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双减政策研究意义范文1
关键词：油田电力管理 价值链 创新 路径 协同增效
中图分类号：C931 文献标识码：A
胜利油田电力管理总公司是集输变配用电为一体的电力专业化公司，承担着油田生产和居民生活用电的供电业务。公司资产总额26.18亿元，所有者权益总额20.82亿元。近年来，公司创新财务管理路径，强化价值创造能力，在全面预算管理和全员成本目标管理方面开拓发展，全力打造价值核心平台，积极推动协同增效，管理效果显著。
一、价值链协同增效平台建设的背景
当前，整个石化行业面临低迷的油价，不断关停并转低效油井，造成转供电量降低，经营效益持续下滑。胜利油田电力管理总公司面对日趋严峻的经营形势，及时调整经营战略，将“融合、协同、增效”作为持续着力目标，实施低成本发展战略，确保公司在“寒冬期”始终保持增长态势。
（一）把建设协同增效平台作为提升创效能力的重要支撑
生产、投资、财务预算作为电力企业的“三驾马车”，只有以价值链为导向才能达成三者的战略一致，从而最大限度地减少低效无效管理行为，拓展利润空间。
（二）把建设协同增效平台作为促进资源优化的重要手段
建立高效的价值链业务流程，清除不增值的经营活动环节，准确把握企业经营管理活动中对优质资源的需求，通过先算效益将资源配置到效益最大化的项目中，实现资源优化。
（三）把建设协同增效平台作为强化r值导向的重要途径
通过建设协同增效平台，全程植入价值链管理，不断强化价值导向，将劳动效率和费用控制作为评价生产、投资和财务预算的主要指标，拓宽增值业务范围，找准经济效益增长点。
二、价值链协同增效平台建设的主要内容
价值链协同增效平台建设的目的是优化电力企业核心业务流程，提升企业核心竞争力。生产、投资、财务“三大预算”作为企业核心业务流程，推进预算流程与业务流程的整合，将预算体系与计划、生产、物资、人事、财务等业务紧密结合起来，实现经营过程的可预测、可控制、可优化、可考核、可评价。
价值链协同增效平台建设暨围绕一个价值核心做引领，推进两个责任主体转型，发挥三个协调机制驱动，做好四个方面参与，落实五个管理措施，从而实现优质资源共享，核心流程精炼，核心竞争力增强的工作目标。
三、价值链协同增效平台建设的主要做法
积极推动协同融合，用利润、成本费用等财务绩效指标引导生产运行，通过对全面预算管理、重点成本管控、对标追标管理、内控风险管理进行深化，实现生产、投资、财务预算的三位一体和协同一致。
（一）一个价值核心引领，实现流程融合
全面预算管理渗透到生产、经营、投资全过程，以价值链为核心，形成“全生产、全经营、全投资”格局。
强化“事前算赢、协同增效”的管理理念。树立先算效益再定生产计划、成本预算和投资规模的意识，将“事前算赢、协同增效”作为关键节点，通过“协同”对收入利润、机制流程等进行有效规划和控制。
强化“聚焦效益、边算边干”的工作理念。面对巨大的效益压力，一切工作聚焦质量与效益，坚持生产计划“以效定产”、经营活动“量入为出”，逐级核算提炼，实现业务预算与财务预算的有效结合。在预算执行过程中，转变生产经营管理模式，根据电力业务特点，适时微调生产计划、投资计划，大力压减非生产性支出。
强化“干了还算，责任追踪”的考核理念。对分级预算单位实行“四色预警”管理，黑旗评价单位与季度承包兑现挂钩扣罚，黄旗单位列为预算预警单位，逐月下发预警单对黄旗单位进行警示。红旗单位根据年度预算考核办法和成本费用节约额度予以季度考核奖励。对预警等级下降的预算单位进行专项分析，强化管理和运行控制，确保预算、生产计划在细节上环环相扣。
（二）两个责任主体转型，实现目标对接
持续推进两大责任主体转型发展，不断拓展管理和分析视野，提升价值管理能力，生产、投资、经营等价值管理中的各项业务，提前介入、全过程参与。
推进总会计师职能转型。把总会计师推到价值管理的前沿，明确总会计师在编制和执行预算、进行成本管理和经济核算、实施会计监督和控制等方面职权。首先，总会计师将公司经营活动全面衔接起来，着力打造企业管理的价值链。其次，通过统筹预测公司的收入与支出，总会计师组织落实经营目标并参与经营活动决策。最后，总会计师不断强化其价值管理的监督职能，增强对经营活动的指导与调节。
推进管理会计职能发挥。财务工作介入战略管理和生产经营管理全过程，促进财务由核算向管理会计的转型发展。首先，发挥财务预测职能。随着新一轮电力体制改革的展开，对电网投资建设、拓宽市场回报等实施可行性预测以及资金运作预测。其次，发挥财务预算职能。将生产、计划部门纳入统筹管理运行，以预算管理为龙头引领，定期开展生产、投资平衡会议。最后，发挥财务指导功能。在预测分析的基础上，运用历史对比分析、同行业比较分析等一系列现代管理技术和方法，评价决策的经济效果，为各级管理人员提供支持引导。
（三）三个协调机制驱动，实现效率叠加
按照国家电力深化体制改革总体部署，成立了以预算为统领的协调机制，机构有政策研究办公室、全面预算管理委员会办公室和经济活动分析办公室，建立起协同管理信息平台，对投资项目、生产计划和预算投向进行论证审批，发挥顶层设计作用，驱动生产、投资、财务围绕效益加固流程链条，实现工作效率有效提升。
发挥政策研究办公室的智脑作用。协调规划、经营、财务、科研等部门人员，建立政策研究办公室，负责定期搜集整理国际、国内政治经济政策和新闻，以及集团总部的绩效考核政策，研究政策调整和时化对公司经营的影响。财务部门侧重对以上变化与调整进行总体效益分析，用具体和详实的数据对计划调整方案进行甄别，提出最优方案。
发挥全面预算管理办公室的预警作用。强化油田产量与转供电量之间的规律研究，强力发挥全面预算管理办公室的参谋预警作用，积极探索研究油田产量与公司转供电量、经济效益之间的经济模型。组织公司生产管理，逐月汇总与编制动态预算计划，逐月编制各单位的预警和评价通报，加强预算执行效果分析和考核，及时提供预算评价考核建议。
发挥经济活动分析办公室的诊断作用。按照“月度常规分析、季度专题分析、年度重点分析”模式，加强费用监控与预测，提出合理化建议。月度分析注重预算执行效果和突出预算外情况，季度分析重点对政策变化、效益调整及生产经营热点问题展开专题分析，年度分析对单项重点成本费用细化分析，关注作为成本费用驱动因素的业务分析，逐步提升和渐次促进公司经营管理的规范化、精细化和特色化。
（四）四个方面全程参与，实现资源共享
生产先行、财务引导，通过预算管理，提升财务在价值管理中的地位和作用，逐步发挥出财务管理的控制引导功能。
在经营决策方面，财务部门引导与支持。建立以变电站为标准单元的评价机制，建立效益为先的投资、成本配置机制，优先考虑投入产出的效益性。在投资决策方面，财务部门主动积极参与工程项目可行性研究，始终关注工程项目的投资回报，并从财务角度提出可行性建议。
在预算编制方面，财务部门主导与规划。按照全面覆盖、全过程管理的要求，所有涉及价值形式的经营活动全部纳入预算管理范畴。通过推进“生产、投资、财务”融合，实现各要素在经营目标和运营环节上的协同一致。预算编制方面，牵头作好优化资源的配置工作；投资计划编制上，始终注重投资回报，财务部门对生产经营计划的部署提出意见，对生产安排、经营活动一体化安排，推动“三大预算”深度融合和统筹运行。
在优化层级方面，财务部门献策与建言。发挥财务管理生产导向和经营导向的引领作用，促进协同增效。结合管理机构改革、压扁一个管理层级的形势，参与部门层级的优化；参与客户信用等级评分和销售电量合同的审核认定，建立动态管理机制；对材料计划等各环节进行审核监督，引导牵制，参与物资材料全过程管理，防范合同风险。
在配置资源方面，财务部门审查与统筹。开展固定资产全寿命周期管理，做优存量资产与做实增量资产。协同专业部门与资产部门做好资产价值、技术状况、资产使用情况等综合运营分析。做实增量资产效益审核，明确计划、财务、生产技术等部门职责分工，对效益不达标的项目实施给予否决，落实投资项目效益后评价制度，严格效益考核、责任追究。
（五）五个管理不断深化，实现协同增效
各项机制健全为电网经济的主体建设打下了坚实的地基，不断深化全面预算管理、重点成本管控、财务创新管理等，使协同增效平台建设更加精准和稳健。
深化全面预算管理。财务部门组织并引领公司全面预算草案的编制，做好各专业部门和分级预算单位报送的单项预算的初步审核、汇总、优化工作，监控、搜集、整理预算管理矛盾和问题。明确职责、敢于担当并保证其各项职责，各单位、部门成立相应的专业管理机构，做到全员参与、全方位管理、全过程控制。
深化重点成本管控。购电成本由相关部门管控，转供电成本按照成本特性分为“双控成本、单控成本”，按照分工与职责不同进行管控。加强科室沟通、协同力度，重点对购电成本、材料费、重c管理费用进行分析，加强重点成本项目全过程管理，做到管控有力。
深化对标追标管理。以效益指标为核心，突出电网运行、营销服务、成本控制等关键指标，将经济技术指标与财务指标、价值量指标与工作量指标相结合。改进管理方式，以降损增效为主线，提高成本效益。
深化内控风险管理。发挥内控管理全面覆盖、重点控制、权责明确、效率优先的管控作用。按照“权责分明、相互制约、相互监督”原则，规范行权行为，落实行权责任；深入辨识、分析公司内、外部风险因素，规避、降低风险，健全信息搜集、传递的渠道，保障经营目标实现。
深化财务创新管理。进一步完善财务管理机制，强化顶层设计，构建完善以提高资产回报为导向的利润预算目标形成机制，落实各层级预算目标管理责任。不断提升、优化流程，实现从严管理常态化，做好风险防控。
四、积极实现价值链协同增效平台效能最大化
近年来，国际油价持续低位运行，油田电力企业生产经营面临前所未有的压力与挑战，胜利油田电力管理总公司主动应对，积极作为，通过以价值链为核心的协同增效平台，综合线损实现历史最好水平，达到全国供电行业先进水平。
（一）工作质量
电网运行基础管理进一步强化，加强无功优化管理，综合功率因数达到0.959，电网经济运行水平和系统稳定性明显提升。强化科技攻关，2015年完成科技立项20项，获得胜利石油管理局科技进步奖3项、国家专利5项。通过对全年“精算”，将价值量与工作量进行合理“捆绑”，进一步优化预算投向，层层落实效益指标。
（二） 管理效益
主营业务市场竞争力进一步增强，2015年主营业务利润率10.84%，同比增加1.23%，发展潜力大，获利水平高。总资产周转率1.96次，同比增加0.15次，加速了资产周转。转供电单位成本同比降低0.002元/千瓦时，人均创效同比增加1.6万元，持续提升电网质量效益水平。
参考文献：
[1] 戴丽萍.价值链理论与企业并购整合研究[J].云南财经大学学报， 2005， 21（5）：9- 14.
双减政策研究意义范文2
关键词新型城镇化超大城市社区功能社区建设
〔中图分类号〕C912.83〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0109-07
2014年，中央出台《国家新型城镇化规划》引导中国未来的城镇化。值得关注的是，城市规模的划分标准重新做了调整，城区常住人口一千万以上的城市升格为超大城市。依据新的标准，有北京、上海、天津、重庆、广州、深圳6座超大城市。同时，规划特别提到城市发展面临的社会问题，包括人口过度集聚、外来人口集聚区人居环境较差、公共安全事件频发、公共服务供给能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被写进北京的政府工作报告。2014年3月，参加两会上海代表团审议时指出，新型城镇化的核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新，要努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。那么，新型城镇化对超大城市社区功能有哪些新的要求？超大城市社区发展过程中存在哪些问题？需要做哪些调整和改进？这些都是亟需研究的问题。
一、新型城镇化背景下超大城市的社区功能
1.超大城市社区的社会融合功能
进入21世纪以来，中国的人口流动主要集中在沿海、沿江地区的战略区域，如长江城市经济带、珠三角沿海地区、京津经济圈等，都是超大城市密集分布的地区。人口迁移主要是为获得发展机会、增加收入以及享有良好医疗、教育条件等，但被统计为城镇人口的234亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，大量流动人口难以融入城市社会，给超大城市发展带来诸多风险隐患。统计显示近10年北京市70%的犯罪是外来人口所为，上海为72%，深圳则高达98%。①因此，超大城市社区发展的一个重要任务是发挥社会融合功能，促进流动人口融入城市社会。从国外大城市发展的经验看，如果一个城市不能尽快将大量来自不同地域和持有不同文化的移民吸纳和同化进它的社会，就会对城市体制形成潜在的威胁，成为社会动荡和相互对抗的根源，甚至导致体制的解体。[美]帕里罗等：《当代社会问题》（第4版），周兵等译，华夏出版社，2002年，第197页。2013年1月，总理前往国家粮食局考察时指出促进城市外来人口和流动人口社会融合的重要性。他强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，关键是提高“人”的生活质量和生活水平，特别是推动农民工的市民化，让他们逐步融入城镇。王子约：《新型城镇化思路：核心是人的城镇化》，《第一财经日报》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作会议再次强调指出，超大城市等各类城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化必须抓好城市这个“火车头”，推动以人为核心的新型城镇化，把促进城镇常住人口有序实现市民化作为首要任务，有效化解各种“城市病”。
2.超大城市社区的社会保障功能
新型城镇化强调城市可持续发展、公共服务能力和改善民生。大量流动人口融入超大城市是一个长期复杂的过程，要有就业支撑和服务保障。由于人口众多，超大城市的公共服务成本更高、难度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保证居民衣食住行、公共安全的财政支出高达数百亿元，面对日益密集和多元化的公共需求，政府难以提供精细、完善的服务。从国际上看，超大城市的社区公共服务大多由社团组织操作完成。香港约有170个社会团体，下属的各种工作机构有2700个左右，基本承担了全港老年人、残疾人、家庭、妇女和青少年教育等各种社区服务，这些服务大多是由志愿者免费提供。纽约皇后区第三社区的“杰克逊街区行动组”（Jackson Heights Action Group）通过邻里居民、小企业主相互帮助的方式为社区居民提供免费服务，包括为移民提供相关指导和帮助，协助居民办理健康卡，为失业者寻找就业机会或提供就业信息，用英语和西班牙语为青少年提供技能培训，为无家可归的人、病人、失业者以及贫困居民提供生活帮助，组成公民巡逻队在治安比较差的地段开展治安巡逻等。有数据表明，美国社区志愿服务一年创造的社会经济价值高达2250亿美元，于燕燕主编：《中国社区发展报告2007-2008》，中国社会科学文献出版社，2008年，第169页。在很大程度上减轻了超大城市的公共服务压力，也促进了移民的城市融合。到目前为止，中国向超大城市迁移的人口数量有增无减，据预测，2030年天津市人口将达到2500万。城市规模的扩大愈加显示出社区保障的重要性。“城市区域范围的扩大使城市的变化更加复杂和迅速，给人们带来不可靠和不安全的感觉。城市过大，让个人感到无所适从。为了在纷繁复杂的社会中寻找自我，人们通过生活在一个易于理解的、社会关系可以预知的社区中，以便混乱达到最小。”[美]贝利：《比较城市化：20世纪的不同道路》，顾朝林等译，商务印书馆，2008年，第52页。
3.超大城市社区的社会安全功能
超大城市面临的自然、社会风险压力大。中国千万以上人口的超大城市都分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害十分严重的沿海及东部平原、丘陵地区。由于超大城市人口密集，同等规模的事件造成的损失更为严重，比如近期发生的天津港大爆炸以及深圳的山体滑坡均证明了这一点。一些暴力、恐怖事件的制造者为扩大社会影响往往将目标选择在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表针对频繁出现的公共安全事件提交了一份名为《必须高度重视涉及城市公共安全的“风险管理”》议案，曾引起舆论的广泛关注。
由于人类需求关爱和守望相助的本性与大城市所代表的环境特征在很多方面存在抵牾，需要通过社区缓解个人压力、矫正城市发展状态。尽管很多学者预言在现代化和城市化的洪流当中邻里社区的消亡不可避免，但作为城市社会的基本组织细胞，社区仍然是解决城市问题的重要手段和载体。为此，新型城镇化规划特别提出加强顶层制度设计，统筹推进人口管理、城镇住房、财税金融、行政管理等重点领域改革，形成有利于社区发展的制度环境。
二、超大城市社区功能发挥的现状及问题
1.社区发展的行政化色彩浓厚
根据相关政策法规，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是群众自治组织，社区工作站则是街道办事处派驻到社区的工作和服务机构。居委会没有独立的经费来源，均由政府财政拨款解决，因此虽然设置了社区工作站，但居委会承担的职责很多属于政府职能范畴，包括城市管理、安全生产、计划生育、人口统计甚至招商引资等。政府设立社区工作站的初衷是想通过“议行分设”把不属于居委会工作职责的行政性工作分离出来，实现社区的自我管理和服务。但实际情况是社工站的进入加深了社区的行政化管理色彩，导致居委会“边缘化”“空心化”问题严重。社工站的主要精力都放在履行行政职责上，被居民视为政府“管理人员”而非专业服务人员。2013年，九三学社深圳市委员会通过一年多社区居民满意度调查后指出社区工作站真正开展社区服务的精力不到20%，因此建议深圳市政府“逐步撤销社区工作站”，做大、做强居委会。刘永新：《深圳应逐步撤销社区工作站》，《深圳特区报》2013年1月15日。
社区发展行政化的另一个表现是社区经费多少主要取决于所在行政辖区的财政能力。以北京为例，东城和西城两区面积仅占全市建设用地面积的274%，却容纳了大量的经济、社会资源。两区的住宿餐饮业单位密度是海淀区和朝阳区的3倍，石景山和丰台区的9倍；拥有的医疗文化资源远高于其他城区，博物馆占全市的41%，公证处办证总量占全市的56%。杨卡：《中国超大城市人口集聚态势及其机制研究》，《现代经济探讨》2014年第3期。目前天津13个市辖区的财政收入存在很大差距。2013年，财政收入最高的滨海新区人均投入每个社区的经费为112万元，而财政收入较少的河北区投入社区事务的人均经费仅为400元。资料来源：天津市统计局：《2014年天津统计年鉴》，中国统计出版社，2014年。对中国6大城市25个街区的家庭调查显示，行政辖区财力不均导致部分社区保障功能弱化，城市贫困高度集中在改制企业宿舍、城中村等几类社区和社会群体，一些低收入社区贫困发生率高达22.4%，下岗职工和农村移民成了中国城市两个主要贫困群体。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in China’s Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.
2.社区无法提供充足的社会支持
社会支持是由人际关系所产生的资源，包括物质和心理的援助，比如资源和信息共享、情绪感染、心理支持等，这种支持系统（无论是正式的还是非正式的）在促进社会融合方面具有显著功能。但流动人口在超大城市就业中获取的社会支持主要来自家庭、亲友等私人网络以及老乡会、同乡会等地缘组织，社区不在他们的支持网络之中。超大城市社区无法提供必要的社会支持，已经严重影响到农民的市民化进程。重庆的户籍改革实验遭到抵制，部分农民不愿意参加户籍改革，认为城市无法提供必需的福利，成为市民反而会使他们失去传统的包括土地在内的多元化谋生方式和以亲属关系及村落为基础的互助网络。“在认为缺乏国家正式福利的情况下，这些非正式的社会支持网络可以帮助他们抵御生活风险，因此特别重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.
社区提供社会支持需要掌握一定的社会资源，但很多资源都控制在开发商、物业公司和社区驻地单位的手中。有调查显示，北京市的社区已没有公共资源可供居民集体所有和支配。郭伟和：《身份之争：转型中的北京社区生活模式和生计策略研究》，北京大学出版社，2010年，第126～127页。对上海、天津、广州民间养老机构的调查显示，由私人和企业经营的养老院占581%，社区养老院只占287%。其中，一家近十万人口的社区养老院只有四张床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.对北京30个社区的调查显示，只有25.7%的社区提供老人院服务，回答所在社区中有托儿所的人仅占受访者的136%。沈千帆主编：《北京市社区公共服务研究》，北京大学出版社，2011年，第158～165页。对天津45家社区卫生服务机构的调查显示，没有一家可以提供27种基本医疗诊断服务，只有一半社区医生可以进行心肺复苏和清创术。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.
3.社区缺乏风险意识和应对机制
由于社区保障和支持能力不足以及人际关系的冷漠和疏离，社区在面对超大城市快速扩张过程中出现的社会问题时显得不知所措。比如部分弱势群体因生活困难铤而走险、城市在改造拆迁过程中屡屡出现邻里矛盾、个人利益与公共利益的冲突以及家庭房产权的纠纷等，社区均难以发挥协调功能，导致上访、恶性冲突事件以及“民转刑”案件时有发生。中国城市居民危机意识淡薄，应对突发公共事件能力低下。虽然很多超大城市已经或正在建立“两级政府、三级管理、四级网络”的风险管理体系，但以社区为主的第四级网络建设普遍薄弱，居民委员会的财力、工作人员的综合素质都难以适应危机管理的要求。郭济主编：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社，2005年，第273页。绝大多数社区没有建立风险预防和控制机制，也没有专业人员负责培训社区居民的应急能力和应急意识，难以应对自然灾害、公共安全等突发事件。
4.城市社区规划的技术化倾向突出
按“新城市主义”观点，“以人为本”的城市规划理念始终贯穿这样一种精神：城市建筑的改造不应同时“拆除”居民的“伙伴关系”和社会资本；社区计划必须将公共领域的重要性置于私人利益之上以确保社区社会结构有助于促进社会整合、加强区域社会资本，这已成为创造一个新型社区最基本的原则。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世纪90年代以来，技术主义和工具理性在中国的城市规划中盛行，城市的规划和住房政策的制定以经济效益为导向，将人的生活和情感排斥在外，社区逐渐丧失了其作为社会组织的整合功能。“从20世纪的‘开发区时代’到当今的‘新区时代’，充分挖掘并借助规划的力量实现土地交换价值的提升。而空间作为体现市民社会内涵、行使市民权利的重要场所的使用价值和意义却常常被忽视。”李强等：《城市化进程中的重大社会问题及其对策研究》，经济科学出版社，2009年，第324页。为防止超大城市面积过度扩张，“十二五”期间国家明确要求超大城市提高住宅用地比例和容积率。很多城市因此禁建六层以下建筑，新建楼宇以高层为主。高容积率虽然可以提高土地利用效率，却导致同等面积下社区人口急剧增长。值得注意的是，部分超大城市之前曾试图扭转城市规划过于偏重经济和技术的倾向。2003年上海市人大常委会表决通过《关于修改上海市城市规划条例的决定》，将“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”（“即双增双减”）以法规的形式写入修改后的规划条例并于同年12月1日起实施。目前“双增双减”的说法已极少被当地政府提起。徐健：《提高城市容积率：当诱惑遭遇现实》，《第一财经日报》2011年4月8日。由于人口的空间集中度高，超大城市社区规模普遍偏大，上海人口密度较高的黄埔区和静安区平均每个居委会辖区人口规模达到10万人。天津绝大多数社区在2000户左右，有的甚至达到15000户，人口规模大大超出邻里认同范围。
三、超大城市社区功能如何发挥？
1.通过法制化、社会化手段协调政府与社区关系
充分发挥社区社会融合、保障功能的重点是处理好居委会、社区工作站和街道办事处的关系。从20世纪80年代部分发展中国家社区建设失败的教训看，社区发展最大的问题在于政府对社区控制太多，使得社区无法决定自己的发展。复旦大学发展与政策研究室编：《城市治理与中国发展》，上海人民出版社，2009年，第133页。虽然中国各大城市普遍建立了“社区工作准入制度”，要求做到“权随责走、费随事转”，没有经过审定的工作擅自进入社区，居委会有权拒绝。但执行效果却不理想，主要是这一制度对政府职能部门缺乏约束力。为保障居委会和社工站履行社会保障职能，在“社区工作准入制度”基础上还应制定《社区依法履行职责事项》和《社区协助政府工作事项》，凡未列入公布事项的，政府部门不得随意要求社区予以承担。由于社区工作站的行政属性使其公共服务职能异化，长远看，应该推动社工站的社会化，使其成为配合居委会提供专业服务的社会组织，政府可以通过“购买服务”的形式将公共服务的职责转移给他们。通过法制化和社会化的手段逐步扭转社区发展的行政化倾向。
2.建立社区公共财政和基金扩大社区资金来源
为推动移民的社会融合和提升对弱势群体的社会保障能力，超大城市可考虑建立过渡性的社区公共财政，由市级政府进行财政统筹预算，以社区常住人口数、流动人口数为基本依据，结合社区管辖面积、居民成分、地理位置等因素确定年度社区经费标准，并适当增加改制企业宿舍、城中村等城市边缘社区的财政投入。针对社区资金来源不足的问题，需要拓展资金的筹集渠道。作为世界上第一家社区基金会，美国克里夫兰社区基金会的总资产高达18亿美元，内设1300个来自个人、家庭、公司和其他机构的单立捐赠基金。2013年中国基金会的数量达到3549家，基金会尽管每年有大量的资金捐出，但很少直接以社区以及在社区内开展活动的社会组织为捐赠对象，绝大多数基金会的资金来源都没有明确的地域限定，缺少相对独立的社区基金。“社区发展强调自助，而自助之道，必须先动员社区内的资源、而后始能争取社区外来的协助，因此，如能组成社区基金会一类的组织，由社区工商业热心人士加以领导，对于社区发展工作，当有力量。”徐震：《社区发展》，台北：中国文化大学出版部，1985年，第22页。政府应扶持建立市场化运作的社区服务基金，对社区建设进行融资。2014年，深圳在全国率先试水社区基金会，深圳桃源居公益事业发展基金会捐资166万元发起成立光明新区凤凰社区基金会，随后又捐资160万元发起成立宝安区海裕社区基金会。目前，深圳共登记设立了16家社区基金会。
3.培育社会组织应对社区风险
新型城镇化提出创新城市治理方式，强调引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。20世纪初，天津老城区有志愿组织“水会”53家，一旦发生火灾，水会成员马上到会所集合携救火器具奔赴火场灭火。天津三岔河口狮子林、金家窑一带有居民两千多户，建有水会“上善北局”。他们自备水筲102副，水激子三台，每逢发生火灾时前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到战争或突发事件时，水会随之转变为“水团”维护社会秩序，是街区防范风险的重要力量。刘海岩：《空间与社会：近代天津城市的演变》，天津社会科学院出版社，2003年，第345～346页。目前超大城市应对公共风险的专业性社会组织很少。新型城镇化规划特别强调要完善城市应急管理体系，发挥社会力量在应急管理中的作用。政府应投入公共基金协助社区培育公益性、互和专业性社会组织，根据社会组织所提供的公共服务给予必要的财物支持。社区需要通过建立志愿者组织有意识地吸引和动员居民特别是掌握一定专业技能的社会精英定期开展安全防控和救灾等专业性较强的互助服务，建立社会风险应对机制。同时，培育社会组织也可促进社区社会整合。调查显示，“社区公共空间的组织化程度越高，居民邻里关系水平就越能提升。”蔡禾等：《城市社区异质性与社区凝聚力》，《中山大学学报》（社会科学版）2014年第2期。
4.注重平衡邻里设计和公共交往空间规划
超大城市在住房规划上应注重提升社区居民群体的异质性，防止出现“纯化社区”（Purified communities）西方学者将单一社会阶层或民族群体集中居住的社区称为纯化社区，“纯化社区”的发展将损害人类交往的多样性，其直接结果是低等阶层逐渐丧失与其他群体的“接触点”。参见Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空间隔离。“虽然比起那些把大门圈起来的特殊阶层的居住区来讲，这种混合未必舒适和适当，但是，社会的隔离会逐渐形成它的对立面，最终导致社会暴力。”[加]吉尔・格兰特：《良好社区规划：新城市主义的理论与实践》，叶齐茂、倪晓晖译，中国建筑工业出版社，2010年，第62页。 为促进社会整合，超大城市需要坚持平衡邻里的设计理念。“平衡邻里”是指不同的社会阶层应该均衡地分布在所有的区域和邻里，形成城市社会均衡的微观结构。对广州城市移民地方认同感的调查表明，移民更加认同社区，他们试图利用城市微观尺度空间的功能满足他们对娱乐教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban Migrants’Sense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年来，北京通州、石景山区试行同一社区内商品房与公共租赁住房混建，对促进城市社会融合有积极的效果。北京还加大了中心城区社会、经济资源的疏解力度。城中心四区采取“结对子”的方式（东城对接顺义、西城对接昌平、宣武对接丰台和大兴、崇文对接朝阳），通过提供定向安置房、对接政策性住房以及货币补偿等多种方式鼓励人口外迁，同时把教育、医疗等优势公共服务资源向人口输入区同步转移。根据人类“同质交往”的本性，仅仅让不同阶层的居民混居在同一个社区的做法不一定会提升居民的邻里关系水平，还需要拓展社区公共空间。“满足人们对生活环境的心理要求――也是建筑学和工业品艺术设计的评价标准之一。城市管理机关、建筑师、社会心理学家和刑事律师应更加注意居住地的社会工作、邻里间相互影响和接触的形式。”[前苏联]苏斯洛夫主编：《大城市的社会发展问题》，中国建筑工业出版社，1987年，第137页。按照社区规划的“阿瓦尼原则”（The Ahwahnee Principels），一个城市社区的规模应保持在一个面积足够小的地方以方便人们通过步行距离可以彼此相识，但同时要求有足够大的空间支持多种活动和设施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作为中国超大城市社会融合型住宅小区设计的典范，上海“上里苑”小区楼宇的空间布局借鉴了上海里弄的建筑特点，改变了常见的以单幢住宅为空间构成的方式，这种设计更有助于邻里交往。设计者还充分利用小区建筑增加公共交往空间，包括楼房底层架空、修建过街楼道以及增设各种健身、游戏设施等。城市越大，微观领域越需要设计精细。超大城市公共空间应该能适应多样化的社会需求，应该能够给不同群体提供社交机会，从而支持城市凝聚力和社会的整合。
5.为社区功能的发挥提供制度支持
