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国土空间规划个人总结范文1
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
国土空间规划个人总结范文2
关键词：高密度城市应急避难场所防灾公园
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、引言
1.1城市高密度发展模式的必然性
我国正处于快速的城镇化过程当中，一方面大规模的城市开发正如火如荼的进行，城市土地的价值越来越彰显出来；另一方面我国面临着可利用土地少，人口众多的问题。在这种状况下，一般城市都会选择高密度紧凑型的发展模式。而针对现今城市化快速发展过程中的问题，许多专家都提出提高土地集约利用效率应该成为我国发展战略的第一重要要素。虽然人们都喜欢生活空间更加宽松一点，喜欢空气好一点，喜欢漂亮一点，但是我们的国情不允许。城市发展的高密度战略是我们无奈的不二之选，主要因为以下几点：
1.1土地资源短缺
从根本上讲，土地资源的短缺决定了中国城市只能走高密度紧凑型的发展道路。可以说，土地资源的危机是中国的第一大资源危机。一方面我们是土地资源非常紧缺的国家，另一方面现今政府的开发又是以土地浪费作为代价的城镇化。所以，如何提高土地的集约利用率是我们现在所追求的。
1.2空间集聚效益
从城市经济学的角度分析，空间集聚效益是城市增长的原动力，大且整合的劳动力市场是大城市存在与发展的市场动力。使每一个就业机会和每一个城市的就业人口之间都用最短的交通距离，使每一个就业人口都接近城市的所有就业机会，是城市可持续发展的一个前提，这使得国际上很多城市都表现出高密度紧凑型的城市发展模式。
1.3交通方式选择
另外就是现在城市中面临的交通问题。在低密度松散型的城市中由于各个功能区之间距离较远，公共交通运行极度困难和低效，人们更愿意选择私人汽车的出行方式来满足日常活动的要求，形成了不利的循环（如图1）。低密度的城市发展模式导致了小汽车的出行比例
增加，公交出行的比例却在减少，这种情况与倡导公交优先的发展模式是完全相悖的，阻碍
了城市的可持续发展。
1.2城市灾害频发
近几年，随着城市人口密度不断增加，城市用地不断扩大，灾害对城市的威胁也逐步扩大。一方面，一些地区盲目追求经济发展，对资源和环境“掠夺式开发”，严重忽视了防灾减灾的战略任务，人为的加重了自然灾害，使社会承受灾害的能力愈加脆弱，资源和环境破坏造成的损失呈上升趋势，威胁国民经济与城市的可持续发展。另一方面，城市化的高速发展，城市人口和财富的快速集聚，对城市资源、环境、基础设施、城市人口和财富的快速聚集，对城市资源，环境、基础设施、城市管理等提出了严峻的挑战。城市本身存在很大的脆弱性和安全隐患，城市内部复杂的基础设施之间的依赖性越来越强，遇到重大安全问题，容易产生连锁反应，造成重大伤亡和巨大经济损失。在这样的情况下，研究高密度城市的避难场所规划意义重大。
2、高密度城市应急避难场所规划遇到的问题
2.1地价偏高，避难场所的建设成本高
高密度城市由于它的土地经济效益，导致了寸土寸金的土地价格，在这种情况下，在城市中留出一块比较开阔的应急避难场所无疑是奢侈的。
2.2密度偏高，避难场所难成规模
由于城市的密度偏高，城市中的开敞空间都是呈“小、分、散”的特点，难以形成有规模的集中成片的避难场所。未能在城市中预留出中心避难场所，集中的布置完善的应对灾害的基础设施和急救设施。
2.3道路不畅，避难场所之间够通不迅速
高密度城市中的另一个问题就是连接各个开敞空间的道路不畅通，或者说是可机动选择的路径太少，仅有一条或者两条道路相连，如果发生灾难，一旦通道被封，两个场所间将很难迅速的沟通。
3、高密度城市应急避难场所规划的策略
3.1城市避难防灾公园的布置
城市避难场所要与城市的公园绿地相结合，在没有灾难发生的时候是提供人们休闲绿色的城市公园，在发生灾难时是给人们提供庇护的避难场所。这样的布置，有利于在高密度的高地价的城市中最大限度的发挥土地的利用效益。并且在城市中应尽量以公园避难空间为主，减少采用广场等硬质铺地避难空间。
3.2出入口及周边形态
避难公园规划设计要尽量增大防灾公园的周界，增加与外部接触的轮廓线，以用来增加灾难发生时允许大量的市民能够涌入避灾公园避灾的机会。另外，尽可能与城市中的绿化带连接，增强绿地的连接关系，这样不但有更好的景观连续性，同时还可以为城市提供更完整的植物生态系统的可能性，并且也可以增加各个防灾绿地之间的联系。
3.3城市道路
防灾公园周边的道路不仅能当成一个隔离带，隔离开建筑和避灾用地，并且更能当做一个缓冲带，减缓大量市民蜂拥逃入避难场所的速度和数量，还可以作为建筑倒塌的空间。并且，城市道路应该相互贯穿连通，形成一个有机的网络状道路，以免在发生一条道路堵塞时，还可以选择迂回的路径进入避难场所进行避灾疏散和抢险救援工作。
3.4配置应急直升机场地
高密度城市中楼高，空地面积少，在发生灾难时为了消防救援、医疗救护、应急救援物资的输送，恢复器材，信息收集活动，为了方便活动，首选的交通工具就是直升飞机。因此，避难场所规划时要注意满足直升机的升降。
3.5引导市民参与避难场所的建设
要引导市民在避难场所规划时，从避难场所的设计到避难场所的实施与使用都参与其中。市民在避难场所规划与建设阶段都参与进来，能使市民产生对避难场所和设施的爱护，理解避难场所的机能和各个设施的使用方法，在灾难发生时就能很容易采取准确的救援对策。
4、结语
城市中的避难场所是城市一个必不可少的基础设施，它与城市的公园绿地相结合，不仅是从城市的防灾角度考虑，更是改善了城市的生态环境。尤其在现在高密度发展的城市中，避难场所的重要性尤为凸显出来，应该引起人们的注意，研究并实践适合高密度城市发展模式下的防灾措施，是我们在面对灾难时可以打有准备之战。
参考文献
[1]包志毅，陈波，城市绿地系统建设与城市减灾防灾，[J]自然灾害学报，2004
[2]吕元，城市防灾空间系统规划策略研究，[J]北京：北京工业大学，2004
[3]王薇，城市防灾空间规划研究及实践，[J]长沙：中南大学，2007
[4]夏季，城市防灾公园规划设计研究，[J]武汉：华中科技大学，2006
[5]林展鹏，高密度城市防灾公园绿地规划研究—以香港作为研究分析对象，[J]北京：清华大学，2008
原创性声明
本人郑重声明，所呈交的论文是本人独立完成，除了文别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。本声明的法律后果由本人承担。
姜岩
2013年5月30日
国土空间规划个人总结范文3
一、总体思路
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会精神以及中省市关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展工作精神，坚持以人民为中心的发展理念，以人民群众的需求为导向，统筹推进婴幼儿照护服务事业的健康发展，建立健全促进婴幼儿照护发展机制体制，提高家庭婴幼儿科学养育能力，支持社会力量以多种形式提供托育服务，扩大普惠性托育服务有效供给，着力满足广大家庭多层次、多样化的婴幼儿照护服务需求，促进婴幼儿健康成长，促进家庭和谐幸福。
二、工作目标
坚持以家庭为主、托育补充，政策引导、普惠优先，安全健康、科学规范，属地管理、分类指导，试点示范、逐步推进的原则，按照婴幼儿成长特点和规律，为婴幼儿家庭提供科学育儿指导，提高家庭照护能力；调动社会各界力量，促进婴幼儿照护服务机构的规范发展，不断满足广大婴幼儿家庭照护服务需求。
2021年，建成1个婴幼儿照护服务试点机构，初步建立婴幼儿照护服务发展和综合监管体系，探索托幼机构一体化服务和社区托育点建设。
到2022年底，完成县妇计中心儿童早期发展示范基地创建任务，加强婴幼儿早期发展知识的指导，全面推进婴幼儿照护服务机构建设，婴幼儿照护服务水平明显提高，基本满足婴幼儿家庭照护服务需求。
到2025年底，全县以家庭为主、社会补充、社区支撑的全方位、多样化的婴幼儿照护服务框架基本形成，管理规范、监督体系基本健全，婴幼儿早期发展知识普及率达到95%以上，婴幼儿家长和看护人接受科学育儿指导率达到95%以上，婴幼儿照护服务水平全面提升。
三、主要任务
（一）加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导
1.全面落实休假制度。倡导单位职工自觉参加婚前医学检查和孕前优生健康检查，在民政婚姻登记窗口设立咨询服务台，严格按照相关法律法规落实产假、配偶陪护假、哺乳假和生育津贴补贴等政策，鼓励用人单位为职工家庭婴幼儿照护提供便利条件，采取设置母婴室、哺乳室，灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等积极措施，满足职工照护婴幼儿需求。支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训。（县总工会牵头，县民政局、县卫健局、县妇联、县人社局、县医保局配合）
2.加强科学育儿指导。县妇计中心和兼有婴幼儿照护内容的家政服务机构要设立婴幼儿早期发展服务指导中心，县级各分娩医疗机构和镇办卫生院（社区服务中心）要建立优生优育优教指导室，通过开展亲子活动、父母课堂、育儿知识讲座，为婴幼儿家庭提供科学育儿指导。村（社区）妇幼专干兼任婴幼儿照护服务指导员，定期开展入户指导服务。（县卫健局牵头，县妇联、各镇办配合）
3.提升公共卫生服务能力。认真贯彻保育为主、保教结合的方针，各级医疗卫生单位要做好基本公共卫生服务工作，为婴幼儿创造良好的生活环境，为婴幼儿家庭开展新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等服务，预防控制传染病，降低常见病的发病率，关注婴幼儿早期发展，保障婴幼儿身心健康。各镇办要组织志愿者服务队伍，上门为特殊困难群体的婴幼儿父母提供育儿指导和照护服务。（县卫健局牵头，县妇联、各镇办配合）
（二）建立社区婴幼儿照护服务支持体系
4.增强社区公共服务功能。各镇办要将社区婴幼儿照护服务纳入公共服务重要内容，保障社区婴幼儿照护服务用地用房。新建小区应当按照《托儿所、幼儿园建筑设计规范（2019年版）》标准，每千人不少于8个托位的要求建设婴幼儿照护服务设施，与住宅同步验收同步交付使用。已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，用3年时间通过购置、置换、租赁等方式完成建设。在推进城市基础设施建设、新型城镇化建设以及农村社区综合服务设施建设中，配套建设婴幼儿照护服务设施。（县民政局牵头，县资源局、县住建局、各镇办配合）
5.加大社区社会资源投入。根据社区婴幼儿家庭照护服务需求，积极引导社会力量开展社区婴幼儿照护服务，强化社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区文化、卫生、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益，采取政府补助、公办民营、民办公助等方式，支持社会力量举办嵌入式、分布式的社区婴幼儿照护服务中心。人社部门要在社区公共服务领域，设置一定比例的婴幼儿照护服务公益性岗位，用以支持机构的发展。（县民政局牵头，县人社局、县卫健局、各镇办配合）
（三）实施婴幼儿照护服务机构标准化建设
6.扩大普惠性托育服务机构建设。鼓励支持社会力量在产业聚集区、工业园区等就业人群密集区域建立非营利性婴幼儿照护服务机构，引导、培育、推进婴幼儿照护服务市场健康发展。发改部门要按照国家支持社会力量发展普惠托育服务专项行动要求，积极争取国家托育照护服务试点专项投资，制定托育照护服务规划建设体系，做好中央预算内投资项目编报，优先安排土地利用计划，重点发展普惠性托育机构，为婴幼儿家庭提供价格合理、质量保证、方便可及的托育服务。（县发改局牵头，县资源局、县卫健局、各镇办配合）
7.鼓励托幼一体化建设。各级幼儿园要充分发挥专业资源聚集优势，允许有条件的幼儿园开展托幼一体化试点，增设托育班，招收2-3岁以下婴幼儿，并纳入幼儿园统一规范管理。在新建、改扩建幼儿园时，应考虑增加托育班资源供给，提供婴幼儿照护服务。县级公立幼儿园要积极发挥带头示范作用，充分利用师资力量雄厚的资源优势，率先推行托幼一体化建设，解决城区家庭婴幼儿照护服务需求。实行托幼一体化的幼儿园，收托前应将收托3岁以下婴幼儿情况及时报告县科教体局和县卫健局。（县科教体局牵头，县发改局、县财政局、县人社局、县卫健局、各镇办配合）
8.支持发展非营利性婴幼儿照护服务。为方便单位职工照护婴幼儿，鼓励支持社会组织、工业园区和职工数较多的机关、企事业单位，采取单独或联合举办的形式，在工作场所或就近为职工提供福利性婴幼儿照护服务，有条件的可向附近居民开放。（县总工会牵头，县卫健局、县工业集中区管委会配合）
9.鼓励举办形式多样的照护服务。各镇办、各相关部门要积极争取社会资金举办专业性、多层次、多种类婴幼儿照护服务机构，促进社会化婴幼儿照护服务的多元化投入。各类婴幼儿照护服务机构可根据家庭需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务，有序供给符合我县经济社会发展和群众消费水平的多层次婴幼儿照护服务。（县发改局牵头，县财政局、县资源局、县卫健局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
（四）强化婴幼儿照护服务机构规范管理
10.实行登记和备案制度。在我县辖区内举办的各类托育服务机构，应严格执行《托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）》，并按照《托育机构登记和备案办法（试行）》要求进行登记备案。举办事业单位性质的托育机构，应向县委编办申请审批和登记；举办社会服务性质的托育机构，应向县民政局申请注册登记；举办营利性的托育机构，应向县审批局申请注册登记。核准登记后，登记部门应及时告知托育机构到县卫健局进行备案，同时，将已注册登记的托育机构有关信息在15个工作日内推送到县卫健局，实现信息资源共享，共同纳入管理。（县卫健局牵头，县委编办、县民政局、县审批局、各镇办配合）
11.强化安全管理责任。各类婴幼儿照护服务机构建设必须符合相关设置标准和服务规范，并主动落实安全管理主体责任，建立健全各类安全管理制度，配备相应安全设施、器材及安保人员，运用互联网等信息化手段对婴幼儿照护服务全过程加强监管，管理公开透明。县应急局、县市场监管局要加大对托育机构消防设施、食品安全方面的监管，排除安全隐患。各相关部门和镇办人民政府要按照分工负责、属地管理的原则，落实婴幼儿照护服务机构规范发展和安全监管主要责任，对婴幼儿照护服务机构实施动态管理，将婴幼儿照护服务机构及人员诚信纳入信用信息共享平台，依法实行工作人员职业资格准入制度。实施守信联合激励和失信联合惩戒机制，对虐童等行为的机构和人员零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入。（县应急局牵头，县住建局、县市场监管局、县公安局、县卫健局、各镇办配合）
12.加强卫生保健监督管理。县妇计中心、县疾控中心、县卫生健康执法大队以及镇办卫生院（社区服务中心）要加强对婴幼儿照护服务机构的卫生保健业务指导、咨询服务和监督检查，县计生协会要加强婴幼儿照护服务的宣传教育和社会监督，不断加强婴幼儿健康管理，提升机构健康管理水平。对新设立的托育机构要按《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》及时开展卫生合格评价，对评价不合格的，及时提出整改建议，限期整改到位后方可开展托育服务。（县卫健局牵头，县市场监管局、各镇办配合）
四、保障措施
（一）加强政策保障。各镇办、各部门要将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划，可采取以奖代补等多种形式，对婴幼儿照护服务机构场地租赁、设施改造、设备购置、招聘人员等方面给与扶持。要全面落实财政部、税务总局等6部委关于养老托育家政等社区家庭服务业税收优惠政策；对婴幼儿照护服务机构用水、用电、用气执行与学校、幼儿园相同的价格政策；对符合条件的婴幼儿照护服务机构按照国家政策享受税收优惠政策。认真贯彻执行国家发展改革委、国家卫生健康委印发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》（发改社会〔2019〕1606号），对承担一定指导功能的示范性托育服务机构、社区托育服务设施，在中央预算内投资按每个新增托位给予1万元补助基础上，验收合格后由财政部门结合实际安排适当配套资金给予补助。积极做好社会资金的投入引导，促进社会化婴幼儿照护服务的多元化投入。对引进的国际国内知名品牌机构采取“一事一议”的办法，给予大力支持。（县发改局牵头，县财政局、县人社局、县资源局、县住建局、县应急局、县税务局、县卫健局、各镇办配合）
（二）落实用地保障。县自然资源主管部门要将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划并优先予以保障。鼓励利用低效土地或闲置土地建设婴幼儿照护服务机构和设施，对婴幼儿照护服务设施和非营利性婴幼儿照护服务机构建设用地，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。（县资源局牵头，各镇办配合）
（三）加快人才培养。县人社部门要将婴幼儿照护从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录和政府补贴性培训目录，把保育员、育婴员等托育从业人员纳入职业技能培训计划，落实职业培训和职业技能鉴定补贴。县职教中心要增设婴幼儿照护相关专业，开设儿科护理学等相关课程，加快专业人才培养。对已获得婴幼儿照护指导师、育婴师、保育员从业资格并具备相关工作经验的人员，托育机构要择优录取使用，并按岗位职责落实相应薪酬待遇。要切实加强婴幼儿照护服务相关法律法规培训，大力开展职业道德和安全教育、职业技能培训，提高婴幼儿照护服务能力和水平。深化婴幼儿照护服务技能人才评价制度改革，做好婴幼儿照护服务从业人员职业技能水平评价工作，依法保障从业人员合法权益，建设一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的婴幼儿照护服务队伍。（县人社局牵头，县科教体局、各镇办配合）
（四）强化信息支撑。充分利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，结合婴幼儿照护服务实际，应用婴幼儿照护服务信息管理系统，实现线上、线下结合，在优化服务、加强管理、统计监测等方面发挥积极作用。（县经贸局牵头，县民政局、县卫健局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
（五）加强社会支持。加快推进公共场所无障碍设施、母婴设施的建设和改造，开辟服务绿色通道，为婴幼儿出行、哺乳等提供便利条件，营造婴幼儿照护的友好社会环境。企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发与婴幼儿照护相关的产品必须经过严格的安全评估和风险监测，切实保障安全性。（县住建局牵头，县卫健局、县市场监管局、各镇办配合）
（六）强化监督管理。按照属地管理和分工负责的原则，落实好婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管责任。建立县级婴幼儿照护服务工作备案、监管机制，各部门按事权对婴幼儿照护服务机构开展综合监督，并对日常监管负主要责任。严格落实婴幼儿照护服务机构注册登记及备案制度，严格落实婴幼儿照护服务机构对婴幼儿安全和健康负主体责任制度。凡未登记、注册或设施条件差、管理混乱、存在严重安全隐患的机构，责令其限期整改，整改不合格的依法予以处罚。对婴幼儿照护服务机构实施动态管理，建立健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度，对履职不到位的、发生安全事故的，按照有关法律法规追究相关人员责任。（县卫健局牵头，县科教体局、县公安局、县民政局、县应急局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
五、组织实施
（一）加强组织领导。县上成立以分管县长为组长，县政府办、发改、科教体、公安、民政、财政、人社、住建、自然资源、卫健、市场监管、应急、税务、工会、妇联、各镇办主要负责人为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县卫健局，由县卫健局分管领导兼任办公室主任，负责全县3岁以下婴幼儿照护服务工作的组织协调。
（二）强化部门协作。婴幼儿照护服务发展工作由县政府统筹安排，县卫健局牵头，政府各职能部门、各群团组织和各镇办要按照各自职责密切合作，落实婴幼儿照护服务工作联席会议制度，定期商议解决本县婴幼儿照护服务管理工作中的问题，形成政府统筹领导、部门协同推进的工作格局。县发改局、县卫健局要认真调查摸底，对有意向申报普惠性托育机构的单位或企业，按照项目要求收集材料及时申报，对符合申报条件的托育机构，县政府按规定提供支持政策清单，确保婴幼儿照护服务项目有效实施，顺利推进。
