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普及初等义务教育范文1
为了推进基础教育的发展，印度政府制定了许多宏伟的目标，提出了相应的措施，取得了一定成效。但是，由于政治、经济、社会、历史和文化诸方面因素的制约，这些目标基本上都没有按期实现。印度基础教育发展中仍存在一些问题。
（一）普及义务教育的目标任重道
远早在1905年，国家宪法中就对普及初等教育做了如下规定：“国家应努力在自本宪法生效起10年内为所有儿童提供免费义务教育，直到他们年满14岁为止。”1986年，《国家教育政策》中，再次规定在1990和1995年前分别使所有年满11周岁和14周岁的儿童接受免费义务教育。1992年，修改过的《国家教育政策》又决定在进入21世纪前使所有年满14岁的儿童接受免费的义务教育。由于其特殊的社会政治文化传统及人口等因素的制约，印度普及义务教育的目标期限一再推延。此外，从印度人力资源开发部公布的年度报告中可以看出，20世纪90年代以来，印度初等教育的毛入学率不断增长，但是总体并不高。与此同时，辍学率也在不断增长，几乎是达到了一半。印度在普及基础教育方面做了大量的工作，但效果却不尽如人意，普及义务教育的目标任重道远。
（二）基础教育资源配置不均
印度基础教育经费在区域间的配置严重不均衡，少数几个邦承担了印度基础教育的绝大部分重任，然而教育经费却不能相应匹配。2007年，印度基础教育的生均预算内教育经费为3701卢比，高于全国平均水平的地区有17个，最大地区与最小地区的差距达到9581卢比。可见，印度基础教育经费配置在各地区的差距也非常明显。此外，基础教育资源配置中，城市占有量明显高于农村地区。据相关数据统计，印度城市中拥有学前教育设施的学校、寄宿设施的学校，以及饮水、通电、操场、图书馆和计算机等基础设施的学校的比例均明显高于农村地区。由于缺乏必要的基础设施，农村享受优质资源的机会远远低于城市地区。
（三）教育经费保障不足
早在《国家教育政策（1986）》中，印度政府就规定了对教育领域的投资总量要尽早增长到占国民生产总值的6%。20世纪90年代初，也进一步提出教育经费应逐步增加以确保在“第八个五年计划”（1992—1997年）以后将超过国民生产总值的6%的水平。但是在接下来的三十多年中，基础教育投资被政府摆在低级别的优先位置上，用于教育发展的GDP不到2%。21世纪初之前的公共教育经费所占比例一直在3%-5%之间徘徊，明显低于国民生产总值6%的目标。20世纪80年代分配给基础教育的经费占整个教育经费的比例也始终低于50%。这种现象直到2007年才有所改善，普及基础教育的经费才逐渐有了保障。但是由于辍学率的升高，印度要求在2007年实现完全小学教育的目标仍未实现。
二、印度基础教育发展中的启示
中印两国同为发展中大国，其悠久的历史和多民族、多语言的特征也是和我国相似的。在基础教育方面，两国也面临着一些相同的问题。印度基础教育中的问题依然可见，但是印度在促进基础教育发展中的探索对我国不无借鉴和参考意义。
（一）完善立法，加强制度保障
印度中央政府重视基础教育工作，最直接的体现就是从修改宪法做起，把接受基础教育作为儿童的基本权利。2002年，印度通过了《基础教育作为基本权利法案》决定将6-14岁孩子接受免费强制性教育作为他们的一项基本权利。随后又分别于2005年、2009年颁布了《教育权利法案2005》和《儿童免费义务教育权利法案2009》，进一步明确了政府对未入学儿童的责任。自2001年发动普及基础教育计划以来，印度实施了多项教育计划，颁布了多部法案，不断完善教育立法，从法律层面保障接受基础教育是每个公民的基本权利。
（二）提高教师数量和水平为了解决师资短缺的困境
《儿童免费义务教育权利法案2009》明确规定，不允许教师转行和控制编制空缺额。政府还规定教师一旦入职，由政府统一调配到具体的学校和地区，保证同工同酬。为了促进教师专业化的发展，印度成立国家教师委员会、邦教育研究与培训委员会、县教育与培训学院，负责教师教育与培训工作。印度还建立了完善的教育标准体系。印度于2010年8月，最新颁布了《义务教育教师任职最低资格标准》，规定小学教师必须达到高中毕业加两年制初等教育专业学习文凭，并通过教师资格考试；高小教师必须达到大学本科毕业加一年制教育学士专业学习，或高中毕业加四年制初等教育学士专业学习，并通过教师资格考试。这从学历和实践上对教师资格标准提出了新要求。提高教学质量是发展教育的重点，师资队伍建设是教育发展的重要保证，因此要不断建立健全教师准入机制和培训机制，通过专业的职前教育和入职教育，不断提升教师素养和教学水平。
（三）保障弱势群体
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一、我国财政教育支出现状
在教育支出总量既定的情况下，教育支出按照何种比例在初等、中等、高等教育中分配是宏观教育决策中最重要的问题。财政教育支出在初等、中等、高等教育中的分配反映了国家对各级教育的支持力度和财政教育资源在教育系统内部的分布状况，其在初等、中等、高等教育中的合理配置直接影响着各级教育的发展及其结构的合理。
（一）我国财政性教育支出与国际比较
我国财政性教育支出从绝对规模上来看，总量持续增长，从2001年的3057亿元增长到2011年18586亿元，十年间翻了六倍。但就相对规模来而言，我国财政性教育支出占GDP总量比重的上升幅度依旧缓慢，支出仍处于较低水平，直到2012年才达到1993年提出的教育支出占GDP比重4%的目标。《国际统计年鉴》中有关数据表明，我国财政性教育支出占GDP比重一直落后于国际平均水平
（二）生均财政教育支出比值指标
生均财政教育支出比值指标：初等、中等、高等教育按在校生平均计算的生均教育支出比值，计算方法是：以小学生的生均财政教育支出为l，分别计算中学生和大学生的生均财政教育支出为小学生的倍数。这一指标体现生均教育支出绝对量和相对量关系，在体现财政教育支出在初等、中等、高等教育间分配的合理性方面相对准确。
改革开放以来，随着时间的推移，我国初等、中等、高等教育之间生均财政教育支出的差距是在逐渐缩小的。由于财政教育支出中基建费支出的不连续性和无规律性会对生均支出造成影响，以下我们是剔除基建费支出的影响，主要从生均预算内教育事业费支出的口径来分析。
如上表所示，2000年我国小、中、大学的生均财政支出分别为490.88元、781.87元和6027.23元，三者之比是1：1.59：12.29，即大学生的生均财政教育支出为小学生的12.29倍，差距很大。到2011年，我国小、中、大学的生均财政教育支出分别增长到4965.66元、6370.01元、13735.09元，三者之比是1：1.28：2.77，各级生均财政教育支出的差距明显缩小，尤其是大学生对小学生的生均教育支出比值下降较快，由2000年的12.29倍下降到2.77倍。其主要原因是：进入21世纪以来，我国政府更加强调教育优先发展的战略，1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出到20世纪末要基本普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，在这期间，国家大大增强了对基础教育阶段的投入力度。到2005年，全国普及九年义务教育人口覆盖率和初中毛入学率均达到95%以上，进入全面普及的新阶段。而普通高等教育发展虽然很快，但同时在校生增长也很快，再加上普通实行征收学费的高等教育成本回收政策，使政府财政教育支出的比例相对下降，导致其生均财政教育支出增长幅度低于基础教育阶段。
（三）我国财政教育支出的内部使用结构状况
在这里分析财政教育支出的内部使用结构，将按照这样的层次来进行：首先分析总体的财政教育支出的内部使用结构，其次分别分析普通小学、普通中学和普通高校财政教育支出的使用结构。使用的指标是公用经费支出和个人经费支出分别占财政教育支出的比重。
如图所示，近10年来，我国公用经费支出比例持续上升并逐渐趋于稳定，由2001年的17.22%上升到2011年的35.81%。目前，我国公用经费支出占财政教育支出的比重基本保持在30%左右。相应的，人员经费支出占我国财政教育支出的比例在波动方向上与公用经费支出正好相反。如图所示，近10年来，我国人员经费支出比例持续下降并逐渐趋于稳定，由2001年的77.41%下降到2011年的61.08%。
综合来看，进入21世纪以来，我国财政教育支出中，人员经费支出的比例不断下降，公用经费支出的比例不断上升，公用经费支出挤占人员经费支出的现象越来越严重，这说明相当大一部分都用于购置教学设备、图书，而用于教职工工资、福利等支出并不多。
二、我国财政教育支出存在的问题
（一）财政教育支出投入不足。
我国财政教育支出总量上虽然持续增加，财政教育支出占财政支出16%-21%，并且在2012 年达到财政教育支出占GDP4%的目标。然而国际经济合作与发展组织国家的政府性教育拨款占各国GDP 的5%，我国财政教育支出达到4%的目标用了三十多年，距离5%仍有差距，并且将各国财政教育支出平均后，我国人均财政教育支出不仅低于发达国家，也低于很多发展中国家。
（二）财政教育支出中，高等教育所占的比重偏高，初等教育占的比重偏低。根据我国的人均GDP来看，21世纪初我国是低收入国家，与人均GNP2000美元以下的低收入国家来比，我国初等教育支出比例在本世纪初一直偏低，而高等教育支出比例一直偏高。虽然近年来我国的基础教育取得了巨大的成就，但从整体来看，我国政府对急需发展的基础教育的支出仍显不足，政府过度偏重高等教育而忽视初等教育的发展，导致三级教育支出比例失衡。
（三）我国财政教育支出内部使用结构不合理
通过前面的分析可见，我国教育事业费支出内部分配中，人员经费支出比重太大，公用经费支出比重过低。通过前面的分析我们知道，2001年我国财政教育支出中，人员经费支出的比例是77.41%，公用经费支出的比例是17.22%，教育经费支出的结构不合理。2011年我国财政教育支出中，人员经费支出的比例达61.08%，公用经费支出的比例在35.81%，公用经费支出的比例明显提高，这说明我国财政教育支出的内部使用结构中用于购置教学设备、图书，改善办学条件的支出有所增加。
（四）地区间教育支出差异大
由于我国地域宽广，各地区差异明显，各个地方发展速度不均，经济实力不同，而教育上很多是由地方政府负责，致使各区域间的教育发展水平并不均衡。发达地区教育水平远高于落后地区教育水平，东部地区教育水平高于中部地区教育水平，中部地区教育水平高于西部地区教育水平，形成与东中西部经济水平差异趋势一样的东中西部教育水平梯形分布。
三、完善财政教育支出的建议
（一）加大教育投入
增加财政收入从根本上就是增强国家的经济实力，而且国家的经济实力和一国的教育水平是相互促进，形成良性循环的关系。还应在法律中明确规定财政教育支出的目标，从而确保改目标能够完成，可将其作为政府及官员考核指标。
（二）优化教育支出结构
增加基础教育支出，明确其优先地位，我国作为一个人口众多的发展中国家，首先确保义务教育支出，应将义务教育全面纳入财政保障范围，确保教育经费支出向经济水平相对落后地区特别是贫困农村和少数民族地区倾斜，将城乡免费义务教育制度落到实处。适度对高等教育支出，教育是一种长期投资，不能因高等教育可以在短时间内带来高收益而投入过多，并且高等教育作为补充教育应主要由受教育者支付费用和从社会吸收资金。
（三）缩小地区间教育支出差异
经济发展水平都会影响到社会的贫富差距，并且随着经济发展水平提升教育水平提升而促使贫富差距加大。然而享受教育的权利是均等的，因此需要国家发挥宏观调控手段，改善政府间的转移支付制度。加大对中西部地区投入，确保这些经济欠发达地区的教育资源供应。同时保证财政教育支出的专款专用，保证资金用于教育事业，不挪作它用。从而，促进地区间教育资源均衡。
（四）发挥民间资本的作用
在非义务教育领域，如：学前教育、职业教育、高等教育等，要出台相关政策大力支持民间资本通过多种形式进入，充分发挥民间资本的作用，提高其使用效率。同时，也要加强政府对民间资本的监管，严格审查资金规模、办学资质、师资力量、基础设施、收费管理等，防止教育产业化倾向及高收费、乱收费等各种违规违法行为，确保教育的公平性和学生权益。
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一、中等教育发展的历史演变
中等教育的任务和结构，不是永恒不变的，而是随着社会政治经济的发展而变化。即使在同一种社会政治制度下，由于各国经济发展水平不同，文化历史传统不同，中等教育的任务和结构也不尽相同。因此，要研究中等教育的任务和结构，有必要对中等教育的发展作简要的历史考察。
在古代学校教育中，没有初等教育、中等教育和髙等教育的严格区分。只有到文艺复兴时期，随着工商业的繁荣和城市的发展，才出现中等学校。从中等教育的任务和结构来看，发展到今天，大致经历了四个时期。
第一个时期是文艺复兴和宗教改革时期，这是中等教育发展的初期。在中世纪，教会垄断着教育，只有封建贵族和髙级僧侣的子弟才能入学。资本主义生产的萌 发，工商业的兴起，城市资产阶级随着财富和势力的不断扩张，就要求自己的子弟有受教育的权利，于是出现了以传授知识和发展儿童个性为主的新学校。如德国在 宗教改革时期成立的“拉丁学校”和“文法学校”，法国的“专门学校”(College)，英国的“公学”和“文法学校”等.这些就是世界上最早的一批中学。
这类中学的一端并不和小学衔接，而是和预备学校或预备班衔接>另 一端则和大学衔接。中学只接受贵族和大资产阶级的子弟入学，学习年限较长，目的是培养国家官吏或直接送入大学深造。当时，劳动人民子弟只有极少数能进入初 等学校，而且不能进入中学学习，这个时期的中学，任务很单纯，实际上是大学的预备学校，学习内容都是古典人文学科，不崖视自然科学的教学。
第二个时期是工业革命以后，从1640年英国资产阶级革命开始，资本主义工商业迅速发展。十八世纪中叶首先在英国爆发的工业革命标志着现代工业化的开始，大机器生产代替了工场手工业。社会关系也发生了重大的变化。这种_济、政治的变革，引起了教育制度、内容、方法的变化。中等教育的变化尤为显著，它主要表现在以下几个方面：
(if教育范围扩大，学校类型增多。这个时期，除了过去的古典中学外，出现了为资产阶级子弟开设的多种类型的学校。例如，英国、法国、德国的中学都分为三种：一种是为大资产阶级子弟设立的古典中学，注重古典学科，学习年限较长，为升大学作准备;一种是为中产阶级子弟设立的实科中学，注重现代学科及自然学科，培养医学、法律等职业和技术人才》再一种是为中下层平民子弟设立的中学，注重计算和书写能力，培养下级职员。
实科中学的出现是中等教育史上一个重要的发展。它把学校教育和经济部门联系起来了。这类实科中学，已经具备了准备就业和升学的双重任务。但当时，它们无论在程度上，还是升学的资格上，都被认为低于文科中学，它们的毕业生只能升入低于大学的技术学院。
(2)在欧洲大陆，双轨制的教育制度得以确立和巩固。前一阶段，受中等教育基本上是有产阶级的特权。工业革命后，大机器生产需要工人掌捏一定科学文化知识。到十九世纪中叶，资本主义国家逐步实施普及义务教育，并为劳动人民子女在初等教育的基础上设立髙等小学(HighSchool)，毕业后可以升入职业学校或师范学校。这就构成了两条并行不恃的教育轨道：一条轨道担负培养高等学校新生或工商业管理人员的任务;另一条担负培养本力劳动者和小职员的任务。
由此可以看到，这个时期的中等教育，已经具备了为升学和就业作准备的双重任务，学校也由单一型发展到多种型。
第三个时期是十九世纪下半叶至第二次世界大战前。十九世纪中叶，资本主义开始由肖由竞争发展到垄断资本主义，生产规模不断扩大，生产效率不断提高。这就 需要更多具有一定科学文比知识的熟练工人和各种各样的技术人才。因此各国都大力普及义务教育，积极发展中等教育和高等教育。这个时期的特点是：
(1)由于初等教育的普及和义务教育年限的延长，中等教育和初等教育衔接起来了。初等教育建立起统一的学校(小学)。除了极少数古典中学仍然只招收预备班学生外，大多数中学都接受小学毕业生，但需经考试，按儿童的成绩和能力，分别升入不同的中学。这就是说小学阶段的阶级区分开始被打破了。
(2)中等职业技术教育有了很大的发展。这种学校既能满足资本主义大工业生产需要的低级技术人才，又能解决劳动人民子女的就业问题，以缓和社会的矛盾。
(3^在普通中学内开设职业科，设置选修的职业课程，使普通中学兼备为学生准备升学和就业的两种职能。
第四个时期是第二次世界大战后到现在。世界政治经济发生了巨大的变化。国际竞争的主要形式转入经济实力和科技力量的竞争。“人力资源的开发”在六十年代被作为髙速度发展经济的条件提了出来。影响战后各国教育发展的还有一个极重要的因素，就是科学技术的迅猛发展。六十年代，世界各国教育都经历了重大改革。中等教育处在改革漩涡的中心。战后中等教育有如下几方面的变化：
(1)中 等教育在发达资本主义国家得到普及。资本主义国家普及义务教育走过了漫长的道路，几乎用了一个世纪，髙中教育的发展更为缓慢。直到战前，初中毕业生升人髙 中的入学率，除美国外，都还很低。大部分劳动人民子女，学完义务教育后就去工作。但是战后由于生产和技术的发展，以及工人阶级争取受教育权的斗争，高中阶 段的教育也逐渐普及。到七十年代后期，几个发达的资本主义国家，髙中的入学串几乎都超过80%。
(2)髙 中的普及，使教育上的阶级区分推迟到高中阶段。初中成为一个过渡期。在初中加强了职业方向的指导。到髙中，根据学生的志愿和能力，分别进入各种类型的学 校。因此，所谓高中阶段的普及，不是初中毕业生都升入普通髙中，而是升入不同类型的高中。例如日本，髙中分普通高中、职业髙中以及综合高中三类。
职业髙中又分工、商、农、水产、家政、护理等科;法国髙中分为八个组，其中五个组属普通科，三个组属职业科。此外，各国都建立起职业教育体系，一部分初中毕业生进入职业学校。因此，目前世界各国髙中阶段的学校类型是极其多样的。
(3)确立定向教育阶段，加强职业方向的指导。许多敦育家认为，初中学生是成长中的少年，他们的才能、天赋和兴趣是多种多样的，找到一条适合他们自身情况的培养途径十分重要。这同fijlii公社会上各种不同职业对学校提出的要求。例如，西德把中学的头两年称为促进阶段，有的州叫定向阶段。法国的初中，四年分两段，头两年为“观察期”，后两年为“方向指导期”。有的国家虽然不设定向阶段，但主张在初中阶段加强对学生的指导，通过不同课程，为学生以后的升学和择业作准备。
(4)六 十年代以来普遍进行了教学内容改革，根据现代科学的发展编写新教材。在知识结构方面，强调加强基础理论知识和职业技术教育。在当今科技知识爆炸，陈旧周期 缩短的情况下，只有基本理论知识才是最稳定、不易老化的。掌握了它就能以不变应万变。与此间时，只有加强职业技术教育，使学生获得一定的职业技能，才能适 应劳动力市场的需要。有人把这种现象叫做‘‘普通教育的职业化，职业教育的普通化”，这是当前中等教育发展的重要趋向。
二、从中等教育发展的历史中得出的几点结论
上面简要回顾了西方国家中等教育发展的历史和当前的现状。有以下儿点值得我们认真思考。
(一)中等教育的产生是社会历史发展的产物，中等教育的发展受政治经济和生产力发展水平的制约。中等教育作为现代教育体系的重要一环，是近代资本主义社会的产物。在此之前，中学不过是大学的预备学校，有的甚至和大学直接连在一起(如法国大学的文学院，就是为其他学院打基础的)。现代教育体系(初等教育——中等教育——高等教育)的建立则是在资本主义发达的后期，即十九世纪中下叶。而中等教育的普及仅仅是近几十年来，在科技广泛应用于生产，生产力空前提髙的情况下发生的。
(二)中 等教育的任务是随着教育发展的水平而变化的。最初的中学的任务很单纯，虽然也培养少数国家官吏，但主要是为升大学作准备。以后，随着中等教胄范围的扩大， 它就具备了为升学和就业作准备的双重任务。而且中等教育越发达，为就业作准备的任务就越突出。这里又可分两个阶段：当髙中阶段的教育还没有普及以前，初中 的任务是准备就业大于升学(如图A);当髙中阶段的教育得到普及后，初中的任务就变为单一地为升高中作准备，髙中的任务就变为准备就业大于升学了。
(三)中 等教育任务的变化，必然引起结构的变化。当任务是单一地为升学作准备时，学校类型也是单一的。例如，最初只有拉丁学校、文法学校这种传技古典人文学科的学 校。当社会要求中等教育培养工商业技术和管理人员时，就出现了实科中学、职业学校等多种类型的学校。同时，受教育机会的阶级区分随着教育发展水平的提高， 不断推迟。当教育发展水平还不太高时，学生受完初等教育后就要升入不同类型的学校，劳动人民子女只能受职业训练。等到生产力发达以后，普及义务教育年限延 长，髙中阶段的教育已经普及，初中的任务变成单一的准备升学，学校类型也趋于一致。此时，受教育的阶级区分就推迟到高中阶段，高中阶段的学校类型也变为多 样化。这些年来，几个最发达的资本主义国家，由于高等教育的大众化，教育的多样化有向中学后教育推移的趋势。但是，还只能说是一种趋势，并未成为现实。只 有到生产力发展到更高阶段，高等教育基本普及时，高中的任务才能变为单一地为升学作准备。目前连高等教育最发达的美国，也还不能做到这点。而且当前大学毕 业生过剩，已经成为西方国家严重的社会问题，高校入学率近年来普遍下降。人们对大学的期望越来越小，许多家庭愿意子女进入职业技术学校，获得一技之长，以 便就业较有保证。因此，当前髙中阶段仍然是准备升学和就业双重任务，学校类型也必须多样化。
(四)中 等教育的结构，不仅指学校的类型结构，而且包括知识结构。最初中学的课程主要是拉丁文和人文学科，因为当时主要为升大学作准备，期望学生成为政治家和宗教 家。随着资本主义的发展，社会需要处理工商业事务的人才，中学才开始重视自然学科教学。第一个从理论上奠定科学教育体系的是十九世纪英国哲学家、教育家斯 宾塞。他在《教育论》一书中，以第一个醒目的标鼷提出“什么知识最有价值?”他批评当时的教育，只注重表面装饰，不求知识的实际价值。他从资本主义个人主义的观点出发，对人类的知识作了比较评价，设计了中学教育的课程结构，其中数学和自然科学占最大的比重，反映了当时自由资产阶级的利益。他设计的课程体系，至今仍有重大影响。
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关键词:初等教育;学龄人口;视角
中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-12-0024-002
学龄人口变动下初等教育发展所面临的问题,严重制约着我国初等教育的发展。怎样看待和解决这一问题,不仅是优化配置初等教育资源、提高教学质量的关键,而且是推动我国初等教育发展、实现教育公平的保障。
一、初等教育发展面临的困境
由于20世纪几次人口生育高峰以及在全国范围内普遍实施的计划生育政策,导致现在的学龄人口随年份呈现出时多时少,但整体数量不断减少的特征。这一特征给我国的初等教育带来了巨大的挑战。
1、后勤设施滞后,读书成本偏高
后勤设施滞后,学生基本的生活、安全得不到有力的保障,对于偏远落后的地区,学校无寄宿、用餐设备几乎没有,大部分学生只能自带午饭。如果遇上天气突变,学生来不及采用相应的措施。那么就导致了学生依赖于附近的农民家庭,这就存在卫生、安全方面的隐患。对学生学习、生活、安全影响重大。特别对于交通不发达地区极为不利。
读书成本偏高,使在校贫困生因无法交学费而辍学。这是现阶段教育存在的一个普遍问题,也是许多农民借以不送子女接受教育的把柄,据有关人士统计,在校接受初等教育生,一年至少要花1800元左右,这对于一个年收入仅仅3000元的贫困家庭来说,其困难程度可想而知。又由于学校毫无节制的乱收费,这无疑给了许多农村家庭以沉重打击。因此太多的贫困生辍学在家务农,或者外出打工,增加了社会成本,成为导致社会问题的因素之一。
2、教育经费欠缺,忽视教学质量
教育经费欠缺,致使学校教学设备不齐全。经济落后地区,由于各级政府措施不到位,,有限的教育经费显得杯水车薪。有些地区,学校设施简陋,在校学生少,甚至没有学校。虽然有热衷于发展当地教育事业的人士,自己建学校,买课本、桌椅等必需的学习用品等,但毕竟是少数。目前,一些极度贫困的地区只能在石洞里建学校,用自制粉笔,自带桌椅、课本、求学条件极其艰苦,更不用说现代化的教学设备,这与国家提出培养“全面发展人才”的方针极不相称。曾在网上看到这样一个故事,讲述了一个女青年,为了能让当地的学生摆脱危房中求学而出卖肉体去赚钱的壮举。她这么做是为了学生能安安心心学习,吸取更多的知识,在经济高速发展的时代下,难道国家真的连投入教育的经费都没有吗?
忽视教学质量,难以培养优秀人才。教育质量的好坏,关系到受教人的前途发展,特别在贫困落后地区,教学环境艰苦恶劣,许多优秀教师不愿意投身于当地教育事业,对当地教育事业明显形成了阻碍作用,这对教学质量的提高极为不利。对学生的身心健康也有重大影响,不利于学生积极向上、奋勇拼搏、不断进取。
3、重视教育效益,忽视教育公平
重视教育效益,使我国教育事业有巨大的突破,培养了一大批优秀人才,政府在这方面实施了一些有效的措施,如建立综合性重点小学、中学,配置现代化教学设备。针对一些优秀学生,学校设立了尖子班、高材班,有利于加强管理和培养全面发展的优秀人才。设立教育基金,鼓励学生争取奖学金,以及参加一些有利于学习的大型活动。如大型文艺晚会、下乡帮助老人等众多项目。使学生在学习之余,又有了部分社会实践。最有利于学生的是学校组织的各类竞赛,以此来评定优秀学员,组织和鼓励学生参加国家组织的大型竞赛,使学生激发和提高了自身的进取心和竞争心。然而,我们的成就是建立在牺牲教育公平的基础上的。
忽视教育公平,这是现阶段学生产生厌学心理的原因。许多学生在遭遇不公正待遇时,自暴自弃、饱食终日、无所欲求,产生严重的自卑感。这些因素严重的影响了学生的心里及生活状况。据报导,因老师对一个学生抱有极大的意见,而在其认真思考时,以为他在睡觉,便用力拍打其头部,导致该学生撞击桌子而头破血流,对学生的身心健康发展留下了不可磨灭的烙印。因此,我们在重视教育效益的同时,也要兼顾教育公平,这样才能激发学生奋斗拼搏的精神,才能真正实现以人为本。
二、初等教育发展面临困境的原因。
初等教育的发展,关系到高等教育的发展。然而由于学龄人口的波动所导致的种种因素使其陷入了困境之中,归其原因无外乎以下几点:
第一,制度保障不力。一个国家的教育制度保障的程度直接影响到国家的经济发展,所谓“教育乃强国之本”,这就是说它与经济、文化、科学技术、国防等都有密切的联系。综观我国教育事业发展的历程,很显然,教育制度保障不力,是导致贫困落后地区教育事业缓慢发展的原因,同时也制约着我国经济的发展。贫困生上不起学,是一个普遍存在的社会现状。许多贫困家庭因付不起昂贵的学费使子女辍学。教育制度保障不力,致使一些较贫困家庭不能供子女读初中,更谈不上送子女上高等学校接受教育。
第二,思想观念落后。我国是一个传统的农业大国,农民占我国人口的大多数。尽管一些思想开放的农民也了解教育对人生发展的重要性,但更多得农民只知也只有务农才能解决温饱,在他们得心目中,读书接受知识是浪费时间和金钱。九年义务教育的普及虽然使她们的子女学到了更多的知识,但在完成这一漫长的义务中,他们更加坚信自己“务农为主,读书无用”的理念。思想观念的落后,也导致一些农民对子女的教育只限于“金钱”二字。给子女的价值观、人生观造成了极其败坏的影响。
第三,政府支持不够。这对我国初等教育发展有着决定性的作用。据徐玉斌副教授所说,“在公共初中教育资源短缺的同时,部分公共初中教育资源又被闲置”。可以看出,政府在有形教育资源和无形教育管理与分配不到位、不具体,致使有限的教育资源却得不到合理优化利用。然而在学龄人口变化的困境下,政府不积极、不坚决采取应对措施敷衍了事,这给初等教育发展面临的困境火上浇油。特别对于贫困落后地区,政府在教育经费投资力度范围不够大,使学校危房面积大,教学设备严重缺乏,师资力量缺乏且分散,未执行国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中所指出的:“因地制宜调整农村义务教育学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”的宗旨。在学龄人口变动加剧的困境下,政府支持不够使初等教育面临严峻的挑战。
第四,教育精神欠缺。主要是在贫困落后的地区存在,而人们对教育精神的理念只是皮毛。不知道教育是在以人为本的前提下实行的。对许多农民和青少年来说,读书就是为了钱。这与总理所提出“为中华之崛起而读书”的求学理念,相形见拙。没有良好的学习环境,学生都以比吃、比穿、比花费为荣,满足一时的虚荣心。 “学好数理化,走遍天下都不怕”,在有些学生心中“有钱能使鬼推磨”这一大转变。“学有所成,学以致用”不再是学生们追求的目标。归其原因,无不因教育精神欠缺所至,教育精神对追求知识的人尤为重要,特别是对贫困生来说,他们以读书为荣,读书才是他们出人头地的捷径。这对于在一个没有教育精神的学习氛围中,难免会受到金钱的诱惑,进而使学生深受其害。我们应以某种载体作为传达教育精神的信号,或者大力宣传名人所崇拜的教学精神,从而使学生有种奋进的求学欲望。
三、促进初等教育发展的对策
初等教育事业的发展关系着我国未来教育事业的发展。解决这一大难题,主要从加大宣传力度的角度入手,其次从加强人员优化配置入手,最后从政府支技的角度入手。这样一步一步的解决问题,才能使初等教育事业有所发展。
从教育的宣传着手而言,这项工作的艰难可想而知。随着九年义务教育的普及,我国教育事业有所发展,但同时也暴露了许多问题。种种因素制约着教育工作宣传的范围,显得力不从心、无以下手。宣传工作要做到深入人心,把教育理念带到家家户户,使人们对教育有全新的认识,认识到教育对下一代的重要性。教育工作者应该对青少年进行耐心的开导,千方百计的劝说青少年去学习文化知识,这样大力度的宣传教育理念及教育的远大意义,必定会为我国初等教育发展做出新的贡献,此外,还要有针对性的加强思想教育,开展一些有进取、竞争的活动,以磨练其意志、升华其思想,从而使他们乐于学习,勇于奋进。
从人员配置的角度而言,优化教师资源配置,是解决当今我们国家初等教育的关键。纵观西部大开发地区,师资力量极其缺乏,一些地区的学校甚至出现了只有一个教师的现象,而且教育环境十分恶劣。针对以上的情况,因家应采取相应措施。如鼓励优秀教师支教,大力培养免费师范生,鼓励其终身献身我国的教育事业。采取教学点集中布局,把原来分散的合并,从而实现培养人才,发展教育的目的。
从政府支持的角度而言,政府大力提倡教育,宣传教育的重要性,这对推动初等教育的发展显得至关重要。如果一个政府都反对教育,那人们还乐意接受知识吗?答案是否定的。政府在支技和宣传教育的同时,还应采取一些措施,如把完成九年义务教育用法律予以规定。再顽固的人也知道法律,从而起到强制性的作用。政府应该对教育接受者进行监督和管理,让学生自觉的履行这项义务。在贫困落后地区,降低读书成本,或者干脆免费就读,这不仅是贫困且有志于学者的福音,而且能够提他们的学习积极性和对教育的重视。对交通不发达地区,应投资大量的资金去新建公路、建设健全的教学设施,有利于学生方便求学之路,同时也使学生的安全得以保障。对贫困地区输送大量的优秀教师,鼓励有志青年投身教育事业,惟其如此,我国初等教育方能迈出困境,走向更美好的明天。
参考文献:
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一、日本农村义务教育财政制度的历史变迁
日本是一个单一制中央集权国家，行政上划分为三级：中央、都道府县、市町村。日本的 农村主要是指町村，町村与市属同一级，属于第三级行政。日本义务教育的发展始于明治维 新，其实施和普及并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段。农村义务教育财政体制的形 成也经历了一个几乎全部由町村负担到逐步转由中央、都道府县、町村三级政府共同分担 的演变过程，可以划分为两个阶段。
1、第一阶段(明治维新――第二次世界大战)。日本明治维新时期，国家都处于经济高 速发展，财政资金紧张，财政对义务教育保障处于不充分的阶段，大部分教育经费都由地方 支付。日本明治维新后在实施初等义务教育之初，曾把实行初等教育管理经营和经费负担 的责任人事部交给了町村级基层地区政府。根据当时的《教育法》(1879年)，设置和管理学 校被规定为“地方事务”，遵循“设置者负担”的原则，小学所需经费应由地方全额负担。《学 制令》(1872年)规定学费负担分为学生缴纳的学费，民间负担的捐、赠款和学区筹集款以及 诸项存款利息，国库补助的委托款三部分，并以前两部分为主。1885年(明治18年)，日本全 国市町村地方基层政府负担义务教育经费占全国总经费的比例曾达79．3％。因此，当时日 本义务教育财政体制属于典型的分散模式。在农村地区，町村级地方政府不仅需要购买土 地、建设校舍，而且需要支付教师工资以及行政运转经费。上述费用支出对于许多财政负担 能力原本就有限的町村政府来说几乎不堪重负。针对地方财政的实际困难和地方财政之间 的不平衡，日本中央财政通过立法开始对市町村义务教育经费实行补助，以便保证那些人 不敷出的地方政府能够获得必要的财源，保障全国范围内最低程度的教育上的机会均等。 当时颁布的有关法律主要有1896年的《小学教师工资国库补助法》和1900年的《市町村立 小学教育经费国库补助法》这些法律确立了町村立小学义务教育经费由中央财政予以补助 的基本原则。1918年，日本政府进一步公布了《市町村义务教育经费国库负担法》，决定由中 央以国库负担金直接承担全国公立义务教育教师的部分工资。该法律的实施有力地推动了 日本义务教育的发展。
2、第二阶段(二战以后)。二战后，伴随日本经济的复苏和发展，日本将义务教育延为9 年，开始实行定员定额制，并建立了教育委员会制度，废除了旧的义务教育费国库负担法， 建立了地方财政平衡交付金制度。但实践证明，这种制度不能有效保障在地方财政制度中 所占比重较大的义务教育经费，因而1952年日本政府又一次重新制定了新的《义务教育经 费国库负担法》。该法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1／2由国库负 担；教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担；在特殊情况下，通过平衡交付金制度， 重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了教育的顺利发展。从义务教育 费国库负担制度的恢复到1958年《义务教育诸学校设施费国库负担法》的制定，以地方交付 税法的创立、各种国库丰助立法的制定和补助政策的实施为中心，建立了一整套义务教育 财政制度。从以上历史变迁中可以看出，在日本百余年的推行义务教育实践中，通过立法确 立的日益完善的中央财政对农村町村级地方政府的财政援助制度，为农村义务教育教师工 资提供了可靠的经费保证，从而为农村义务教育全面实施奠定了重要基础。
二、日本现行的农村义务教育财政制度
1、日本现行的财政体制
一国的义务教育财政体制是与该国的财政管理体制密不可分的。日本政权由中央、都 道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。与政权结构相适应，日本实行财政联邦主义， 即一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会批准，独立征税，上 下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权划分包括细 节都由相关法律作出了明确的界定，政府一切财政收支活动均纳入法制化管理轨道。日本 的财政体制经过多年的实践和改革，已经形成了比较成熟的税收制度和规范的各级政府间 的财政关系。在税收方面，日本实行较为彻底的分税制，全国共设45种税，全部税分为中央 税和地方税。在其1993年的中央税和地方税的收人构成中，中央税占65％，地方税占35％， 由此可以看出日本的财力是由中央高度集中的。由于日本在财税体制上实行地方自治基础 上的集中型财政体制，因此在中央与地方的财政实力上存在着“垂直型不平衡”，财政实力 的重头在中央。还由于地方财政的主要来源是行政区域内的所得税和财产税，地方之间的 较大差异导致了地域之间的“横向型不平衡”，相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹 财政收人难以满足事权范围的支出需要。因此；日本政府的财政制度在依据明确划分各级 政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时，采取了由中央向地方政府大量转移 财源的办法，以保证地方政府能够获得必要的财源，从而向本地居民提供全国统一标准的 公共产品和服务。日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式：国库支出 金、地方交付税(地方交付税不是一种税收，而是一种拨款或补助)和地方让与税。其中与教 育有关的主要是前两种。
2、日本现行的农村义务教育财政体制
日本没有独立的教育税，其教育经费主要由国家和地方公共团体的一般财政资金中支 出。在日本初等中等教育财政中，义务教育经费是核心部分。如所周知，日本在教育经费方 面主要是采取谁办学谁负担的设置者负担原则，但义务教育经费，“法令上有特别规定”的 例外却很多。根据1947年3月颁布的《学校教育法》的规定，市町村(政府)必须设置所辖区 域内的学龄儿童就学所需要的小学和初中(该法第29条和第40条)。尽管《学校教育法》把 举办公立义务教育学校的职责确定在了市町村(政府)，但并不意味着中央政府和都道府县 一级政府在举办学校方面就没有相应的职责了，该法同时还规定，当都道府县一级的教育 委员会确认市町村(政府)无法完成上述规定时，都道府县(政府)必须对市町村给予必要的 补助。另外，根据同年颁布的《公立学校设施费国库负担法》等法律的规定，市町村(政府)在 举办义务教育学校时，国家(中央政府)也要负担相应比例的经费。
为了保证市町村级地方政府能够获得足够的财源来向本地居民提供义务教育这一全国 统一标准的公共服务，促进各地区城乡义务教育的均衡发展，日本政府实施了农村与城市一 体化的义务教育财政体制，并以义务教育财政均衡为目标，继续采取了向城乡义务教育财政 实施补助的制度。根据1952年重新制定、至今仍然生效的《义务教育经费国库负担法》等法 律文件，当前日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有以下两种形式：一是国库支出 金。它属于规定使用用途的专项补助，其中国库负担金主要用于负担农村义务教育教职工的 部分工资与长期保险福利费，国库补助金主要用于改善义务教育学校设施以及对家庭困难 学生的补助等；二是地方交付税。它属于中央财政对地方财政的一般性补助，以地方财力大 小等标准作为测定单位，虽然中央政府对地方交付税的使用用途不作规定而由地方政府自 主决定，但用于教育服务的地方交付税在整个日本公共教育经费中的比例仍比较高，大体在 13％水平上下波动。除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外，都道府县同 样给予补助，分担农村义务教育教师的部分工资。而町村级财政只负担校舍建设和困难学生 补助等小部分经费。据有关统计数据表明，从1940―1996年半个世纪中日本中支出的义务 教育经费实际上有50％―60％左右用于对市町村地方义务教育的补助。可以说，对地方义务 教育经费的补助成为日本中央教育经费的最大使命和国家教育财政的中心任务。
3、日本农村义务教育经费分担结构与方式。
综上所述，日本农村义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同负担的。从 农村义务教育经费的财政来源来看，日本农村义务教育主要来自三个方面：地方自有财政 收入、国库支出金和地方交付税。在这个农村义务教育财政保障分担机制中，中央财政通过 国库支出金和地方交付税等转移支付和专项配套补助相结合的形式实现了对农村义务教 育经费的财政补助。当前日本三级政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任如 表1所示。
三、日本农村义务教育财政的启示
经过不断的探索和改革，日本农村义务教育财政体制形成了完善的体系，建立了规范 的农村义务教育经费分担保障机制，对于我国农村义务教育财政制度的改革与发展提供了 启示和借鉴。
1、以法理财，重视农村义务教育财政法制建设
教育财政立法，是保障教育经费来源的重要手段。日本农村义务教育得以迅速发展，很 重要的一点，就是依靠教育财政法制的不断完善来保障和促进教育事业的发展，形成了完 善的农村义务教育财政的法律体系。正如美国著名学者赖甘萧尔在《当代日本人》中强调的 那样，“现代日本成功最根本的原因是日本的教育制度。”二战后，为了满足农村义务教育经 费的需求，日本先后制定了一系列的法律，建立了一套完备的教育财政制度。如《义务教育经 费国库负担法》《市町村立小学人员工资承担法》《义务教育诸学校设施费国库负担法》《就学 困难学生国家鼓励补助法》以及《偏僻地区教育振兴法》等，规定各级政府都要按照法律法规 的规定承担相应的教育财政义务与职责，确立了农村义务教育由町村级地方政府负责管理， 但其经费却由中央、都道府县、町村三级共同分担的教育财政体制。如“地方交付税”制度是 日本政府为了解决地区之间财政不均衡的问题、确保各地方政府的基本财政运行而确立的 财政调整与平衡制度。这种制度的实施消除了不同地区之间因经济发展水平不同而导致的 教育经费上的不平衡状态，从而使各地区的教育得到均衡发展：同时，建立行政信息公开 制。挪用教育经费的事件，在日本曾有发生，重要原因是政府信息不公开。为此，日本文部科 学省等行政机关实行信息公开制度。日本民间也成立了一些教育经费的监督组织。因此，日 本农村义务教育财政法制建设，不仅在数量上，而且在质量上大大促进了农村义务教育业 的发展。教育财政法制建设是日本农村义务教育事业迅速发展的强有力的支柱。
2、政府普通财政是绝对财源，义务教育经费各级政府共同负责、合理分担
农村义务教育是农村重要的公共产品。在日本，政府公共投资构成了农村义务教育的 绝对财源。教育投资的分配比例来看，日本政府的教育投资明显偏重于基础教育阶段(特别 是中小学的义务教育阶段)。在日本的教育总经费中，基础教育(这里指中小学校的义务教 育阶段)经费所占的比例为74．6％，而基础教育经费的91．2％来源于国家和地方支出的财 政经费。日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命，占 中央教育经费的比例历年在50％左右。这种做法充分体现了农村义务教育作为农村重要的 公共产品应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则以政府公共经费负担农 村义务教育的重要意义，能够通过政府公共资源再分配，排除各种因素对义务教育的制约 和干扰，切实保证一国范围内农村义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接 受义务教育创造较为公平的机会。
日本农村的初等义务教育由町村主管，对其公共投资并非遵循“主管者负担”的原则， 而是由中央、都道府县、町村三级财政共同负担，且职责划分明确。中央政府、都道府县高层 次地方政府与町村基层地方政府共同承担农村义务教育公共投资的责任，合理分摊公共经 费，是由农村义务教育公共产品的性质决定的。日本的经验表明，这一共同投资体制对于促 进一国内农村地区义务教育能够比较均衡的发展，起着关键性的保障作用。
3、义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低，充分关注处境不利地区和群体
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(一)残疾儿童教育问题的提出
公共政策的一个重要特性是问题取向性,一项政策的出台,往往是为了解决某一社会问题。在公共政策制定过程中,政策问题研究即政策问题建构具有特别重要的地位。残疾儿童是指身心发展上有缺陷的儿童,残疾儿童问题作为人类社会的一种自然、社会现象,自古有之,是客观存在的,残疾类型包括智力残疾、听力残疾、视力残疾、肢体残疾、言语障碍、情绪和行为障碍、多重残疾等[6](P1)。这种缺陷使得儿童个体缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力[7]。据2001年中国0-6岁残疾儿童抽样调查结果,以2000年第五次全国人口普查人口数推算,全国约有0-6岁残疾儿童139.5万,全国每年新增0-6岁残疾儿童约19.9万[8]。2006年第二次全国残疾人抽样调查结果显示,我国有0-6岁残疾儿童167.8万,占残疾人总数的2.02%[9]。数以百万计的各类残疾儿童迫切需要得到有效的康复训练与教育服务。
(二)我国残疾儿童学前教育的现状
残疾儿童的学前教育是泛指所有的学龄前残疾儿童,由受过特殊教育专业训练的教师对其进行初步的集体生活能力和学习习惯的培养,并进行针对性的缺陷补偿训练,为今后顺利接受初等特殊教育奠定基础[6](P53)。学前教育是基础教育的重要组成部分,是个体终身发展的起始与奠基阶段,对巩固和提高九年义务教育的质量与效益,全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值。近年来,心理学、教育学和脑科学等方面研究成果共同表明,学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期,是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期,是个体社会化的起始阶段和关键时期。许多对特殊儿童进行早期干预的研究也证实,越早开始的干预便越容易取得良好的教育效果,可以使残疾幼儿的损害不至于造成更大的残疾和障碍。有特殊教育专家计算出:如在早期干预中使用1元钱,那么将会在残疾儿童学龄时的教育中节省7元钱,也就是说早期教育与训练,既可减轻残疾幼儿的不良后果,又可使他们在日后的教育中减少困难和节约经费[10]。0-6岁,是特殊儿童发现、鉴别和干预的关键时期,所有儿童都有权获得人生发展最佳开端的可能。然而调查显示,3-6岁残疾儿童接受学前教育率仅为43.92%,其中城市为61.48%,农村为26·41%,远低于普通幼儿园入园率(70.55%)[8]。原因在于:为残疾儿童提供学前教育的特殊机构严重匮乏,普通学前教育机构缺少接纳残疾儿童的师资力量和相应设施。残疾儿童早期康复教育需求与各类康复训练机构匮乏和市场供给不足的矛盾日益加剧,制约了残疾儿童早期教育康复工作的发展。学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣,不仅决定了其学前期的发展水平,而且影响着其终身学习与发展的质量和效果[11]。3-6岁残疾儿童学前教育状况(尤其是农村)亟待改善。学龄前残疾幼儿处于弱势群体的底层,学前特殊教育因此成为教育公平的起点,是创建和谐社会的基础工程。这种教育的公平与教育权益的保障,必须通过制度和政策的支持,切实推动学前特殊教育的发展。
二、我国残疾儿童学前教育政策:从倡导性的“积极开展”到“普惠性”
受教育权是残疾人生存与发展的基本权利,我国历来重视残疾人的教育问题。建国以后,在党和政府的关怀及社会各界的支持下,残疾人的社会地位提高,参与社会生活的意识增强,受教育的机会也得到显著改善。另一方面,残疾人问题也日益引起国际社会的普遍关注,1982年12月,第三十七届联合国大会通过第52号决议,确定1983-1992年为联合国残疾人十年,制定了《关于残疾人的世界行动纲领》,呼吁世界各国采取行动。对此,我国政府予以高度重视,积极响应“联合国残疾人十年”和《关于残疾人的世界行动纲领》,1988年我国颁布了第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》。但是,由于历史原因和生产力水平的限制,我国残疾人事业滞后于社会经济发展的水平,残疾人受教育程度低。因此,为残疾人提供教育机会成为国家发展残疾人事业的一个主要内容,发展残疾人教育事业的一个主要任务是普及残疾儿童义务教育,在此基础上完善各阶段相互衔接的特殊教育体系。从相关政策文本的内容来看,发展残疾儿童学前教育并不是我国残疾人教育事业的重点。但是,学前教育作为终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分。学前教育对于残疾儿童良好习惯和社会态度的养成以及缺陷补偿等方面具有重要作用。因此,在政策制定上表现为:在有限的教育资源下,为残疾儿童提供平等的学前康复教育机会和更好的资源,提供更广泛的继续学习的机会,并在关心和支持残疾儿童学前教育、完善残疾儿童学前机构、健全残疾儿童教育经费保障机制三方面呈现,提出了落实学前康复教育机构、设备、师资等三项内容为重点推进工程。下面笔者结合具体政策文本内容来探讨残疾儿童学前政策的发展。
(一)发展残疾儿童学前教育:“公平”与“效率”的博弈
教育政策的本质就是在社会范围内进行公共教育资源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择决定的。残疾儿童学前教育政策虽然是一个理性的论证和决策过程,但并不是一种完全客观和价值中立的技术性工作,在实践过程中,残疾儿童学前教育政策的制定与实施本质上是教育政策主体的一种利益表达与整合过程。我们知道,教育政策分配教育利益、解决教育问题,是为了促进教育事业的发展,实现受教育资源、机会、结果等的公平分配,促进全体人的个性全面发展。因而公平、质量或效力、效率和自由始终是教育政策持续追求的公共价值。然而在人口分布和经济发展的限制中,公平、效率和自由的价值在政策过程中又是相互冲突的竞争性需求[12]。20世纪80年代以来,我国教育发展的主要任务是普及九年义务教育,在残疾人教育事业上,也是以普及残疾儿童义务教育为重。1988年,我国颁布的第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》提出“以普及初等教育为重点”的政策导向,1989年的《关于发展特殊教育若干意见的通知》进一步提出了发展特殊教育事业的基本方针,即“着重抓好初等教育和职业技术教育,积极开展学前教育,逐步发展中等教育和高等教育。”强调把残疾少年儿童教育切实纳入普及义务教育的工作轨道。此外,在随后颁布的规划文件中,如2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及残疾儿童义务教育及其巩固和提高作为发展残疾人教育事业的重中之重。由此可见,在残疾儿童学前教育政策的价值取向上,特别是在“效率”与“公平”两种核心价值取向上,国家宏观的公共价值取向以“效率”优先,当然也兼顾“公平”,提出“采取有力措施,积极推动……幼儿园附设特教班”,也认识到“学前教育对残疾儿童尤其重要”,并“积极开展学前教育”,指出“早期发现、早期矫治、早期教育对于残疾儿童的身心发展具有重要意义”。随着我国经济的发展,普及九年义务教育目标的实现,在残疾儿童学前教育政策上也发生了变化。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》指出:大中城市和经济发达的农村地区,要积极发展残疾儿童康复、教育事业,残疾儿童学前教育水平要有大幅度提高;其他已经普及九年义务教育的地区要进一步发展残疾儿童学前康复教育。2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》提出“大力发展残疾儿童学前教育”;2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“因地制宜发展残疾儿童学前教育”政策;2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步明确残疾儿童学前教育政策,即“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。发展残疾儿童学前康复教育”;2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:“建立完善从学前教育到高等教育的残疾人教育体系”,“资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育”。我国残疾儿童学前教育政策,从最初的“积极发展”到“大力发展”再到“普惠性学前教育”,展现出在残疾儿童学前教育政策的价值取向上由“效率”优先,逐步发展为“效率”与“公平”并重,进而发展为目前的以“公平”为重的发展路径。
(二)不断扩大残疾儿童接受学前教育的机会
受教育权是一项基本人权,具体表现为受教育机会权和受教育条件权[13](P17)。发展残疾儿童学前教育,设立残疾儿童学前教育机构,为残疾儿童提供学前教育的机会成为政策实施的主要内容。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》和1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》提出:由特殊教育学校附设的学前班、残疾儿童康复机构和普通幼儿园举办的残疾儿童学前班作为残疾儿童学前教育机构,并依靠家庭的配合,对残疾儿童进行早期智力开发和功能训练。1990年《残疾人保障法》以法律的形式规定:“普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾幼儿”,“残疾幼儿教育机构、普通幼儿教育机构附设的残疾儿童班、特殊教育机构的学前班、残疾儿童福利机构、残疾儿童家庭,对残疾儿童实施学前教育”。1994年《残疾人教育条例》第十条进一步明确规定:“残疾幼儿的学前教育,通过下列机构实施:(1)残疾幼儿教育机构;(2)普通幼儿教育机构;(3)残疾儿童福利机构;(4)残疾儿童康复机构;(5)普通小学的学前班和残疾儿童、少年特殊教育学校的学前班。残疾儿童家庭应当对残疾儿童实施学前教育。”1996年《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996-2000年)》指出:要实现残疾儿童学前教育有较大发展,应采取“普通幼儿教育机构和普通小学附设的学前班积极招收残疾儿童随班就读并根据需要开设残疾儿童班;特教学校、儿童福利院开设学前班,与家庭相结合,开展残疾儿童的早期教育、早期康复”的措施。这些政策文本出台与实施,使得残疾儿童依法获得学前教育机会,并且有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利用这些条件,在其利用这些条件有困难时,有请求政府给予资助和帮助的权利。
(三)提供更好的教育资源
残疾儿童是一个特殊的群体,为残疾儿童提供学前教育机会,只是一种形式上的教育权,而他们要享有实质上的学前教育权,则还有一定的困难,因此国家要为这些特殊群体提供必要的扶持和帮助。1989年《关于发展特殊教育的若干意见》明确规定:民政部门要负责组织儿童福利机构和社区服务机构,对残疾儿童进行学前教育。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出:要加强对残疾患儿的早期诊断、护理、康复和教育工作。在全国完善四至五个残儿康复人员培训基地,在社区内建立残疾儿童寄托所、聋儿语训中心。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中指出:特殊教育的主管部门应通过政策和行政手段鼓励更多的特教学校、普通幼儿园、社区、有条件的个人开展残疾儿童的学前教育和训练,并在精神上和物质上给予一定的支持、鼓励,以调动他们开展学前教育的积极性,使更多的残疾儿童能接受学前教育和训练。2009年《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》指出:有条件的城市和农村地区要基本满足残疾儿童接受学前教育的需求。地方各级教育、民政、卫生部门和残联要相互协作,采取多种形式,在有条件地区积极举办0-3岁残疾儿童早期干预、早期教育和康复训练机构,鼓励社会力量举办学前特殊教育机构。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出:“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。”2011年,《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:建立多部门联动的0-6岁残疾儿童筛查、报告、转衔、早期康复教育、家长培训和师资培养的工作机制,鼓励和支持幼儿园、特教学校、残疾儿童康复和福利机构等实施残疾儿童学前康复教育。实施“阳光助学计划”,资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育。
三、结语
