前言：中文期刊网精心挑选了对国土空间总体规划的建议范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
对国土空间总体规划的建议范文1
2015年2月6日，自治区发改委下发了《关于开展旗市“多规合一”试点工作的通知》（内发改规划[2015]154号）文件，确定在鄂尔多斯市准格尔旗、巴彦淖尔市杭锦后旗和呼伦贝尔市扎兰屯市3个旗市启动试点。试点的主要任务要求：探索经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个旗市一本规划、一张蓝图。同时，探索完善旗市空间规划体系，建立相关规划协调机制。
一、主要做法
（一）坚持全域规划
统筹考虑准格尔旗全境资源、生态、环境和经济社会发展需求，统筹布局生态、生产、生活三个空间，统一划定生态保护红线、永久基本农田红线、文物保护紫线、城镇开发边界、产业集中区开发边界5条控制线，统一建设各部门共享共用的全旗“一张图”和“多规合一”业务平台，一体化配置基础设施和公共服务，形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。
（二）坚持问题导向
以破解制约准格尔旗经济社会发展的瓶颈问题为导向，进一步深化旗情认识，着力破解资源环境不持续、城乡区域不协调、规划编制不街接、用地分类不统一等突出问题，切实解决交通运输、水资源、电力通道、生态环境、公共服务等瓶颈制约，努力实现持续发展。
（三）坚持底思维
严格按照重点开发区这一主体功能区划定位进行产业布局，认真落实“十三五规划”确定的经济社会发展各项任务，充分研究论证近、中、远期项目建设区域及用地界线，对现有城乡规划进行“减量”调整。同时，坚持生态优先，将维护生态环境安全和保护历史文化遗产放在首要位置，优先划定生态保护红线、文物保护紫线和永久基本农田边界。严控建设用地增量，以批复用地规模指标为上限，合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用，促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。划定煤炭开发控制线，明确增长区域和减弱区域，实现矿山环境治理、土地复垦及煤炭资源的和谐有序开发。
（四）构建“4+1+N”规划体系
针对原有规划数量偏多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，统筹构建“4+1+N”规划体系，形成“一套体系”。“4”即以经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护四大规划为基础；“1”是指多规合一总体规划；“N”即逐步延伸融合农业、林业、水务、交通、电力、能源等其他专业规划。
（五）形成“5+1+N”模式的“多规合一”控制线体系
“5”即国土空间采用5条控制线划分，分别为建设用地控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线；“1”即为和谐有序开发煤炭资源，划定煤炭开发控制线；实现五线控制、一线相关的控制线体系。在“5+1”基础上划定N条二级控制线，如城镇增长边界控制线、城市生态绿地控制线、核心生态控制线、基本草原控制线、煤炭开发增长控制线、煤炭开发减弱控制线等。
（六）构建科学高效的规划协调管理机制
发挥“多规合一”业务数据共享平台作用，对“多规合一”总体规划、各专项规划及“全旗一张图”实现动态数据管理，同时实行发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批制，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步，对项目实行全程动态调度管理。同时，在此基础上加快智慧政务平台及智慧城市的建设。创新规划编制工作，形成总体以“多规合一”总体规划为龙头，城镇建设以城乡规划为基础，新农村建设以国土规划为基础，同时发挥好专项规划的支撑作用的旗级规划体系，强化总体规划的统领性、空间规划的约束性、专项规划的针对性。
二、主要成果
（一）编制完成了“一本规划”，形成统一技术标准
编制了《准格尔旗多规融合总体发展规划》，形成了准格尔旗“多规合一”技术报告、项目指导书、规划成果数据标准。
（二）对冲突规划进行了分析与调整
共完成经济规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、林业规划、农牧业规划、煤炭规划、电力规划、交通规划等57个各类规划的叠加对比分析，共分析各项规划图斑18.2万个，形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。对未来用地进行了减量调整，其中至2020年，共“减量”用地89.61平方公里，占国土面积比例的1.18%；至2030年，共“减量”用地127.77平方公里，占国土面积比例的1.7%。
（三）绘制完成了“一张图”
共形成“两规”建设用地差异分析图、城乡规划与其他规划差异分析图、土地利用总体规划修改建议图、城乡规划修改建议图、建设项目用地与城乡规划差异分析图、建设项目用地与土地利用总体规划差异分析图、露天矿与其他规划差异分析图、基本农田与其他规划差异分析图、林业保护规划与其他规划差异分析图等9张分析图；“多规合一”控制线规划图、产业区块分布图、建设项目分布图、建设用地增长边界图、全旗城镇规划一张图、煤炭开发控制线规划图、煤炭增长线规划图、煤炭减弱线规划图、生态区分布图、核心生态保护区分布图、交通设施分布图、电力设施分布图、农牧旅游产业规划图等13张成果图。
（四）搭建完成了“多规合一”数据共享平台
作为数据平台基础的GIS数据库基本形成，平台开发建设已完成硬件采购、基础环境搭建、平台基础功能研发，正在完善数据入库及功能调试。近期已上线试运行。
在“多规合一”试点推进过程中，有以下几点经验和体会：
一是领导高度重视。“多规合一”是一个涉及多部门复杂利益协调的工作，特别需要旗委政府强有力的组织领导和重视。为此，及时成立了由旗长担任组长的准格尔旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组，督促协调各部门开展相关规划编制、调整工作；编印了“多规合一”试点材料汇编并呈报政府；联合各部门召开7次综合性审查会，向政府及时通报试点进展情况；推动旗政府常务会议、旗委常委会多次专题研究“多规合一”工作，解决试点中遇到的各类问题。通过这些举措加深领导对“多规合一”试点的认识和重视程度。
二是各相关部门通力配合。“多规合一”工作是涉及机制、体制的深层次改革，涉及各部门利益，需要各个部门的紧密配合。在旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组的领导下，由领导小组办公室牵头组织相关部门、乡镇召开了近20次工作会议，就“多规合一”进行部署协调，群策群力，各部门通力合作，旗直部门与各苏木乡镇相关部门上下联动。实现20余类型57部规划合一，分析各项规划图斑18.2万个，最终形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。
三是建立一个数据共享平台。将“多规合一”、“一张图”成果和规划、国土、环保、林业、水利、园林等部门的规划成果以及审批数据，体现到这个共同的管理平台上，实现数据共享和交换，使“多规合一”总体规划落到实处。
三、几点建议
一是从自治区层面批复“多规合一”总体规划。在试点推进过程中，由于行业间相关法律法规要求差异较大，相关规划交叉严重，许多事宜仅靠市旗两级政府难以完成，需要从自治区层面协调发改委、土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门集中研究解决，并由自治区政府给予准格尔旗“多规合一”总体规划最终批复，保证“多规合一”总体规划能够落地实施，且能形成可复制可推广的试点经验。
二是改革投资项目现有审批机制。对发改、规划、用地、环评、林地、节能等审批程序进行简化优化设置，可同时进行，不互为前置条件，所有建设项目试行并联审批。
对国土空间总体规划的建议范文2
一、“遵循”与“调整”的关系。
近期建设规划必须严格依据城市总体规划，体现城市总体规划的基本原则。近期建设规划是根据总体规划目标而作出的具体的近期安排。但是，近期建设规划并不是在时序上，把总体规划目标做简单的分解；在空间上简单地按比例缩小。它必须针对城市总体规划实施过程中存在的不足，面对城市发展过程产生的新情况、新问题，从现实条件出发，对城市总体规划实施情况进行反馈和调整。这是城市规划领域的“与时俱进”。只有通过近期建设规划滚动调校，才能有效地增强城市总体规划的动态引导和实时调控的作用。所以，近期建设规划编制过程中，在“遵循”城市总体规划基本原则的同时，对城市总体规划的实施效果进行全面、系统的总结、反思和检讨，并通过近期建设规划进行“调整”，十分必要。
二、“刚性”与“弹性”的关系。
《国务院关于加强城乡规划监督管理》的通知中明确规定，自2003年7月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划要求的，城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。这就给近期建设规划赋予了法律地位。“法定”本身就强调了近期建设规划控制要素的“刚性化”。比如，近期建设重点和发展规模、重点发展区域，近期建设用地总量、空间分布和实施时序，以及生态敏感区、城市绿地区、文物保护区、水源保护区、风景名胜区等需要严格禁止开发和限制开发的地域，就必须强化法定的“刚性”约束力。也就是规划要明确“不该建什么”的内容。这应该 是我们编制近期建设规划的主要内容。从另一个角度来讲，规划要明确“应该建什么、在哪里建、建多大规模、什么时候建（即定性、定位、定量、定时）”，也有一个刚性约束的问题。所以，从这个意义上讲，近期建设规划应该以“刚性”为主，只有具备法定的“刚性”，明确以“八线图”为核心的强制性内容，即红线（道路）、绿线（绿地）、蓝线（水体）、紫线（文物保护区）、橙线（高压和微波通廊）、黄线（重点公益性公共设施）、灰线（山体）、青线（视廊线），才能保证规划的“有效实施”，才能增强规划执法的保障度，才能充分实现城市规划维护“社会公平”的职能。但是，在市场经济条件下，随着城市建设投资主体的多元化，城市某些区域的未来发展具有多种可能性，亦即地块的用途往往具有极大的不可预见性。我们在近期建设规划中，再继续对生产力空间布局，人口空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性的要求。而且也是“搬起石头砸自己脚”。同时，从城市社会学的角度来讲，一个广泛使用强制力的城市规划体系，实际上加大了城市规划有效实施的“社会成本”。所以，针对大量不确定因素的存在，我们在近期建设规划中，对城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的“弹性”。这就要求我们的近期建设规划，要从注重“布局规划”转向“项目规划”，要在城市近期建设用地布局的基础上，提出城市近期用地项目和建设项目，建立项目库，明确项目的实施要求；同时，要根据市场经济的规律，研究我们的城市地块用途规划管制，有必要学习借鉴欧美国家的区划（Zoning）制度，结合各城市实际，推行《各类建设用地适建范围表》地块用途管制制度。给建设者和投资商提供一定的自由度和灵活性，使其能够按照市场经济规律进行动作开发。
三、“道”与“术”的关系。
长期以来，我们的城市规划往往难以摆脱“规划规划、纸上画画、墙上挂挂、一句空话”的窘境，从某种意义上来讲，与我们规划界长期看重“图面功夫”，专注于技术层面的东西，而忽略了城市规划实施政策的研究。这实际上也是对城市规划的本质认识不足的反映。
近期建设规划是实施城市总体规划，解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段，应该具有很强的针对性和可操作性。如果说城市规划应重“道”轻“术”的话，那么近期建设规划尤其如此。这就要求我们在近期建设规划编制过程中，要根据“效率优先、兼顾公平”的原则，认真调查研究制定我们城市空间发展的公共政策。与此同时要善于将规划的技术图件和说明，准确地转译为政府的政策措施，只有在近期建设规划编制过程中，注重从技术性规划到政策性规划的转化和提升，才能真正得到领导和公众的理解支持，从而保证规划的有效实施。
对国土空间总体规划的建议范文3
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
参考文献（References）
［1］俞可平.治理和善治引论［J］.与现实，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］
［2］钱振明.公共治理转型的全球分析［J］.江苏行政学院学报，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］
［3］师学义.基于GIS的县级土地利用规划理论与方法研究［D］.南京：南京农业大学，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］
［4］顾建光.政策能力与国家公共治理［J］.公共管理学报，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］
［5］蔡玉梅，郑振源，马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨［J］.中国土地科学，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］
［6］胡静，陈银蓉，梅昀.中国土地利用规划制度创新机制分析［J］.中国人口•资源与环境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］
［7］相伟.建立规划协调机制加强规划间的协调［J］.宏观经济管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］
［8］高平，蔡玉梅.中国土地利用规划模式选择初探［J］.中国土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］
［9］欧海若.土地利用规划的基础理论问题研究［D］.杭州：浙江大学，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］
［10］陈丽.我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析［D］.南京：南京农业大学，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］
［11］龙菲.西方的城市治理及其对我国的启示［J］.城市问题，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］
［12］陈银蓉，梅昀.科学发展观与新时期土地利用规划修编［J］.中国土地科学，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］
［13］岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择［J］.中国行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］
［14］韩青.空间规划协调理论研究综述［J］.城市问题，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］
Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
对国土空间总体规划的建议范文4
土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 。与之对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。土地储备规划前期研究主要对土地进行综合核查，对储备用地的现状、规划、权属等信息进行核查，对可储备地块进行筛选，以此提出储备规模、储备时序等，指导政府对经营性用地的统筹开发。
关键词：土地储备前期规划研究;综合摸查;gis穷尽式摸查；
Abstract:
Land reserve from the timing can be divided into three stages: information store, line reserve and reserve stage. Study on the planning of land reserves and the corresponding also can be divided into three stages: reserve planning preliminary study stage, land reserve plots of development planning, integrated planning and regulatory plan adjustment stage. Land reserve planning early research mainly carries on the comprehensive examination on the land, check the reserve status, planning, land ownership and other information, to reserve plots were selected, the reserves, reserve time, guide the government on the operation of the overall development.
Keywords: land reserve planning research; comprehensive mocha; GIS exhaustive Mocha
中图分类号：TU984
1引言
广从公路位于广州市北郊，是105国道的一段。该路向南可连接白云区和越秀区，向北到达从化，是广州市内的城市主干路，对北部地区新广从公路周边的交通与其它区域的交通转换以及连接广州市区内外的交通具有重要作用。为提高新广从公路的通行能力，使市区交通疏导更为快捷有效，广州市近期决定实施广从公路快速化改造工程。
根据广州市2020年轨道交通线网规划，在2011-2020年间推进13条轨道交通线路建设（含6条延伸线路），沿广从公路铺设的地铁14号线是其中重要的建设内容，其建设对支持城市空间拓展，加强城市中心区与东西部地区以及从化副中心地区的联系具有重要意义。未来广从公路沿线将成为城市建设的活力地带。
2研究内容与原则
2.1研究内容
国内对土地储备理论的研究一般认为,土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 [1]。
本文认为和土地储备工作时序对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。
广从路沿线土地储备规划前期研究属于土地储备规划工作的第一个阶段，主要研究内容如下：
（1）土地综合核查
现状核查：对规划范围内的用地进行现状调研，作出综合评价。
城规与土规核查：依据城市规划与国土规划划定可储备地范围。
规划征地核查：对规划范围内的土地使用审批情况进行普查，依据建设用地规划许可、建设工程规划许可情况初步确定可储备用地范围。
重点项目摸查：了解沿线重点发展项目，指导规划研究。
（2）土地储备规划研究
划定重点区段：根据现状、规划、权属三方面的信息核查，整合可储备地块涉及征地的现状建设信息，通过多数据叠加分析，综合判断划定可储备用地的重要节点地区。
重点区段土地储备规划：确定可储备地块筛选原则与步骤，以此分析判断后，提出重点储备区段可储备地块的总体规模、空间分布、总体规划情况。
（3）储备时序
初步提出储备时序：研究广从公路快速路改造工程、地铁14号线建设以及城市规划的建设与发展方向，结合广从公路改造时序、地铁14号线建设时序、城市建设发展的先后顺序、城市重点建设项目等因素，初步提出储备时序。
2.2研究原则
本次研究作为土地储备的前期规划研究，主要遵循以下原则：
1、土地储备与城市规划相结合
加强对土地储备空间分布的引导，加强政府对土地市场的宏观调控力度，促进城市空间结构调整以及与社会经济发展相协调。
2、土地储备与城市发展方向相结合
除轨道交通以外，其余重大城市建设项目、基础设施投资建设也是促进城市地区发展的重要因素，例如广从路的改造升级、周边重要城市发展项目的布局等因素，相关地区的土地储备尤其要优先、重点考虑。
3、可储备土地穷尽式查找
本次规划对现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展初步摸查，并整合在GIS平台，通过叠置分析，对具有储备初步可行性的土地开展穷尽式查找，在此数据基础上进行人工校核，确定可储备地块。
3土地综合摸查
通过对广从路沿线1500米范围内实现穷尽式的可储备土地查找，本次研究整理了包含多种影响因素的数据，通过多个因子的综合叠加分析，确定可储备土地的总体空间分布，进而结合其交通、现状、规划等条件，划分重点区段。
3.1现状建设情况摸查
广从路沿线现状已建设用地约38.9平方公里，占本次规划范围的39%。
现状建设用地中，以村住宅和厂房为主导，该两项占现状建设用地的70%。村住宅一般以3层左右、砖混结构建筑为主，呈现广州常见的城中村建设风貌。厂房及仓储基本是1层左右的建设，建筑相对简陋，改造拆迁成本较低。
各类建设用地占本次规划范围的比例情况见下表：
3.2广州城市总体规划
总规以“123”战略为纲领：将“123”功能布局规划的“城市空间发展战略和实施策略”等主要内容，转化为法定规划。《总规》落实“123”提出的 “优化提升一个都会区、创新发展两个新城区和扩容提质三个副中心”的空间错位发展策略，打破各自为政的困局和行政区划的局限，以城市功能为导向，实现跨界合作[2]。
3.3国土规划情况分析
对广从路沿线规划主要划分为四类，第一类是耕地，该类不纳入土地储备规划；第二类是其他农用地，第三类是建设用地，该类是土地储备主要规划对象；第四类是其他非建设用地，该类用地如果作为土地储备开发用地，需要按程序开展相关用地性质调整。
各类用地面积及所占比例详见下表：
3.4重点项目摸查
根据广州市“12338”的决定部署，广州市将建设三大国家级开发区、六大现代服务业功能区、九大创新型产业发展区。广从路沿线分布有九大创新型产业发展区中的三大发展区：空港经济区、广州国际健康城和中新知识城。
广州教育城选址方案中选取位于广从路沿线的钟落潭高校集聚区作为一期建设地块,该区域也是广州市近期重点建设区。
3.5广从路沿线土地储备情况分析
根据已经编制完成的广州市土地储备总体规划，其中划出了已完成储备、非储备、重点储备以及一般储备等四类区域[3]。本次广从路沿线土地储备规划的重点储备区段划分，主要考虑广州市土地储备规划提出的重点储备区域和一般储备区域。
由下图可以判断，广从路沿线范围内，有较多地处于重点储备区域内，这些用地将会是本次重点储备区段主要考虑的对象。
3.7城市规划情况分析
广从路沿线较多地区的规划仍处于在编状态，如北延区、建康产业，部分已有阶段性成果，如白云区控规全覆盖，部分地区尚未有新的规划覆盖，如钟落潭镇总规。本次土地储备研究工作将多项目前规划的最新成果整合，从中提取经营性用地作为储备规划研究对象。主要包括规划居住用地、规划公共设施用地（C1、C2、C3、C5、C6）及规划工业和仓储用地。在后续研究中将会对规划工业仓储类用地单独研究[4]- [8]。
广从路沿线城市规划经营性用地约26.2平方公里，占本次规划范围的27%。
其中公共设施类规划用地共有423块，用地面积13.9平方公里；居住类规划用地共有281块，用地面积10.8平方公里；工业及仓储类规划用地共有41块，用地面积约1.5平方公里。
4土地储备规划研究
4.1可储备用地总量规模
通过对广从路沿线地块进行核查工作后，剔除现状建设相对成熟，涉及规模较大、质量较好的住宅地块和公共设施地块及已在规划局办理报建手续的地块后，得出本次可储备用地总规模约为1639.7公顷。具体指标详见下表：
储备用地情况一览表
4.2重点区段划分
通过对广州市总体规划的编制情况、广州市土地储备规划的可储备用地的空间分布情况，以及结合地铁14号线站点分布、现状主要高等级道路出入口分布情况，同步考虑广州市近期重点发展项目的意向，划分广从路沿线土地储备重点区段。
结合城市规划管理单元及以上多因子的综合分析判断，本次研究将广从路沿线可储备地块分为三个重点区段，分别为广从一段，用地面积为15.6平方公里；广从二段，用地面积为13.4平方公里；广从三段，用地面积为18.7平方公里。
广从一段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为407.8公顷。其中二类居住用地86.2公顷、中小学用地32.6公顷、村镇居住用地1.5公顷、行政办公用地2.2公顷、商业金融业用地176.3公顷、文化娱乐用地7.3公顷、医疗卫生用地3.7公顷、教育科研设计用地98.1公顷。
广从二段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为272.9公顷。其中二类居住用地69.4公顷、中小学用地24.4公顷、村镇居住用地1.0公顷、行政办公用地15.8公顷、商业金融业用地101.7公顷、文化娱乐用地5.0公顷、医疗卫生用地8.2公顷、教育科研设计用地40.9公顷、村镇企业用地4.6公顷。
广从三段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为581.2公顷。其中二类居住用地104.0公顷、中小学用地31.0公顷、行政办公用地4.0公顷、商业金融业用地71.7公顷、医疗卫生用地2.8公顷、教育科研设计用地367.7。
4.3储备时序研究
土地储备工作具有超前性的特点，必须及时将各类可储备用地纳入储备，并进行合理安排，以免土地效益流失，同时保障各类重要城市设施的用地，实现城市规划控制、引导和优化城市空间布局。
土地储备时序规划制定必须综合考虑下列主要影响因素：
1、城市规划导向。包括城市空间结构、分级公共中心体系、重点发展地区、城市规划建设的时序等。
2、交通区位条件。根据轨道交通站点及高等级道路的分布情况来综合判断储备地块的交通条件。一般而言，应优先储备地铁站点和高等级道路出入口周边的土地。
3、地块的具体条件。包括：区位条件、地块规模与分布状况、规划用地性质等。
在综合考虑上述控制性详细规划编制情况、城市建设先后时序、区位条件优劣、地块面积大小、地块现状情况、地块价值高低、土地权属状况、储备实施难易程度等因素之后，对沿线可储备用地情况排序，确定储备时序如下：近期储备区段包括:广从一、二两个区段；后续储备区段为广从三段。
5结语
广从路沿线土地的开发随着轨道交通的建设将出现一轮，土地储备和开发必须把握这一机遇。本次研究以城市规划为指引，对广从路沿线土地的现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展摸查，整合分析确定可储备地块，实现政府对广从公路沿线经营性用地的统筹开发，有效推进广从路沿线土地储备工作。
参考文献
沈兵明:城市土地经营模式比较研究，[J]信阳师范学院学报，2008，6
对国土空间总体规划的建议范文5
关键词：土地利用总体规划 数量指标 空间布局 评估
中图分类号： F301 文献标识码： A
1 引言
目前已开展的土地利用总体规划实施评估研究多数是通过定性和定量相结合的方法，通过建立指标体系，确定指标权重，计算出规划实施综合分值，最终得到土地利用总体规划实施综合评价结果。这种评估方法虽有一定的科学性，但在构建指标体系时往往缺少空间指标的选取。土地利用总体规划是对未来土地利用时序和空间布局的导向，包含大量的空间决策，因此缺少空间布局评估的指标体系是不完整的。本文针对当前土地利用总体规划实施评估的重点和要求，从规划数量指标实现情况和空间布局执行情况两大方面着手，构建一套简便、操作性强的土地利用总体规划执行情况评估指标体系，并以津南区为例进行实证研究，以期为土地利用总体规划的实施评估研究提供参考。
2 土地利用总体规划执行情况评估的内容
2.1 评估内容
土地利用总体规划实施评估的内容可概括为以下两方面：一是对土地利用总体规划执行情况的评估，主要指规划目标是否实现及实现程度的评价；二是土地利用总体规划实施效益的评估，主要指土地利用总体规划的实施对经济、社会与环境所产生的影响的评估。由于经济、社会等各个系统的运行都有其自身的内生动力。从现阶段所能采集到的相关数据资料来看，土地利用总体规划的实施对其是否产生效益及产生的效益大小很难量化，对其评估仅能停留在定性的层面进行分析。因此，本文着重对土地利用总体规划执行情况进行评估，对规划实施的效益评估不作为研究的重点。
2.2 指标选取
县级及以下的土地利用总体规划属于管理实施型的规划，其规划的重要内容是土地利用指标的空间具体定位和土地用途分区的具体空间划分[1]。因此，县级以下土地利用总体规划的实施评估应重点加强空间布局审核和指标数据与实地、图件的一致性检查[2]。基于此，本文对土地利用总体规划执行情况进行评估时，将从数量指标和空间布局两个层面展开，具体指标选取如下：
图1县级土地利用总体规划执行情况评估指标体系
土地利用总体规划评估的目的不是按照执行情况进行排序，而是发现规划实施过程中存在的问题，并提出后续执行的建议[3]。因此，在规划评估过程中虽构建指标体系，但并不赋予指标权重，不产生评估分数，而是对各个指标逐一评价，目的是让规划评估更侧重于过程本身，而减少外界对最后结论的过度关注。
3津南区土地利用总体规划执行情况评估
3.1 津南区概况
津南区地处天津市东南部，是天津市的四个环城区之一，处于天津市经济发展的主轴上，是联接天津市中心城区和滨海新区的重要通道。区内有津晋、唐津、津港三条高速公路，交通便利，区位优势得天独厚。
《津南区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）2010年经天津市政府批准实施，本次评估时段为2010-2013年。
3.2 规划数量指标实现程度评估
利用对比分析法，把评估年各控制指标实际值与规划目标值进行对比，分析规划数量指标实现情况。
1、耕地保有量。根据《规划》，规划期内耕地保有量面积不低于11578.5公顷。同时规定，以第二次土地调查确定的耕地数量作为2009年耕地保护责任考核，其后，经国务院或市政府批准用地中，异地补充耕地的相应调整其耕地保护责任目标。根据津南区历年耕地占补平衡统计台账，津南区2010-2013年批准用地中，异地补充耕地1108.8公顷。津南区2009年耕地面积为11025.3公顷，核减2010-2013年异地补充耕地面积后，2013年津南区耕地保护责任目标为9916.5公顷。截至评估年底，津南区现状耕地面积为10271.8公顷，大于耕地保护责任目标。因此，规划实施期间，耕地保有量指标执行良好。
2、基本农田保护面积。根据《规划》，规划期内基本保护农田面积不低于6000.0公顷。截至评估年底，津南区基本农田保护面积为6202.8公顷，大于《规划》确定的基本农田保护面积指标。因此，规划实施期间，基本农田保护任务指标执行情况良好。
3、城乡建设用地规模。根据《规划》，规划至2020年，城乡建设用地规模控制在17950.8公顷以内。截至评估年底，津南区城乡建设用地规模为16827.6公顷，已达到规划目标年的93.74%，但尚在规划指标范围内。因此，规划实施期间，城乡建设用地规模指标执行良好。
4、人均城镇工矿用地指标。根据《规划》，规划至2010年人均城镇工矿用地不高于203.7平方米，规划至2020年不高于175.9平方米。截至评估年底，津南区人均城镇工矿用地为211.4平方米，尚未达到2010年的规划指标要求，与2020年规划指标要求更有一定差距。因此，规划实施期间，人均城镇工矿用地指标执行情况不太理想。
5、建设占用/土地整理复垦补充耕地规模。《规划》只下达了规划至2010年建设占用耕地和土地整理复垦补充耕地规模指标。本文以规划实施以来依法批准用地占用耕地面积作为参考目标来评估这两个指标的执行情况。据统计，2010-2013年津南区依法批准建设占用耕地1569.9公顷，而非农建设实际占用耕地1444.5公顷，小于建设占用耕地的指标。土地整理复垦实际补充耕地1821.5公顷，大于应补充的耕地面积。因此，规划实施期间，建设占用耕地规模指标和土地整理复垦补充耕地规模指标执行情况良好。
3.3规划空间布局执行情况评估
1、规划区域选址率
规划区域选址率指的是新批准建设用地与建设用地管制分区的符合程度。城乡建设用地与允许建设区、交通水利及其他用地与限制建设区的符合比例越高，表明规划区域选址率越高，《规划》在执行过程中的引导作用越好。
Pa=AC /At
式中，Pa为规划选址率；AC为评估时段内新批准城乡建设用地/交通水利及其他用地落在允许建设区/限制建设区的面积，hm2；At为评估时段内新批准城乡建设用地/交通水利及其他用地总面积，hm2。
表1 规划区域选址率
用地类型 规划区域选址率
城乡建设用地 93.99%
交通水利及其他 98.66%
根据表1，规划实施以来，新批准城乡建设用地和交通水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利及其他用地与允许建设区和限制建设区的符合比例均在90%以上，规划区域选址率较高，部分批准用地与管制分区不一致，主要是规划调整所致。由此可见，《规划》在实施过程中发挥了很好的引导作用。
2、规划空间布局实现程度
规划空间布局实现程度指的是规划评估年各类用地现状与土地用途分区的空间吻合度。吻合度越高，说明规划空间布局实施情况越好。可用下式计算：
式中，Pc为规划空间布局实现程度；Ai为规划评估年某一用途分区中与该用途区主导用途不一致的用地面积，hm2；At为该用途区总面积，hm2。
通过将规划基期年和评估年土地利用现状数据与土地用途分区进行叠置分析，可得到各用途分区的空间布局实现程度。
表2 规划空间布局实现程度
用途分区类型 基期年规划空间布局实现率 评估年规划空间布局实现率
基本农田保护区 91.80% 94.86%
一般农地区 84.77% 89.49%
林业用地区 60.43% 60.11%
城镇村建设用地区 66.96% 80.69%
生态安全控制区 96.96% 96.96%
根据表2，生态环境安全控制区和基本农田保护区空间布局实现率较高，达95%左右，其次为一般农地区和城镇村建设用地区，林业用地区实现情况较差。从与规划基期年对比情况可以看出，规划实施期间，除林业用地区外，各用途分区基本朝着用途管制确定的方向实施，城镇村建设用地区空间布局实现率为80.69%，表明规划期内津南区仍有一定的城乡建设增量空间；其余用途分区未能完全实现的原因主要是规划拆除复垦的城乡建设用地尚未按照《规划》实施所致，拆除复垦力度需进一步加强。
4 结论
从总体上看，津南区在规划评估期内，发挥了《规划》的调控和引导作用，基本上实现了《规划》既定目标，较好地执行了建设用地空间管制和土地用途管制。在规划数量指标实现程度方面，总体执行效果较好，但人均城镇工矿规模尚未达到规划目标，土地节约集约利用水平有待进一步提高；在规划空间布局执行情况方面，规划区域选址率达到了90%以上，表明规划发挥了很好的引导作用。各用途分区基本朝着用途管制确定的方向实施，个别用途分区实现程度不高，主要是城乡建设用地未内能实施拆除所致，城乡建设用地整理复垦力度需进一步加强。
作为一种探索，本文从规划数量指标和规划空间布局执行情况两个层面构建指标体系，对津南区土地利用总体规划执行情况进行评估。本方法具有简便、操作性强，可进行常规性和经常性的规划实施监测等特点，运用本方法可对规划期内任何时段的土地利用总体规划执行情况进行评估。为使本方法更具普适性，其评估的指标体系还有待于进一步地补充和完善，评估的方法也应在实践中不断地完善和改进。
参考文献：
[1]欧名豪．土地利用规划体系研究[J]．中国土地科学，2003，17(5)：41―44．
[2]杜金峰，冯长春.当前中国土地利用总体规划实施评价中主要问题研究[J]．中国土地科学，2008，22(10)：74―80．）
对国土空间总体规划的建议范文6
关键词：土地；项目用地；保障能力；建议
只有紧紧围绕“服务地方经济发展，保障重点项目用地”为工作主线，按照“依法依规、盘活存量、节约集约、经营土地、提高效能”20字方针，坚持解放思想，深化改革创新，积极主动服务，严格规范管理，才能着力进一步强化管理提高项目用地保障能力，笔者似就这个问题作一探之。
1. 土地利用状况
乌达区总面积206.68平方公里，行政辖区内东部毗邻黄河，属黄河海勃湾水利枢纽工程淹没范围；南部为已建成的乌达工业园区，与阿盟紧紧接邻；西部为神华国有大矿的矿权范围；北部紧贴乌兰布和沙漠，与阿盟接壤。在狭小的行政区域内，除去矿山的矿权范围58.35平方公里、库区淹没范围56.62平方公里、建城区范围22.74平方公里、工业园区31.14平方公里外，乌达区实际可使用土地面积37.93平方公里（其中耕地面积8.72平方公里），因此随着城市经济的发展及人口的增长，土地供需矛盾日益尖锐，成为制约我区经济发展的瓶颈。如何破解用地瓶颈问题已成为当地国土部门首要研究的重要课题。
2. 土地利用问题剖析
2.1 部分建设项目利用率不高
一是乌达工业园区成立初期，由于缺乏较为系统的规划以及在招商引资方面对投入强度、产出效益、开工进度等方面设立的“准入门槛”低，导致一部分老旧企业土地利用相对水平不高，部分重点项目预留土地面积较大。二是目前园区内高载能、高污染、长期停产的企业涉及37家、面积大约2平方公里，根据相关政策，这些企业属于淘汰落后产能的范畴，土地利用率有待进一步提高。三是受下行压力的企业影响，乌达区部分新建、续建项目暂缓建设，导致部分企业项目用地短期内闲置。目前，工业园区供而未用的土地涉及4家企业、约0.84平方公里。批而未供的土地面积约0.4平方公里，涉及5个工业项目。
2.2 城市用地需求增长快
2010年～2015年，全区城市用地面积由9.8平方公里扩大到11.4平方公里，城区范围在扩大的同时，城市公用设施、公共建筑建设规模也增大，城市资源优势不能集中体现，土地价格和利用效率得不到提高。例如，在房地产方面，乌达区批而未供的土地面积约0.67平方公里，直接影响了城市土地利用效率和单位土地面积产出率。
2.3 城市规划的系统性相对欠缺
乌达区规划系统性不够，表现在城市布局分散，集聚度不够，功能设置不合理，交通规划相对滞后，绿化形式单一，缺乏层次感，基础设施配套不足，地下空间利用率低等问题。
2.4 耕地利用率和集约程度低
一是乌达区耕地资源比较分散，耕地利用率和集约程度较低，导致居民和农业企业从事农业生产的积极性不高。二是由于原属乌达矿务局破产转制，导致原矿务局土地权属不清，土地界限不明，历史遗留问题较多，土地情况较为复杂。
2.5 土地监管机制不健全
一是土地供应后的监管不到位。只注重解决土地供应，缺乏对土地需求的约束和指导。二是齐抓共管的责任机制尚未建立。土地批管用的责任界限不明确，投资率和产出率监管不到位，各部门之间存在信息相互不通，企业用地情况、投资情况、税收情况不明，导致监管合力不够。
3. 促进发展保障用地的建议
3.1 强化保障重点项目用地需求，加大提升用地保障能力
对项目选址符合我区土地利用总体规划，符合国家产业政策，供地政策、投资强度及效益产出达到规定要求的种类建设项目，积极做好申报占供和独立选址用地计划指标争取工作。深入研究、用好政策，根据上级文件精神，积极稳妥地开展废弃居民点、工矿废弃地和土地复垦整理工作。积极做好废弃居民点及工矿废弃地调整利用工作，同时根据政策要求，加快编制土地整治专项规划。对已获批实施的项目加大土地整理力度做好相关服务工作。
3.2 以规划为统领，从源头上引导和规范用地需求
一是依托我区自然山水地貌，调整优化空间结构，加快人口及生产要素向环湖区域集聚，促进产城融合。划定矿区生态恢复治理范围和基本农田保护红线，遵循黄河西岸形成的自然岸线，着力构建科学合理的城区、滨河西区、工业园区（物流园区）、农业园区（涉农园区）发展格局，统筹完善各功能分区的规划定位，在规划中充分体现节约集约用地思想，重点将生态、环保等理念落实在规划中，实现绿色规划。同时以“创城”为契机，全力做好生态建设和城区园林绿化的规划布局，按照建设区域中心城区的发展定位，高起点编制完善主要街路、重点地段景观等专项规划设计，高标准建设中央公园、城北公园等绿化景观项目，全力打造宜居宜业型城区。二是完善农业发展规划。结合“十个全覆盖”工程，立足我区土地自然资源优势，科学编制全区农业农区发展整体规划，坚持把一三产业相融互促作为推进农业产业化发展的重要内容，积极培育发展高效特色农业和休闲观光农业，有力推动农业产业结构的不断优化。三是要切实维护规划的权威性和严肃性。坚持建设用地必须在土地利用总体规划确定的建设范围内选址，减少对土地利用总体规划进行调整的行为，切实维护规划的严肃性。
3.3 加强政府对一级土地市场控制，进一步完善土地储备制度
引入市场机制，优先储备盘活闲置、空闲和低效土地，发挥市场在土地资源配置中的基础作用。通过控制增量，挖潜存量，形成集约节约用地机制。
3.4 严格单独供地，提高工业园区用地门槛
一是要求工业建设项目向开发区集中，对投资额较小的建设项目，不再单独供地，建议通过租赁存量厂房的形式获得生产经营场所，禁止建造单层厂房。鼓励工业企业在符合城市总体规划的前提下，利用现有厂区存量土地增资扩建、改造或建造标准厂房出租。二是提高开发区用地"门槛"，建设项目在供地时，应约定土地用途、容积率、投资强度和开发进度等控制性要求，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，实现“产业集聚、布局集中，用地集约”的开发区新模式。三是强化项目（批后）动态监管。实行项目巡查制度、项目竣工用地复核验收制度和土地开发、利用开发通报制度，对项目用地建设进行全程监督。四是转变招商引资观念。从招商源头入手，变“招商引资”为“挑商引资”，引进占地少、技术含量高、污染少、附加值高的产业和项目，以科技含量提高土地的投入产出率，实现土地资源利用效益最大化。
3.5 谋求内涵发展，提高现有土地的容积率
采取“两高两严”办法节约集约利用土地，“两高”是提高容积率和建筑高度；“两严”是严控建筑密度和严保绿化率。倡导建筑向高空发展，谋求内涵发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层公寓、厂房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，发挥基础设施和公共服务设施所产生的规模效益，节约土地投入。
3.6 实施“腾笼换鸟”战略，因地制宜推进土地置换
促进产业结构升级，有效整合城镇工业园区。对部分占地较大且达不到投资强度标准的企业实施“腾笼换鸟”战略，政府与企业共同招商引资，引进有利于调整产业结构的精细化工项目。对不符合产业政策及节能减排政策的企业，政府鼓励帮助这类企业共同招商，引进符合产业政策、节能减排、延链补链的精细化工项目。土地置换时调整用地结构实现城市土地集约利用的重要手段，也是增加土地有效利用面积、提高土地集约利用程度的目的。今后工业园区招商引资中的应从注重引进数量转到选择精品项目、从注重广泛吸纳转到重点打造产业链条、从注重政策优惠转到突出比较优势上来。特别是不能满足于简单地将工业项目归拢在一起，而应当设置适当的准入条件，并通过制定投资项目评审体系，对不同的产业项目设定不同的“门槛”，有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目；逐步做到产业结构调整和土地利用调整相结合，淘汰占地多、效益差的项目。
3.7 创新工作思路和方法，积极盘活存量用地
树立节约用地的理念，进一步调整建设用地的结构，推进低效用地再开发和工矿废弃地复垦。一是加大闲置土地处置力度。研究建立行之有效的闲置土地发现、处置和利用常态化管理机制，对停产企业、长期未建项目，根据其停产时间或闲置时间，由税务部门加收土地使用税，鼓励企业开发、利用闲置土地。二是加强低效用地“二次开发”。对园区早期引进的能源消耗高、环境污染重、产业层次低、产出率低的土地积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活。同时针对单体电石、铁合金、球团等小型企业，加强产业政策指导和信息咨询，鼓励其利用现有厂区，通过兼并重组、合作引入、转型升级等方式，使低效用地二次利用。三是建立工业项目用地地价调节机制。将用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。四是合理利用地下空间。建议用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施，充分利用地下空间从事经营活动、销售。五是科学整治、复垦，重新利用深陷区、棚户区土地。国土规划等相关部门要提前做好深陷区、棚户区土地利用总体规划，待棚户区居民全部搬出后，可在这一区域，规划建设专业市场，用地紧张的压力，提高土地节约集约利用水平。
参考文献：
[1] 丁志平.刍议我国矿业城市生态文明建设[N].中国国土资源报，2010-03-28.
[2] 王恩富.大力发展循环经济推进矿业城市可持续发展[J].资源产业，2013（6）：45-47.
[3] 国家生态工业示范园区管理办法（试行）
