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粮食生产存在的主要问题范文1
关键词：粮食物流；环节；粮食物流节点
中图分类号：F323.2 文献标识码：A
粮食物流指为满足粮食客户需求，采用最低的成本，通过运输、保管、配送等方式，实现以粮食为内核的原粮、半成品、成品及相关信息由粮食产地到消费地所进行的计划、实施全过程流动管理。粮食物流作用在于能立竿见影地降低粮食经营者的边际成本与增加边际收益，从而拉动粮食经营者总利润迅速增长。
一、粮食物流问题
(1)生产环节中存在的问题。首先粮食生产总量不稳定，产生此问题的原因在于：第一，一则耕地惊人的速度在减少，意味着粮食生产无法通过扩增耕地面积来实现粗放型增长，二则当前粮食生产技术没有发生质的变化，决定着粮食生产技术系数不变，从而导致粮食集约化生产引起的总量增长乏力，因此，技术与耕地现状难以支撑粮食高产量形成。第二，粮食生产者的收益偏低扭曲生产激励。虽然，当前粮食价格理性回归到市场较高价位，但是由于生产成本近年来一路攀升，使粮农纯利润仍然较低，诚然，目前农业补贴政策的运行在一定程度缓解了粮农生产成本的压力，但是随着生产资料价格刚性上涨，必然对粮农产生不努力生产的负面激励，从而引发粮食生产萎缩。第三，农业基础设施陈旧老化问题严重，无力支撑粮食产量稳定与增长。以水利设施为例，我国水域分布特点是缺水地区往往是粮食主产区，而水资源丰富的地区一般是粮食集中消费地区，因此，粮食主产区的水利设施的优劣直接影响我国粮食生产总量。然而，大部分设施多年来由于年久失修，基本上失去灌溉农田的功能，从根本上制约粮食产量的稳定与增长。
(2)流通环节中存在的问题。一则流通成本偏高，当前此项成本高于国外同行10%以上 [1]，仅储藏保管费用年均就高达100亿元。二则流通环节中浪费严重，年均总计损耗总量高达568亿公斤，平均损耗为总产量的12―15%。三则，粮食物流在基础设施与设备建设不足，结构性非均衡建设问题彰显。以储存设施数据为例，储存设施是粮食物流业设施与设备建设的主体，当前房式仓库占43.8%，土圆仓库占15.3%，简易仓库占2.8%，露天存放占40%[2], 窥一斑而知全豹，这一组数据在直接佐证粮食储存设施总体建设不足的同时，也印证了粮食物流基础设施与设备建设的不足。虽然近几年来国家投入大量资金于基础设施与设备建设，但是资金主要投向骨干粮食物流企业，带动其现代化储运基础设施与设备建的演生，然而，对于其他一般粮食物流企业来说，简陋传统的基础设施与设备建设仍然是“山河未改，面貌依旧”，尤其是在粮食物流初端，即农村的基础设施与设备更是异常缺失，从而在结构上形成良莠不齐的建设格局。五则公共品成为瓶颈性约束强，主要体现在公路、铁路及信息网络等公共品对粮食物流作业效率的制约。从全国情况来看，南方高速公路与国道建设好于北方，而铁路建设的优势则体现在北方，这就意味着南方粮食流通主要依赖于公路运输，而北方主要依赖于铁路运输，南北地区都不能同时实现铁路与公路的运输，从而制约粮食流通效率大幅度增长。
(3)加工环节中存在问题。加工环节基本功能是增加粮食产品附加值，扩增粮食经济利润空间。目前粮食加工环节主要体现在分捡、包装、原粮脱壳以及在配送中所进行的简单加工，此环节中存在的主要问题可归为以下四类：一是加工人员机会主义观念严重，频繁引发粮食以次充好的道德风险问题的发生，例如，霉粮、陈化粮渗进优质粮食的事件屡见不鲜；二是加工业总体而言仍然沿用传统粗放型经营方式，只有零星的大加工业在一定程度上实现了集约化经营，因此，粮食加工业整体作业环节科技含量偏低，尤其是信息技术严重缺失，导致粮食附加值增长不但总量不高，而且增长乏力；三是加工损耗偏高，例如，加工损耗年均高达20.6亿公斤；四是加工环节没有改变粮食初级原材料的属性，无力促成粮食资源优势转化为经济优势的生成。
(4)粮食物流节点上存在的问题。物流节点是指物流活动在空间上的分布及其对周围联系的密切程度所形成的空间集聚点，主要包括物流集聚区、物流基地、综合物流中心、综合物流配送节点、专业物流节点，目前这方面的主要问题主要指各类节点一则总体上建设不足，在全国范围内没有形成网络一体化格局；二则各地区建设规模不同，规模大者粮食流通能力过剩，规模小者流通能力不足，因此存在相互协调配合的硬；三则降低流通成本作用于不明显，目前发生在流通费用已占粮食销售价格的30%―35%。
二、对策探析
(1)增加投入，稳定粮食生产。粮食生产的主要风险有二，一是自然风险，二是市场风险，而这两类风险的弱化都要依赖于资金的投入，因此，针对当前我国粮食生产基础异常薄弱的农情，应该千方百计、不遗余力地加大对粮食生产的投入。对于投入来源而言，目前至少应该包含三条主渠道：一是政府财政投入，二是社会资本流入，三则农民自已投入，而且，社会资本流入应该成为未来投入主流，因为受资本逐利天性趋使，社会资本能使粮食生产效率达到最优，同时也是为政府财政减负的有效对策和粮食生产获得充足资金的保证，因此，培育与打造社会资本成为粮食生产流入主体地位是“一石多鸟之举”。
(2)提高粮食物流产业的资本有机构成，增加公共品供给。粮食物流产业的资本有机构成的提高，将改物流业的生产函数，意味着食物流产业朝着专业化经营方向发展，从而实现各环节作业的模式生产与固化经营，最终引起总收益由线性增长偏向于指数增长，在提高物流业整体利润的同时也带动了粮食经济的良性发展和我国粮食安全保障能力的提高。然而，食物流产业的资本有机构成提高只是使上述分析理论结果成为可能，它的实现还要依托于公共品的供给水平，例如，公路、铁路、水路及信息网络建设等都是粮食物流产业的资本品发挥潜能的硬性约束条件。鉴于当前上面述及的公共品供给不足现状，政府应该加大公共品供给，为粮食物流乃至整个物流业铺垫良性发展条件。
(3)矫正加工厂商不良观念，实现粮食加工业增长方式由粗放型向集约型转变。粮食加工厂商不良观念不但直接抑制粮食物流整体信誉的建立与维系，也制约粮食加工业的长足发展，尤其是个别厂商投机行为是其它厂商获得负外部性收益的根源，因此，加工行业应该矫正厂商的不良观念，规避由于个别厂商观念而带给整个行业的利益损失。矫正加工厂商不良观念的对策，固然可以选择教育、处罚等方法，但是这些方法都是治标不治本的对策，厂商产生不良观念的成因在于他们想获得更多的边际收益，如果能找到经济方法来诱发厂商主动地放弃不良观念，那么，此结症便可以得到根治。本文认为此种方法在于粮食加工业的增长方式由粗放型向集约型转变，因为，粗放型增长方式是以牺牲资源为代价来取得低效率的经济增长，不利于加工业边际收益大幅度跃升，也不利于行业整体利润蛋糕的作大。而集约型增长方式，是通过提高资源利用效率来带动经济增长的方式，直接拉动边际收益的增加，而且增长方式转变所引起的收益增量额将大于投机所带来的增量值，显然，这对于粮食加工业具有强劲的吸引力，由此牵引着厂商主动放弃不良观念。
(4)按一体化要求强化粮食物流节点的整体建设。第一，粮食物流节点要按全国粮食物流网络布局来首先确定节点功能，其次构化作业辐射半径，在此基础上确定节点的建设规模；第二，排除省际之间的保护主义制度，尤其是要防止相互掣肘问题的演生，按上下游内部关系区化粮食物流作业领域，相互建立起纽带关联；第三，按一体化要求来规划区域具体的二级、三级等细化节点；第四，各类各级节点建设虽然应该按照先重点后次要的原则进行非均衡建设，但是这种非均衡程度要保持在一定合理范围之内，短期内实现整体建水平设稳步攀升。
作者单位：尹义坤吉林大学军需科技学院 东北农业大学经济管理学院，
胡胜德东北农业大学 经济管理学院
参考文献
[1] 林艳兴. 东北经济区粮食物流系统空间布局模式研究 [J] .港口经济，2007,（2）:45-47.
粮食生产存在的主要问题范文2
粮食问题是关系我国国民经济发展和全面建设小康社会的重大战略问题。近年来，我国粮食生产稳步发展，随着粮食连年增产，各种资源要素紧绷、环境承载压力不断增大。同时，农药、化肥等投入品的大量使用，对环境的不利影响连年积累。据农业部统计：全国平均每亩耕地施用化肥量是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍；每亩耕地农药用量是美国和欧盟的2.3倍；农工年使用量超过中国以外其他所有国家的总和；国内粮食生产成本逐年上升，粮食价格比国际水平每吨高约900元。随之而来的是资源过度消耗，土地生产能力持续下降，生态环境的承载压力越来越大。农业发展面临生态环境束缚和资源制约，拼资源、拼投入品、拼生态环境的传统发展方式难以为继。迫切需要转变粮食生产方式，走绿色、可持续发展之路。
1南阳粮食生产现状
南阳是农业大市，粮食总产占全国粮食总产的1%，全省的11%，小麦、玉米、水稻是我市传统优势作物。近年来，我市粮食生产呈现出单产上升缓慢、总产徘徊、品质下降、效益不高的局面：小麦种植面积稳定在1000万亩以上,平均单产在360公斤左右，比全省平均单产低50公斤；玉米种植面积稳定在500万亩以上,年均单产365公斤，比全省平均单产低10公斤；水稻种植面积72万亩,平均单产456公斤，比全省平均单产低49公斤。
2南阳粮食生产中存在的主要问题
目前，制约我市粮食生产水平提高的主要因素除了自然条件的限制和自然灾害造成的损失外，主要表现为：我市农业生产普遍存在不合理耕作、过度种植，农用化学品大量投入，管理粗放等问题,导致农田土壤普遍性耕层变浅,土壤板结,养分非均衡化突出,防旱涝能力差,耕地土壤基础能力下降，农业面源污染严重、生态环境恶化。据统计，当前我市水土流失面积比例达47%,远高于全国、全省水平；农作物秸秆利用率仅66.59%,低于全省水平；全市中低产田面积达到835万亩，有效灌溉面积703万亩、仅占全部耕地面积的49.8%,分别比全国、全省低16.32%和36.12%；土壤肥力和有机质含量下降,有机质、速效钾分别比全省低33%和40%。；农业机械化水平不高。除小麦外,其它粮食作物生产机械化水平比较低。全市机耕占96.1%,机播、机收仅分别为38.7%和32.4%；农业科技支撑乏力，全市农技人员占农村人口比重为37‰,农村实用人才占比为1.7%，农村劳动力综合素质较差。
3加快南阳粮食生产发展的建议
3.1转变发展方式
围绕制约我市粮食生产的资源、环境两大瓶颈，按照新形势下国家粮食安全战略要求，坚持将‘绿色、节本、增效’理念贯穿粮食生产全过程。集中力量组织开展小麦、玉米、水稻等主要粮食作物绿色增产综合技术模式攻关，突出“良种良法配套优先、农机农艺融合优先、安全投入品优先、物理技术优先”。通过推广高产高效多抗新品种、推广规模化标准化机械化的栽培技术、推进耕地质量建设，控肥、控药、控水，实现土地产出率、劳动生产率、投入品利用率“三个提高”，最终达到农业增产增效并重、生产生态协调的目的。实现南阳粮食生产与生态环境协调发展，走粮食绿色可持续发展之路。
3.2加强组织领导
粮食生产是一项复杂的系统工程，为确保各项工作顺利开展，各级政府要成立专门的粮食生产工作领导机构，充分发挥决策协调作用，从政策规划、项目安排、资金支持、人才培养等多个环节提供保障；营造发展粮食绿色生产的良好环境，积极推进粮食生产组织体系建设，粮食生产信息网络平台建设和资源整合，进一步建立健全粮食生产信息服务体系。
3.3加大资金投入
一要完善粮食生产资金财政投入机制，要设立专项资金，用于实施农业新品种、新技术试验、示范、推广，农产品信息、预警和扶持各地粮食生产信息化建设等工作；二要积极引导地方财政增加对粮食生产的投入，带动吸引社会资金从事粮食生产、加工、购销，不断探索和完善政府主导、市场运作的长效投入机制，鼓励社会力量积极参与粮食生产各产业链建设，逐步形成政府引导下的投资主体多元化、运行维护市场化，合力推进粮食生产现代化、市场化的良好局面。
3.4加快信息开发
解决粮食生产信息的交流和知识共享问题不能寄望于政府单方面的“给”，而应靠农民的“拉”，要把农民的需求视为粮食生产信息化的“第一公里”，从农业信息资源中开发出对农民有用、易用的信息产品，处理好信息（服务）“接地气”的问题。要尝试多种信息供给机制，如引入第三方进行“合同外包、特许经营”等方式，扶持农业信息产业的发展。
3.5引入社会服务
为促进我市粮食生产可持续发展，一方面重点发挥龙头企业、家庭农场等农村合作组织和协会的力量，通过制定优惠政策，以合作社或协会为龙头，带动农民使用农业新品种、新技术，促进粮食生产稳步发展；另一方面利用市场机制，引导有信誉的优质企业进入粮食生产服务领域，充分调动企业在南阳粮食核心区建设中的积极性，逐步形成新的运营机制。达到“政府搭台、企业运作、科技支撑、农民受益”的目标。
3.6注重人才培育
一要加强农技推广体系建设，构建起农业研究、教学与推广三位一体的农技推广快速通道，培养一批既懂农业生产技术，又懂农业生产经营管理的复合型人才。二要制定各种优惠政策吸引高层次人才从事粮食生产、加工、流通等环节技术研发，为实现粮食生产优质、高产、高效、生态、安全提供智力保障。三要强化农民教育、技术技能培训和农业科普宣传，着重培养农民的科技意识、信息知识和应用信息技术的能力，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。
3.7强化技术支撑
粮食生产存在的主要问题范文3
关键词：粮食生产；对策；山东
中图分类号：S-1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2014）10-0133-04
作为农业大省和全国重要的粮食生产基地，山东省历来高度重视粮食生产，认真贯彻落实国家关于粮食生产的工作部署，研究制定了一系列扶持促进粮食生产的政策措施，全省粮食生产稳步增长，为国家粮食安全和经济社会发展做出了重要贡献。
1山东省粮食生产概况
从统计口径看，我国的粮食包括稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其他杂粮（豆类和薯类）。国家确定山东省新增粮食产能的主要品种为小麦和玉米两大作物。
1.1山东省粮食生产现状
据农业部统计，2012年全国粮食播种面积11 120.459万公顷，总产58 957.97万吨，人均粮食占有量435.4 kg；山东粮食播种面积720.233万公顷，占全国的1/15，居全国第三位，第一位是黑龙江（1 151.954万公顷），第二位是河南（998.515万公顷）；山东粮食总产4 511.42万吨，占全国的1/13，居全国第三位，第一位是黑龙江（5 761.49万吨），第二位是河南（5 638.60万吨）；山东人均粮食465.8 kg，单产6 264 kg/hm2。
1.1.1小麦2012年全国小麦播种面积2 426.828万公顷，总产12 102.32万吨；山东小麦播种面积362.587万公顷，总产2 179.50万吨，占全国的1/6，居全国第二位，第一位是河南（3 177.35万吨），第三位是河北（1 337.74万吨）。2012年山东小麦总产和单产均达到历史最高水平，单产达到6 010.97 kg/hm2，居全国第二，第一是（6 512.06 kg/hm2），第三是河南（5 950.09kg/hm2）。山东小麦单产的最高纪录是2009年滕州市创造的11 848.5 kg/hm2（济麦22）。
1.1.2玉米2012年全国玉米播种面积3 502.982万公顷，总产20 561.41万吨；山东玉米播种面积301.806万公顷，总产1 994.51万吨，为历史最高年份，占全国的9.7%，居全国第三位，前两位分别是黑龙江和吉林，总产分别为2 887.94万吨和2 578.78万吨。山东玉米平均单产6 608.58kg/hm2，在全国排第六位，第一是吉林（7 851.73 kg/hm2），第二是宁夏（7 775.52 kg/hm2），第三是青海（7 410.64 kg/hm2）。山东玉米单产的最高纪录为莱州市2009年创造的21 043.5 kg/hm2（登海661）。
1.1.3稻谷山东稻谷播种面积12.387万公顷，总产103.38万吨，单产8 345.85 kg/hm2。
1.1.4大豆山东大豆播种面积14.64万公顷，总产37.43万吨，单产2 557 kg/hm2。
1.2山东省粮食生产发展阶段
1.2.1波动攀升阶段1978～1999年的22年间，粮食总产从2 288万吨增加到4 269万吨，年均增长3.9%。这期间，粮食生产虽然也有反复和徘徊，但总体波动不大。
1.2.2连续下滑阶段由于粮食连年丰收后，受国家粮食政策变化、农业结构调整等多种因素影响，导致2000～2002年粮食产量连续下滑，至2002年全省粮食总产量仅有3 292.69万吨，比1999年减少29.7%，倒退到20世纪80年代末的水平，引起人们警醒。
1.2.3持续增长阶段2003年以来，全省粮食生产呈持续增长趋势，总产量先后突破了3 500万吨（2004年）、4 000万吨（2006年）、4 500万吨（2012年），2012年粮食总产量达到4 511.42万吨，比上年增产85万吨，是全国唯一实现“十连增”的省份。
2科技进步是粮食增产的重要支撑
我国推进农业发展的实践表明，在构成粮食综合生产能力的要素中，科技发挥了基础性和关键性的作用。据中国农业科学院研究，我国粮食产量由1949年的1.1亿吨增加到2008年的5.3亿吨，主要贡献来自于粮食单产的大幅度提高，由每公顷1 029 kg增加到4 650 kg。特别是改革开放以来，我国粮食生产在播种面积年均减少0.4%的情况下，依靠单产年均增长2.3%，实现了总产量年均增长1.9%。1984～2007年间，生产技术进步对单产增长的贡献份额，早稻和中籼稻分别为70.6%和71.8%，玉米和晚稻约为60.0%，小麦和粳稻分别为42.1%和44.0%。
国际食物政策研究所樊胜根博士（2004年）研究结果表明，在农业GDP增长的贡献中，每支出1元，教育、道路、通讯、灌溉、电力的回报率分别为3.71、2.12、1.91、1.88元和0.54元，而科技的回报率高达9.59元。在对粮食生产能力的影响中，每支出1元，灌溉、教育、道路、通讯、电力的回报率分别为5.56、2.02、1.84元和1.37元，科技的回报率则高达4.41元，仅次于灌溉。
山东省推进粮食生产的实践也充分证明，要确保粮食增长，依靠政策调动农民种粮积极性是根本，不断改善农业生产条件是基础，而依靠科技支撑则是关键。目前，山东省农业科技进步贡献率达到58%，高出全国平均水平约5个百分点，对粮食生产发挥了有力的科技支撑作用。2012年山东省粮食每公顷6 264 kg，较之2003年的5 355 kg 提高了909 kg，相当于较2003年增加粮食播种面积约122万公顷。全省粮食总产超过4 500万吨，是在比高峰时期粮田面积减少130多万公顷的情况下取得的，依靠科技挖掘粮食单产潜力是不二法门。
3粮食生产中存在的主要问题
3.1耕地资源减少，粮食播种面积维持现有水平难度很大
耕地是粮食生产的基础条件。因为种种原因，山东省耕地面积不断减少。据统计，建国初期全省耕地面积为872.733万公顷，2008年降至751.07万公顷，人均耕地面积0.08 hm2，低于全国人均0.093 hm2的水平。今后，伴随着经济的快速发展和城镇化的加快推进，非农建设占用耕地的量还将继续增加，耕地面积不断减少已日益成为制约粮食生产的重要因素，若考虑耕地质量的变化，情况还将更严峻。
3.2水资源日益趋紧，粮食与农业发展受到很大制约
山东省是严重缺水的省份，人均占有水资源量334 m3，在全国位居第27位，仅为全国平均水平的14.7%。2012年全省农田有效灌溉面积499.667万公顷，排在河南省之后位居全国第二位，其中节水灌溉面积252.6万公顷。目前，农业用水占全省用水总量的70%左右，灌溉水有效利用系数只有61.4%，随着工业用水和生活用水的不断增加，农业水资源匮乏，对未来山东省粮食生产影响很大。
3.3农业面源污染严重，粮食生产防灾减灾面临新的挑战
全省化肥、农药年施用量较高，2011年化肥施用量（折纯）473.6万吨，农药使用量16.5万吨，地膜覆盖面积250.51万公顷，而化肥的利用率只有30%～40%，农药的利用率不足30%，远低于发达国家水平，对粮食生产产生了显著的负面影响。全省农业基础设施仍然较为薄弱，抵御自然灾害能力低，2011年全省农作物受灾面积达到288.047万公顷、成灾面积174.613万公顷，因灾损失巨大。
3.4粮食生产收益率低，对农民种粮积极性产生不利影响
近年来，生产资料价格持续攀升，土地租金和融资成本不断上涨，人工成本也快速提高，农业生产成本快速增长。与此同时，农业比较效益持续下降。据农业部统计，2011年小麦、水稻、玉米三种粮食每公顷净利润分别仅为1 770、5 565元和3 945元。由于工业化、城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳动力进入城市务工，传统农业经营户不断衰退，面临着今后“谁来种地”的问题。
4完善支持粮食生产的政策建议
将国家和省各项粮食生产扶持政策落到实处，以此调动粮食产区和农户种粮积极性，是山东省粮食生产实现十年连续增产的一条重要经验。2012年山东省出台了扶持粮食生产的18条政策措施，年初全省农村工作会议上拿出上亿元资金表彰奖励产粮大市、大县和种粮售粮合作社、大户。全省粮食直补和农资综合补贴标准由2004年的每公顷195元增加到1 800元，并在全省开展了种粮大户补贴试点工作，极大提高了农民种粮和地方抓粮的积极性。
但当前我国粮食生产成本增长高于产值增长，收益率呈下降趋势。在各类农产品中，粮食的收益又大大低于油料、棉花、蔬菜等经济作物。稻谷、小麦、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到2009年的24.3%，大豆由37.0%下降为22.1%。虽然采取了对粮食的补贴与最低收购价的政策，但其补贴收入仍低于当年总成本增加额与物质费用增加额。因此，迫切需要研究制定新的政策措施，使粮食生产保持连年增长的良好态势，使农民种粮有效益、不吃亏、得实惠。
4.1加强土地管理和开发利用
实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，挖掘土地资源潜力。加强耕地保护措施，通过土地整理、土地复垦和土地开发，保证可耕地数量。2012年山东省746.667万公顷耕地中有水浇地480万公顷，高产稳产田、旱涝保收田382.67万公顷，还有165.13万公顷未利用土地，其中宜农荒地92.27万公顷。通过推进高产创建，加快中低产田改造，适时适度开发后备耕地资源，加强以水利为重点的农业基础设施建设，可有效提高粮食综合生产能力。另外，应加快推进农村土地确权登记颁证，规范农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营。
4.2提高粮食生产比较效益
从长远看，必须顺应价值规律，结合完善经营方式，建立种粮成本利润率继续提高和净收入水平稳步提高的机制，千方百计提高粮食生产的综合经济效益。继续提高粮食最低收购价，扩大最低收购价制度的范围。完善对种粮农民的收入补偿机制，稳定种粮农民的收入，增加补贴规模，提高补贴标准，使之能够弥补市场价格波动给种粮农民带来的损失，提高农民种粮积极性，真正实现稳定种粮农民收入的政策目标。
4.3强化农业科技创新服务
保护与提高山东省粮食综合生产能力，确保国家粮食安全，增加农民收入，最终出路要靠科技。转变粮食生产方式，从依靠增加物质资源投入加快转移到更多地依靠科技进步和农业劳动者素质提高的轨道上来。加速构建山东省农业科技创新体系，整合全省有关农业科技创新资源和力量，形成农科教、产学研紧密结合的协同创新机制，加快农业科技成果的推广转化应用。实施粮食安全科技保障工程，加强农作物种业创新，安排专项经费连续稳定支持，尽快取得一批保障粮食安全的重大科技成果。健全完善基层农技推广服务体系，进一步提高粮食生产社会化服务水平。
4.4加快培育新型种粮主体
由于种粮所能获得的绝对纯收益水平很低，农民从事粮食生产的机会成本越来越大。如何在稳定的前提下，保护和激励农民种粮积极性，成为农业现代化进程中的一个重大现实课题。解决这一问题的关键在于既要坚持党在农村的基本政策，稳定农村土地承包经营权并实现长久不变，又要优化粮食生产和农业发展的微观基础，实现适度规模经营。积极发展农民种粮大户、种粮合作社、种粮家庭农场等新型主体，制定专项规划予以应有扶持，在实践中完善种粮大户补贴试点工作，确保资金用到真正需要扶持的种粮主体身上。
4.5加大对粮食主产区的财政支持
中央和省级财政对产粮大县的奖励对于缓解粮食主产区的财政困难、平衡粮食主产区和主销区之间的利益、加强农业生产的支持起到了重要作用。但粮食生产对基础设施的要求较高，农田水利建设管护的任务较重，需要大量的资金投入。在粮价较低和税收贡献极为有限的情况下，对当地政府来说，大量资金投入以后却难以带动GDP增长和税收增加，重粮抓粮的积极性受到制约。如果缺乏相应的区域补偿机制，粮食主产区很容易选择减少粮食生产而转到发展非粮产业的发展路径上。因此，应进一步增加对产粮大县的财政转移支付，逐步减轻产粮大县的财政压力，切实解决粮食主产区（县）种粮吃亏的问题。加大对国家确定的73个产能任务县和12个产能后备县粮食生产建设项目扶持力度，增加补贴资金规模，加大补贴力度。加快探索建立粮食主产区与主销区的利益联结机制，建立粮食主销区尤其是发达地区对粮食主产区的补偿制度。构建新型的长期稳定的产销区合作机制，平衡产区和销区、生产者和消费者之间的利益关系，形成比较合理的利益结构。
参考文献：
[1]刘涛，李明辉，王祥峰，等. 山东科技兴粮问题的几点思考[J]. 山东农业科学，2012， 44（2）：128-131.
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[3]韩俊. 中国人的饭碗必须牢端在自己手中[J]. 求是，2013（8）：21-22.
[4]李家洋. 我国粮食增产如何从潜力变为现实[J]. 求是，2013（8）：24-25.
粮食生产存在的主要问题范文4
一、今年以来春耕生产完成情况
截止3月3日，我区春种作物面积11.8万多亩，其中新植糖料蔗3万多亩，种植春玉米2.85万亩，花生2.36万亩，蔬菜1.1万亩，木薯2.3万亩，豆类2000亩；全区犁耙田面积9万多亩，已浸种7.2万多公斤，播早稻面积2.8万亩。
二、主要工作措施：
（一）加强领导，明确责任，做到早部署、早计划、早落实。
一是领导重视，责任明确。我区党委、政府高度重视农业生产，从元旦开始，我区农村工作的中心就已转到春耕备耕上来，区领导在1月份以来就多次组织涉农各部门领导会议，研究今年的农业生产工作，并作了具体的部署。区四家班子领导也经常深入各自挂钩乡镇，督促指导开展春耕生产各项工作。各镇也按区委、区政府的要求，迅速及时进行部署，做到早计划、早安排、早行动、早落实。二是及早部署，任务落实。今年元旦刚过，我区及早召集各镇农业站站长，研究部署今年春耕备耕工作，并组织人员深入调查，结合全区粮食生产现状，及早制定了全区粮食生产及其他经济作物指导性计划，下发了《2005年春耕生产意见》、《2005年粮食生产防灾减灾改革耕作制度意见》等一系列抓好粮食生产的文件，明确了今年的粮食生产任务。各镇（场）、办事处根据区的要求把计划任务分解到各村（居）委会，及时做好种植布局，切实把粮食生产任务落到实处。今年，根据我区的实际，我区的粮食生产目标任务是：粮食计划种植面积60.9万亩，粮食总产量15.76万吨，比上年增长8%。其中：水稻面积40.65蚰叮ㄔ绲?5.8万亩，中晚稻24.85万亩），玉米面积5.35万亩，其他粮食作物面积14.9万亩，建设“吨粮田”面积7万亩、“吨糖田”面积8万亩、“万元田”面积4万亩。三是积极做好春耕备耕宣传发动工作。我区紧紧抓住粮食价格回升和减（免）农业税的有利时机，及时组织人员深入镇村，积极做好春耕备耕宣传发动工作，督促农户及早落实春耕备耕所需的种子、化肥和农药等春耕物资，并大力宣传各项涉农政策，提高农民种粮积极性，到目前为止，全区已组织春耕工作队1200多人次深入到各镇村宣传发动，搞好春耕抢插工作。四是召开会议，示范带动。2月18日，我区召开了各镇分管领导、农业站长及农口有关部门领导班子参加的春耕生产工作会议，对今年春耕生产工作作了具体的动员和部署，强调要求全区务必在3月10日前播完种，4月10日前插完秧。我区在镇抓了300亩以上旱田、望天田改种春玉米示范基地，在村抓了200亩旱育稀植春播水稻示范现场。通过示范带动，使我区春耕生产有了一个好的开头，迅速在全区掀起了春耕生产。五是重点抓好种子、农药、农膜、化肥等农资的购进和销售工作，加大了农业执法力度，确保了农用物资的供应。到目前为止，我区已调进杂交玉米种8.6万公斤，杂交水稻种23.5万公斤，化肥3.5万吨，农膜30吨，农药280多吨。六是加强督促检查。我区成立了由各农口部门组成的春耕生产督查组，指导检查各镇春耕生产工作情况，有效地加快了全区春耕生产的进程。
（二）积极推广耕作制度改革，稳定粮食生产。
根据近几年来我区旱灾、水灾、台风、海潮等自然灾害频繁发生的状况，为使今年全区粮食生产能够最大限度地避免自然灾害袭击，实现全年粮食生产目标任务，我们对耕作制度进行适当改革。一是把旱田、高架田改种玉米，将等列为防旱改种重点镇，全区计划早稻改种玉米15000亩，大力推广良种良法，争取玉米单产达到400公斤以上；二是大力推广低水位易涝农田避洪栽培技术，将黄屋屯、大番坡、沙埠、东场、犀牛脚等列为避洪栽培重点镇，全区计划推广低水位易涝农田避洪增产栽培早稻面积16000亩，比上年增加8000亩，推广优质、高产、高抗杂交稻组合，采取选用早熟品种及早种、早管等措施，争取在洪水来临前收获，达到避洪增产目的。
（三）积极推进农业产业结构调整，发展我区特色产业。
我区根据自治区和市农村工作会议提出的农业发展的新举措，加快培育和壮大全区农业和农村经济优势产业集群，走多元化产业发展路子，形成多个产业共同发展，多个渠道促进增收的新格局，在稳定粮食生产，发展优质粮食生产的同时，重点发展我区的特色优势产业。一是发展壮大我区的甘蔗产业。今年我区计划种植甘蔗面积30万亩，其中宿根蔗19万亩，新植蔗11万亩，计划甘蔗产量150万吨。今年新植的甘蔗全部种植高产高糖的新台糖22、25、26号和台优、粤糖93/159以及粤糖95/168等新品种。二是积极发展木薯产业。充分利用广西木薯综合开发示范工程项目在我市即将投产的有利时机，积极发动农民种植发展木薯产业，今年计划种植木薯6.5万亩，重点推广高产高淀粉含量GR911、华南124、巴西木薯等品种，计划产鲜木薯12万吨以上。三是进一步抓好黄瓜种植。全年计划种植黄瓜面积4.2万亩，鲜瓜产量6.5万吨,为黄瓜皮加工企业提供足够原料。四是认真抓好我区冬种辣椒、马铃薯等优势产业，增加农民收入。充分利用我区冬季气候优势条件，发展冬种蔬菜产业，积极推广无公害生产，今年计划冬种辣椒面积6.9万亩,冬种马铃薯面积2.1万亩。
（四）抓好新品种、新技术引进和技术培训服务工作。
一是根据我区的实际，在我区重点推广优I253、优I679、中优402、中优679等杂交水稻新品种，推广农大108、豫玉30、桂单30、正大619等杂交玉米新品种，推广新台糖25、26、粤糖95/168等甘蔗高产高糖品种，推广GR911、巴西木薯等高产优质木薯新品种。二是继续推广免耕抛秧、旱育稀植、低水位避洪栽培技术、玉米高产栽培技术等一批适用农业新技术，充分利用党校、镇、村学校为阵地，做好农民技术培训工作，目前全区已举办了2期技术培训班，通过参加培训农民的带动，使广大农民掌握了适用农业新技术，提高我区农业生产效益。
（五）加强农资市场管理
我区继续加大农业综合执法力度，进一步强化农资市场的清理整顿，重点对种子、化肥、农药等重要农资产品进行监管，截止3月3日，我区已派出农业行政执法人员130多人（次）下到各镇（场）检查农资市场。严厉打击了假冒伪劣农资产品，杜绝了坑农现象，净化了农资市场。
（六）着力抓好春作物种植和冬种作物的护理
一是抓好花生、木薯、黄瓜、豆类、蔬菜等春种作物种植工作，着力提高我区特色农产品规模。二是抓好冬种作物特别是冬椒、马铃薯、冬菜的田间管理，并根据气候的变化、病虫害的发生情况，指导农民做好作物的管护，促进了全区冬种作物的良好长势。
三、存在的主要问题和下一步工作打算。
（一）存在的主要问题
1、去年秋冬连续干旱，山塘水库畜水量不足，加之开春以来，我区未下过一场大雨，对我区春耕生产影响较大。
2、区和各镇的财政困难，对春耕备耕生产投入有限。
3、农资价格上涨幅度较大，影响农民对农业生产投入。
4、今年种子价格与去年相比偏高，导致相当一部分农民持等待观望的态度，影响了春耕生产的迅速开展。
（二）下一步工作打算版权所有
粮食生产存在的主要问题范文5
一、农业补贴实施存在的主要问题
（一）农业补贴的目标不清晰
到目前为止，我国没有专门的农业补贴法律法规，农业补贴的目的、目标自然也没有在专门的法律法规中得到体现，农业补贴的目标散见于中央公布的政策性文件当中。如在 2015 年中央公布的调整完善农业三项补贴的意见，从该意见当中，我们可以出农业补贴的目的、目标是保障国家粮食安全、促进农业发展方式转变。同时在本文的前面内容当中，也提到了相关学者对农业补贴目标的认识，他们认为农业补贴的目标、目的是保障国家粮食安全、保障农民收入水平等。
笔者认为农业补贴是国家利用财政支出手段对农业生产领域的资源配置进行宏观调控的政府行为，农业补贴关系到政府与市场的关系问题，关系到政府的权力边界问题。农业补贴的目标、目的是要解决和完善在农业生产领域、尤其是粮食生产领域市场机制不能解决的问题。市场机制能不能有效解决农业生产领域的资源优化配置问题，笔者认为基于市场主体追逐利益的本性，对于经济效益较好的农业产业，市场主体愿意把资源投入到该领域当中，因此，经济效益较好的领域政府应该不干预，当然不排除政府的市场监管手段。同时对于国计民生、国家粮食安全作用不大的领域也不应该实施农业补贴。
我国农业生产当面面临的主要问题是农业水利交通等基础设施较为薄弱，干旱、洪涝等自然灾害时常发生，种植业尤其是粮食种植业的比较效益较低，粮食种植业需求的劳动力、土地等生产要素资源流向其他农业生产领域，甚至流向第二、第三产业。在农业生产当中，畜牧业的经济效益较高，完全依靠市场机制的作用能够实现畜牧业生产资源的有效配置，不需要国家实施财政补贴进行宏观调控，因此，农业补贴的财政资金应当集中投入到种植业尤其是粮食生产领域，农业补贴的目标是解决市场机制不能解决的粮食安全和农业可持续发展的问题，从前面部分的调研资料当中可以看出，农业管理及服务机构的工作人员过半数人员认为我国农业补贴的具体实施过程中农业补贴目标不清晰，农业补贴附加功能较多。农业补贴在具体实施过程中，不但种植业获得农业补贴，经济效益较好畜牧业和渔业也获得了农业补贴，甚至于农业生产无关的农业休闲和观光旅游项目也获得了财政补贴。如果农业补贴的目标、目的不清晰，农业补贴目标的附加功能较多，就会导致农业补贴在具体实施过程中，农业补贴财政资金就会被投入到更多领域。在财政资金一定的条件下，农业补贴资金被分散使用，必然降低农业补贴的效率，影响了农业补贴功能的发挥。
（二）政府对农业补贴的支出力度不足
当前我国农业补贴既有中央财政资金的投入也有地方财政资金的投入，农业补贴的支出关系到中央和地方政府之间的事权及支出责任的划分问题。对农业补贴的支出力度是否充足，是中央和地方政府之间事权及支出责任划分是否合理的主要表现。换句话说，政府对农业补贴支出是否充足，也是中央和地方政府之间权利和义务配置是否合理的表现之一。政府在对农业补贴的支出方面存在的问题主要有两方面：一是地方政府对农业补贴支出的动力不足，尤其是经济效益较差的粮食产业；二是中央政府的投入不到位，也就是说中央政府没有较好地履行其应该履行的义务。
通过前面的调研资料看出，地方政府对农业的支持力度不足主要表现在以下方面，尽管大部分地方政府不存在挪用和拖欠农业补贴资金的现状，但是也还是有部分地方政府拖欠农业补贴资金的问题存在，多数地方政府不愿意把财政资金投入到经济效益较差的粮食产业，多数地方政府更愿意把财政资金投入到经济效益较好的非粮食产业。在前面部分的调研资料中也看出，大部分调研对象也认为中央对农业补贴的投入不足。地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，如果把过多的义务强加给地方，也必然导致中央财政投入的不足，也必然导致中央政府不能较好地履行农业补贴的义务。
总之，地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，中央政府不能较好地履行农业补贴的义务是我国农业补贴存在实施过程中存在的主要问题之一，这一主要问题的存在影响了农业补贴对农业的支持力度，影响了农业补贴的功能和作用的发挥。
（三）农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性
在市场经济中，市场经营主体通常都是理性的经济人，他们自主决策、自主经营、自负盈亏，市场经营主体决定资源的投入和产品的产出往往以利润和效率为导向，这就导致资源往往流向效率较高的地区、效率较高的产业、效率较高的企业。同时，在市场经济中，机会成本是影响人们决策的重要参考因素。所谓机会成本，是指当资源具有多种用途时，因选择其中的某种用途而丧失的选择其他用途所能获得的最大收益。
例如，对于农村青壮年劳动力来说，当面临从事粮食生产和务工的选择时，如果农村青壮年劳动力选择从事粮食生产，那么务工带来的最大收益就是选择从事粮食生产的机会成本；对于农村土地资源来说，当土地具有种植蔬菜、花卉或者其他用途时，土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途所产生的最大经济效益就是土地被用于种植粮食作物的机会成本。当机会成本大于选择某种用途本身所产生的收益时，理性的市场经济人就会放弃该种选择。也就是说，对于农村青壮年劳动力来说，如果务工的收益大于种粮的收益，他们就会放弃粮食生产而选择务工；对于农村土地资源来说，如果土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于种植粮食作物是收益，那么，土地就不会用来种植粮食作物而是被用于种植蔬菜、花卉或者其他用途。机会成本前提条件是资源具有多种用途，如果资源仅有一种用途，那么就不存在机会成本的问题，例如，对于农村老年劳动力来说，当市场已经不提供给他们恰当务工的工作机会时，如果他们还不得不继续劳动，那么他们就只有唯一的选择——从事粮食生产。
随着我国经济的发展，农村青壮年劳动力和农村土地资源的可选择性增多，农村青壮年劳动力资源和农村土地资源往往流向效益较高领域和产业，这是市场经济中理性经济人和机会成本决策的产物，同时，这也是市场经济中，成本、价格和收益等市场机制作用的产物。市场机制既有优点也有缺点，市场机制的优点就是促进资资源向效益较高的领域和产业聚集，但是，当资源向效益较高的产业和领域聚集时，效益较低而又关系到国计民生的产业和领域的资源有效配置就会产生问题，市场机制的缺陷就会表现出来。关系到国计民生的产业和领域如果通过市场的机制的作用不能实现资源的有效配置，就应当发挥国家的宏观调控，弥补市场机制的缺陷。
务工和种粮之间，以及土地用于种粮和土地非粮化之间的收入差距较大是当前我国农业面临突出的问题之一，对于农村青壮劳动力来说，务工收益和种粮收益之间的差距较大，对于农村土地资源来说，土地被用于种植蔬菜、花卉或者其他通途与土地被用于种植粮食的收益差距较大，那么，选择机会较多农村青壮年劳动力和土地等生产资源就不会流向粮食生产领域。如果这种现象继续发展和扩大，将会影响到粮食生产，甚至影响到国家粮食安全。国家粮食安全关系国计民生，关系到改革发展稳定的大局，国家粮食安全的基本要求是要保证谷物的基本自给。然而，粮食需求和供给存在特殊性，即粮食需求缺乏价格弹性，粮食供给存在较高的价格弹性。这种特殊性就导致了一个基本的现状，只有种粮收益较高时，市场手段才能解决粮食的供给问题，但是粮食需求基本稳定，并不随价格的变动而变动。基于这个特殊的粮食供需与价格关系，以及当前我国农业面临种粮比较收益低的现状，国家应该实施农业补贴，以弥补粮食生产者的收入差距，保障种粮农民的收入水平，保障粮食需求的有效供给。
但从调研资料来看农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。从调研资料中还看出，农业生产经营者对农业补贴的种类认识不足，笔者认为导致该问题的原因我国农业补贴一直以来没有专门的法律法规来作具体规定，一直分散在相关法规及政策之中，对于这一问题和原因已经有很多学者做了大量的论述，笔者在本文中就不作具体的论述了。同时，从调研资料来看，农业补贴对农业基础设施支持力度不足也是当前我国农业补贴存在的问题之一，但是笔者认为导致这个问题的原因是农业中央和地方对农业投入的不足，根源于中央和地方的事权及支出责任的划分不合理，笔者在本文中将把中央与地方在农业补贴方面的事权及支出责任划分作为重点部分论述，因此，对农业补贴对农业基础设施的支持力度的不足将不再赘述。
二、成因分析
影响法律实施的因素，或者说法律实施过程中存在的主要问题的原因，有关学者认为主要体现在以下几个方面，如张骐在《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》一文中提到影响法律实施的因素主要有以下几个方面：一是个人方面的因素，二是体制方面的因素，三是环境方面的因素，四是法律本身的因素。
影响农业补贴法律实施的因素，或者说导致农业补贴实施过程中存在的主要问题的原因，笔者认为主要是农业补贴制度本身的因数。通过前面部分调研资料的分析，农业补贴在具体实施过程目的目的不清晰，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性。农业补贴的具体实施是依据农业补贴的相关法规政策，农业补贴在实施过程中存在问题，与农业补贴法规及政策制度本身不完善息息相关。
农业补贴在具体实施过程中目标不清晰，就导致农业补贴的附加功能过多，一些应当由市场调节的领域政府对其进行补贴，超出了政府宏观调控职能的界限和范围。农业补贴的目标目的不清晰其直接结果就是农业财政补贴资金被分散使用，没有集中投入到应当获得补贴的领域和环节，最终导致农业补贴的效率下降。农业补贴是依据国家有关法律实施的调整农业产业领域资源配置的政府宏观调控行为。农业补贴相关法律制度是确认和规范国家实施农业补贴宏观调控行为的制度规范。农业补贴实施过程中存在问题的的根本原因就是有关农业补贴的法律法规存在问题。
（一）相关法规及政策没有处理好农业补贴政府和市场的关系农业补贴是政府利用财政资金支出手段对农业进行宏观调控的政府行为，农业补贴的目标、目的关系到政府与市场的关系，关系政府职能与市场功能的作用划分问题，政府与市场的关系是指在市场经济中政府和市场在资源配置方面的的功能和作用的关系，换句话说在市场经济中的政府与市场的关系，就是政府和市场在资源配置中功能和作用的定位、范围、以及两者之间的冲突与协调。“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。”
从十八世纪，亚当·斯密提出经济自由主义以来，政府和市场的关系一直成为人们关注和讨论社会科学领域的基本理论问题。正如北大教授张守文所说：“在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关‘政府与市场关系’的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。”
西方资本主义国家对政府与市场的关系的认识经历了放任自由主义、国家干预主义和新自由主义阶段，明显呈现出从或者侧重自由放任或者侧重国家干预主义到将自由放任主义和国家干预主义辩证地结合起来的发展趋势。
随着市场经济的发展，无论是侧重于国家干预或者是将国家干预和自由放任相结合，国家干预已经成资源配置的一种重要方式。但国家干预的前提是市场机制的缺陷和市场失灵，也就是说在市场机制能够有效发挥作用，应当让市场机制充分发挥作用，国家应当少干预或者不干预，国家干预的重点是市场机制不能发挥作用的领域。
从党的十四大提出的要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用到十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应当说，随着我国经济建设和法治建设的不断推进人们对政府和市场关系的认识也得到不断深化。十四大提出的市场在国家宏观调控下对资源配置基础性作用是一种侧重于国家干预为主的认识观点，而十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是一种将市场自由竞争机制和国家干预相结合的认识观点。十八届三中全会对市场和政府关系提出新的认识定位后，我国很多专家和学者针对十八届三中全会新的观点发表新的见解和认识。正如如北大教授张守文所说：“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的‘无形之手’具有优先性、决定性地位。”
笔者赞同张守文教授的以上观点，同时笔者认为市场失灵是市场配置资源的手段和机制的失灵，国家干预资源配置的前提是市场配置资源的手段和机制的失灵，如果不存在市场失灵、通过市场机制和手段能实现资源的有效配置，国家就不应该干预。市场机制配置资源的有效作用是根源于人类追逐利益的本性，无论是市场机制的缺陷和优点都是因人类追逐利益的本性而产生。判断某个领域是否能通过市场机制的作用优化资源的配置，主要是看市场资源是否愿意进入这个领域，而市场资源是否愿意进入某个领域主要是看这个领域是否有利可图。因此，经济效益较好的领域国家应该少干预或者不干预，当然，这里主要指少使用或者不使用国家宏观调控手段，不排除使用国家市场监管手段。
农业补贴是国家利用财政资金支持手段实施对农业宏观调控的政府行为，因此，农业补贴的目的、目标是解决市场机制不能解决的问题。在我国的法规和政策中规定农业补贴的目的、目标的主要有《农业法》及有关具体实施政策。我国目前没有制定专门的农业补贴法律法规，在相关法律中也没有专门的法律条文对农业补贴的目的、目标作出具体的规定，农业补贴的具体目的、目标散见于《农业法》，《农业技术推广法》等有关国家采取措施和国家财政投入的法律条文之中。如农业法第十三条、第十六条、三十八条，《农业技术推广法》第二条、第二十八条等。《农业法》第十三条规定了国家采取措施鼓励和支持生产、加工、销售一体化经营的内容；第十六条国家引导和支持调整和优化农业生产结构和协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业及发展优质、高产、高效益的农业的内容。第三十八条规定了中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度和各项用于农业的资金的用途，《农业技术推广法》第二条规定了农业技术的含义是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术；第二十八条规定了各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。
从以上《农业法》，《农业技术推广法》的相关条文的内容我们可以得出，农业补贴的目标、目的没有准确清晰地规定在相关法律当中，相关法规及制度要求对种植业、林业、畜牧业、渔业等农业的相关产业进行支持和鼓励。这就导致在农业补贴的具体实施过程当中财政资金投入了到农产品的生产、加工、销售等经济效益较好且不存在自然风险等领域和环节。在农业的各个产业当中畜牧业和渔业的经济效益较好而林业和种植业的经济效益较差，尤其种植业当中粮食种植业的经济效益最差。在我国当前的现实社会中，绝大部分农村青壮年劳动力不愿意从事农业生产更不愿意从事粮食生产，同时具有其他较好经济效益的农村土地已经开始流出粮食生产领域。由于种粮的效益较低，除了农村年龄较大的劳动力之外，其他市场资源绝大部分不愿意进入粮食生产领域，这种现状如果继续发展将直接导致种植粮食的土地面积减少和粮食种植的效益降低。
总之种粮的比较效益低，市场资源绝大部分不愿进入粮食生产领域是我国粮食生产面临的现状，粮食生产面临这种现状只是粮食生产需要国家实施财政补贴的原因之一，不能充分证明需要国家干预粮食生产领域的资源配置，粮食生产领域需要国家干预的另一个重要原因是粮食生产满足了他人对于粮食消费的需求，产生了有利于维护国家粮食安全的“正外部性”。国家的粮食安全已经写进了《国家安全法》之中，保障国家粮食安全要求粮食谷物能够基本自给，但是，在目前种粮比较效益较低的情况下，单独依靠市场机制的作用无法实现维护国家粮食安全的目标，因此，粮食生产领域需要国家干预。正如其他学者所说：粮食生产者从事农业生产产生了正的外部性，但是单独依靠市场的手段不能公平享受到应得的社会财富。而经济法的实质公平旨在恢复农业生产者受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。
因此，农业补贴的目标、目的是解决市场机制不能调节的粮食安全问题和种粮农民应当享有公平公正权利的问题。
也许有人认为畜牧业等产业的发展同样由于维护国家的粮食安全，因此，畜牧业等产业也应当获得国家的财政补贴，法律规定国家对畜牧业等产业实施财政投入具有正当合法性。但是笔者认为畜牧业等产业的经济效益较好，市场资源愿意进入相关产业，同时，畜牧业面临的自然风险较低，依靠市场机制作用能够实现资源的有效配置，因此，国家除了提供公共服务和市场监管之外，尽量采取不干预政策。但依据上述法律的规定，以及调研中的资料不但畜牧业获得了财政补贴资金，甚至于农产品生产或者加工没有多大关系的农业休闲观光旅游项目也获得了财政补贴资金。这就导致了相关主体之间权利义务的不对等，以至于利益的失衡。
总之，《农业法》等法律当中规定了各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长的内容，与农业补贴相关的法规没有处理好政府与市场的关系，导致农业补贴具体实施过程中目标不清晰，农业补贴附加功能过多，农业补贴的效率下降。
（二）相关法规没有协调好农业补贴中央与地方的事权及支出责任从前面的调研资料中，我们得出政府对农业补贴的支持力度不足，在前面部分谈到的农业补贴的相关法律法规及政策没有处理好政府与市场的关系也是其中的原因之一，在国家的财政收入和国家对农业的财政支出水平一定的条件下，如果财政资金投入到市场功能能够有效调节的领域，必然导致投入到政府应当发挥职责领域的财政资金减少，二者处于此增彼减的关系。
除了农业补贴法律法规没有处理好政府与市场的关系，笔者认为导致政府财政资金对农业支持力度不足的另外一个重要原因是农业补贴的法律法规没有协调好有关农业补贴的中央与地方事权及支出责任。
农业补贴是国家利用财政支出手段对农业产业领域进行宏观的政府行为，农业补贴的问题是有关财政收入和支出的问题。从法学的角度研究农业补贴实施问题，就是研究农业补贴领域相关权利主体和义务主体的权利及义务的配置是否恰当、是否合理？对农业补贴的实施问题进行研究，法学方法的特征是以权利义务配置的分析为中心，这也是法学研究方法和其他研究方法的不同之处。正如刘建文和陈立诚指出：“财税法的研究方法必须突出 “法”味，即要以合法性分析为主线，以权利义务配置为中心。”
中央与地方的事权及支出责任与国家实行的财政分权模式相关，我国现行的财政分权模式的实施开始于 1994 年的分税制改革，1994 年实施分税制改革是在中央财政连续多年出现被动性的财政赤字，以及中央在经济上的宏观调控能力有所下降的背景实施。应当客观地说分税制符合当时的历史客观条件，但随着时间的向前推移，分税制在实践中也产生了矛盾和冲突。正如刘建文指出：“实践中普遍存在“事权不断下压、财权不断上收”的情形。具体来说，地方政府承担了较之以往更多的事权与支出责任，但地方的财权与财力却没有得到相应的扩充。财力的不足不仅使得地方政府无法筹集到履行地方公共职能的必要资源，而且还引发了严重的副作用。”
关于财税制度的改革，十八届三中全会提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”。针对十八届三全会提出的关于财税体制改革的新的思路，法学领域的专家和学者提出了他们的观点和看法，如北大教授刘建文认为：“《决定》别强调建立‘事权和支出责任相适应’的制度，实则强调的是要破了‘事权下沉、财权上升’这个僵局。中国人民大学副教授徐阳光认为：《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代‘财力与事权相匹配原则’，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了 “进一步理顺中央和地方收人划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收人分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。
笔者赞同以上专家和学者的观点，同时笔者认为十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”和“进一步理顺中央和地方收入划分”是要建立中央和地方之间合理有效的财权、事权、及支出制度，本质上是要使中央和地方政府之间权利和义务的配置处于平衡状态及合理状态。中央和地方之间的财权事权及支出责任的关系，本质上也是权利和义务的关系，因为，财权是指政府享有的取得财政收入的权力，“国家依法拥有的权力本身也可以被看作是一种法律权利”，而事权及支出责任本身是政府的责任和义务。正如刘建文所说：“在法学语境下，财权是指政府筹集与获得财政资金的权力，其本质是一种权利；财力是指政府能够支配的资金；事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任；支出责任则是指各级政府为履行职能而承担的财政支出，也被称作‘事责’。”对于中央和地方各级政府，依据权利义务设置的合理性以及权利义务配置平衡的法理分析，其应当履行事权及支出责任，而法律法规却没有规定其履行事权及支出责任或者只规定其履行部分事权及支出责任；或其不应当履行事权及支出责任，而法律却规定其履行事权及支出责任；或其应当履行事权及支出责任，而法律却没有规定其应享有的财权；或其不应当履行事权及支出责任而法律却规定其享有相应的财权等现状都是权利和义务配置不合理的具体情况。
在我国中央与地方的财权划分依据是 1994 年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，与农业补贴相关的中央和地方事权及支出责任的划分没有专门的法律规定，而是散见于《农业法》等法规和政策当中。在《农业法》中，有关农业补贴的事权及支出责任的内容主要集中在第三十八条，该条规定了县级以上各级政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
从《农业法》的规定来看，《农业法》没有明确界定农业补贴相关的事项究那些是属于中央事权，那些是地方事权，农业补贴属于中央和地方共担事权。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定了农业补贴事权的内容，但在中央事权和地方事权的部分都有与农业补贴相关的事权，但是哪些事权由中央承担那些由地方承担也没有具体的规定，农业补贴的事权中央和地方都有责任和义务履行。这就导致应当完全由中央承担的事权及支出责任，而中央没有全部履行，部分责任留给地方，而地方基于财力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和积极性。甚至出现其他学者所说的那样“中央请客，地方买单”的现象，地方的支出责任远远大于其承担的事权。
同时，应当由地方承担的事权及支出责任，而中央又过多的参与，浪费了中央的财政资金。另外，还可能导致某些事权中央和地方都不履行的现状。
除此之外，在财政部、水利部、农业部等相关部门的政策性文件当中，如财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，财政部《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等，在这些政策性文件当中，有关农业基础设施建设的事权及支出责任依然没有作出具体的划分，农业基础设施建设属于中央和地方共担的事权。农业基础设施的建设是提高农业综合生产能力的关键因素，农业综合生产能力的提高有利于保障国家的粮食安全。在全国市场统一以及交通运输条件便捷的条件下，农产品可以在全国的范围内流通，在中国加入 WTO 后，其他国家和地区的农产品也会以相对合理的价格流通到中国，因此，作为地方政府来讲，地方农民就算不种植粮食，只要有钱同样能够购买所需的粮食。另外，农业产业本身对地方财政收入没有较大的直接贡献。在地方局部利益影响的情况下，地方政府往往不关心全国整体利益，地方政府的财政资金的投入往往选择能够对地方财政收入和经济增长有较大贡献的产业和领域，因此，尽管《农业法》规定县级以上地方政府对农业投入的增长幅度，该增长幅度是对于总体投入的规定，对于具体的项目的投入比例以及投入金额都没有规定，又因为农业基础设施建设本身不能对地方的财政收入和经济增长有直接的重大贡献，地方政府缺乏对其进行财政资金投入的积极性。地方政府的财政资金往往尽量投入到效益较好的非农业领域，投入到农业领域的财政资金尽量投入到效益较好的非粮食生产领域。
同时，分税制改革之后，中央相对地方的财政实力较强，对于关系到国家粮食安全的事权及支出责任应当由中央承担，如果相关制度规定关系到国家粮食安全的事权由中央和地方共担，将会导致中央财政投入不足，总之，有关农业补贴财政支出的事权及支出责任在中央政府和地方政府之间没有到合理的划分，中央政府和地方政府享有的权利和履行的义务配置不合理导致了财政资金对农业基础设施建设支持力度的不足。
总之，中央和地方政府之间与农业补贴相关的事权及支出责任没有得到相关法律制度的明确划分，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力。
除了导致中央和地方对于促进农业产业发展的职责不明、权利和义务的配置不合理之外，还增加了中央和地方政府之间对于支农事权的博弈和谈判成本，最终导致政府财政资金对农业支持力度的不足。
（三）有关降低农民种粮风险的制度还不够完善
在市场经济中，作为理性的农民来说，种粮的收入水平决定了农民是否愿意种粮，或者说种粮的收入水平决定了农民种粮的积极性。决定农民种粮的收入水平的是种粮的自然风险和市场风险，因此，农业补贴对于种粮的自然风险和市场风险的防范和化解作用的大小对种粮农民的收入水平有重要的决定作用。
但从前面的调研资料当中，我们得出农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。导致以上问题的原因，笔者认为农业补贴法律制度的不完善，以至于农业补贴在具体实施过程中不能较好地防范和化解种粮农民的风险。法律规定对种粮农民实施补贴是法律的激励功能的运用，或者说是对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用的激励。激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通过法律规定实施农业补贴对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用进行激励的目的是把种粮农民个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，将产生外部性的社会收益转化为种粮农民的私人收益，从而通过农民个体的最优选择实现社会最优。种粮农民从事粮食作物种植，除了满足自身食物消耗的需求外，同时还向社会提供粮食产品，满足他人的食物消耗需求，产生了维护粮食安全的正外部性。国家粮食安全的价值是保障国家独立自主，维护国家社会稳定，保证国家的持续健康发展。国家粮食安全的价值就是农民种粮的正外部性的价值，该正外部性的价值尽管不能用具体的货币价值来衡量，但是确实存在和价值巨大。然而粮食的市场价值较低，农民种植粮食产生的正外部性的价值不能在粮食产品市场交易的过程中获得弥补。市场经济的市场主体往往都是理性的经济人，如果种植粮食比较效益较低的，优质的劳动力、土地的生产资源就不会流向粮食生产领域，这种状况的持续发展将会影响到国家粮食安全，因此，国家应该实施农业财政补贴对粮食生产者进行激励，促使农民从事粮食生产保障国家的粮食安全。
法律规定国家对种粮农民进行补贴，也是为了纠正种粮农民的权利和义务配置的失衡。农民种植粮食从客观上维护的了国家的粮食安全，然而市场没有能力去评估也不愿意去评估种粮农民所作出了维护国家粮食安全的价值大小，因此，通过市场的手段不能把农民已经作出了的贡献转化成收益回报给农民。通过市场的方式配置给种粮农民的权利利益与农民所履行了的义务价值不相一致，种粮农民的权利和义务的配置处于失衡状态，因此，要发挥政府的宏观调控作用来纠正市场手段的失灵。如果政府的宏观调控手段不能有效纠正这种权利和义务配置的失衡，处于个体理性经济人地位的农民只能选择“用脚投票”，放弃从事粮食生产。
在《农业法》中有关防范和化解种粮农民风险的条文主要体现在保障农民收入水平的相关条文中，如《农业法》第三十七条。从三十七条内容可以看出，《农业法》第三十七条规定了增加农民收入水平的措施和增加农民收入水平的途径和方法，以及国家实施对农民收入支持政策和国家实施对农民收入支持的前提，但是当农民遭受自然灾害和市场灾害时政府对农民的补贴水平应当到达什么程度在农业法中没有明确的规定。同时，在我国农业的相关产业当中，粮食种植业的收益一直处于比较低的状态，粮食种植业是确保谷物基本自给，维护国家粮食安全的重要产业，对种粮农民的风险防范和化解程度是提高农民种粮积极性和维护国家的粮食安全的关键。
总之，相关法律及政策对于防范和化解农民的种粮风险的规定不完善，没有把种粮农民的收入水平放在一个更加突出重要的位置，导致农业补贴在具体实施过程中对农民种粮风险的防范和化解程度较低，种粮农民的应当享有权利和履行的义务不对等，种粮农民权利和义务处于失衡状态。
完善农业补贴法律制度的建议及对策
一、完善农业补贴法律制度立法方面的建议
农业补贴是国家利用财政资金支出手段对农业产业领域资源配置的宏观调控行为，农业补贴的法律制度是国家财税法的组成部分。我国农业补贴在实施过程中存在农业补贴的目标不清晰农业补贴附加功能较多，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴不能有效地防范和化解种粮农民的风险，这些问题根源于我国与农业补贴相关法律制度的不完善，导致与农业补贴相关主体的权利义务配置的失衡，因此，需要完善农业补贴相关的法律制度，以纠正权利义务配置的失衡，调和现实中的矛盾。正如北大教授刘建文所说：“从法律的角度检视,实践中的价值冲突和关系纠葛,其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。”完善相关法律规则，合理配置相关主体的权利和义务也是农业补贴法律制度的根本任务，正如刘建文所说：“通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，做到……，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。”
笔者认为应当从以下几个方面来完善农业补贴的法律制度，以使农业补贴相关主体之间权利和义务的配置达到平衡状态，提高农业补贴的效率，保障国家的粮食安全。
（一）农业补贴的法律制度需协调好政府和市场的关系针对当前我国农业补贴实施过程中目标不清晰附加功能较多，政府管得过多，农业补贴资金使用超出了政府的职能范围，农业补贴效率低下的问题，就需要完善农业补贴法律制度。完善农业补贴的法律制度需要协调好政府和市场的关系，就是要力图解决一下几个方面的问题，如何明确在农业产业的发展中市场与政府功用的适当定位? 如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系? 如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥? 等等。
“以达到在法律上界定与农业补贴相关主体的职权与权利，明确推动农业产业发展政府权力和职责的边界，从而有效定分止争。建设现代国家的经济治理体系，需要政府和市场各司其职，各尽其能。”
农业补贴是政府的宏观调控行为，农业补贴的目标是解决市场机制不能有效解决的问题。“市场对资源的有效配置的失灵需要国家宏观调控，国家宏观调控的失灵需要经济法，经济法是确认和规范国家宏观调控的法律。”
经济法确认和规范国家宏观调控的前提是市场机制对资源有效配置的失灵，如果市场机制能够有效发挥作用领域就不需要国家宏观调控，因而也不需要经济法进行确认和规范。在农业的相关产业中，如果该产业市场机制能够有效发挥作用，就不需要国家实施农业补贴对其进行宏观调控，国家实施农业补贴的目标和作用因该是解决市场机制不能有效调节的问题。在农业的相关产业中，如何判断哪些领域市场机制能够有效调节，可以利用经济效益为标准，因为，市场机制发挥作用的动力来源于市场主体追求利润的本性。如果那些领域的经济效益较好，市场主体会主动地把生产资源配置到该领域，如果某些领域经济效益较差，市场资源会逐步退出该领域。获得国家农业补贴支持应当满足两个前提条件，该农业产业的经济效益较低，同时该农业产业又是关系到国计民生、对保障国家的粮食安全有重要作用。或者说在农业产业的发展中，以上两个前提条件是划分政府职责与市场功能的标准。
农业补贴的目标是维护国家粮食安全，对粮食种植等经济效益较差农业产业进行干预应当是政府宏观调控的权力和职责，促进粮食种植业的发展是国家农业补贴的重要目的。粮食是维持人类基本生存需要的物品，粮食的需求量通常缺乏价格弹性，也就是粮食的基本需求量通常不会随着价格的变化而变化。粮食不像其他物品一样当市场缺乏或者市场价格较高时，人们可以减少该种物品的消费。
无论在战争时期还是在和平时期，粮食都是人类最基本需求的物品。粮食短缺不但会影响经济的平稳发展，甚至会导致更大的社会问题，在 1959 年至 1961 年，三年“自然灾害”时期，由于粮食短缺造成的惨状在很多老年人的心中留下了挥之不去的记忆。基于保证国家经济持续健康发展以及社会的和谐稳定，我国制定了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出了保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95％以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给的主要目标。在 2015 年 7 月 1 日通过的《国家安全法》中，其 22 条规定了提高粮食综合生产能力，保障国家粮食供给和质量安全等内容。于 2015 年 10 月 29 日十八届五中全会通过的《十三五规划建议》中规定了实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
粮食对国家社会稳定、经济发展具有重要作用，然而粮食种植却面临着自然风险较大，市场风险较大，农业水利等基础设施薄弱，种粮效益比较低的现状。市场主体基于理性考虑，市场资源开始流出粮食种植业，如农村青壮年几乎不从事粮食种植，农村土地流转到效益较好的其他种植业，甚至是非农产业，农村土地抛荒的现象在不断增加。如果种粮的比较效益较低，农业水利等基础持续没有得到完善，种粮风险没有得到合理分担，那么，将会有更多的人力资源、更多的土地离开粮食种植业，将会影响到国家粮食产能以及谷物的基本自给。总之，在市场机制不能有效实现我国粮食的有效配置的条件下，粮食种植业维系着国家粮食安全，国家应该加强农业补贴的支持力度，这是政府的宏观调控的权利和义务。2015 年我国的粮食价格的下降幅度较大，我国市场粮食价格下跌的原因主要是国际粮价较低，我国进口粮食数量较大，以及我国粮食产量的增加。我国粮食产量的增加的主要原因是最近几年的气候条件较好，农作物灾情较轻；而不是粮食种植业的经济效益较好，农民的种粮积极性较高，扩大粮食种植的投入。在粮食丰收，粮价降低，农民的种粮积极性降低是时，更应该加强粮食种植业的财政支持力度。因为，粮食作物的生长周期较长，不像其他物品当市场出现短缺时可以立即组织生产，满足市场的需求，如果农民的种粮积极性较低，大部分的农民放弃种粮，当粮食物品出现短缺时再来组织生产，已经不能解决市场需求，将会导致更大的问题，甚至会导致国家和社会的稳定。同时，把国际市场作为维系国家粮食安全的重要组成部分风险较大，我国将近 14 亿人口，每年粮食的需求量在5.5 亿吨左右，每年全球粮食贸易量约 2.5 亿吨，不到我国粮食需求量的 1/2。其他国家出口粮食前提，是要保证本国粮食供给，当其他国家粮食供给紧张时，会实施出口管制，根据 WTO 规则为防止或缓和出口成员方的粮食或其他必需品严重缺乏可临时禁止或限制出口。
因此，依靠国际市场来维护我国粮食安全是不可靠的，要坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的宏观调控目标。国家农业补贴的重点依然是增加防范和化解粮食种植业风险，提高农业综合生产能力，提高农民的种粮积极性。 非粮食种植等经济效益较好的农业产业应当由市场机制充分发挥调节作用，国家除履行市场监管职责外，应当不干预非粮食种植等经济效益较好的农业产业的资源配置。非粮食种植业在国计民生中的重要性程度相对来说不如粮食种植业。
同时，非粮食种植业通常经济效益较好，有可以通过人为方式有效地减轻自然风险，如，蔬菜、畜牧业等。在经济利益的推动下，市场主体通常愿意把资源投入到这些经济效益较好的农业产业领域，因此，这些领域农产品有效供给可以通过市场机制的充分发挥来解决。在政府财政实力一定的前提下，政府的财政支出存在此增彼账的关系，如果把部分财政资金投入到政府的职责范围之外的领域，必然降低了财政资金的使用效率。
政府实施农业补贴是配置资源的手段和方式，但是政府实施农业补贴的目标以及职责范围如果没有得到依法合理的划分，就有可能扭曲农业产业的资源配置。正如张守文所说：“事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置”。
农业补贴扭曲市场配置资源主要表现在以下方面：获得农业财政补贴的市场主体缺乏了市场正当竞争、优胜劣汰的压力，导致其不采取推动技术进步和管理创新的措施，不能提高产品和服务质量，降低了市场机制有效配置资源的效率。甚至产生权力寻租，有些农业产业项目就是为了骗取国家财政补贴资金而设立。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。
总之，应当把国家农业补贴的目标、目的限定在经济效益较差，同时对国计民生有重大作用的粮食种植等农业产业之内，对于非粮种植等经济效益较好的农业产业应当充分发挥市场机制的调节作用。这样才能实现有关农业补贴的政府权力和义务的合理配置，清晰划分农业补贴的目标，提高农业补贴资金的使用效率。
（二）农业补贴法律制度需合理划分中央和地方的事权及支出责任农业补贴的法律制度没有合理划分与农业补贴的相关的中央和地方的事权及支出责任，其本质就是在中央和地方政府之间与农业补贴相关的权利和义务配置的不合理。其直接后果就是中央和地方职责划分不清，导致了应由中央政府负责与农业补贴支持相关的事权及支出责任过多地留给地方政府，应由地方政府负责的而地方政府基于财力和地方局部利益的考量，缺乏对农业支持的动力。最终结果就是农业补贴财政资金对农业支持力度的不足，以及农业补贴不能有效地化解农民的种粮风险，农业综合生产能力不高，农民种粮积极性较低。
农业补贴是财政支出的一种形式，财政支出实质上是对公有财产的处分，目的是提高农业综合生产能力、保障农民的收入水平，实现粮食等农产品的有效供给。中央和地方政府应当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥有效用途。提高公共财政资金的有效用途，需要合理划分中央和地方的事权及支出责任。要合理划分中央和地方的事权及支出责任，首先要明确划分中央和地方事权及支出责任的原则和标准。国家机构事权及支出责任也可称作国家机构的职权，在我国宪法第三条中规定了划分中央和地方国家机构职权的基本原则，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于事权支出责任的划分的原则和标准，我国的有关专家和学者都有论述，如人民大学徐阳光副教授所言：事权及支出责任相适应在纵向层面的要求，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。又如中国社会科学院的研究员杨志勇所言：中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。笔者认为认为中央和地方事权及支出责任的划分除了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的基本原则之外，还应该考虑具体事务的外部性和地域管理信息优势等。除此之外，对于与农业补贴有关的事权及支出责任的划分还可以借鉴其他国家的经验，如美国在各级政府之间划分支出责任主要遵循“受益原则”和“效率原则”。
农业补贴法律制度需协调好中央和地方的事权及支出责任，使中央和地方政府之间在有关促进农业发展方面的权利和义务的配置合理平衡，除了要明确划分中央和地方事权及支出责任的基本原则和标准外，还要在此基础上分析农业补贴有关事项当中那些应当是中央的事权及支出责任，那些是地方的事权及支出责任。笔者认为在农业的财政支出补贴的事项中，对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当属于中央政府，除此之外的财政支出补贴应当属于地方政府的责任和义务。
对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当由中央政府履行的必要性体现在以下几个方面；从遵循中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性来看，地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性，因此，对于保障国家粮食安全的财政资金的补贴力度不足。地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性的原因有：首先，在地方政府的支出责任较重的背景下，对不能创造财政收入的产业缺乏支持的动力。2013 年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的 14.6%，地方财政支出占全国财政支出的 85.4%，地方的财政支出责任较重。2006 年农业税条例废止之后，发展粮食生产对地方财政收入没有任何直接作用，同时粮食种植产业的经济效益比较低，对于提高农民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方财政往往投入到经济效益较好、能够创造更多财政收入的领域或者对于改善地方民生有明显作用的领域。其次，主政地方的政府官员通常认为，就算本地不产粮食，只要地方的经济发展了，老百姓的收入增加了，同样可以在市场上买到粮食，同样有饭吃。
从“受益原则”来看，由于粮食种植本身具有较强的正外部性，同时在交通运输条件和储藏条件改善的背景下，某一地区生产的粮食其他地区同样可以享用和收益，粮食种植的受益范围不再限定在某个区域内。从“效率原则”，要求政府在提供保障国家粮食安全的公共服务安全时，应当由成本较低的机构和组织来提供，但适用“效率原则”的前提是该级政府具有提供公共服务的主动性和积极
性，如果地方政府在保障国家粮食安全的事权上没有主动性和积极性，那么由地方政府履行保障国家粮食安全的支出责任的效率将会大大降低。除此之外，粮食安全是国家安全的重要组成部分，在 2015 年通过的《国家安全法》中第二十二条规定了国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全等有关国家粮食安全的内容。《国家安全法》把粮食安全提到国家安全的高度，维护国家安全是中央政府应当履行的职责，同时，针对当前我国中央和地方事权及支出责任配置不合理现状，十八届三中全全会提出了要适度加强中央事权和支出责任，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权。
2014 年 12 月 31 日国务院制定《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015 年 11 月 03 日国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，在该办法中规定了省级政府在耕地保护、提高粮食生产能力、落实和完善粮食扶持政策等方面的责任。笔者认为依据事权及支出责任划分的原则，从地方政府的积极性、以及“受益原则”来看，该政策加重了地方政府责任，可能实施效果将会降低。
中央政府负责对于保障国家粮食安全的事权及支出责任，不但包括良种补贴、农资综合补贴等农业支持责任，还应负责农业基础设施建设、农业科技服务等提高农业综合生产能力责任。尽管中央政府在负责支农事权及支出责任方面，可能具有地域信息管理的劣势，但是，可以通过指定独立于地方政府对中央政府直属部门来负责，这样既提高了中央财政支农的效率，也减轻了地方政府的财政负担。
总之，通过在法律层面上把对于保障国家粮食安全具有重要直接作用的事权及支出责任划分给中央，使中央和地方政府在促进农业发展方面的权利和义务的配置处于合理状态，使农业发展中的矛盾和问题得以化解，促进农业综合生产能力的提高，更好地保障国家粮食安全。
二、完善农业补贴其他方面的建议
（一）完善粮食种植业的风险损失补贴
从前面部分的论述当中得出实施农业补贴的根本目标是维护国家的粮食安全，而保持粮食种植业健康持续发展是维护国家粮食安全的关键。影响粮食种植业的持续健康发展的因素除了农业基础设施水平、农业科技服务水平之外，还有用于粮食生产的劳动力和土地是否充足。劳动力是否愿意投入到粮食种植业，主要看粮食种植业的效益，粮食种植业的风险损失是关系到粮食种植业的效益。要提高粮食种植业的效益就要求农业补贴能够有效合理分担粮食种植业的自然风险和市场风险。如果农业补贴不能合理地降低粮食种植业的风险农村青壮年劳动力和土地将会流向非粮领域。
从前面部分的调研资料中我们看出，农业补贴不能合理地降低粮食种植业的自然风险和市场风险。完善我国农业补贴可以学习和借鉴美国的经验，2014 年美国通过新的农业法案实施农产品价格损失计划、农业经营风险覆盖计划，农业灾害援助等方面保障农民的收入水平。
粮食生产存在的主要问题范文6
Abstract:Grain problem is an important problem related to national economy and the people's livelihood. At present, food crisis has swept the globe. China's food situation is not optimistic. Heilongjiang province is the main area of producing grain and China's important commodity grain production bases. The existing problems and the situation of our province grain safety production has been analyzed and researched. The strategies of giving full play to the advantages and making contribution of guaranteeing the country's grain safety are presented.
关键词:粮食安全;可持续发展;对策
Key words: food safety;sustainable development;strategies
中图分类号:S-0 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)01-0066-0
“民以食为天”,粮食问题是全球面临的重要问题之一;特别是金融危机席卷全球的形势下,粮食安全是全世界各国政府与机构最为关注的重要问题之一[1-2]。我国应尽快扶持农业生产,提高农民种粮效益和积极性,以避免世界粮食危机的困扰和影响。
1黑龙江省粮食生产的现状
黑龙江省是农业大省,自然资源禀赋较好,土地条件居全国之首,全省耕地1151.6万公顷,农民人均耕地10亩;水资源总量810亿立方米,平均亩耕地水量468立方米;天然草原面积约433.3万公顷[3-6]。
其中,主要耕作土壤为黑土,典型的黑土面积约为7万平方公里[7],属世界性的稀有资源,土壤结构好,有机质含量高,微量元素全;地势平坦,并且耕地连片,水源充足,具有发展农业生产的良好优势。2007年全省第一产业增加值达到892.5亿元,占全省地区生产总值的12%,农民人均纯收入4132元,比上年增长16.3%,再创历史新高。
1.1 粮食综合生产能力稳步提高
我省是我国最大的商品粮生产基地,享有“北大仓”的美誉。2007年,粮食总产量为396.55亿公斤,夺得历史上第二个高产年[7]。
我省2007年粮食生产具有五个突出特点:
一是面积扩大。
二是高产作物增加。
三是投入增多。
四是标准提升。
五是品质提高[8]。
1.2 粮食人均占有量提高
我省的粮食人均占有量提高,2007年达到1037公斤[8-10]。黑龙江省的部分农业区的人均粮食占有量分布见表1[9]。
表1黑龙江省部分农业综合区划内人均粮食占有量
(单位:公斤)
数据来源:黑龙江省统计局.黑龙江统计年鉴[M].黑龙江农村经济社会统计概要[M].哈尔滨:黑龙江省统计局,2005。
1.3 农业种植结构优化
省级各部门以扩大粮食种植规模、发展高效作物为重点,引导农民根据市场需求,调整种植结构,大力发展优质粮食生产,实现粮食播种面积1099万公顷。
2黑龙江省粮食安全存在的问题
2.1 气候变化和生物能源的挑战,困扰粮食安全
气候变化以温度上升为主要特征,与气候变暖相伴发生的气候变率的增大,则明显增加了干旱、洪涝、低温冷害及病虫害和杂草等灾害的发生几率,致使我省成为我国粮食单产波动最大的区域之一。
2.2 水资源缺乏,威胁粮食安全
据权威气候变化专家警告,水资源缺乏将成为本世纪我国农业的最大威胁。民政部最新统计,截至5月27日,黑龙江省受旱面积已达到9254万亩,为耕地面积的53%。干旱将严重影响我省粮食产量。
2.3 土壤退化加剧,影响粮食安全
我省土地开发过度,耕地扩大过多侵占了湿地、林地与草地。另外,开发方式不合理,如顺坡承包、顺坡耕种等加速土壤侵蚀。此外,有机肥施用量普遍减少,化肥用量逐年增加,土壤养分亏缺严重。
2.4 龙头企业缺乏,农产品市场竞争力不足
龙头企业是农业产业化的主体,我省龙头企业少,数量只是全国平均水平。黑龙江的稻米质量优良,除“五常大米”“方正绿宝石优质米业”已形成品牌外,其他水稻加工企业小而分散,经济效益差。
2.5 城乡收入差距拉大,是粮食安全的隐患
黑龙江省城镇居民人均可支配收入为10245元,农村居民人均纯收入为4132元,绝对差距达到6113元,城乡居民人均收入比扩大到了2.48:1。
2.6 农业生产资料价格上涨,制约粮食安全
目前,生产资料上涨和相关利润被流通环节攫取,这种状况倘若持续下去,势必会影响到农民种粮的积极性。
据统计,黑龙江部分地区种一亩大豆的成本已涨到143元,按亩产150公斤,每公斤售价2.4元计算,毛利只有360元,除去人工费几乎无钱可赚。
3保障粮食安全的对策
3.1 提高对粮食安全的认识程度
近年来不少干部认为中国的粮食问题早已过关,“粮荒”是很久远的事。从国际经验观察,日本政府宁愿让农田抛荒,给农民补贴,也不愿将土地挪作他用。从国际上进口粮食,就相当于进口一部分稀缺的土地资源,还可缓解国内耕地和房地产开发之间的矛盾。
3.2 重视科技投入,提高粮食单产
我省要继续增加农业科技投入。建立健全粮食作物良种繁育体系,建立土壤培肥技术体系,促进农机与农艺有机结合,大力发展农民科技和农机合作社。还应引入循环农业的发展理念。
3.3 发展物理农业,实行环保补贴
发展物理农业是粮食安全可持续发展的必然选择。即以物理的技术提高光合作用的效率,促进植物生长,减少化肥使用量,达到保持作物稳产、增产,恢复耕地质量,阻止环境恶化,实现农业的长久、持续发展的目的,实现粮食增产与农业生态环境保护的双赢。
3.4 提高水资源利用,构建节水战略
我省首先应制定防治水土流失政策。宣传贯彻《水土保持法》;制定完善的水土保持政策体系。其次,增加水利建设资金的投入。另外,加强水污染治理,推广中水灌溉。
3.5 政府调整政策,提高农民积极性
为了适应农村新生产力发展的需要,应健全土地承包经营权流转市场。另外,应完善对农业的财政补贴政策,健全农业补贴制度。同时,还应调整与农业生产资料价格挂钩的农资综合补贴政策。
3.6 鼓励龙头企业,加快物流建设
政府应对粮食生产、流通、储备等各环节的产业链进行规划,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制。培育农业跨国经营企业,建立国际产销加工储运体系,最终构建面向全球的粮食市场竞争体系。
3.7 建立预警系统,关注市场动态
粮食安全预警是指跟踪监控粮食运行态势,在发现粮食不安全运行状态下,政府能根据预先预案,采取相应干预粮食运行的手段和措施。据预测,东北地区提供的粮食可满足中国50%新增人口的粮食需求[11],因此有必要对黑龙江省的耕地进行预警研究。
总之,粮食安全――后危机时代,黑龙江省应提高农民粮食生产的积极性,确保我省粮食安全生产和加工,促进我省粮食安全的可持续发展。
参考文献:
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