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人口老龄化建议和措施范文1
老年大学最先于西方发达国家，主要有英国模式、美国模式和日本模式三种。
（1）英国模式。
英国在1930年进入老龄化社会,是世界上最早进入老龄化社会的国家之一。英国的老年教育起步早,发展较为完善。根据提供教育资源的渠道,英国的老年教育可以划分为高等教育系统、地方教育当局系统以及志愿团体组织系统。在前两者中,老年人是以普通成人的身份与其他年龄段的成人共同参与教育,而后者则是专门针对老年人开展的特殊老年教育,并以“第三年龄大学”的办学形式为主。
（2）美国模式。
随着人口老龄化的到来，美国社会也越来越重视老年教育的问题。总体说来，美国老年大学的主要由两类机构提供：其一是各类大学，包括国家级、地区级和社区大学；其二是专门负责老年活动的非营利机构。老年大学的教育形式多样，可以是课堂学习，也可以是户外运动（登山、旅游、参观等），时间可长可短。目的是寓教于乐，让老年人感受到生命的意义和乐趣。
（3）日本模式。
日本老年教育的实施形态主要有：政府和地方公共团体等公共机构实施的形态、民间团体等实施的形态、利用通讯媒体进行函授教育的形态。前两者可称为设施利用型，后者称为媒介利用型。日本老年教育主要通过以下几种途径来实施：高龄者学级、高龄者教室；发挥高龄人才作用事业；老年人大学、大学院及长寿学院。
我国老年大学的办学模式脱胎于计划经济体制，老年大学主要依附于政府、教育系统和国有企业，其政治意义强于教育意义。
2人口老龄化趋势
人口老龄化是世界各国无法回避的共同趋势。按照国际标准，当一个国家或地区60岁以上的人口占总人口的10％或65岁人口占总人口的7％时，就标志着该国或地区已经进入老龄社会。以60岁为标准，1995年，我国老年人口为1.14亿，2000年为1.29亿，2010年为1.52亿，2020年为2.01亿，2030年为3.42亿，2040年为4.09亿，2050年为4.38亿。由此可见，我国老年人口规模之庞大。我国老龄化速度极快。比较世界部分国家60岁以上人口百分比从9％增加到18％所需要的时间，中国为25年，英国为45年，美国为66年，瑞典为85年，意大利为100年，法国为140年。这表明在世界人口老龄化加速过程中，中国的加速度最高。
老龄化社会的到来既是一个挑战又是一个机遇。世界各国为此做出了不懈努力与探索，老年大学就是其产物之一。实践证明它将是解决老龄化社会问题的积极、合理、有效的模式。
3我国老年大学的现状
1973年,法国的皮埃尔·维勒斯教授在图卢兹大学创办了世界上第一所老年大学，亦称“第三年龄大学”。此后,各类老年教育学校在世界各地蓬勃发展,并逐渐形成了三种典型的模式政府投资型模式、自治自主型模式与社区型模式。我国的老年大学在世界潮流的引领下也得到一定发展,1983年6月4日,山东省率先创立了中国第一所老年大学——山东省红十字会老年大学,标志着我国老年教育迈出了第一步。1984年3月1日,广东省建立了我国第一所民办老年大学-广东领海老年大学；1995年与2000年,上海市老龄委、上海老年大学、上海电视大学先后联合创办了上海空中老年大学与上海网上老年大学,现代传媒手段与信息网络技术被运用到老年大学中。目前,我国已拥有各类老年大学和老年学校2.6万余所,在校学员超过230万人,每位100老人中就有2位接受过老年教育。上海市这一比例接近10%,位于全国前列。与西方发达国家相比,我国老年大学的发展正处于初级阶段水平,再加上它还是一项新事物,因此,在其蓬勃发展的同时不可避免存在一些问题。
4我国老年大学存在的问题
在中国老年大学的发展中，由于国家对老年大学教育的认识不断提高，促使中国的老年大学教育不断地走上发展的道路。但是，在发展的过程中存在着一些不尽人意的地方。对此，一些学者提出了很多关于老年大学教育发展中的问题，如：教育形式单一、教育设施设备不齐全、教育内容不丰富等等。但中国在发展老年大学教育中目前存在的主要的几个根本问题：
（1）经济支持不足。
一是国家经济实力不足，对老年教育的投入跟不上老年社会的发展；
二是居民生活水平没有达到一定的程度，阻碍了老年人参加老年教育。
许多发达国家进入老龄化的时候，人均国内生产总值是在10000多美金，而中国仍属于中等偏低收入水平的国家，中国应对老龄化的经济实力还比较薄弱。
（2）社会重视不够。
我国当前教育发展重点在于基础教育和高等教育,因此,老年大学事实上处于教育的边缘地位,这种地位导致其管理混乱。目前老年教育工作由文化、教育、民政、人事等部门多头管理,但在实际操作中责任分散化资金匾乏,老年大学是非盈利性社会福利机构,需要财政部门的支持,但没有足够的投人改善老年大学的硬件设施队伍涣散,缺乏专门的老年大学管理与教学人才,高等院校没有设置相关专业,老年科学研究机构屈指可数。
（3）老年人认识不够。
目前,人们对老年教育认识还不统一,有的重视,有的不重视。有的认为老年教育是提高老年人口素质、促进社会进而使真正能够参与到老年大学中的老年人不多。老年大学实际上所针对的主要还是文化层次比较高的离休、退休干部等教育对象。
5我国老年大学的发展对策
老年期是个体生命的最后阶段,个体将在此阶段度过三分之一的生命历程,但人们往往忽视了这个资源和市场。这势必造成我国老年大学在社会上的影响和普及程度还不够。究其原因，师资匮乏、经费不足、产权虚置是制约老年大学发展的桎梏。随着该群体规模在逐渐扩大,办好老年大学已经成为当前及将来一项紧迫的社会课题,现提出若干对策以促进老年大学的发展。
（1）更新观念，加大宣传，使社会重视老年大学的生存与发展。美国学者埃里克森(EH·Erikson)指出,人到老年,往往会处于自我完善和自我绝望两端之间。因此与一般的青少年教育、成人教育相比,老年教育更应侧重于人生最后阶段的自我完善教育,以提高老年人的生命意义。
（2）改善老年大学的教学条件，加大资金投入。各级政府要认识到老年大学对老年个体和整个社会有巨大的意义与价值,可以因地制宜成立老年教育管理机构,引进专业人才、实施专门管理,逐步形成一个由政府统筹规划、由教育行政部门负责业务指导、涉老部门参与操作的齐心协力共谋发展的格局。加大财政支持力度,将老年教育经费开支列入财政预算。此外,在有条件的情况下,政府还可成立专门研究老年教育管理与教学工作的机构。
（3）运用各种办学力量，形成多元化格局。传统大学面向老年人开放,老年学员可以以非注册学生身份旁听课程以及公开讲座；开放大学吸引大量的老年人参与学习。地方教育当局可以通过直接开办课程等形式来促进老年教育的发展。自主自治办学突出表现为第三年龄大学,全部是由老年人自发成立、自行组织、自助分享。（4）优化课程设置,强化师资力量。
老年大学绝不仅为老年人提供一个养老场所,也是满足老年人日益强烈的“职业技能提高需求”与“自我发展需求”的再教育基地。原有的娱乐型课程已略显老套,因此开设计算机、英语、法律、金融、现代科技等课程刻不容缓。强化师资力量的措施主要有部分高等院校可开设老年教育学等相关课程,为老年大学输送教学人才选聘热衷于老年教育事业者,对其进行培训,使其把握老年人生理、心理与学习特点,开展教学活动。
（5）教学方式灵活多样,方便和扩大受教育群体。
老年大学的教学方式不再局限于传统的课堂教学,而是极其灵活多样。①正规教育、非正规教育和非正式教育三种形式并行发展。②自主教育形式受到普遍关注。老年大学应注重小组学习和分享型学习,所有的学员都是平等的、互助的。③广泛重视和发展远程教育。随着网络在我国的普及率越来越高，网络扩展到乡镇一级，在没有老年大学的乡村以及边远地区,老年人同样能参与到学习活动中。上老年大学也不再是体弱多病的老者渴望而不可及的事,他们足不出户,就可接受教育。由此可见,发展网络教育无疑是关注弱势群体中的老年群体的有效途径,为我国构建完整的终身教育体系、步入真正的学习型社会提供重要保障。
6结束语
世界已经步入老龄社会，中国的脚步更快。由于中国老龄人口的数目大，老年大学教育的缺口也相应较大。发展我国老年大学是解决老年人口教育的根本途径，其发展模式灵活多样，其发展对策主要是针对当前问题，提出适宜的建议和解决办法。
摘要：我国人口老龄化的趋势越来越明显。相对于发达国家，我国老年大学的现状满足不了数目庞大的老年人的需求。我国老年大学可借鉴英、美、日等国的办学模式，就其现状，参考发展对策进行改进。
关键词：老年大学；模式；对策
参考文献
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人口老龄化建议和措施范文2
大家下午好!
我是___社工班的学生,我的毕业论文题目是《社区照顾理论下的城市社区养老服务发展对策研究》。我当初之所以选择这个课题,一是因为目前我国已进入了老龄化社会,关注养老服务是我们的责任,也是亟待解决的问题。二是我个人对养老服务的兴趣。我的学年论文就是研究老年社区照顾的,题为《从“我国老年人的恋家情结”视角看老年社区照顾的开展》,而毕业论文就是对学年论文的深入,我希望通过自己的浅薄研究能够为我国养老服务的发展提供建议和参考。
我的毕业论文指导老师是肖云老师。从确定选题、拟定提纲、完成初稿,到最后定稿,我得到了肖老师的精心细致指导,使我很快掌握了论文的写作方法,并在较短的时间里完成了论文的写作。不管今天答辩的结果如何,我都会由衷的感谢指导老师的辛勤劳动,感谢各位评委老师的批评指正。
下面我就把论文选题背景,写作基本思路以及存在不足向各位老师作如下简要陈述:
随着我国人口老龄化的加剧,养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视的问题。由于家庭结构的变化,子女数量的减少,传统的家庭养老和社会养老已经不能适应我国目前快速老龄化的现状。在我国城市社区快速蓬勃发展,社区服务功能日益扩展和凸现的背景下,如何以社区为依托和载体,使之承担和发挥其养老服务功能,成为理论和实践上需要研究的问题。
近年来,对城市社区养老服务问题的研究较之初期的研究已逐渐走向深入,研究视角也在不断拓展。从研究城市社区养老服务的文献来看,多数研究集中在社区的境况、老年人的生理特征、心理特征、养老工作存在的问题等方面,优势视角、增能理论也开始得到了初步应有。以社区照顾理论的视角来研究城市社区养老服务的研究也有不少,但目前运用的深入和全面分析尚不多见。虽然这些相关研究对城市社区养老服务的发展都起着极大的促进作用,但也存在着不足和缺陷。例如:多数研究从社会调查的角度出发,比如对我国老年人身体状况、生活状况的调查等;问题的分析多数也仅仅局限在浅层次的空洞层面,分析还不够深刻细致,让人知其然不知其所以然;对于问题解决,太过注重养老的物质层面,而忽略内心和精神层面;在方案的提出方面,考虑不够全面,大多停留在宏观政策的层面,很多措施抽象而不具体,也难以落实,同时也缺乏可行性。
人口老龄化建议和措施范文3
中图分类号： R197.1文献标识码：B文章编号：1006-1533（2012）10-0014-02
随着社区卫生服务的蓬勃发展，社区居民享受医疗服务的可及性大大提高，全科医生和社区护士承担的家庭病床和上门服务也越来越多。然而在便捷的服务背后，也存在一定的医疗风险。医疗安全是卫生服务的底线，如何在提供社区卫生服务的同时把医疗风险降到最低，这是社区医生和社会共同关心的问题。
1上门服务是社区部分弱势群体的卫生需求
国际上对人口老龄化的标准是：65岁以上人口占总人口比例≥7.0%或60岁以上人口占总人口比例≥10.0%。目前上海65岁以上人口占总人口比例为15.8%，60岁以上人口占总人口比例为22.5%。上海早在1979年已达到人口老龄化标准，比全国提早了整整20年。老龄化程度上升导致居民对医疗服务的需求不断增加，老年护理资源出现紧缺，医疗保障筹资压力明显增大。2007年，我国1 350万失能老人需要床位约565万张，但实际供给只有不到173万张，供给缺口为392万张[1]。上海市老年护理床位的需求约为2.07万张，而目前上海市62家老年护理机构实际开放床位仅10 342张[2]。在供需矛盾尖锐的情况下，居家医疗、护理成为这部分患者解决住院困难的重要途径之一，而建立家庭病床和提供上门服务则是最主要的服务模式。
以笔者所在单位为例，上海市静安区江宁路街道社区卫生服务中心位于上海市中心城区，2011年建立社区家庭病床750张，家庭医生上门服务0.60万人次，社区护士上门护理0.35万人次。服务对象皆为居住在本街道的老年人，疾病以脑卒中、冠心病、高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病为主，上门护理也以肌肉注射、静脉注射、导尿、换药等为主。医技科室还提供了上门抽血化验、心电图检查等服务项目。家庭病床和上门服务方便了行动不便的居民就医，减轻了家庭和社会的压力，因此深受社区弱势群体的欢迎。
2上门服务存在的医疗风险
然而在社区卫生服务中心提供便捷服务的过程中，也不可避免地存在一定的医疗风险。
2.1上门服务的安全隐患
目前卫生法规中还没有对社区上门服务进行具体界定，上门服务的具体内容也没有明确的规定，且社区的上门服务项目中有很多都是医疗操作行为，包括肌肉注射、静脉注射、外科换药、导尿、抽血化验、心电图等检查、治疗项目。由于社区护士承担多个家庭的上门服务任务，输液后不可能留在患者家中观察病情，加上上门服务也不可能随身携带完备的急救设备，一旦出现输液反应或病情变化，不能及时实施救治，如造成严重后果，社区医生难以承担责任。且任何医疗操作行为都有严格的操作规范，对无菌要求也非常高，居民的家庭环境可能达不到医疗环境要求，对于这些操作行为产生的医疗废弃物也无法及时进行回收处理。虽然我们要求医务人员严格按照操作规范，但是仍存在感染的风险，以及医疗垃圾外流混入生活垃圾的隐患。所以，上门服务的行为本身就存在一定的医疗安全隐患。
2.2上门服务的法律风险
社区医生和护士的执业地点均注册在各自的社区卫生服务中心（卫生站），而上门服务都是在社区居民家中进行的医疗行为。随着法制观念的强化，社区上门服务的合法性尚值得商榷。此外，由于医疗事故适用于举证责任倒置，一旦在上门服务中出现医疗纠纷或医疗事故，医生需要拿出证据证明自己的治疗过程符合规范，而上门服务时往往没有第三方，也没有监控患者身体状况的仪器设备，医护人员很难进行举证。所以从严格意义上讲，社区卫生服务中心在提供上门服务的同时也承担着一定的法律风险。
2.3上门服务存在纠纷隐患
由于医疗服务具有非常强的专业性，因此对于医疗服务的认知在医生和患者之间就存在不对等性。经过专业培训考核的医生和普通的患者对疾病的理解和认同存在很大差异，有些病情较重的患者因为出行不便坚持要求医生上门提供医疗服务，但其中部分患者由于不能满足上门服务要求就进行投诉，这种由于患者及家属的不理解而引发的有关上门服务的医疗投诉占了整个社区医疗投诉的一定比例。上门服务的很多老年人经济条件并不宽裕，有些连必要的检查也不肯做，医生只能根据自己的临床经验进行判断，对正确判断病情存在诸多不利。一旦发生问题，医生不能提供客观证据，从而在医患纠纷的处理上处于不利地位。也有些患者认为全科医生水平低，对医生提出的检查和治疗意见不以为然，有了各种不适症状就认为是医生水平差，未对症下药或用药有误，个别患者甚至因无理要求难以满足而对医生进行辱骂和威胁，增加了医生的从医风险，甚至影响到医务人员工作积极性的发挥[3]。这些情况下如果医患之间不能进行有效的沟通，就可能引发医患矛盾，甚至产生医疗纠纷。
2.4上门服务监管困难
上门服务往往都是由一名医务人员完成，医务人员在上门服务过程中完全是独立进行医疗服务的，但是医疗行为是否严格按照诊疗常规、医疗文书是否按照要求及时准确书写、是否正确处理医疗废弃物等、这些都缺少实时的监管，使得部分医护人员可能存在不规范的诊疗行为，从而影响了上门服务的质量。以社区护士为例，社区护士上门服务主要是进行输液、注射、插胃管、插尿管等，这些治疗都属于无菌操作，应在病房或治疗室内完成。而在患者家中，首先家庭环境可能不适宜进行护理操作，存在着很大的医疗隐患；其次在完成整个护理操作过程中无第二人核对，一旦出现操作失败没有他人及时给予补救。因此，在进行家庭护理的操作过程中，护士常常处于高度紧张的状态，担心操作失败及差错事故给患者造成痛苦，担心患者及家属不满意，甚至还担心整个治疗过程中不能全程观察患者的情况[4]，所以也在一定程度上影响了医疗服务质量。
3做好社区上门服务的建议和对策
3.1建立健全上门服务的政策法规
社区卫生服务要得到健康发展，必须有相应政策、法规的支撑。建议卫生行政部门制定针对上门服务的规范，明确社区上门服务的对象、服务内容、服务形式和操作规范。在法律方面，有律师认为社区卫生服务中心应委派有执业资质的医生、护士上门提供医疗服务，可以把居民家视为医生、护士执业场所的延伸，应当是符合法律规定的，但至今法律上没有对此进行明确并加以合法化。只有建立健全上门服务的相关政策法规，才能使社区上门服务得到健康、有序发展。
3.2提高上门服务水平，确保上门服务的质量
3.2.1加强医护人员业务培训
为了避免一些潜在的医疗风险发生，应该努力提高上门服务水平，确保医疗质量。可以加强日常的专业培训不断提高上门服务医务人员的专业技能。培训还可以包括心理学、社交礼仪等内容来提高上门服务人员的综合素质，以助于医患之间的有效沟通。从而使得上门服务的医务人员为社区居民提供优质的医疗服务。
3.2.2适当增加上门服务的医护人员
目前的上门服务面临着严重的人手不足问题，社区医疗机构是否可以适当增加人员编制，最好能实行双人上门服务，不仅能确保操作规范，而且也有效保证了医疗质量。建议为上门服务人员配置简易的急救箱，配备常用的急救药品和简易急救设备，一旦患者出现病情变化能进行紧急救治。此外，建议社区医疗机构对上门服务人员给予适当的医疗政策倾斜，提高他们的工作积极性。
3.2.3加强上门服务的医疗监管
为了保证上门服务的质量，应加强对上门服务人员的有效监管。可以借鉴国外社区的护理监管方法，每次服务后由患者或家属对服务情况进行确认签收。社区卫生服务中心通过患者回访进行满意度调查，通过定期检查医疗文书，随机抽查上门服务的医疗废弃物回收处理情况等形式，定期开展上门服务明星评比活动，制定相关的奖惩措施，从而有效地对上门服务进行监管，不断提高服务质量。
3.3医患双方签订协议，增加互信
随着医改的进一步推进，家庭医生制服务将在全市推广。医患双方将签订家庭医生服务协议，建立互信，明确医患双方的责任和义务，从而在互信的基础上更好的为患者提供医疗服务。每次上门输液前，可以发放告知单，向患者及家属说明输液注意事项和简要的处理办法，并由家属签字，以保护医患双方的合法权利。
3.4发展社会护理队伍，培训护工队伍
伴随着人口老龄化的增长趋势，越来越多的社区老年人群需要医疗照顾，应该大力发展社会护理队伍。建议由街道招募社区护工，社区护理人员不同于普通的家政人员，可以由医院进行专业培训，掌握一些常用的医疗护理知识与技能，经考核合格后从事社会护理工作，同时纳入社会老年护理保险范畴。上门服务如果有社区护工的配合，既可以有效保证医疗服务质量，也可以适当规避一些潜在的医疗风险。
参考文献
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人口老龄化建议和措施范文4
【关键词】 脑血管病;预防技术; 社区推广
我国是脑血管病(卒中)大国,卒中患病率居全球第2位,卒中患者的复发率位居全球第一,每年发病率为150/10万,死亡率为120/10万。而生存的患者中至少有一半留有不同程度的残疾。卒中是人类健康的最大杀手,卒中也成为最重要的致残因素。随着人口的老龄化,卒中的问题将日益严重。我国缺血性卒中约占总发病的2/3[1],高血压是脑卒中最重要的可干预危险因素[2]有效控制高血压病,预防脑卒中,其一级预防在卒中防治策略中居最重要地位。
广西壮族自治区地处我国西部,有自身地理、经济、文化、人口及生活方式等的特点,脑血管病流行病学也有别于其他地区。主要问题是基层社区医生掌握不好,群众认识不高。脑血管病的预防知晓率,治疗率,控制率低,是导致患者致残率及致死率高的重要因素。对病因和危险因素进行有效的干预可以减少脑卒中的发病、致残和致死人数,进而减轻家庭和社会的经济负担。面向城市社区推广脑血管病的病因和危险因素进行有效的干预的合理用药技术,为有效地组织和利用广西有限的医疗卫生资源,具有重要的社会和经济效益。因此脑血管病的预防非常重要,调查资料显示我国脑血管病的知晓率为30%,治疗率25%,控制率仅为6%,是导致患者致残率及致死率高的重要因素。人口老龄化、高血压、糖尿病等的发病增加,脑卒中的发病难以在短时间降低,脑血管病防治的任务艰巨。如果能够切实把脑血管病防治工作前移,在一级预防阶段有所作为,又及时诊断合理用药治疗脑血管病患者,在二级、三级预防阶段也有所作为,必将大大降低各种脑血管病终点事件的发生率并减少国家卫生保健费用的支出。主要原因是城市社区医生对脑血管病的预防知识和实际处理脑血管病病例的能力还较低,群众对脑血管病知识缺乏。我国脑血管病患者知晓及控制状况不佳,近 10多年来,脑血管病发病率的迅猛增长,预示着未来的一段时间,我国很可能面临脑血管病发病率及致残率、死亡率爆发的严峻形势。面向城市社区推广脑血管病的预防知识,这对大众健康及社会经济都有着重要作用。
本研究目的是提高城市基层社区医生对脑血管病的病因和危险因素进行有效的干预、诊断治疗知识和实际处理脑血管病病例的能力,提高群众脑血管病的知晓率。国内外都有成熟的脑血管病的防治指南,并且在不断地修订。①尽管国内外已有取得共识的脑血管病防治指南,但社区基层医师贯彻指南的运行机制方面,已有的研究资料表明存在不小的障碍,各地存在障碍的情况也不尽相同,提出解决问题的建议和具体措施也将有所不同,需要深入调查研究;②脑血管病防治指南是对医务人员提供针对脑血管病防治的参考性建议而非强制性规定。在确定治疗方案前,对每个脑血管病例做出全面诊断评估与合理危险分层的必要性和重要性。这就必须提高基层医师对脑血管病预防及合理用药水平;③基层社区医师对脑血管病的病因、影响预后的因素与危险分层、实验室检查等理论与技术的理解和掌握水平,直接影响脑血管病的及时诊断和合理用药治疗,需要针对性地进行培训,需要专家进社区指导,需要研究有效的培训方法和实用的专家深入社区;④群众的脑血管病知识缺乏是影响脑血管病预防、及时诊断和合理用药的重要因素,健康促进工作任务任重道远,需要深入实际,针对性地研究行之有效的工作方法。
由本科多名脑血管病专家及具有多年临床及教学经验组成的培训队伍。针对性地编写适合社区人群的脑血管病防治的健康促进宣传资料,编写适合城市社区医务工作者的脑血管病的病因和危险因素进行有效的干预的合理用药手册。针对性地进行培训基层社区医师对脑血管病的病因、影响预后的因素与危险分层、实验室检查等。到目标培训单位(广西柳州市柳南区、广西钦州市钦南区卫生局等基层医院)进行理论授课。培训覆盖率为90%。在培训前后分别抽取目标培训单位约90%的医师进行问卷调查,比较参加培训人员培训前后对脑血管病的干预及合理用药手册的掌握情况。通过培训,受训人员对《脑血管病的干预及合理用药手册》掌握水平有所提高。试点后在城镇、社区医院有推广意义。
培训城市社区医务工作者、宣传群众、知名专家进社区指导,加强社区人才队伍建设, 社区医生脑血管病诊断正确率超过85%,用药合理率超过85%,理论与技术提高基层医生脑血管病的预防、诊断治疗水平,群众脑血管病知识知晓率比试点前提高30%～50%,脑血管病治疗率达到90%以上,控制率达到90%以上。大大降低各种脑血管病终点事件的发生率并减少社区费用的支出。
用现场办班的方式推广,能提高城市社区医生对脑血管病的知晓率、治疗率、控制率,诊断正确率、用药合理率,减少脑血管病患者致残率及致死率。
参 考 文 献
人口老龄化建议和措施范文5
展望过去10华中，世界银行对各国养老保险改革的构想和策略框架，反映了对各国颇有价值改革经验的系统总结，反映了世界银行与学术界和相关组织的长期对话与合作，以及国际社会对各国养老保险改革的深入探讨与评估。无疑促成了一个富有创新意义的三层次养老保险制度构架的出现：(1)强制性公共管理的非基金制确定给付层次；(2)强制性私营管理的基金制确定缴费层次；(3)自愿性退休储蓄。该构架正被扩展为五层次的框架系统。即：基本层次(零层次)，基本目标是减少贫困。非缴费的第四层次，涵盖着更为宽泛的社会政策，如家庭保障、保健和家政服务等。
在应对养老保险改革的严峻挑战和对改革实践作长期不懈努力的过程中，调整单一层次养老保险制度的必要性日趋凸显。各国的经验表明，多层次的设计有助于实现养老保险制度的多重目标——最重要的目标是减少贫困与实现和谐消费——追求更有效地处置养老保险制度面临的经济、政治及人口老龄化风险。新设计的多层次养老保险模式更富灵活性并更有效地实现对老年人口的保障目标。选择预提积累的基金制仍然被认为是非常有效的政策主张，但基金制的局限性在某些情形显得格外突出。目前，世界银行支持各国养老保险改革的信念并没有发生动摇，相反，过去10年的改革经验使之更为坚定。世界银行发现，多数国家的养老保险体系没有充分体现既定的社会政策目标，而是在市场经济机制的影响下出现了严重的扭曲。此外，多数国家养老保险体系在人口老龄化背景下根本无法实现财务上的可持续发展。
改革的回顾和最初改革理念的演化
从1990年代初期以来，总结各国实施养老保险改革的一系列宝贵经验与教训，促使世界银行去反思和改进其引导各国改革的思路与策略。世界银行有关思路与策略的改进主要体现在以下五个方面：
1.对养老保险改革的必要性和具体措施进行更深刻、更全面的领会。包括：(1)突破养老保险改革旨在解决其面临的财务压力和人口老龄化挑战这两大因素，进一步将养老保险改革的必要性拓展到化解社会经济环境变化带来的风险，以及有效应对经济全球化的挑战；(2)全面了解养老保险体系中的强制性计划的局限性及其带来的相关后果，特别是低收人群体面临的远比人口老龄化更为严重和迫切的若干社会风险；(3)进一步认识预提积累制养老保险计划在应对人口老龄化挑战的优势和局限，尤其是关注其增加劳动力市场供给和延期退休方面的积极效应。
2.突破三层次的传统多层次养老保险构架而形成五层次模式，并走出既有的仅关注第一和第二层次养老保险框架的误区。根据众多低收入国家的经验，如果要想将养老保险体系的覆盖面有效扩展到所有老年群体，就必须注重构建旨在缓解贫困的非缴费型的零层次或基本层次。而根据中低收入国家的经验，必须强化第三层次的自愿性养老保险计划，因为该层次能为高收人群体带来可观的收入替代水平，并且不会挤占过多的财政资金。另外，无论是何种收入水平的国家，都应该认识到第四层次养老保险的重要性，有必要塑造与强化第四层次的保险并明确将其纳入一国的整体养老保险体系予以考虑。第四层次养老保险涵盖了一系列宽泛的养老保险方式，包括：非正式的养老保险方式(如家庭保险)，其他正规的社会保护项目(如健康护理计划)，以及其他私人的资金性与非资金性资源(如家庭财产)。
3.有效整合各个层次的养老保险资源，实现最优绩效。包括整合层次的数量、实现各层次间的相互关联与平衡，以及根据具体的情况和需要对各个保险层次进行安排。一些国家的养老保险体系仅仅由零层次(采取普遍保险的社会养老金形式)和第三层次的自愿储蓄组成，实现了较高的运行效率。而另一些国家在引入强制性的第二层养老保险计划之前，需要获得公众对第一层次养老保险改革的认同。还有一些国家基于自身的政治经济条件，考虑将改革后的强制性非基金制层次(第一层次)与自愿性储蓄(第三层次)相结合，成为改革的现实选择。
4.更深刻地认识养老保险制度构建的若干初始条件，以及改革进程中面临的各种潜在问题和局限性。人们日益深刻地认识到，一国的养老保险改革路径选择内在地受制于该国原有的养老保险体系，以及经济、制度、财政和政治环境等诸多因素，这些因素对推进平稳和现实可行的改革思路尤其重要。
5.对于由国家主导的、有关养老保险体制设计和改革实践方面的创新，世界银行均予以关注并提供大力支持。这些创新点包括：(1)非基金制的或名义账户制度，如引入非基金制的第一层次或对其进行改革；(2)构建旨在降低基金制私营养老保险计划交易成本的清算中心；(3)整合失业保险和为退休金储蓄账户提供服务性支付；(4)众多高收入国家实施的改进和完善治理结构条件下的公共的、预提积累的养老保险制度。每项改革创新均需紧密结合国情进行评估，不应轻易套用其他国家的做法。
养老保险改革的若干关键原则
世界银行认为，尽管各国制定重要的改革策略需要充分认识到本国特色的情况，在具体实施多层次养老保险改革时也有多种方式可供选择，但是以下的几项基本原则对于任何一次成功的改革来说都是必须遵循的。
首先，所有的养老保险体系都应遵循提供基本收入保障和减少贫困这一基本原则。这意味着在财力允许的情况下，各国都应该构建基本保障层次，以便能够为低收入者和仅仅参加了有限经济活动的人在老年时提供一份基本的收入保障。这一保障层次可以采取社会救助、或者低水平的并需要接受收入调查的社会养老金、以及面向高龄人口的(如70岁以上的老年人)普遍享有的养老金等形式。养老保险目标的实现形式——保障的具体方式、水平、资格和支付——将取决于弱势群体的规模、财政预算上的可行性以及设计养老保险体系的其他相关因素。
第二，如果条件允许，预提积累(基金制)养老保险改革不论在哪一层次实施，都将在经济和政治方面产生重要的积极效应。从经济上分析，基金制养老保险计划需要在当前积累资金，可以改善未来的政府财政预算约束，进而对经济增长和发展产生积极的贡献。预提基金积累是否有利，主要取决于是否引起净国民储蓄的增加。从政治上分析，基金积累制能够具备更好地履行和兑现养老金责任的社会能力，因为这一机制确保了养老金债务有合法财产权保护的资产来偿还，而不论积累的基金是采取政府债务形式还是其他资产形式。然而实施基金制需要精心考虑成本和收益，因为净收益不会自动得到保证，积累的基金也在相当程度上可能受到政治干预而陷于破产。此外，能否实行基金制还在相当程度上取决于一个国家的实施与管理能力。
第三，在计划实施预提基金制的国家，可以考虑建立强制性完全基金积累的第二保障层次，但是应首先提供一个实用的具体标准(而不仅是一个蓝图)来评估设计的方案。上述标准既能作为政策选择与制定的依据，也可用于评估改革可能带来的社会福利的改进水平，以及评估一国是否具备从现收现付制向基金积累制过渡所需的财力。另外，该标准也可用于评估其他养老保险计划对退休储蓄是否具有积极的效应，如在大力发展自愿性私人养老金计划或职业养老金计划之前，应该首先利用该标准进行科学的评估。
养老保险体系改革的目标
养老保险的政策框架既反映了养老保险体系所应坚持的一系列核心原则，也考虑了各国改革在特定制度环境下取得既定社会经济效益的可能性，而不仅仅是勾画出一项改革计划的大致框架，或是指定改革的执行机构，或新体系的运行方式。着眼于实践层面，需要确定一系列目标和制定标准来评估各类改革建议。当某国以一种合适的方式推行福利改进计划时，养老保险改革的首要目标是提供有足够保障水平的、可负担的、可持续的和具有稳定退休收人的保障制度，具体表现在：
1.有足够保障水平的养老保险体系能够有效地为一国所有社会成员提供保障，防止老年人陷入绝对贫困状态，并且提供有效的方法来引导人们和谐消费，合理支配不同生命阶段的生活安排。
2.一个可负担的养老保险体系是将制度的运行成本控制在个人和社会财力限度内，不影响社会经济资源的合理利用，力求避免难以维持的财政危机。
3.一个可持续的养老保险体系具有稳定的财政基础，并在充分估计各种因素条件下具备较强的调控能力和预测能力。
4稳定的养老保险体系能经得起巨大的冲击，包括应对来自经济、人口变化和政治等诸多方面的挑战。
养老保险体系的设计或养老保险体系的改革必须充分认识到养老金的支付需求同未来经济发展水平密切关联。养老保险制度为了实现主要的政策目标，必须对未来经济发展做出相应的贡献。因此，养老保险改革应当基于支持经济增长和发展的目标进行设计并实施，尽可能减少对资本市场和劳动力市场造成的不利影响。养老保险改革的次要目标——通过尽量减少养老保险制度潜在的消极影响，积极创造有利于发展的格局，即通过增加国民储蓄和促进金融市场发展发挥的杠杆作用，养老保险体系完全有可能在劳动力市场和宏观经济稳定方面产生积极的影响。
评估标准
世界银行设定了四个针对改革内容的标准借以判断改革设计的优劣。
其一，改革措施的推行是否有助于养老保险体系社会政策目标的进一步实现?通过对老年群体进行有效的资源配置，改革能否明显提高老年人抵御贫困风险的能力?改革能否使老年人在一国不同时期的社会经济条件下维持均衡的消费水平，并实现社会的长期稳定?改革能否有效实现横向的收入再分配?在平等的基础上，对于那些非正规部门的劳动者和不从事经济工作的人而言，能否从改革后的体制中获得足够的退休储蓄和抵御贫困的保障?养老保险的财务负担能否合理地在代际间和国际内的劳动者之间进行分配?
其二，宏观财政是否有能力支持养老保险改革?是否具备适合养老保险计划长期运行并经严格测算的财务预算，是否充分估计在不同时间跨度下经济条件的变异程度?养老保险改革的财政计划受公共和私人资源影响的局限是否显著?养老保险改革是否与宏观经济目标相一致，是否具备适当的国家政策工具作为推行改革的条件?
其三，公共和私营机构能否在多层次的养老保险体系中得以有效运转?政府是否具备适当的机构和设施去实施和运行改革中公共管理的养老保险计划的各个方面?能否有效发展相关金融机构以适应私营管理的养老保险计划之需要?
其四，是否建立起了监管机构和制度安排使基金制养老保险计划运行风险控制在可接受的限度内?政府能否建立持续有效的监管体系来监管和控制公共及私营管理养老保险计划运行中的治理、负债及投资问题?
经验表明，养老保险改革进程必须得到充分的关注，需要关注的制度条件包括：
1.政府是否会对养老保险责任提供长期可信赖的承诺?改革是否充分考虑了国家的政治经济环境?是否具备足够稳定的政策环境，以全面实施养老保险改革，并保证改革的稳步推进?
2.是否具备现实的可行条件和有效的管理决策机构?如果没有遵循国情和未能获得大多数人的信任，养老保险改革即使在技术上准备得再充分也一定会失败。要达到这个目标，养老金改革必须主要依靠各国自己，通过本国政治家和专家的通力合作，并与社会公众进行充分的交流，为他们所接受。外界机构如世界银行，可以通过提供相关建议和技术上的支持来加以协助，但是改革的主导权和公共支持必须来自各国内部。
3.是否具备足够的能力进行保险计划的设计和实施?养老金改革并不是简单的法律调整，而是涉及到退休收入调整等一系列复杂而敏感的利益分配问题。特别需要在完善治理结构、缴费的征收、档案记录、信息登记、资产管理、监督管理以及养老金发放等方面，实施全面的综合改革。为改革提供立法准备仅是一小部分工作，重点是要强调自身能力建设和提高基金投资绩效，并辅之以基层机构的不懈努力。当然，国际和双边机构在改革项目和调整贷款方面的帮助也应予以考虑。
养老保险制度设计和实施中的相关问题
通过参与当事国养老保险改革实践和其他机构的相关工作，世界银行已经对有关养老保险改革许多方面的最佳操作方案有了一个清晰的理解，这涉及到改革的设计和实施中的大多数领域。然而，许多其他领域存在着诸多尚未解决的问题，需要不断总结，并提出更好的解决办法和解决思路。
可行的改革选择
从总体的范围来说，相关项目包括：在原来的制度框架内进行的调整，一方面维持原有体系的给付结构、公共管理安排和现收现付的制度框架，并调整制度框架内主要变量。包括：(1)维持现收现付的财务机制，提高交费水平，并将给付养老金的替代率提高；(2)调整给付结构，推行名义账户制或相似的方式，但保持公共管理和现收现付的制度框架；(3)在私营管理框架下实施市场化运营管理方式，采取完全基金积累(DB或DC模式)；(4)公共管理框架下实行预提基金制的DB或DC模式；(5)多层次养老保险改革的思路，即在给付结构、管理和筹资方式等方面实施分散化管理。
上述选择体现了养老保险的首要和次要目标的不同层面。世界银行主张多层次养老保险的构架(特别是包括一个零层次，以及适当的强制性和自愿储蓄安排相结合的形式)，并认为无论是否采取名义账户制，第一层次的改革思路都是许多国家实现养老保险政策目标所必需的，尤其对终生贫穷人员、非正规部门和正规部门的员工更为适合。
改革的相关选择依赖于各国特殊的国情和制度条件，特别是现行养老保险计划的特殊改革需要，以及管理能力和金融市场发展方面的条件和制度环境。这些因素与一国的发展状况和收入水平密切相关。经验表明，以减少贫困为导向的养老保险体系在低收入国家具有很大的政策效应。从实现和谐消费的政策目标分析，一个实行公共管理的、现收现付的收入关联型保险计划在高收入国家的多层次构架中举足轻重。可行的改革选择和实际的改革选择往往都是由既有养老保险制度和从非基金制向基金制转换的交易成本共同决定的。
多层次养老保险制度设计，缓解贫困和再分配
每一层次养老保险制度对于贫困救助的作用和能力、和谐消费和高收入者向面临老年贫困风险的群体再分配，不仅依靠制度设计本身和相关激励因素，也在相当程度上依靠管理能力的提升。需要在不同保障层次间进行协调和平衡，力求避免负面效应出现。在多数发达国家，任何一个层次的措施都有首要和次要的目标，尽管原有体系的惯性作用对改革中可供选择的层次有较强的限制。相反，发展中国家很少受限甚至完全不受限，而缺乏成熟的金融市场和执行管理新系统的能力很低，至少在短时间内是众多发展中国家必须正视的不利条件。对于养老保险制度而言，有三个重要的建议值得考虑：
第一，构建基本收入保障层次(零层次)以减轻老年贫困，应该是任何完备的退休制度的重要组成部分。然而在低收入国家，养老保险体系的筹资压力将是一个挑战，同时需要综合考虑其他弱势群体如儿童、青年、残疾人等的保障需求，而整个保障体系的有效运行面临的挑战同样十分严峻，需要给予密切关注。这些包括制定合格的管理标准，以及有效地向尚未拥有各种正式经济保障体系的众多农村人口支付小额养老金。
第二，强制保障系统应当控制规模使其易于管理。在很多低收入国家，可以考虑构建一个基本的或者零层次，并通过第三层次的自愿性计划提供补充收入保障。如果强制的缴费型层次(无论是否采取基金制)能够有效运营，需要设计适当的替代率和适中的缴费率。
第三，在覆盖面较低的情况下，收入关联的保障体系应该弱化再分配功能，强化自我缴费机制，而不能过度依靠财政转移支付。应力求避免强制性养老保险制度与职业养老保险计划分别管理的格局，因为这可能阻碍劳动力的正常流动，而且对于部分人口群体而言，可导致成本的高昂的和制度运行的不可持续。各国的公务员养老保险通常是一国最早建立的保障计划，应该与常规养老保险体系进行整合，实现一国养老保险体系的整体和谐。补充养老保险计划应严格按照基金制方式构建。
养老保险制度的财务可持续能力
养老保险改革的一个重要目标是增强制度的财务可持续能力。即根据设立的缴费水平筹集的资金足以支付当期和未来的养老金给付，而不是随意提高缴费水平、降低待遇或由政府财政预算弥补赤字。总之，养老保险制度财务稳定计划必须充分考虑近期和长期的资金流量和积累资产存量，以及投资营运绩效与评估。对于基金制而言，合理估计预期的收益率、国外投资分散风险及收益管理等三个方面的重要建议值得充分关注：
第一，养老保险改革建议如果没有根据现有的体系进行可靠的费用估计就不宜推行，也难以得到世界银行的支持。遵循这一原则，各国可以且应当采取多种模型进行评估(包括世界银行改革选择模拟模型——Toolkit—PROST模型)。评估项目在各国实施的差异性也应该得到理解并给予充分考虑。对一系列评估模型的使用，有助于我们更好地认识不同模型假设前提的敏感性，进而更好地理解与改革结果关联的不确定性和风险问题。
第二，评估财务的可持续能力(对非基金制至关重要)需要一种长期眼光并综合考虑流量与存量。对于传统的现收现付制的计划，存量反映了养老金隐性债务。考虑到概念和数据方面的原因，一般情况下应该精确到每日的债务水平进行测度。对于确定缴费体制，需要在科学设定账户缴费积累额和相应投资收益转化为年金产品换算机制的前提下，充分考虑不同个体的目标养老金给付水平的多样性。而且需要在充分考虑各种风险因素的基础上，设定能够满足养老金给付目标的缴费率指标，同时根据养老金总体给付水平预测结果的变化幅度进行及时调整。同样，基于人口因素和经济发展需要调整指标水平，对于保证养老保险制度的长期可持续发展也非常必要。
第三，对于部分和全基金制计划，正确地估计资产和可持续的具有风险调控性的收益率非常必要。公共管理的养老基金在保持合理的投资收益率方面业绩欠佳，这导致了三种选择：(1)如果财政性的工具运行较差或者不具备应付政府随意干预的能力，那么将调整成非基金制计划；(2)保持基金制模式，容易调整为私营化管理和分散化管理方式；(3)改进集中管理模式的治理结构。越来越多的实证研究显示，对于决定投资业绩主要方面的投资策略而言，治理结构尤为重要。
管理和实施方面的限制
对养老保险改革方案的实施问题需要给予更为广泛的关注，然而即便是进行简要的归结也相当困难。
新型养老保险体系管理面临的关键问题是引入个人身份识别系统和账户系统(尤其是DC模式)，以及统一的缴费系统。最大的困难在于养老保险基金流在全国范围内的整合。从社会保障制度的视角分析，现金流应该注重分散化，然而数据方面应该强调集中处理。不论选择什么样的方法，在实施之前，制度构建需要技术上的支持，否则由于不当的原因，改革的路径可能受阻。有关数据流的集中处理需要设置一个信息清算中心，使第二层次的养老保险制度与第一层次管理机构或任务部门实现更好的协调和信息共享。信息清算中心的作用非常宽泛，这个宽广的领域包括运用国家机构或者半公共的管理机构来征收第二层次的缴费，并在第二层次计划内部分配基金。
养老保险的账户管理费用问题是一个明显充满争论并需要深入研究的领域。有三种策略应予以关注：首先，通过一个中央清算中心的设置，力求降低管理费用以限制总费用的增长，如降低费用征收和账户管理的成本；其次，通过限制在投资基金中的任意转换来降低市场交易费用；最后，通过限制个体的选择来限制资金管理费用，包括使用被动的投资产品管理，由雇主替员工统一选择投资管理者，并在有限的账户管理者中展开竞争性的投标。
金融市场的制度环境和监管问题
目前，存在激烈争论的领域是引人强制的基金制模式的制度环境，而且各界在这个方面要达成共识尚需时日，值得重视的相关问题有：(1)在金融市场不发达的情况下，能否引进基金制的养老保险计划?(2)需要哪些规则标准和操作方案来保证基金制计划的有效推行和安全营运?(3)监管制度建设方面如何改善?(4)推行基金制计划的可接受成本如何确定?如何利用基金模式的潜在优势分散营运成本?(5)对于仅拥有少量开放基金的国家，应当如何选择?
并非所有的国家都计划建立基金制养老保险层次，而且二些国家也不具备相应的条件。不过，基金制层次的引入不需要太苛刻的条件，既有的金融机构和产品都可以发挥作用。建立基金制层次的理想安排是分步骤引入，以便能够促进金融市场的发展。然而，基金制模式的成功需要具备一些最基本的条件，这些条件包括：(1)稳定的银行体系架构和其他金融机构，以提供可靠的常规管理和资产管理服务；(2)政府追求优化宏观经济政策的努力，以及实施金融领域的改革；(3)强调围绕基金制计划的运行而构建的监管系统，并立足于长期战略促使监管体系的可持续发展。
拉美和中东欧众多国家最新的养老保险改革案例，以及经济合作组织成员国的长期发展经验表明，金融市场的制度建设对于改革的成功有着重要的决定作用。金融市场的各项监管规则应该尽早实施。(1)养老金计划营运机构必须具备充分的独立性和前瞻性，以及良好的财务状况和专业人士组成的团队；(2)对执照申请的严格审查；(3)专门的监管机构与其他监管机构的协调合作。而存在争议较多的监管问题是：建立单一型监管机构还是复合型监管机构(如在智利率先采用的)，或是对多个领域的监管机构如保险、证券、银行和共同基金进行整合；如何划定提供养老金产品的运营机构范围；如何在监管机构之间建立有效的合作机制；如何建立监管者的高效服务和责任机制等。
具有一定开放的经济体如中美洲、中欧和非洲的许多国家正在实施基金制养老保险改革。在金融市场欠发达条件下实施这一改革，机遇和挑战并存。挑战包括：本国特殊的资源密集型发展和监管能力的提高；国家总体经济规模不大，而养老基金机构数量很少而管理的资产额相对庞大，形成很高的营运风险；有限的金融工具使投资风险难以分散。机遇在于：各国融人全球经济的一体化程度加深，为分散退休者的养老风险创造条件，并为国民经济发展提供了很好的机会。然而，前进的道路并不平坦，面临的选择包括：构建区域性基金制养老保险计划(该思路在理论上有很好的预期效果，但在实践中则很少被采纳)，也可以参照众多国家的现行方式，采取中央统一集中管理(操作上很可行但并不令人信服)；向外国机构开放金融市场，并使政府影响远离投资决策，但必须承担相应的机构设置、规则制定和实施监管所带来的较高成本。
养老保险政治经济问题的重要性
任何国家若要成功推行养老保险改革并实现制度体系的可持续发展，就需要对政治经济问题有更深刻的认识。目前，世界银行从各国的养老保险改革中总结出来的具有普遍意义的经验是，高效的改革进程对于成功至关重要。我们可以借用政治学的概念来界定养老保险改革的三个重要阶段——改革辩论阶段、改革理念形成阶段和立法与实施阶段，这些界定适用于众多已经推行养老保险改革的国家。
第一阶段，改革辩论阶段。通常是耗时最长的阶段。在这一阶段中，需要各界人士参与对关键问题进行讨论，充分吸收各方观点，即便有严重分歧，也会在争论过程形成重要成果。需要对其他国家已有的改革经验进行介绍，普通公众和对政策制定有关键影响的群体都应获得有关这方面的充分信息，如议会、工会和新闻媒体。然而，将这一阶段的分歧公之于众，有助于在下一阶段达成共识。
人口老龄化建议和措施范文6
关键词:养老保险;体制改革;问题;对策
一、养老保险体制改革中的问题
(一)养老保险金流动性困难。
目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡,但是养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口,严重制约了养老保险体制改革的进程。养老保险金面临严重的流动性困难,地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金(个人缴费加7%的企业缴费)和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口,这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。即使如此,养老保险金筹集仍是入不敷出,中央财政不得不进行拨款予以解决,以保持地方财政和社会的稳定。
(二)养老保险固态化,劳动力市场分割。
养老保险金流动性困难,个人账户的普遍虚账和空账,养老保险覆盖面窄造成了养老保险的固态化。改革开放以前我国实行国有企业统包的养老保险体制,职工的工作变动,其养老保险会由新的企业承担,职工个人不因工作的变动而蒙受损失,养老保险不构成劳动力流动的障碍。随着改革开放的不断深化,所有制逐渐实现了多元化,要求劳动力市场化以实现要素的合理配置。而非国有经济、私营企业和三资企业职工的养老保险体制尚未建立,国有企业职工的养老保险不能随受保障主体的流动而流动,养老保险呈现固态化特征,造成国有企业和政府机关的下岗分流人员不愿到非国有经济部门工作。
二、产生问题的原因
(一)养老保险金清偿能力不足。
过去我国职工的养老保险由企业统包,职工个人账户没有养老金的积累,而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制,使劳动力市场真正具有流动性。对过去国有企业职工养老保险金的欠账就造成政府资产负债表上的隐性直接负债,构成政府规模巨大的转制成本,目前关于这一成本的统计缺乏统一的口径和标准,各种测算结果之间差距很大。
(二)企业统筹和社会统筹占养老保险金的比重低,财政负担沉重。
当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1/3,企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低(约90%),企业筹集只占全部养老金的20%-25%,养老保险金欠缴严重,
(三)人口老龄化和赡养率提高。
当前和未来相当长的时期,我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。随着社会主义市场经济改革的进一步深化和农村剩余劳动力供给的增加,就业问题将使政府不能够采取提高退休年龄的政策来减小养老保险金支付规模。
(四)养老保险体制存在漏洞。
这是指非国有经济尚未建立职工养老保险,政府扩大养老保险覆盖面的政策收效甚微。对于国有企业而言,职工养老保险是由政府、企业和个人共同建立的,但对非国有经济而言,政府没有承担其应该承担的责任,企业承担了建立职工养老保险的全部成本,养老保险金只能靠企业和职工个人来积累。在这种条件下,非国有经济建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红利的方式对职工进行补偿所带来的成本,其建立养老保险体制的动机严重弱化,养老保险覆盖面窄的问题没有得到有效改善。
(五)养老保险基金管理混乱,缺乏有效的法律保障。
目前我国的养老保险体制改革缺乏有效的法律保障,养老保险金的筹集、发放和管理混乱,养老保险基金的保值增值能力很低。我国养老金体制改革实行的是属地所有、属地负责的原则,即养老保险的责任主体是各地方政府,这就造成养老保险基金的管理分散化和低效率,养老保险基金的收益率很低甚至为负值,而且养老保险金挤占挪用现象比较普遍。
三、完善我国养老保险体制的政策建议
(一)多渠道筹集养老保险改革的转制成本。
养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本,作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。国家应制定一个中长期财政计划,在若干年内逐步消化和吸收养老保险改革的转制成本,否则随着人口老龄化加剧和赡养率的提高,财政隐性负债将会急剧增加,威胁未来的财政稳固和财政的可持续性。根据国际上养老保险改革的成功经验,支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道:国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。
1.国有资产的转移。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。对于我国而言,完全依赖国有资产转移来满足养老保险改革的转制成本是不恰当的政策选择。(1)国有资产转移收入受到国有资产的规模和质量的限制。(2)受到资本市场吸收能力的限制。虽然我国目前居民储蓄存款超过6万亿元,但如果发生大规模的资金(下转第38页)(上接第36页)转移,一些中小银行,甚至是四大国有银行都会出现流动性危机,甚至是清偿能力的危机,改革的政策取向和力度都受到很大的局限。(3)更为重要的是受到资本市场发达程度的限制。要实现国有资产在转移的过程中不缩水和不引起股市震荡,必须具有发达和完善的资本市场。对于我国而言,要在短期内完善资本市场是不现实的。
2.在继续实行财政收入增量3%转入养老保险基金政策的同时,开征新税种或提高某些税收的税率。政府可以运用政府的强制力增加新的税收以平衡养老保险改革的转制成本,但这些税收不应成为政府对在职职工的养老保险的未来承诺,不应与纳税人的未来利益挂钩,而只是用于对养老保险转制成本的消化和吸收,否则政府的隐性直接负债将会剧增,而缺乏必要的资金来源。在税种的选择上要坚持税收中性的原则,主要选择具有累进性特征的税种。
3.发行特别国债。发行长期的特别国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。智利的经验表明,通过制定恰当的政策,特别国债相当大部分(40%)由养老保险基金持有,既可以使养老保险转制平稳过渡,减小震荡,使转制的成本最小化,又可以从体制上改变政府管理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。
(二)有效抑制养老保险基金的支出规模,使养老保险的水平与经济发展水平相适应。
养老保险需求是无限的,而资金筹集的水平是有限的,是一定时期经济发展水平、人均收入水平、就业率、赡养率的函数。养老保险水平应保持在一个合理的区间:其最低应高于职工退休后生存的需要,最高应低于劳动力的边际收益。养老保险水平高于劳动力的边际收益,将对劳动效率产生抑制作用。目前体现劳动力边际收益的最佳指标是人均收入水平,而不是工资水平,所以养老保险统筹部分应与人均收入挂钩,确定一个合理的替代率,而不是目前所实行的与工资挂钩的政策。同时,要实行区别对待的原则。
(三)养老保险基金管理市场化、规范化。
我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足,一方面是资金的筹集不足,另一方面则是管理的问题。
1.分别成立中央级养老保险基金和地方级养老保险基金。养老保险体制改革不可避免涉及地方间利益转移,为了体现各地方利益,应同时成立中央级和地方级养老保险基金,把中央企业的国有股转移收入以及中央级税收收入转移到国家养老保险基金,各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分(如90%)转入地方养老保险基金,小部分转入国家养老保险基金,以增强中央转移支付的规模和能力。
2.专业公司的选择上应给予外国公司或共同基金以国民待遇。国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力,有利于养老保险基金的规范运作和风险分散,有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时,随着我国加入WTO,金融服务领域开放进程将会加快。在这种条件下,与其被动地等待外国公司的进入,不如主动地制定政策,允许其进入国内市场,降低对国内金融市场的冲击。
3.基金细分。养老保险基金的巨大规模使其足以对资本市场产生严重的冲击,可以采取基金细分的原则把养老保险基金分成若干个小规模基金,每个专业公司或共同基金只被允许经营其中一支,经营的分散化机制可以减轻市场的投机压力,又能有效地降低财政所承担的风险。
4.逐步实现中央对地方养老保险金转移支付规范化。由于当前养老保险采取的是属地原则,中央对地方的转移支付涉及地方间利益的转移。中央政府应明确制定养老保险金转移支付标准和程序,保证转移支付公开、公正、公平,保证转移支付的效率。同时,可以有效地抑制在养老保险基金筹集时地方政府的道德风险。
