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国土空间规划中存在的问题范文1
关键词：国土资源； 规划； 管理
一、国土资源规划管理的重要性
我国人口众多，所以我们国家对资源合理利用的要求更高，对国土资源进行合理的规划管理是国土资源相关部门应该做好的事情。可能很多人认为国土资源开发利用，开发天然矿产会影响到自然环境，影响生态发展，这是很片面的意见。对国土进行合理规划管理，对人类生存环境是有益的，加强对国土资源合理利用的调整和改善，可以使我们的生活更加美好。
二、目前国土资源规范管理的情况
国有土地是重要的自然资源，中国是一个发展中的社会主义国家，土地及水、油、煤、金属矿物等一切自然资源都属国有，国有土地利用的开发权和所有权，开发和利用以及治理和保护等规范管理，国有土地与其他资源相互协调规则，居住用地，建设开发用地，资源开采用地的指标，管理和保护等方面均有相关规定。但分布在各部门各个地区，较为不同。目前经过多年的发展，形成了诸如我国国土资源开发规划“建设”合理利用的规划管理手段。对于国有土地资源规划管理的有效实施，标志着我国国有土地资源的开发利用进人了一个新的阶段。开发国有土地的资源进行实施和管理有许多自身的特点，涉及多方面关系，因此必须做到有法可依，执法必严，违法必究，才能使我国国有土地资源发展走入正轨。
1.国土资源规划管理法规不完善。
由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。
2.国土资源规划实施的强制力不足。
致使后续规划管理困难随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。
四、国土资源的科学规划管理的建议
积极完善国土资源管理的法律体系国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。
五、国土资源规划管理的有效运行
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［关键词］节约集约用地 影响因素 措施
［中图分类号］F301 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5349（2012）06－0059－01
随着经济的发展，我国城镇化进程不断加快，土地供给与需求之间的矛盾不断深化，成为阻碍我国经济和社会发展的一个重要因素。为此，我们必须充分认识到土地节约集约利用的重要性和必要性，积极采取有效措施提高国土资源管理的水平，缓解土地供需之间的矛盾，在保护生态环境的基础上促进我国经济和社会的健康长远发展。
一、节约集约用地的主要影响因素
（一）粗放型的经济增长模式
当前我国经济实行的依然是粗放型的经济增长模式，具有产业层次低、企业规模小、产品档次低等特点，而附加价值高、占地规模小的服务行业起步较晚，发展还很不成熟。同时，随着产业经济的发展，大量经济开发区以及基础设施等的建设，使得土地需求量急剧增加，再加上资金和资本的限制，使得土地的节约集约利用面临重重困难。
（二）土地产权制度不完善
我国土地所有权主体模糊，土地产权制度不完善，无法有效培养用地主体的节约集约意识。一般，城市土地的开发利用以及出让转让由政府实施，而土地收益也是归政府所有，这就导致政府对土地的利用缺乏一定的责任感。而农村土地虽然规定的是集体所有，却没有明确归哪一集体所有，因此容易导致土地不法利用情况的出现。
（三）工业用地的出让价格机制不合理
在市场经济环境和条件下，各个地区为了加快招商引资的步伐而给予一定的优惠政策，使得工业用地产生恶性竞争，工业用地价格往往低于征地的开发成本，造成企业对节约集约用地无法产生紧迫感，直接对土地的节约集约利用产生不利影响，扰乱了土地市场秩序。
（四）空间规划体系不健全
我国现有的空间规划体系不健全，处于群龙无首的状态，没有一个能够协调和领导各空间规划的区域规划，导致节约集约用地无法从根本上得到落实。具体来说就是由于各空间规划的方法、目的、管理主体以及编制时限有所不同，容易造成规划内容重叠交叉，再加上管理上各自为政，使得土地集约利用水平较低。
二、政府提高国土资源管理水平的措施
（一）严格落实基本国策
人多地少决定了我国土地供需之间的矛盾无法从根本上得到解决，这就需要政府从节约集约用地的角度出发，积极采取有效措施，尽可能地缓解两者之间的矛盾。首先，要做到两个集中，即农民住宅向中心村的集中以及工业向园区的集中；其次，要坚持开源和节流工作的并举，在允许开发土地资源的同时，加大对土地的整理和复垦工作，增加耕地资源的面积；此外，要强化对用地审批过程的管理，对土地使用进行严格管制，减少违法用地情况的发生。
（二）积极发挥市场在土地资源配置中的作用
土地是自然资源的一种，因此在市场经济环境下，为了实现土地的节约集约利用必须积极发挥市场在资源配置中的作用。这就需要政府积极发挥宏观调控的作用，控制土地市场并放开房产市场。同时，还要协助建立公正规范的市场运作机制，充分了解和掌握土地市场运作规律，使征地商实现要土地找政府向要土地找市场的转变。
（三）维护广大农民的根本利益
土地问题一直是广大农民最为关心的基本问题，因此在征地的过程中以及土地使用的各个环节，政府要着力解决好广大农民的基本生活问题以及以后的养老保障问题，并且要处理好农业生产发展问题，保证不会对我国农业发展产生严重的不利影响。同时，在推动城市化和工业化的过程中，政府要将人民群众的根本利益放在首位，避免危害群众利益的情况发生，做好征地补偿工作，维护社会的稳定。
（四）优化土地利用的结构和布局
在深化节约集约用地的过程中，提高国土资源管理水平的一项有力措施就是要优化土地利用的结构和布局，提高土地利用效率，减少土地浪费现象的发生，为此政府要努力做好以下几点：首先，要发挥土地利用总体规划的作用，严格按照合理布局、集约发展原则编制土地控制标准，实现土地利用、经济发展以及环境保护之间的协调。其次，要根据城市发展目标和发展规划，尽可能地控制建设用地的规模，进行正确的城市定位。此外，要重视对农村建设用地的管理，对土地利用不合理状况进行优化和调整。
（五）创新国土资源的基础管理工作
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“地下空间”，是指地球表面以下土层或岩层中天然形成或经人工开发而成的空间，在城市规划区范围以内的则称为“城市地下空间”。地下空间是人类潜在的和丰富的自然资源，是城市赖以存在和发展的最基本的物质基础，其利用的主要形式包括地下人防工程、商业建筑、交通设施、储存建筑、各类管网，以及防护、交通和商业的综合体等。
地下空间作为一种新型土地资源，在城市开发和建设方面，正在发挥越来越大的作用。发达国家的发展历程表明，人均GDP在2000～3000美元之间，地下空间将具备大规模开发利用地下空间的条件和实力，2013年我国人均GDP超过了6000美元，已经进入大规模开发利用地下空间的高速发展期。资料显示，到2010年我国已建成地铁480公里，预计到2020年总里程达到6200公里；到2011年，仅城市供水、排水、燃气、供热四类市政地下管网总长度就已超过148万公里；北京市现有地下空间面积已达3000万平方米，上海更是达到了4000万平方米，各大城市已经着手开始规划和建设地下综合体工程。目前，我国地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，已经成为世界地下空间开发利用的大国。
在国家层面，对这一新型国土资源重视不够，相配套的法律法规、技术规范和政策体系不完善，宏观层面的规划及管理指导不深入，《城市地下空间开发利用管理规定》（1997年10月27日建设部令第58号，2001年11月20日修正），作为部门行政法规，法律约束性不强且未涉及地下空间权属划分，已不能很好地适应现状。在地方层面，地下空间建设与管理滞后于城市建设的总体水平，由于缺乏统一的指导和管理，行政部门和建设使用单位各自为政，规划、建设、管理及运行维护方面问题突出，各类事故时有发生，造成了人身伤亡和严重的经济损失。
因此，针对我国经济社会的发展现状，全面加强地下空间规划与管理，已经显得十分必要和非常迫切。
二、我国地下空间规划与管理存在的主要问题
近几年由于地下空间规划与管理不到位造成的事故令人触目惊心：2010年7月28日南京地下废弃化工管道爆炸事故导致13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄潍输油管线泄漏引发的城市地下管网爆燃特大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年北京“7・21”暴雨造成严重内涝，导致因灾死亡78人，受灾人口190万人，直接经济损失116.4亿元；哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤等。
惨痛的事故教训，不仅暴露出我国地下空间存在底数不清、信息不全、状况不明、带病运行等现实问题，更反映出在地下空间规划、管理方面存在的深层次问题。
1.法规体系不健全，专业规范时效性差。
总体来看，我国还没有形成完整的立法体系。在国家立法层面，关于地下空间利用方面的专门法律尚属空白，与其相关的内容在《城乡规划法》、《物权法》等诸多法律中都有涉及；部门法规层面，建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》中虽然明确了相关内容，但是作为行政规章，该《规定》法律效力较低，且内容也不完备，缺乏对实践的指导意义；地方规定层面，只有部分省市出台了一些有关的政策文件。
2.规划滞后，总体性不强。
地下空间利用缺乏科学的整体目标和全面规划，功能布局不详细，地域之间和行业之间未联动，低效、无序和重复开发利用问题突出。各行业按照各自眼前需要自行开发和安排地下工程，缺乏联通，整体性和系统性差；地面建筑、市政设施的布局之间缺乏有机联系，对于公共用地即规划红线以外的地下空间，一直以来更是存在任其自然发展的无管理现象。这不仅导致产生了我国地下空间开发建设上的各类问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益不仅不能体现，还造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发无法进行，严重影响了城市的可持续发展。
3.管理缺乏统一协调，体制机制不完善。
一直以来，我国地下空间规划与建设开发缺乏统一管理。相关报告显示，当前城市地下空间设施的产权主体分属地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、部队、工矿企业等数十个单位。在建设过程中，各环节的管理又分属于不同的政府管理部门，如规划管理由城市规划部门负责，开工许可管理由城市建设部门负责，工程档案管理由城建档案管理部门负责等，缺少统一的监管协调部门。
4.基础资料缺失，信息化管理落后。
以城市地下管网为例，按照规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管网。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，2012年统计，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构，也存在信息没有形成动态更新的机制问题。另外，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱购买，如果想铺设管网，需要自己到城市各个部门去收集，去探测施工地域的地下管网资料。
三、解决地下空间规划与管理问题的建议
地下空间具有稀缺性和不可替代性，战略地位突出，发展前景广阔。建议国家从法律法规、统筹规划、体制机制、信息化等多方面着手，科学规划并有效监管地下空间。
1.加快立法，完善法规体系建设。
将地下空间使用权纳入法制体系，做出明确的界定。修改和完善相关立法，既要明晰国家对地下空间资源的所有权，保证公共利益不受侵害，又要明确地下空间使用权的主体权利、义务。
2.统筹规划，实现节约高效利用。
建议在国家层面修订完善土地利用总体规划，将地下空间资源利用规划纳入其中，明确规划主要控制指标，进行宏观控制和引导，同时制定跨省市地域空间的整体规划；在地方层面，在国家土地利用总体规划和地下空间利用规划指导下，结合自身发展特点，在地下空间利用状况全面普查、安全及风险评估的基础上，全面编制城市地下空间开发利用总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划，同城市地平面和立面规划一样进行法制化、规范化和程序化管理，以确保城市地下空间合理、有序开发。
3.统一管理，健全管理体制和运行机制。
政府部门应建立统一的管理体制和业务流程，统筹规划、审批、建设、监察和档案管理等全过程。建议国家层面有部门统筹地下空间规划管理工作，地方政府因地制宜地设立地下空间综合管理机构，统一协调规划、建设、市政、城管、施工企业和产权单位等众多部门、诸多行业，保证地下空间开发利用的有序、高效运行。
4.健全资料，推进信息化建设。
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【关键词】城乡规划 统筹发展 问题分析
1桐庐县城乡统筹发展及城乡规划问题分析
1.1城乡统筹发展问题
（1）城乡化水平落后于工业化进程
桐庐的农村工业化和小城乡化演变方式形成了与经典工业化、城乡化不同的演变方式，由此产生了当前面临的问题，如：土地资源集约度不高、乡村环境急需整治，人口未能有效向城乡集中，城乡化水平滞后于工业化进程，产业结构偏重，现代农业的实施力度不够，环境污染的集中处理难度较大。
（2）城乡功能亟待提升
农村的工业化导致城乡各功能用地混杂，存在布局不合理现象；城乡规模偏小，各项目基础设施和公共服务设施相对比较薄弱，存在功能不完善等问题。
（3）土地资源仍然十分紧张
城乡建设用地空间与资源十分紧缺。需要各级各层面进一步树立节约集约利用土地的意识，通过优化用地结构与布局，整合规范农村建设用地，加强调整、改造、挖潜等手段，进一步提高土地利用效率。
（4）城乡风貌特色缺失
在过去的城乡建设中，由于缺乏对城乡风貌和建筑文化的研究，导致地域区别和建筑文化多样性的消失，使城乡的风貌趋于雷同，城乡和村庄面貌缺乏特色和鲜明的个性。
1.2城乡规划当前存在的问题
（1）规划理念的先进性和适应性不够
统筹城乡、以人为本、全面协调可持续的科学发展理念尚未在城乡规划中全面落实。城乡规划的编制偏重于物质空间规划，对于经济社会发展各项要素的规划研究不够，影响了城乡规划对经济社会发展综合调控作用的发挥。规划制度受城乡二元结构影响，重城镇轻乡村的现象还存在。规划编制往往注重城镇发展速度，忽视提升城市功能质量，效率与公平难以兼顾。
（2）城乡规划的前期研究工作欠佳
城乡规划是空间资源配置的基本手段，要体现其公共政策属性，体现其前瞻性、科学性和实效性，规划研究是规划工作重要的技术支撑。我们不仅要重视城乡空间形态的规划，更要重视形态层面以外的软性规划，如社会的、经济的和文化的层面等。因此，更要加强规划的先导性研究和综合研究。
（3）规划内容的科学性和可行性有待提高
城乡规划的质量和水平有待进一步提高。部分规划，特别是乡村规划的前瞻性不强。编制规划仅注重远期或远景的蓝图，忽视对发展时序的合理安排，没有很好地处理近期建设和远期发展、远景控制的关系。对社会经济发展中的新问题，如市场化进程加快、流动人口激增、老龄化社会迫近、小汽车进入家庭等，缺乏足够的重视和合理的应对。缺乏规划实施的经济分析，城镇控制性详细规划等较难适应市场经济下规划管理的需要。
（4）城乡规划的公众参与不足
城乡规划是一项公共政策，除了政府、专家还需公众广泛参与。目前公众参与虽已涉及在规划编制过程中的民意调查、规划方案的公示和规划实施阶段的公共监督等方面，虽然《城乡规划法》强调城乡规划的公众参与，但公众参与规划听证、规划决策机制、公众参与制度等尚未建立。
2 对城乡规划工作的几点建议
2.1加强城乡规划的前期研究
（1）深入研究“十二五”期间桐庐县新型城市化发展战略，科学制订桐庐县新型城市化“十二五”发展规划。
（2）加强城市功能品质提升研究。找寻未来城乡经济社会发展的载体，深入把握产业升级、城市升级的方向所在、动力所在，结合重大建设发展项目，布局城乡产业发展的重点空间，提升城乡空间品质和功能品质。
（3）加快区域空间协调规划编制工作。积极配合杭州市做好杭州大都市经济圈的各类空间规划，做好本县规划与都市圈规划的对接融合。
（4）利用杭州大都市圈轨道交通规划研究的契机，加快桐庐县轨道交通的前期研究工作，在两地空间规划中做好轻轨廊道的预留。
2.2 实现城乡规划编制全覆盖
2.2.1 科学编制城乡统筹规划
应在桐庐县域总体规划得指导下，组织编制《桐庐县城乡发展空间布局规划》，规划将桐庐全域作为一个整体，整合城乡空间结构，优化布局形态，协调产业分工，明确一、二、三产业的空间布局；合理框定近远期城乡用地规模，明确划定城乡生态空间，维持区域可持续发展。
2.2.2 全面实现城乡规划全覆盖
认真落实城乡规划全覆盖任务，积极推进乡村规划建设。一是各乡镇以社会主义新农村建设为契机，加快推进镇（乡）域规划、村规划的编制工作。二是加强对城乡建设用地控制性详细规划的编制，实现全县城乡建设用地控规全覆盖。
2.2.3 重视城市设计和城乡风貌特色规划
在规划编制过程中，通过城市设计的手法，编制风貌特色规划，进一步优化、提升城乡形象，避免“千村一面”，统筹与突出城乡建设特色。建议组织编制《桐庐整体风貌研究》，把握桐庐风貌特色，指导城乡建设。
2.3加强城乡规划管理
2.3.1、加快城乡规划队伍建设
现行乡村地区的规划管理主要由乡镇政府或乡镇级国土资源所履行管理职能，这种管理以土地管理为核心，缺乏城乡规划的有效引导。建议在乡镇分设村镇规划管理办公室，或在现有基础上落实规划专职管理人员，保证每个乡镇规划建设管理机构配备1名以上熟悉村镇规划编制管理的技术人员。负责协调规划的制定、实施和各方面的意见，从而真正实现规划管理的城乡全面覆盖。
2.3.1 拓展规划管理的手段，建立激励机制
鼓励规划管理人员理论联系实际，通过管理实践提升理论水平，建立规划管理论坛，开展有关规划管理调研的有奖征文活动；三是要加强学习调研。定期组织规划管理人员，尤其是基层规划管理队伍，向先进地区学习和交流，积累城乡统筹发展的实际经验，提升管理水平。
2.3.2建立定期或不定期人才、技术支持制度
建议建立定期或不定期人才、技术支持制度。可采用多种形式加强杭州市区对桐庐县的人才、技术支持力度。如对规划方案的编制、评审，或邀请专业技术人员挂职锻炼、规划专家给乡镇领导和规划管理人员讲课培训、作为乡村规划发展的长期顾问等。
2.4 创新规划实施管理
2.4.1理顺城乡规划实施管理体制
依法推进规划管理全覆盖。推进城镇体系规划的实施管理，完善规划选址管理，加强重大基础设施、公共设施的布局调控。建立城乡规划统一管理的体制。规划工作重点由以城市为中心，向城乡统筹、城乡一体化转变。
2.4.2创新规划审查制度
为进一步加强桐庐县城乡规划、建设和管理工作，提升城乡规划与设计水平，全面提高城乡整体建设水平，尽快提升城乡整体形象，建议按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”这一原则的严格执行，完善设计单位库与专家库，定期邀请专家进行审查把关。规划与设计方案一旦形成，立即通过新闻媒体出具公告，向社会进行规划公示，通过向民众广泛征求意见、科学采纳建议来完善规划与设计水平。
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一、关于主体功能区划的层级
主体功能区划到底分几个层级？现在意见尚不统一，有的主张分中央、省、市、县四个层级，有的主张分中央和省两个层级，有的主张就是一个层级，由中央统一划分。由于主体功能区划是约束性、政策性很强的具有空间调控性质的区划，按照行政管辖权层层编制区划，很难体现宏观上统筹区域协调发展的战略意图，根据大多数人的意见，国家发改委初步决定在国家和省两个层面划分主体功能区。我们赞同在国家和省两个层面划分主体功能区，并建议在国家主体功能区下面再适当划分若干主体功能亚区；在省级主体功能区下面除了适当划分若干主体功能亚区外，还可以在主体功能亚区下面再划分一批具体功能区块。这是由于每类主体功能区的区域范围较大，内部的均质性相对较低，对开发方向的规定只能是原则性的，更多地体现战略性和政策性。如果长江三角洲地区总体上划为优化开发区域，由于长江三角洲各地区的发展水平实际上还存在很大差距，同时东部地区还要承担率先发展和应对国际竞争挑战的重任，因此也应确定部分区域为重点开发区域。同时，为了增加主体功能区划的可操作性，可以在主体功能区下面再分成几个亚区。以重点开发区域为例，重点开发区域是适宜大规模工业化和城市化需要的区域，在这个总体定位的前提下，可以考虑两个途径划分亚区：一是根据重点开发区域的开发时序进行分区，可以分成近期开发区和远期开发区，这样划分更加有利于形成合理有序的空间开发格局；二是根据重点开发区的主导功能进行分区，可以分成都市经济区和人口-产业集聚区两类。
二、关于确定主体功能区的主要因素
主体功能区划是兼顾自然区划和经济区划的综合性很强的区划，在划分方法上更强调经济社会、资源环境、人口规模的综合评价，更注重主体性和前瞻性。确定主体功能区主要考虑三方面因素：一是资源环境承载能力。指在自然生态环境不受危害并处于良好状态前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。它可以通过土地、水等重要资源丰度，环境容量，生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。二是现有开发密度。指特定区域经济开发的强度，集中体现在区域工业化、城市化的程度上。它可以通过单位面积人口密度、单位面积GDP产值、单位面积主要污染物排放量、建设用地面积占区域国土面积的比重等指标来反映。三是发展潜力。指在一定的资源环境承载能力条件下，按照规划的发展方向，区域未来发展的能力。它可以通过区位条件、发展基础和发展趋势等指标来反映。要在明确主体功能区划主要指标体系的基础上，对每一区划单元进行资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力三个维度的综合分析评价，以确定不同区域的主体功能。
三、关于主体功能区划与城市、土地规划的关系
当前空间规划中的一个突出问题是，由于各部门相互独立、自成一体编制规划，区域规划、专项规划尤其是空间规划之间缺乏衔接协调，城市规划与土地利用规划相互衔接不够，在一定程度上造成空间开发的矛盾和无序。因此，亟需从全局出发，建立一个能够协调各类空间布局规划的基础平台。目前，国民经济和社会发展规划纲要由于缺乏空间约束的刚性，在空间协调方面无法发挥统领作用；而主体功能区划作为各类涉及空间布局规划的基础，是落实国民经济和社会发展规划纲要中空间布局和空间调控总体要求的载体，可以成为政府在区域内协调各类空间规划和专项规划的基本平台，从而有利于加强空间规划的衔接协调和综合管理工作。要按照社会主义市场经济体制改革的方向，逐步建立以主体功能区划为基础，城市规划和土地规划定位清晰、功能互补的空间规划体系。主体功能区划要统筹区域内经济布局、人口分布、城市格局、土地利用和基础设施网络。城市规划要依据主体功能区划，做好城市容量、城市功能分区、市政设施和城市建设详细规划。土地规划要依据主体功能区划、城市规划和其它涉及空间布局的专项规划，做好土地保护和土地利用的详细规划和具体供地计划。
主体功能区划要发挥优化空间布局、规范空间开发的基础性作用，更好地为其他涉及空间布局的规划提供依据和指导，还必须做到以下两点：一是主体功能区划必须具备科学性，要有扎实的分析和科学的预测，要经得起实践的考验，这是其发挥基础性作用的前提。二是必须通过立法提高主体功能区划的法律效力，目前城市规划、土地规划都有相应的法律法规，主体功能区划也必须从法律角度确立其基础性空间规划的地位，这是其发挥基础性作用的保证。
四、关于生态功能区划和主体功能区划的关系
生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并制定相应配套政策的过程。主体功能区划和生态功能区划存在明显的功能差异，生态功能区划是以保护生态环境为主要功能导向的区划，主体功能区划是以调控和规范区域开发行为为主要功能导向的区划。在区划性质上，生态功能区划主要考虑区域的自然属性，是根据区域自然要素进行的专项性区划；主体功能区划除了考虑区域的自然属性，还要考虑区域的经济、社会和文化属性，是建立在自然区划和经济区划基础上的综合性区划。在区划作用上，生态功能区划主要在生态系统维护和生态环境建设领域发挥作用，主体功能区划主要在统筹区域协调发展和调控空间开发格局方面发挥作用，其政策性和约束性更强。总体上看，主体功能区划和生态功能区划既相互联系又相互区别，生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据，主体功能区划是保障生态功能区划落实的重要载体和途径，两个区划各有侧重，不能替代。
五、关于主体功能区和开发区、自然保护区的关系
主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，按照统筹区域发展和人与自然和谐发展的原则要求来划分的，并辅以相应的配套政策。每个主体功能区域覆盖的面积都比较大，有的可能会覆盖几个省市区。由于主体功能区的区域范围较大，内部的均质性相对较低，相对于区域内部存在的许多具体功能，只能从宏观上调控和规范区域开发行为出发，确定该区域起主导作用的区划，即主体功能。区域的主体功能确定以后，该区域内的其它具体功能仍然存在，有的具体功能可能会弱化，有的具体功能可能会加强，还有的可能会形成新的具体功能，但前提条件是必须服从和服务于主体功能。在主体功能区划工作过程中，应该妥善处理好主体功能区和开发区、工业园区和各类自然保护区的关系。开发区、工业园区和各类自然保护区是依据法律法规或政府规章设立的、具有特定的开发功能或保护功能的区块，其范围较小，内部均质性较强。依法设立的各类自然保护区，包括国家级和省级自然保护区、重点风景名胜区、森林公园、地质公园及世界文化自然遗产，原则上不论被划入限制开发、优化开发还是重点开发区域，均应实行强制性保护，严禁不符合法律法规的开发活动。但是被划入重点开发区域的，其保护范围和保护强度应当作适当调整，妥善处理好开发和保护的关系。清理整顿以后，经国家和省级政府批准设立的开发区和工业园区，原则上仍应继续作为经济开发和产业集聚的重点。但是，被划入限制开发和禁止开发区域的，应该重新进行环境影响评价，重新研究产业导向和项目准入条件，危及生态环境保护的必须取消或调整；可以继续存在的，其开发范围和开发强度应该调减，必须控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
六、关于国家级主体功能区的划分方法
划分国家级主体功能区，必须体现国家统筹区域发展的战略意图，选择具有国家甚至全球意义的区域作为国家级的主体功能区。国家级主体功能区建议由国家发改委牵头有关部门会同省级政府共同划分，做到自上而下，上下结合，国家级主体功能区划和省级主体功能区划联动开展。在工作方法上以国家发改委为主，自上而下，国家在划分主体功能区上占据主导地位。如果让各省先划分主体功能区再由国家选择，势必会出现各省都把重点开发区数量报多、范围报大的情况，而且协调起来比较困难。国家级主体功能区划应当把跨省市区行政界限的主体功能区作为重点；在划分过程中要让省级政府参与，充分考虑地方的意见；在初步划分方案形成后要书面征求省级政府的意见。同时，我们也建议国家要加强与有关部门和省市区之间的协调。协调的过程，就是统一思想认识的过程，就是统筹区域发展的过程，就是处理相互利益关系的过程。
七、关于省级主体功能区的划分方法
从我省的情况看，由于我省陆域面积（10.18万平方公里）较小，工业化和城市化进程较快，空间开发的密度和强度较高，因此，我省级主体功能区划宜实行全覆盖。同时，由于我省地形复杂，区域发展差距较大，同一类型主体功能区的开发方向和具体功能定位也存在较大的差异。为了提高主体功能区划的科学性和可操作性，我们主张在划分省级主体功能区时，在主体功能区下面再分若干主体功能亚区，在每类主体功能亚区下面再划分具体功能区块，全省设立包含主体功能区、主体功能亚区和主体功能区块三个层级的、以乡镇为基本空间单元的区划体系。编制省级主体功能区划，在方法上也应采取自上而下，上下结合，省市县联动。建议国家制定主体功能区划分标准、指标体系和总体要求，明确主体功能区划的编制和审批程序。省级主体功能区划工作要在国家的统一部署下进行，同时要加强与国家主体功能区划的衔接，充分反映国家确定的主体功能定位。市县主体功能区划工作，要在省级主体功能区划的基础上进行，基本同步。我省已经根据省级主体功能区划工作的总体部署，明确了省市县不同层级主体功能区划工作的主要内容和重点，主要是：省级提出主体功能区划报告，明确主体功能区、主体功能亚区、具体功能区块的体系和划分方案；市级提出主体功能区划方案，明确主体功能亚区的范围和功能定位，理顺主体功能亚区和具体功能区块的关系；县(市、区)级提出主体功能区划意见，明确具体功能区块的范围和具体功能定位。省市县不同层级的主体功能区划工作，都要高度重视周边地区跨行政区域的功能区划，主动进行研究、沟通和协调。关于省级主体功能区与国家级主体功能区的衔接问题，我们认为应当遵从下位区划服从上位区划的原则，在服从国家确定的大尺度主体功能区的前提下，通过在该类型区下再划分主体功能亚区和具体功能区块的形式，充分反映当地的实际情况，体现因地制宜的原则要求。
八、关于配套政策的上下衔接
总体来说，省级主体功能区的配套政策应该从属于国家相应的配套政策，其政策效果应该是同方向的，而不能相互抵消。对于禁止开发区域和限制开发区域，其最主要的配套政策是财政转移支付政策。国家级的禁止和限制开发区域，其转移支付应该通过中央财政加以解决；省里确定的省级禁止和限制开发区域，其财政转移支付应由省级财政解决。对于这两类开发区域的土地政策、产业政策、环保政策、人口转移政策等，省级配套政策应该在国家相应政策范围内进一步细化和具体化。对于重点开发区域，国家级重点开发区域由国家制定配套政策加以重点扶持，其政策实施的范围应该是覆盖全国的；省级重点开发区域配套政策的扶持力度不应大于国家级重点开发区域的扶持力度，省级重点开发区域的产业集聚、人口吸纳的作用范围一般要限于省域范围内。对于优化开发区域，关键是通过产业政策、环保政策、土地政策等限制其粗放式发展，促使其转入集约节约、高效清洁的发展模式。省级优化开发区域配套政策的实施范围和政策力度均低于国家，这主要是因为省级优化开发区域的资源环境制约还没达到国家级优化开发区域的程度。
国土空间规划中存在的问题范文6
关键词：土地规划;存在问题;解决措施
Abstract: the land planning is the national control land management to a kind of administrative behavior, and the current land planning exists and the reality of economic development are contradiction, the method of dynamic, lack of lag maneuverability, individual character, etc. This paper aiming at these problems, this paper puts forward the improved planning method, system reform, improve the management mechanism, improving relevant personnel specialized level and other measures.
Keywords: land planning; Existing problems; measures
中图分类号： F301.23文献标识码：A文章编号：
绪言
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划．目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。
土地规划过程中所存在的问题：
1.土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。
2.土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。
3. 土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。
三、解决土地规划中的问题的具体措施：
1.改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的，所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。
2.加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。
3.确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。
土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
结语：
在土地规划实施的问题上，我们要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划实施工作做好。只有这样才能够让土地规划实施工作科学的、可持续的发展。
参考文献：
[1] 赵小敏、郭熙：《土地利用总体规划实施评价》，《中国土地科学》，2003，（05）。
[2] 地整理中的公众参与［J］．河北农业科学，2010，14( 2) :115 －117．
