质在于对人类社会的经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会，获得增量利益并共享这些利益”{5}。
（2）实践价值：一项土地增量开发与利益协调的新制度
导致权利冲突的根源是权利运行过程中产生了外部不经济，要想解决权利冲突，就必须解决权利在运行过程中所产生的外部不经济问题。{6}开发许可制是一项综合型土地权利（力）配置与利用管理制度。在实践运作中，其不必像土地用途管制与土地利用总体规划制度那样，在开发前就须拟定出详细的土地利用分区计划及管制的详细规则，土地所有权人对其土地的开发也不限于土地使用分区计划与管制规则所确定的内容，而是由土地所有权人或使用权人自行依土地利用需求拟定土地开发计划，送交当局开发管理单位审查同意，取得开发许可后进行开发。{7}从受益主体角度分析，台湾开发许可制对土地行政主管当局、土地权利人与社会公众三方当事人及其权利（力）配置的设计各有侧重，能有效协调制衡当事方之间的利益冲突与权利（力）运行。
首先，土地权利人具有参与规划设定与变更的权利，使这项富有浓厚公权色彩的权力不再由土地行政主管当局独享。具体举措为：当土地开发市场对土地开发规划需要实际变动之时，原设定的有关土地规划用途与区划设置条款不都再必须无条件执行，而应区别规划条款性质，对其中非刚性效力的条款可由享有开发权的土地开发人重新制定开发计划与用途规划。土地开发人在申请取得变更许可后，可自行重新拟定详细开发计划并完成公共设施配建任务，申请规划变更手续后即可进入建筑使用许可的申请阶段。
其次，通过整体开发机制平抑增量价值差异，维护社会整体或关联第三方的利益。开发许可制运作下，对与土地开发有切身利害关系的社会整体与不特定第三方来说，经过前述规划设定，位于申请变更区内的土地不再存在规划所引起的用途差别，规划区内的所有区块土地均参与整体开发，经区划整理开发建设。即使获得开发许可的建设用地也只占区域所有建设用地的较小比例，通过发展利益公共回馈机制能将增量利益按照特定标准与比例实施分享，能有效平抑区块间因不同用途而凸显的不同价值失衡现象。
最后，对于土地主管当局来说，位于申请变更区内的土地不再存在规划所引起的用途差别，规划区内的所有区块土地均参与整体开发，经区划整理开发建设。公共设施建设不再完全由当局投入，而是在市场机制下由开发人代表使用人或受益人来负担。这不仅减轻了当局在公益开发中的成本负担，而且有效改变了现行的“获得开发许可的特定建设用地独享增值利益，而公共设施配建却由区划内全体土地权利人承担”的不公平现象。
二、台湾土地开发许可制的运作与功效
1. 台湾土地开发许可制的运作
许可申请的步骤。开发许可制是指土地开发者对土地使用变更、开发与建造管理，经由申请许可手续获得开发许可，依据开发过程与分工，全程分为三项步骤：第一步是“规划许可”。土地开发者需要使用土地而申请土地用途、利用强度变更时，应先申请规划许可，由地政当局核准许可条件。核准与否除考虑开发事项本身目的需要与开发主体所具备的资格条件外，其他诸如开发项目的性质（公益性、商业性抑或两者兼有）、区域条件、开发规模与强度及对公共设施、社会经济与自然生态环境影响等因素也是核准与否的重要指标。“规划许可”评定结果有两种：同意或附条件同意。获得规划许可“同意”是申请开发许可的前提。第二步是“开发许可”。开发许可是整个申请程序的中心环节。凡（开发事项）符合分区之使用，目的事业为达成使用目的，必须配置、建设所需之公共设施、挖填土石、设计区划街廓、整理地界，应申请“开发许可”。{8}满足规划许可、开发许可条件后，同意办理土地用途变更，才能进入申请的第三步即“建筑许可”。凡符合土地使用规划，为实现建造建筑物的目的，均可获准建筑许可。
许可申请的程序。台湾地区公、私社会团体与个体均可向土地行政主管当局申请“发展计划”，申请规划许可。“发展计划”应包含“事业发展计划”与“实质纲要计划”两部分内容。地方县、市当局与“区域计划委员会”依据本区域对土地开发的需求总量，结合发展计划对本区域社会经济、生态环境影响等因素，并在获得开发申请人提供必要公共设施的建设承诺后，授予开发申请人“规划许可”，准许其在“可发展区域”变更现有的土地规划，并限期提出修订后的“开发计划”。开发申请者有权规划“可发展地区”内的公共设施的建设布局，并在“可发展地区”取得土地开发执照之后应限期完成土地开发。县（市）当局于土地开发人完成目的事业及公共设施开发建设，缴纳关联费用后，给予其“开发许可”。土地经用途变更后，开发者依据“建筑许可”申请建造建筑物。{9}
开发模式运行的特征。土地行政主管当局在“整体‘国’土开发计划”中将区域土地划分为“限制发展地区”与“可发展地区”。前者是指根据相关法令，经由县、市综合开发计划编定而成并依各计划内容进行管理的区域。“可发展地区”在管理体制上不同于“限制发展地区”，其采取申请许可方式管理。开发许可制与土地用途管制在开发模式方面的区别在于：开发许可制不要求土地开发人在开发初期即确定可开发区域土地的使用性质与开发强度，而是等待开发许可核定后确定。开发人须负担公共设施兴建费用或相当数量回馈金，并须负担开发方案的规划成本与开发许可的申请费用。土地开发者有权根据实际情况有针对性地因应土地开发市场需求的变化情况，通过市场调节机制迅速自行进行规划调整，无须等待地政当局的计划定期通盘检讨后实施。土地开发具体种类与利用强度由开发者自行决定，开发收益与报酬须待开发负担确定后才能进行。因此，在土地开发过程中，土地开发者与土地行政主管当局可实时适应市场的变动与需求调整原订开发计划，这一过程需要开发者与开发管制单位之间就开发构想与主要观点进行充分协商沟通。{10}
2. 台湾土地开发许可制的功效
面对僵硬的管制计划，台湾当局为提升土地利用效率、活跃土地市场，采取开发许可制取代传统的土地使用分区管制办法。{11}台湾土地开发许可制在实践中功效发挥如下：
（1）兼顾效率与公平、公益与私益之间的平衡与协调
首先，开发许可制实行从规划、（狭义）开发与建筑物建造全程三步许可程序。这种设计既能使土地主管当局能根据土地开发计划与开发市场变化情况来对两者关系进行实时调控，而且可监督土地主管当局在开发许可过程中遵循“同等情况同等对待”之核准原则，维护开发许可市场运行之公平秩序；其次，开发许可制中的“开发利益公共回馈”机制在回馈客体、受馈主体两方面的规定，能够有效维护增量利益的公平分配。具体来说，在回馈客体上，既可以是资本现金，也可以是承担公共设施配建义务与成本负担。在受馈主体上，不仅是土地所有人与土地主管当局，也将区域内无地或少地民众包括在内；最后，开发许可制将发展决策权与收益分配权分离，分别赋予土地主管当局与土地开发人、社会公众。在土地利用规划、开发及地上建筑物建造实施附条件阶段型开发许可，“将生产与生活空间，结合市场机能，有效率地提供所需空间，并经由负担公共设施回馈捐赠，达到公平效果。”{12}
就体现效率与私益保障而言，一方面，申请开发者在土地主管当局的纲要性开发计划指导下，选择区位与规模适当的土地进行开发利用，追求开发利益的最大化；另一方面，开发许可制通过容积移转与增量收益公共回馈机制，让开发权指标能够通过土地权利要素市场进行自由流通，增量收益公共回馈机制使得土地开发增量收益能通过市场化的价值评估技术在土地开发各类参与主体间显化并实际享有，特别是通过“容积权移转”将增量开发权市场化，增强了土地开发者的积极性，减少土地开发所面临的阻力，提高土地开发效率。
（2）实现土地调控的动态化与弹性化
土地开发许可制虽融合土地用途管制部分功能设置，但在运作机制上更多吸取发展权移转与增量收益分配等市场资源配置模式，实现了“将刚性的管控内容弹性化”与“将静态的管控程序动态化”。
在第一方面，首先，开发许可制在初始性规划制订时并未设置明确的分区界限和细部街廓的划分，实施中经许可授权的具体土地开发行为不受刚性的分区界限和细部街廓划分的限制。土地开发主体有权根据被开发建设用地的自然特性与所设定的开发目标需求，结合自身开发能力，弹性自主地实施具体的开发计划；其次，土地主管当局在监督所辖区域内具体的土地开发案例时所依据的并不完全是先前制订的开发计划，而是综合考虑先前开发计划在开发阶段时所依据的客观自然与社会环境、相关法令变化或新订的政策与执行要点，结合地方发展计划及其时空环境来灵活执行。这种制度设计能有效因应实际开发中经济社会环境及市场需求的现时变化，既能使开发主体节约开发成本、提高开发效率，也能使土地主管当局实时调控土地开发进程，防止土地资源错配与浪费。
在第二方面，开发许可制实行“三步许可”制，后一许可的申请与批准需以前一许可已有效执行为前提。第一步为“规划许可”，类似于用地申请许可。土地开发者需使用土地或申请用途变更的，应先申请规划许可。土地主管当局综合考察开发案例目的、属性与开发主体资质条件、开发区域条件、公共设施配建承担情况、对社会经济与自然生态系统的影响等因素决定是否准予。如获准许，则进入第二步“开发许可”，即类似于对用地过程的监管。“开发许可”是整个管控程序的中心环节。许可的标准主要是开发事项是否符合分区使用计划（前述规划）与公共设施建设配建承担两项指标。符合前两项许可的即进入第三步“建筑许可”即对在规划土地上建造建筑物的许可。该许可旨在规制对建筑规划与土地规划是否相符，防止实际建造的建筑物损害土地承载力的情况发生。从规划-开发-建造全过程实行动态的管控程序，有效克服了重批前监管而轻批后，重计划而轻实施的土地监管弊端，促进土地监管与调控活动实效的提升。
（3）设置协商程序，维护程序正义
开发许可制的目的，在于审查巨大的土地适用变更案是否符合“公共利益”、“人民福祉”而得被准许开发，{13}而“公共利益”与“人民福祉”价值的判断不应只是公权力主体单方面的权力，而应是利害关系各方主体遵循民主式协商妥协的产物，因此设计一套能让土地增量开发所可能带来的正负外部性因素所能覆盖的全部当事人参与对某项开发案例的事先论证与博弈的协商程序是保证土地权利（力）配置、土地利用与调控活动的程序正义的实然需要。
台湾土地开发许可制在土地开发规划与实施过程中设置了完善的协商程序，目的是保障土地开发活动各权利（力）主体之间权益之平衡与协调。首先，开发许可制赋予特定土地开发区域范围内之全体土地权利人，共同协商决定本区域的规划、开发、利用行为，增进各方主体之间的权益平衡与协调，利益共享，损失与开发成本在其之间依据受益的比例公平分摊；其次，由于土地规划与开发计划不由土地主管当局单方确定，因此其不必耗费庞大的人力与资源对土地开发细部计划进行审查，而关键在于要与各方权利主体进行协商，进行可行性评估、环境影响评估、公告与意见质询等活动；再次，土地开发人自行拟订开发计划，经土地主管当局审查核准后开发。开发申请人可依据其自身条件与市场需求情况，考虑原有开发方案确定后预开发土地及周围环境状况的变化，可对规划加以适当调整；最后，在土地主管当局对开发申请进行审核时，其必须咨询临近地方当局或其他主管机关、民间团体等组织的意见与建议，并经由公开说明会、公听会等方式，与区域内民众及相关组织之间进行充分沟通与协商。
三、台湾土地开发许可制的启示与借鉴
综上所述，台湾土地开发许可制在机制设置、程序规制、制度进阶等方面对大陆地区完善既有的土地权利（力）配置、利用与管理法律制度具有启示与借鉴意义。
1. 机制设置：增设“增量利益回馈”机制，维护土地开发的效率与公平
土地发展权制度是在当前大陆地区土地开发利用整体管制体制下，为应对经济发展对土地资源——尤其是城市建设用地——的需求，缓和城乡土地使用与流转方面的管制与流动之间存在的结构性矛盾，而在各地方以建设用地指标市场化流动为特征而逐步实践发展起来的。相较于英美两国的土地发展权制度，大陆地区的这项制度因具有政府土地配置管制公权主导这一本质属性，造成在资源配置的效率与公平关系问题上的“一体两面”：一方面，因为公权管制过度，导致土地资源要素只能得到有限的市场化流动或交易，缺乏因应市场化效率要求的自由度；另一方面，同样由于管制的过度，出现要么管制权侵害土地所有权和发展权，要么缺乏公平且有效率的开发增益的分配机制，从而造成土地开发乱象丛生。这些现象的发生很大程度上是由于大陆地区在土地开发利用制度中缺乏有效率且兼顾公平的发展权交易与增量收益公众还原等配套机制。
收益分配机制是否公平与高效，是评价财产权制度能否有效运转的一项重要指标。台湾地区在表征发展权要素的容积移转收益分配机制，无论在立法原则方面，还是在操作的具体规则方面，都具有较为完善的规定，据不完全统计，在台湾，涉及因“容积移转”而规定对土地权利人预期增量收益补偿的法律规范不下六处，例如，“文化资产保存法”第36条之一、“都市更新条例”第四十五条、“古迹土地容积移转办法”、“都市计划容积移转实施办法”、“台北市都市计划容积移转实施要点”、“台湾省以建筑容积移转方式协助取得既成的道路用地作业要点草案”等。另外，在某一特定地区实行都市更新时，一般情况下都会制定专门性的专案计划，个中有对于具体特定区域内容积移转及收益补偿规则进行规定，供都市更新具体参与者参照实施。
台湾地区的容积移转环节中所体现的发展权价值判定标准与移转规则等要素均体现出台湾地区在土地发展权的具体实施所应具备的两项关键要素——实施标准与实施规则。其中，土地发展权移转办法，就是基于特定地区土地所有权人各个人位于该地区的土地进行开发利用的同时，为保持彼此之间权益公平分配与损害公平分摊，由土地所有权人共同协商土地使用规划、开发及彼此损益公平分摊分享的具体办法。开发许可制与土地使用分区管制的一个重要区别在于其制度构成中包含增益开发利益回馈机制，即对于在土地开发中非因纯粹市场行为而是透过公共财政投资的公共建设所产生的那部分增量收益的分配，通过开发利益的回馈制度，藉由公共建设的增值利益取得者承担相适应的公共建设成本，以实现社会公平正义和提升公共建设能力。以土地利用的变更所引发的土地利益在公平原则下应当通过特定的制度建设予以权衡。{14}该项制度是土地发展权制度的重要组成部分，也是完善土地发展权发展过程中的过渡类型——开发许可制——的重要环节。只有不断完善土地开发许可制中的开发收益公共还原机制，才能为未来预期构建的高度市场化运作的土地发展权制度提供具体政策、机制铺垫。
2. 程序规制：增设协商机制，维护程序正义
台湾的土地开发许可制符合正当法律程序价值理念要件。正当法律程序通过对法律行为的时间、空间要素的强制性或者确定性安排，能够克服和防止法律主体行为的随意性和随机性。{15}台湾土地综合开发计划法将台湾地区土地资源划分为允许开发区和限制开发区两大类型，前者采行发展许可制，后者则规定不得开发。由此可见，台湾地区土地开发权属公有化状态，开发人如欲对土地实施开发，就必须向当局来无偿申领或有偿购买发展权指标。土地开发市场的运行受到开发许可制的规范。协商目的旨在消除冲突纷争，提升公私两部门的利益，它不是一种零和游戏，而是期望由输赢情境，透过面对面沟通，达到双赢境界的一种过程。由于面对面的沟通具有弹性，因此有别于“税”与“费”统一课征的特性；而双赢的结果也不同于只利于一方而不利于另一方的单方面课征。协商也在规划管制应用范围很广，除了前述的规划协议和开发协议外，还可以应用在土地细分、特别许可和分区管制上，所以它是在合法过程中应用的一个步骤，并非取代规划、分区管制、税费调整等现有的制度。
以台湾“大众捷运系统土地联合开发办法”规定为例，联合开发权益分配作业流程可分为以下两个阶段：（1）政府部门与土地所有人之间的权益分配。在联合开发范围划定后，捷运局即开始与土地所有人进行协商，根据该办法第九条的规定，协商至少须进行二次，经二次协议不成的，得报请征收，或依市地重划、区段征收方式办理。而达成协议的内容即记载于契约书中，包括权益涵盖的范围、权益分配的方式、分配过程中毁约及其他变化的风险、开发成本的负担等；（2）投资者、土地所有人与政府部门之间的权益分配。第二阶段为征求投资者参与开发，此阶段协商也可分为两部分：首先，于征收投资人阶段审查后，捷运局应立即与中标者进行协商，其内容为权益分配比例，并彼此交换对开发规模、开发形态等事项的意见。在与投资人就价值的分配达成协议后，除了投资人取得部分外，其余部分在土地所有人与捷运局按照第一阶段协商结果的比例来分配；其次，区位分配选定的协商。不同的开发区位有不同的价值，不同的权益人对价值的认定更是不同，因此除捷运站区位固定外，土地所有人与投资人之间关于楼层及区位分配则需通过双方协议的程序来决定，如双方未达成协议，捷运局可适时介入仲裁，并提供双方相关信息，促成协议的达成。{16}又如，台湾“工商综合区开发设置管理办法”规定，开发商得依“工商综合区设置方针”，勘选一定地区土地，拟订开发计划，取得商业主管当局推荐后，向当地县市政府申请开发许可，而前述的开发计划中除包括申请书、土地使用同意书、可行性规划报告书、环境影响评估报告书、水土保持计划书及财务计划等外，还应包括开发商与当地地方当局就协议达成的事项所签订的协议书。
3. 制度进阶：从开发许可制度迈向土地发展权制度
大陆地区当前的土地分区管制在土地开发与利用活动中居于主导地位。但正如美国学者布莱塞尔指出的：分区制和土地利用控制很少能保持忠实于原有的以产权为基础的概念。地方政府在对管理增长、保护自然资源、保留社区特征、提供基础设施需求以及保护公共设施所尽的努力中，已远远超过了原有的受限制的概念。{17}分区管制与利用管制必然需要被管制手段更为动态与具有弹性的开发许可制所取代。开发许可制所具有的注重效率与公平、公私利益平衡保护、管制手段宏观且富有弹性、管制过程注重程序正义和关系人参与等特点，不但可成为改进土地用途管制制度的替代手段，而且可以此为路径构建更为市场化高效与公平兼顾的土地发展权制度。原因如下：首先，开发许可制作为一种仍由政府主导实施权，并由政府代位享有发展权，而通过政府某些类型的行政权力的行使而有条件地出让“发展权”，这一权宜上的调控手段，不但在我国当前严格的土地用途管制及耕地保护政策环境下由国家保有了发展决策权，从而使国家通过行使位居发展权链条环节最前面的发展决策权而通过行政许可手段有条件地将发展收益分配权让渡给潜在的土地开发者，通过这一手段实现了发展分配权从国有向私有（由分为团体所有、社会所有、个人所有三种具体模式，一般情况为团体所有和社会所有，个别情况下由个人所有）的过程，这是发展权制度建构过程的第一步；其次，在发展收益分配权主体实现非国家主体之后，土地发展权需要能在一般非国有主体之间进行流转交易，这又涉及土地发展权非国家主体之间具备完善的流转交易机制。这是一个涉及土地发展权内部制度的具体建构问题，此处不赘述；最后，在实现了土地发展收益分配权从国有主体移转至非国有主体，并且发展收益分配权可在非国有主体之间实现自由移转之后，第三步就是要建构实现土地发展决策权从国有主体直接移转或受让给非国有主体，从而实现土地发展权的充分市场化运作，国家主体在今后调节土地资源开发利用环节中，也主要通过发展权的市场交易行为来实现间接性的宏观调控，而并不直接以刚性行政权力干预为主要手段。由此可见，发展许可制是介于土地用途管制与市场化土地发展权制度之间的一种过渡型土地开发利用调控手段，也可视为是一种初级化的土地发展权。以开发许可制的完善为路径来构建市场化的土地发展权制度具有实践可行性。
注 释：
①（台）陈立夫：《日本开发许可制初探——以都市计划法之规定为中心》，《人与地》1999年第8期。
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③刘国臻：《论英国土地发展权制度及其对我国的启示》，《法学评论》2008年第4期。
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⑥王春业、聂佳龙：《外部不经济理论视角下的权利冲突分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第1期。
⑦（台）金家禾：《开发许可制对土地开发之影响之二》，《现代地政》2000年第8期。
⑧⑩（台）金家禾：《开发许可制对土地开发之影响之三》，《现代地政》2000年第9期。
⑨{12}（台）吴清辉：《台湾之综合开发计划与发展许可制》，《人与地》1998年总第179-180期。
{11}（台）赖世刚：《开发许可制与土地使用分区管制比较研究——从财产权与信息经济分析入手》，《规划师》2002年第4期。
{13}（台）黄锦堂：《开发许可制之研究》，《中国比较法学会学报》1984年第16期。
{14}徐键：《公共建设规划、开发利益与社会公正——利益回馈的理论与模式》，《法治研究》2009年第2期。
{15}齐建辉：《正当法律程序价值理论的反思和重构》，《甘肃政法学院学报》2011年第11期。
{16}（台）边泰明：《土地开发权赋予过程中协商制度之差异经验》，《经社法制论丛》1997年第20期。
{17}（美）特里·S·索尔德、阿曼多·卡伯内尔：《理性增长——形式与后果》，北京：商务出版社，2007年，第125-126页。
Land Development Permit System in Taiwan and Its Inspiration for the Mainland
JIN Jian，LV Xuan
Abstract：Land development permit system consists of the operation mechanism of floor area ratio transfer and the distributive mechanism of incremental interest feedback. In densely-populated metropolitan areas with little land and in rural areas with fragile ecosystem or in areas between the two，land management authorities in Taiwan carries out the system of land development permit，meanting to achieve the dual purposes of economic development and farm land conservation，which actually has achieved desirable results. In nature， the system of development permit，falling between land control system and land development system，is a quasi-market-oriented land development and management system. Mainland China may learn from Taiwan，and，on the basis of nationalized land development right，improve the reasonable distribution of incremental interest among the government，the land owner and the public.
