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水务管理方案范文1
关键词：污水处理；盈利预测；税收政策；成立分子公司利弊分析
中图分类号：[TV-9] 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02
一、中水项目的概况
（一）建设工程概况
民生水务集团中水项目是根据国家《海河流域水污染防治规划》，实施豫北污染治理计划中的一部分。再生水处理规模10万吨/日，处理工艺采用絮凝―沉淀―过滤―消毒工艺，出水水质标准执行《污水再生利用工程设计规范》。
（二）目前中水项目运营情况
1.暂时成立民生水务集团公司中水运营部
民生水务集团公司成立中水运营部，目前尚未完成企业法人营业执照、税务登记证等相关证件的办理工作。
污水处理厂中水回用暂试行价格为：日使用量小于1万吨，按0.74元/吨计算；大于等于1万吨小于1.5万吨，按0.66元/吨计算；大于等于1.5万吨，按0.60元/吨计算，按月抄表计量。
2.运营状况
中水运营部成立以来，即开始向誉华发电厂供应中水，截止2013年底已向誉华发电厂供应中水698万吨，因初期未达到设计规模，2013年净利润为-163.85万元。
3.潜在供应量
中水运营部亏损主要原因为中水供应量较少，中水回用率低。誉华发电厂新建2*300MW供热机组冷却水使用部分中水，其他机组冷却水未使用。据了解，誉华发电厂各机组冷却日均用水量约为4万吨。
建设钢铁等耗水大户日均用水量约为8万吨，具备使用中水条件，使用中水潜力巨大。
二、中水项目的盈利预测
根据中水项目潜在供应量，分各机组冷却日均用水量4万吨、盈亏平衡点4.4万吨、再生水处理规模设计10万吨/日、誉华发电厂与建设钢铁生产日均用水量合计12万吨。营业收入按中水0.60元/吨计算，营业成本包括人员工资福利及社会保险费、建筑物及管网设备折旧费、房产税土地使用税、电费等项目，对中水项目进行盈利预测如下表：
民生水务集团公司中水运营部盈利预测表
单位：万元
项 目 行 次 2013年金额 日销量4万吨预测金额 日销量4.4万吨预测金额 日销量10万吨预测金额 日销量12万吨预测金额
一、营业收入 1 240.93 876.00 985.50 2，190.00 2，628.00
减：营业成本 2 318.89 864.54 880.53 1，104.35 1，184.28
营业税金及附加 3 0.56 0.00 0.00 0.00 0.00
经营费用 4 29.64 34.64 39.64 44.64 49.64
管理费用 5 55.68 60.68 65.68 70.68 75.68
财务费用 6 -0.09 -1.09 -1.09 -2.09 -3.09
二、营业利润 11 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49
三、利润总额 15 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49
减：所得税费用 16 0.10 188.36 264.67
四、净利润 17 -163.85 -82.77 0.74 784.07 1，056.82
根据上述供应量分析，再生水供应量达到4.4万吨/日，可基本达到盈亏平衡；再生水供应量达到处理设计规模10万吨/日，可实现净利784.07万元。
三、中水项目的税收政策分析
（一）增值税
财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税〔2008〕156号）规定，再生水免征增值税。再生水是指对污水处理厂出水、工业排水（矿井水）、生活污水、垃圾处理厂渗透（滤）液等水源进行回收，经适当处理后达到一定水质标准，并在一定范围内重复利用的水资源。再生水应当符合水利部《再生水水质标准》的有关规定。
财税[2013]23 号文《关于享受资源综合利用增值税优惠政策的纳税人执行污染物排放标准有关问题的通知》规定，污染物排放必须达到相应的污染物排放标准。
中水运营部目前对誉华发电厂供应的中水，即是利用污水处理厂污水处理出水经中水回用设施处理，达到相应水质标准。中水运营部2013年末已购置投入使用一套环保监测系统，在对污水处理厂污水处理出水回用处理过程中，进行环保实时监测。符合增值税免税政策范围。
（二）企业所得税
《企业所得税法》第三十三条：企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。
减计收入，是指企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。
前款所称原材料占生产产品材料的比例不得低于《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的标准。
中水运营部回收污水处理厂出水处理而成的再生水，列示在《资源综合利用企业所得税优惠目录》里，符合企业所得税减计收入优惠政策。
四、中水项目成立公司需要考虑的主要因素
（一）设立民生水务集团公司中水分公司
1.法律依据
《公司法》第十四条规定：公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。
如设立民生水务集团中水分公司，中水分公司没有属于自身的独立财产及法律地位，领取《营业执照》即可。同时在战略、经营、财务、人事、风险管控等多方面由水务集团决策管理。
2.企业所得税
中水分公司不是独立纳税主体，由水务集团汇总缴纳企业所得税。水务集团与中水分公司之间的资本转移，因不涉及所有权变动，没有税收负担。
3.业务权限
中水分公司作为水务集团的分支机构，必须在水务集团的授予权限内从事经营活动。
4.财务管理
中水分公司可以有内部的“分账核算”，但对外仍然是以水务集团作为一个单位编报合并报表。
（二）设立民生水务集团公司中水全资子公司
1.法律依据
《公司法》第十四条：公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。
如设立民生水务集团中水全资子公司，须在工商部门领取《企业法人营业执照》，子公司具备当然的诉讼主体资格。中水子公司拥有独立公司章程、独立的组织机构、独立的财产，自负盈亏，独立核算；以自己的名义进行各类民事活动；独立承担公司行为所带来的一切后果和责任。
2.税收成本
中水子公司是独立的纳税单位，要承担全面纳税义务。除增值税符合优惠政策经过税务部门批准可以减免、相应的税金及附加也不需缴纳外，中水子公司必须独立缴纳企业所得税，经过税务部门批准收入减记10%，税率为25%。
3.业务权限
由于中水子公司为一个独立的新办公司，根据在工商行政部门的经营范围登记，在经营活动中以自己的名义进行，业务独立性强、自主性高。
4.财务管理
中水子公司要有健全的公司组织机构，财务管理上设置完整的财务核算机构和管理制度，独立核算、自负盈亏。
五、中水项目成立公司的利弊分析
（一）设立民生水务集团公司中水分公司
1.有利方面
（1）财务税务的核算要求较子公司简单，便于分公司经营。
（2）分公司不是独立法人，利润由集团公司合并纳税。在经营初期，分公司往往出现亏损，但其亏损可以冲抵总公司的利润，减轻税收负担。
（3）不涉及关联方及其关联交易，减少或降低税务检查的概率。
2.不利方面：
（1）中水分公司在经营活动中产生的债务问题，应由民生水务集团公司以其全部资产承担全部清偿责任。
（2）由于分公司不能独立承担民事责任，中间没有防火墙，出现的任何不利因素会直接传导给集团公司。
（二）设立民生水务集团公司中水全资子公司
1.有利方面
（1）水务集团公司以出资额为限对子公司承担有限责任，如果中水子公司出现盈利，在不增加企业所得税的情况下，直接增加水务集团盈利，提升集团公司业绩；如果中水子公司出现亏损，集团承担亏损的数额是出资额，不会对集团公司造成过大的风险和影响。
（2）水务集团通过任免中水子公司董事会成员和投资决策来影响其生产经营决策，而中水分公司的人事、业务、财产受隶属公司直接控制，子公司较分公司在激发企业活力上更有优势。
（3）在当前税收政策下，成立中水子公司财务独立，能按照规定准确核算经济业务，符合涉及免征增值税金及附加，减征企业所得税等税收优惠政策的要求，而且处理污水属于国家政策支持对象，预计将来还会出台更多的税收、资金等政策，同时对财务独立准确规范性会有更高的要求，而子公司财务核算更能满足这一需要。
2.不利方面
（1）成立中水全资子公司后，水务集团与之形成母子公司，具有控股关系，是关联方，其交易属于关联交易，增加税务检查的可能性。因此，关联交易应选用公允价值。
（2）中水子公司是独立的法人企业，其生产、经营、财务等管理、组织架构、战略决策要按《公司法》要求规范动作，可能会增加管理成本。
（3）成立中水子公司后，水务集团通过董事会、绩效考核、人事任免对其控制，控制不当，会加大水务集团风险。
水务管理方案范文2
一、指导思想
维护国家和省市税收管理法律法规严肃性，依法加强税收征管。以推进税收征管体制改革为突破口，充分调动社会力量开展协税护税，积极推进个人出租房屋税收管理工作，建立“政府主导、税务主管、财政主体、部门参与、信息共享”的综合治税机制，实行财政收入的可持续增长，促进县域经济和社会发展。
二、工作内容
针对个人出租房屋的税收管理工作，税务部门委托乡镇财政所负债征收并签定委托代征协议，向乡镇财政所发放《委托代征税款证书》。乡（镇）发挥属地管理优势，动员辖区的税务分局、公安派出所、工商分局及社区等社会力量，组建专兼职征收管理队伍，联合组织开展日常管理和税款征收工作。
三、组织领导
成立县出租房屋税收委托代征工作领导小组，统一领导和协调委托代征工作。县政府主管领导任组长，成员由县财政、税务、公安、工商、房产、行政执法等部门及乡（镇）分管负责人组成。领导小组下设办公室，办公室设在县财政局，负责具体组织、协调委托代征工作。各乡（镇）建立相应的委托代征工作组织领导机构，负责协调、动员辖区的社会力量，组织开展日常的联合管理和税款征收工作。
财政部门要全面加强委托代征的综合协调及财政政策的调研工作。建立政策激励机制，对委托代征入县库税收实行奖励机制。按照征收税款15%的比例给予奖励。
税务部门要加强对代征税款单位的业务指导和政策培训，提供专用软件系统进行管理，与代征部门签订委托代征协议，建立模式化的业务流程和格式化的业务文本，制定配套的出租房屋税收管理相关政策。
工商部门要在工商登记环节强化经营用房登记管理，依法做好出租房屋的清理及办照工作，按属地管辖要求，及时向乡（镇）提供相关经营业户的登记信息。
公安部门要从流动人口、消防安全、治安管理等环节入手，参与、配合出（承）租房屋、未办理税务登记等个体经营户的信息采集、漏征漏管户清查及打击涉税违法行为。
房产部门要协助提供房产租赁信息及地段房屋租金最低标准。
行政执法部门要从工作职能出发，重点对出(承)租房屋且未办理税务登记的个体经营用户的违规、违法行为依法进行监督检查，以营造公平竞争的经营环境。
乡（镇）财政所要做好专、兼职协税人员配备及办公设施配置，进行政策宣传、解释工作，全面摸清征管对象信息，积极协调、组织相关部门开展联合征收工作。
四、工作要求
（一）建立工作例会制度。定期召开委托代征工作会议，交流、研究委托代征工作开展情况。
（二）建立信息反馈制度。每月组织各部门、乡（镇）财政所开展信息传递和交流，畅通信息共享渠道。
（三）建立监督检查制度。加强对依法代征行为的有效监督、检查和管理，切实维护纳税人的合法权益。定期对委托代征开展情况进行检查，对违反委托代征规定，采取欺骗等手段取得的收入，追缴违规所得，追究有关人员责任。
水务管理方案范文3
以科学发展观和党的十精神为指导，以作风建设为突破口，以提高工作效率为抓手，以塑造良好形象、优化发展环境为重点，突出抓业务、工作创新、机制创新，进一步完善以结果为导向，以落实责任为手段，以提高群众满意度为目标的绩效管理模式，促进经济社会又好又快发展。
二、实施的对象
局各股、室、站。
三、主要内容
绩效考核包括各股室（下属单位）自评和年度考核两种形式；各股室（下属单位）绩效考核与个人绩效考核两个层次。
（一）评估方式
绩效考核遵循分类考核与分级考核相结合，平时考核与集中考核相结合，注重实绩与综合评价相结合的原则。
（二）考核程序
1、确定工作目标
各股室（下属单位）年初根据全局总体工作任务制定年度工作目标，送分管领导审核后上进行承诺，报局绩效办存档。
2、绩效考核的实施
各股室（下属单位）对自身工作完成情况进行评价，填写年度自评表后报局绩效办审核备案。对个人暂不进行自评；年度考核由局绩效办统一组织实施。
3、通报考核结果
局绩效办将考核结果报局委会，经局委会研究通过后，在一定范围内进行公布。各被考核股室（下属单位）应根据考核结果进行自查自纠，深刻分析存在问题的原因，及时解决有关问题。
（三）考核体系
1、绩效考核以百分制计算，分为股室（下属单位）考核和个人考核两项。
2、各股室（下属单位）考核年度绩效考核内容包括工作目标完成情况、自身建设情况和公认评价情况三部分，均按100分制计分。
①工作目标。目标考核分为优秀、良好、合格、不合格四个档次。分别为100分，80分，60分，40分。
②自身建设。包括履行岗位职责、工作效能服务态度及依法行政、劳动纪律、廉政及作风建设情况，总分为100分，每项各占25分。
③公认评价。由局领导、局机关各股室和局下属单位对考核对象进行测评。评价分为满意、较满意、基本满意、不满意四个档次。具体为满意每票计4分、较满意每票计3分、基本满意每票计2分、不满意每票计1分。
公认评价分=总计票分／（4×有效票数）×10分
各股室（下属单位）的年度考核总分为100分，包括自评得分、工作目标考核得分、自身建设考核得分和公认评价得分。其计算方法如下：
工作目标完成情况所占权重为50%，自身建设情况所占权重为20%，公认评价所占权重为20%，自评得分所占权重为10%。各项计分均只设减分方式。
（四）考核结果。局绩效办于每年的12月份，将被考核股室（下属单位）的各项考核得分汇总，计算出最后得分，按得分从高到低，原则上综合得分在80分的为一等。60～80分的为二等，60分以下的为三等。
被考核股室（下属单位）在年度工作中出现下列问题的，不得评为一等、二等：
1、被县委、县政府、县纪委或以上部门通报批评、问责的；
2、没有完成计划生育责任目标或出现计划生育违法行为的；
3、在社会治安综合治理中被“黄牌警告”或“一票否决”的；
4、在安全生产工作中出现安全事故的；
5、在绩效考核和管理中弄虚作假的；
6、出现其它重大问题造成恶劣影响的。
（五）个人考核。分为履职情况得分、民主评价得分两部分。
个人（正股级以下人员）绩效考核包括履职情况考核得分和民主评价得分两部分。在考核时间上，对个人的考核与对股室（下属单位）年度考核同步。
考核方法：
1、基础分为100分；
2、其计算方法如下：
得分=年度本人履职情况得分×60%+年度民主评价情况得分×40%
年度本人履职情况得分由科室（单位）考核得分结果（70%比重）和分管领导评价（30%比重）组成。
个人绩效考核评定等次。局绩效办以年度为单位，综合考核情况，计算出被考核者的最后得分，提出初审意见报局总支审定。根据得分高低，在局总支领导下，评定出个人绩效考核最终等次。受警告处分以上的个人，当年不得评为一等。
四、结果运用
绩效考核结果与干部考核、干部选拔任用相结合。
（一）年度考核评定优秀等次的人员，原则上从绩效考核评定为一等次的人员中产生，但不超过人事部门规定的最高比例；
（二）绩效考核定为三等次的考核单位，年终评比不得评为先进集体；
（三）拟提拔的干部必须从连续三年绩效考核评定为一、二等次的人员中产生，同等条件下优先考虑被评定为一等次的人员。
水务管理方案范文4
险货物运输技术发展态势及发展规律，从而加快我国水路危险货物运输的立法进程，确保水路运输安全具有非常重要的意义。
1水运现状
近年来，我国国民经济得到迅速发展，新的化工产品也随之大量涌现，水路危险货物种类和运输量不断增长。各种包装危险品包括集装箱装运危险货物运输量成倍增加。其中，各种散装和包装危险货物运输量已占水路总运量的20%以上，从事散装危险品运输的船舶和码头也呈快速增加之势。我国目前从事原油、成品油、液化气和散装化学品装卸作业码头约有270座，吞吐能力约2亿吨，大约占总吞吐能力六分之一；这些危险品码头主要分布在珠江三角洲、长江下游和环渤海湾地区，今后并将扩大到其它地区。
2 我国统一危险货物运输规则
在1996年12月国际第会议上，委员会通过了《危险货物运输规章范本》第一版，并列入《关于危险货物运输的建议书》第十修订版作为附件。这样主要就是为了力便将((规章范本》直纳入所有运输方式的国家和国际规章，从而加强协调统一。《规章范本》是针对各国政府和参与制订危险货物运输规章的国际组织提出的，要求他们在危险品运输和管制上遵循安全和方便贸易的统一原则，它适用于各种运输模式。
我国有关危险货物运输的主要技术法规标准有危险货物命名原则GB／T 7694-2008 国家标准、危险货物品名表GB 12268-2005 国家标准、水路运输危险货物包装检验安全规范GB 19270-2003 国家标准、危险货物分类和品名编号GB 6944-2005 国家标准、公路运输危险货物包装检验安全规范GB 19269―2003 国家标准、铁路运输危险货物包装检验安全规范GB 19359-2003 国家标准。在我国加入WTO后，我们许多标准与国际标准的最新内容存在较大差异，按国际标准的最新内容更新我国危险货物运输标准体系和系列标准，是我国危险货物运输管理与国际接轨的先决条件；同时中国作为联合国和有关国际组织的成员国，也有权力也有义务执行这些规章，让危险货物的管理、运输和使用尽量按照一个统一的、规范的原则进行。
3 存在问题
3.1 瞒报谎报时有发生
由于，危险品货物大多以集装箱的形式运输，该运输形式运输的货物具有较强隐蔽性，这为船舶载运危险货物集装箱瞒报谎报行为提供了极为便利的条件，再加上检测力度不够船舶载运危险货物集装箱。这时，瞒报谎报就会时有发生。船舶载运危险货物瞒报谎报行为，会对这种运输造成极大安全隐患，对船舶人员安全以及水域环境污染也构成严重的威胁。
造成瞒报谎报原因，主要是由于打击力度不够，现场检查技术含量较低，不能迅速适应严格检查船舶载运危险货物集装箱。
3.2 事故频发
危险品船舶运输中容易引发事故的因素有很多，人是事故发生的直接原因，主要是指由于人的严重不安全行为，通常说是人的失误而引起事故的发生，据不完全统计水上交通事故80％是人为因素，从事危险品运输的工作人员，如船员、装卸管理人员、申报人员，其中有不少人法律意识淡薄，文化素质低。船舶设计、建造、营运过程是十分复杂的 既要设计符合稳性、抗沉性要求，又要有良好的操纵性能，如果一艘船舶不具备以上基本性能就适应不了特殊的航行环境。如果没有适航的船舶，再好的驾驶技术，不论怎样遵守规章，事故都是难免的。外界因素实际上是环境条件，船舶会遇到风、雾、雨，或遇到航道变迁，或枯洪水等环境。航道宽度、弯曲，水深情况及流量、流态、流速发生变化，航道障碍分布、航标的设置等因素，对船舶的横越、追越的安全有直接的影响。在沿海，离岸十海里左右的水域内最易发生搁浅、触礁、触损等事故。
4对策
4.1 建立科学的危险货物运输法规体系是最根本得事情。我国目前危险货物法规存立法滞后，大量法规、规章是80年代制定的，因此与目前市场经济体制不相适应，有些立法上有真空，有些该管的却无法可依，约束力不够。
4.2 加强船员的培训教育
危险品运输存在较大危险性，为防止事故发生，国家对危险品运输都有严格的各种法律规定。如果船员对有关危险品管理法规不了解或了解的不够全面，理解的不透，在危险品运输过程中必然会导致一些违章。因此船舶公司要加强对自己内部船员的培训教育，一是要让船员学习和掌握有关危险品管理法规的主要内容，尤其是船舶载运危险品管理要求的变化和增加部分要重点掌握；二是提高船员掌握相关国际公约的水平，了解《国际海运危险品规则》和《国际船舶和港口设施保安规则》等国际法规，明确船舶装载危险品要符合公约得要求。
4.3将责任落到实处。
政府必须严格制定有关法规、技术标准，对危险货物运输安全起监察的作用。而同时企业对危险货物的运输负完全责任，组织培训，严格管理，做好事故的预防工作。当出现问题的，要有明确的人对其进行负责。目前全国还没有建立一个完整的危险事故应急反应体系，不能及时救援受害人员，消除危害。机制问题是法律要解决的问题，法律的制定是需要经验和时间的，但现在我们急需解决的问题是事故应急救援力量的问题。
4.4选择合格的包装容器
水务管理方案范文5
【关键词】房屋建筑；施工安全管理；建议
近年来由于房屋建筑施工中出现的安全事故有所增加，房屋建筑施工安全管理工作逐渐受到关注。但是由于当前房屋建筑施工安全管理水平中存在的问题逐渐增加，严重影响房屋建筑的施工质量和人们的生命安全。在今后的房屋建筑施工需要进一步完善房屋建设的安全管理工作，保障房屋建筑施工顺利进行。
一、我国房屋建筑施工安全管理中存在的问题
加强房屋建筑施工安全管理有着十分重要的意义，不仅仅对于保障人们的生命财产安全有着十分重要的作用，同时对于房屋建筑施工质量也有十分重要的保障作用。随着和谐社会的建设，加强房屋建筑施工的安全管理工作可以有效地减少一些施工过程中的安全隐患，保障房屋建筑的安全施工，对于构建和谐社会有着十分积极的意义。当前房屋建筑施工安全管理中存在的主要问题有以下几个方面：
（一）安全意识淡薄
房屋建筑施工中人们往往会看到“安全生产”的重要标语，但是房屋建筑施工中的安全事故仍然屡禁不止，这主要是是因为在建设施工中安全生产的意识并没有贯彻到施工过程中，施工人员仍然缺少相应的安全意识。由于施工人员存在一定的侥幸心理，对于施工的安全防护措施不到位，在施工中并没有足够重视安全施工这一问题，才会引发一系列的安全事故，影响了房屋建筑施工质量，造成严重的人员伤亡。
（二）安全教育不到位
房屋建筑施工中进行安全教育是十分必要的，但是当前房屋建筑施工中的安全教育工作并没有落实到位，导致安全事故频发。当前我国房屋建筑施工人员大都是农村的务工人员，缺少专业的安全施工知识，施工单位由于管理问题或者施工人员安排问题导致安全教育并没有得到充分地落实，这导致施工人员对于安全问题的认识不足，这也是导致施工中安全事故的重要原因之一。
（三）缺少必要的安全防护措施
房屋建筑施工中为了保障安全建设需要采取一系列的防护措施，这对于保障施工安全，减少施工中的安全隐患有着十分重要的作用。当前房屋建筑施工中缺少必要的安全防护措施是造成安全事故的重要原因之一，由于房屋建筑施工中施工管理者对于安全问题的重视不足，或者是缺少必要的资金支持，导致房屋建筑施工中的安全措施不到位，比如对施工中施工机械设备的维护措施不足，对机械设备检查不到位导致机械设备存在一定的安全隐患，尤其是升降设备的检查工作，很有可能由于设备问题导致安全事故，造成严重的人员伤亡。
（四）房屋建筑施工缺少监督
当前房屋建筑施工过程中缺少必要的监督措施，导致施工中的安全隐患未能及时发现，以致造成严重的安全事故。当前房屋建筑施工中对于安全监督管理工作的重视不足，一些施工单位甚至没有安排专门的人员对施工质量进行监督和管理，另外一些施工单位由于对安全管理重视不足，导致监督工作并没有落实到位，一些安全隐患并没有及时发现，对施工质量和施工安全造成十分严重的影响。
二、我国房屋建筑施工安全管理建议
房屋建筑施工安全管理工作对于保障施工的质量，进度和维护施工人员的生命安全有着十分重要的意义，但是当前由于房屋建筑施工中对于安全管理问题的重视不足，相应的安全措施不到位导致的安全事故，严重影响了房屋建筑施工，并造成十分严重的社会不良影响。在今后的房屋建筑施工安全管理工作中需要进一步提高安全管理工作的重视，采取有效的措施，尽量减少由于安全管理工作不到位导致的安全事故。
（一）提高安全管理工作的重视
房屋建筑安全施工不仅仅影响房屋建筑的质量，同时也关系着人们的生命安全。在今后的房屋建筑施工过程中需要进一步提高施工安全意识，这对于保障房屋建筑的安全施工有着十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要进一步重视和加强安全教育工作，一方面需要加强对施工人员的安全教育工作，在施工安全管理中施工单位的管理人员需要进行安全教育，充分提高施工人员的安全意识，认识到安全施工的重要性。另一方面作为管理人员也需要充分认识到安全教育的重要性。作为施工管理人员要充分重视安全教育工作，充分认识到安全教育对施工质量的重要性，积极落实安全教育工作。
（二）建立施工安全责任制度
在房屋建筑施工中建立安全管理责任制度，针对施工过程中出现的安全问题由相关的责任人进行负责，这样可以有效地提高施工中安全管理工作人员的工作积极性和责任感，积极落实好安全管理工作，减少由于管理人员重视不足，安全管理工作不到位导致的安全事故。由于当前一些施工安全事故是由于违规操作引起的，建立相关的安全责任制度可以有效地减少施工过程中存在的违规行为，将施工安全问题逐渐落实到每一位员工的工作中。在房屋建筑施工过程中将施工责任划分详细，这样可以更好地提高施工安全管理工作的效率和工作的质量，更好地保障施工的顺利进行，减少施工过程中存在的安全隐患。
（三）加强对安全施工的监督工作
在房屋建筑施工中加强对施工的监督工作，可以有效地减少房屋建筑施工中存在的安全隐患，及时发现施工中存在的问题，并加以解决这对于保障施工的质量有着十分重要的作用。在房屋建筑施工中需要安排专门的工作人员对施工的质量，施工的进度以及施工中的各项工作进行管理。对施工项目安排合理的人员进行定期的检查和审查工作，这一方面可以对施工质量进行检查及时发现施工中存在的问题，另一方面也可以提高工作人员的施工安全意识，督促施工人员做好施工工作，减少施工质量问题和施工安全隐患。
（四）加强相关的安全防护措施
房屋建筑施工过程中的安全管理工作对于保障施工质量，维护施工人员的生命安全有着十分关键的作用。由于房屋建筑施工中缺少安全防护措施导致安全事故严重影响了施工的质量，在今后的房屋建筑施工中需要采取有效的措施保障施工的顺利进行，减少安全隐患。一方面需要加强对施工中的资金投入。在施工中需要增加对安全防护工作的资金支持，这样可以将一些已经损坏的或者是存在安全隐患的设备进行更换或者是维修，这样可以有效地减少施工过程中的安全隐患，减少安全事故的发生。另一方面落实相关的安全防护措施。对于施工中尤其是施工设备需要安排专业的技术人员进行维修和保养工作，这样不仅仅可以减少施工中的安全隐患，同时还可以增加设备的使用寿命，为房屋建筑施工提供设备保障。
结语：
随着经济的发展，当前的房屋建筑施工项目逐渐增加，但是由于安全管理工作不到位导致的安全事故逐渐增加，严重影响了施工质量，并造成了严重的人员伤亡。加强和落实施工安全管理工作不仅仅可以保障施工质量同时对于维护施工人员的生命安全有着十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要进一步加强和落实施工安全管理工作，加强施工人员的安全教育，提高施工人员的安全意识，确保施工工作顺利进行。
参考文献：
[1]冀文英.浅谈房屋建筑施工安全及安全管理[J].科技向导.2012（24）.
水务管理方案范文6
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
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| 按规范发放许可证的市县 |
温州、杭州、宁波
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|不按规范发放许可证的市县| 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。转贴于
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2] 徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@263.net
[3] 本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
