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农村医疗保障的现状范文1
关键词： 医疗保障；执行困难；政策分析
一、公共政策执行的理论阐述。
公共政策执行是正常过程的时间环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。国外学者对公共政策执行的定义大致分为两大类：一类如琼斯等，十分关注公共政策作为行动指南的指导作用，认为政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。政策行动坚强有力、行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行行动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的不足；另一类如格斯顿等，则强调执行组织机构的作用，认为既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留地支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能力和资源[ 1 ] 。
综合以上诸种界定，中国学者宁骚在《公共政策学》一书中的观点是“所谓公共政策执行就是正常政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程”。
二、问题：农村合作医疗政策的困境。
在我国农村，多数农民从事着收益低下、剩余很少的农业劳动。在收入增长缓慢的前提下，农民面临最大的风险就是疾病、养老和贫困，而疾病与养老相比，风险更大。因此，农民在社会保障体系中的第一需求是医疗保障。
目前的医疗保障基本上是农民自我保障。在医药价格猛涨的情形下，农民医疗费用支出急剧增加，医疗费用攀升的幅度超过了农民实际收入增长的幅度，医疗费用远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力。在农村，小病经常不看，大病看不起，一旦出现大病，则整个家庭陷入经济困顿之中，因病致贫、因病返贫现象极为普遍。农民对社会医疗保障的需求很大。既然农民存在着对社会医疗保障的迫切需求，而政府原有的合作医疗体系已经解体，医疗服务的供给不复存在，那么，政府恢复和重建农村医疗保障的政策为何无法实施，达不到预期的政策目标和效果呢？[ ]
三、解释：政策行动者的视角。
本文主要借鉴新制度经济学的理论，认为制度或政策给博弈中的行动者提供了一种激励机制，在一定的约束条件下改变行动者的行为倾向。好的或成功的制度与政策能够通过激励机制和约束条件的变化改变行动者的行为方式或倾向，从而实现政策的原有目标和预期效果。本文将根据不同的政策行动者面临的约束条件和激励机制，从不同的政策行动者相互博弈的视角解释农村医疗保障这项公共政策执行困难的原因。
1. 中央政府在财政紧张的约束条件和没有农民群体政策压力的激励机制下，对重建农村医疗保障制度的政策资源投入不足。
一项社会政策出台之后，需要具有政策资源的支持才能运作和执行。一般地讲，政策资源主要包括人力、财力、物力等，其中最重要的是财力的支持。目前，农村的医保政策主要缺乏相应的资金投入，尤其是中央政府的财政投入。中央政府主张“举办合作医疗，要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。要通过宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加。其实，中央政府对农村医疗保障制度的财政支持严重不足。
农村医疗保障制度作为整个社会保障的组成部分，具有公共产品的特点，即具有消费上的非竞争性和非排他性，它能促进整个农村经济的发展和社会的持久繁荣以及人民生活水平的提高。公共产品或准公共产品主要由政府组织生产和提供，政府也理应承担起供给的责任。那么，中央政府为什么没有为农村医疗保障这项社会政策投入配套的财政支持呢政府在财政紧张的约束条件下，用于社会保障的资源比较有限。在由计划经济向市场经济转型、由发展中经济向发达经济升级的过程中，政府需要解决的公共事务很多，因此，中央政府财政能力肯定存在不足的情况，许多国家都遇到财力不足的危机。中国公共政策的制定不是政府与民众之间的公共选择，而主要是政府单方面供给公共政策的形式。作为医疗保障政策目标群体的农民对政策制定者———政府的力量是微弱的，他们没有谈判和制约的力量。在政府的约束机制和激励机制中，农民缺乏进行利益表达的途径，也很少有其它途径可以实现群体的政策主张。
因此，政府在既有的财政资源约束条件下，肯定优先处理其它政策问题，而忽视甚至放弃在农村供给公共产品这种政府本应承担的职能。
2. 中央政府职能部门与地方政府的政策行为同样没有为政策执行提供有效支持。
中央政府虽然决定”恢复和重建“农村的合作医疗制度，但是，对于资金来源，各职能部门的观点不一，它们的政策措施是相互矛盾的。中央政府需要通过公共政策解决公共问题，但是，这些政策，尤其是各个部门出台的政策都服务于不同的政策目标，例如民政部的规定是为了重建合作医疗的目标，而农业部的政策是为了减轻农民负担，这两种目标都是政府在特定时期中选择的目标，因而发生政策措施的冲突与矛盾。
在中央政府较弱的政策激励机制下，很难促使更多的地方政府重视农村医疗保障。由于对地方政府的考核和评价中，城市的社会保障远比农村的社会保障重要。因此，地方政府主要将资源和精力更多地放在城市而不是农村。
3. 作为政策行动者的农民无法为建立农村医疗保障制度承担主要责任。
由于农村的医疗保障政策缺少各级政府相应的财力支持，而社会政策又不能离开经济资源而获得有效执行，因此，实施农村合作医疗保障政策的重要资金来源是向农村中的广大农民筹集。
首先，进入90年代以来，虽然中央政府采取了各种增加农民收入的政策措施，但是农民收入增加有限，而且农民的税赋负担却非常沉重。因此，农民为合作医疗所交费用虽然从绝对值来看并不算高，但是它在农民的家庭年收人中所占的比例是大多数农民，尤其是广大的中西部农民承担不起的。？？ 其次，农民不太相信建立合作医疗制度能给农民带来很大的好处。因为根据经验，农民认为在合作医疗制度存在不平等的待遇。农民没有相应的措施保障基层政府从他们其身上收走的钱，能够用于医疗保障，这些钱很可能成为基层政府又一项乱收费，最后落入干部的腰包。
根据笔者对农村医疗保障政策的相关行为者的分析，由于中央政府没有为农村的医疗保障政策投入配套和充足的经济资源，地方政府由于财政困难也同样没有能力或者没有动力为农民建立医疗保障制度，而农民个体又因收入增长缓慢、对政策的某种不信任，导致农民没有能力或不愿为农村医疗保障单独”买单“。因此，我国目前的农村医疗保障政策遇到了实施的难题，很难达到政策制定者起初所订立的为农民提供医疗保障的政策目标。[论文格式]
参考文献
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[ 3 ] 吴佩旆。 关于我国农村医疗保障的思考[ J ]. 计划与市场探索， 2003（07） .
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世界各国在发展农村医疗过程中都经历了各自艰难曲折的发展历程，限于篇幅，本文主要介绍下几个国家：
（一）联邦德国农村医疗保障制度分析研究
在欧洲联邦德国，大方的农村大部分地区都由政府实行了对农民健康保险的强制性制度。他们的具体做法是由分布在联邦德国各个州的20家针对农民的医疗管理和相应的照料公司来进行经营。参加农村农民医疗保障人数已经达到65万，这个数字约占联邦德国总人口的0.8%，而在联邦德国，农业人口占全国总人口的比例仅仅2.4%，因此说这个比例是比较高的。在他们的国家内，保费缴纳的多少与每个公民的现实收入相挂钩，通过政府的这种做法使农村合作医疗得以顺利进行下去。他们的主要做法一是政府缴费的强制性，二是实行与收入关联的缴费制度，三是保险资金运营市场化，四是由联邦政府财政的巨额财政补贴兜底。
（二）日本农村的医疗保障制度分析研究
众所周知，日本在二战后是战败国，日本为促进国民素质的提高和国民的健康，动员全国农民积极参加社会医疗保险。国民所交纳社保的基金主要来源于被保险人参保所缴纳的保险费，同时国家和地方政府对于国民的参保也相应地进行财政补贴。日本采用按照保险费收取的标准进行参保，并且规定参保人员的年收入应当具有一定的比例，并且要求每年进行一次核定。通过日本农村医疗保障的做法在实践中有以下几个方面的对策措施：第一方面是日本国家具备了健全的医疗保障法制体系，第二个方面是日本具有完备的业务运营保障体系，第三个方面是日本具有相对完善的各个监督体系，第四个方面是日本具与其他国家相比有相当数量的政府补贴钱款。
二、发展中国家农村医疗保障制度分析研究
从世界各国的现状看，发展中国家在农村医疗保障制度方面对于我们也有很大的借鉴之处，此处主要介绍泰国和南美洲巴西两个国家。
（一）泰国农村医疗保障制度分析研究
在发展中国家，泰国与我国的位置较近，其在农村医疗保障制度方面与我们相比较有很大的相似之处，对此，这个国家提出了“30铢计划”。这个计划主要是由中央财政按照一个总的固定标准将国家的资金通过相关部门预拔到各个行政省，各行政省卫生部门再按照各省的人力情况确定工资、预防保健和医疗费用的具体情况，再把这几个省的医疗情况和资金情况根据实际分配给各个相应的医疗卫生机构，以便于能够更好地促进农村医疗卫生事业的健康发展。“30铢计划”是根据国民的居住情况使国民到相对应的定点医院进行就诊，只要是到对应的医院就诊看病，每个患者诊治一次只需支付大约折合人民币6元左右的费用就可得到相应的全面医疗服务。泰国的做法主要有：一是决策的权威性，二是在筹资机制上以政府出资为主，三就是泰国在医疗服务方面，通过偿付那种以按人头付费的方式和按照患者病种的付费方式为主要。
（二）南美洲巴西农村合作医疗保障制度分析研究
在20世纪50年代开始，南美洲巴西就建立了类似北欧的全民医疗保健制度，从世界各国的经济发展过程来看，南美洲巴西属于中等发达国家，其在经济发展过程中出现了贫富差距的现象，在巴西，全体国民只要有享受政府医疗保障制度的公民只要到任何一家公立医疗机构就医实行免费。但由于巴西国土面积大，仍有相当农民享受不到医疗服务，特别是地处偏远地区的农民，缺医少药问题十分严重。为了更好地满足农民的医疗保健需求，巴西联邦政府建立了“家庭健康计划”。其主要做法有以下四个方面：一个方面是巴西政府不断重视全国农村的卫生服务体系建设，这在一定程度上对于农村医疗保健计划进行了资助。二是巴西在全国农村医疗保障制度的设计方面，巴西政府注重对农村医疗体系中尤其是基层医疗工作人员的激励机制。
三、借鉴先进国家农村医疗制度的经验，不断完善我们农村医疗保障制度
综上所述，外国在完善农村医疗保障制度方面为我们提出了许多先进的经验，在化解医疗保障中的利益转移问题上都有各自的特点。它们的一些成功实践在一定程度上可以为有效化解我国新型农村合作医疗方面中存在的利益问题提供某些借鉴与启示。
（一）政府加大中央财政的支持是解决新型农村合作医疗问题的关键所在
与国外先进经验相比较，我国农村合作制度还需要进一步加强和完善，比如中央政府为了促进全民的医疗的这种筹资机制似乎是有问题的，极易造成农民、地方政府和中央政府三方动态博弈的格局。地方政府先说服农民每年出资20元，然后地方政府再出资40元，中央政府在前两者都愿意出资并已经到位的前提下，自己才出资40元。在这场博弈中，政府特别是中央政府的角色是极其消极的，最终的结果可能是即使三方资金都到位，但由于缺乏法制保证任何一方每次都必须出资，政府如果在一定程度上想改变农村合作医疗保障制度的这种做法，就需要借鉴国外的先进经验和做法，让农民先出资，这样一来就可以通过政府出资，加大对农村医疗经费的投入力度，建立健全惠及广大农民百姓的那种农村医疗保健制度，这样应能相应地消融农村人口收入两极分化带来的参保农民在医疗服务利用方面的利益转移问题。
（二）支付制度的内在激励机制是消融新型农村合作医疗中利益转移问题的关键
在决定一个卫生保健体系在多大程度上体现社会希望它达到目标时，支付制度的内在激励是非常重要的，对此政府可以通过实行与收入相关联的差别缴费制度，激发参保农民的缴费积极性。在这方面，德国、日本和泰国都实行了差别缴费制度，这样做的好处是符合缴费纵向公平性原则，同时，也合乎不同收入水平的参保人在利用医疗服务方面的群体性差异。
（三）加强制度建设完善农村合作医疗是解决新型农村合作医疗问题的保证
与发达国家以及农村合作医疗先进的国家相比较，我国的农村合作医疗保障制度仍然任重道远，在党的十八届三中全会召开之际，深化改革不断深入和拓展，这在一定程度上为农村合作医疗的完善提供了广阔的空间。目前我们要解决的是借十八届三中全会深化改革的东风，进一步地完善农村合作医疗制度，保障农民的权益。同时我们政府相关部门还要从根本上动员广大的农民参与进来，增强农民的主体意识，使合作医疗能够更好惠及全体农民。由此可见，农村医疗保障制度作为一种国家制度安排，是国家政权深入农村的重要手段之一，因此适时的制度变迁与升级显得特别重要。从与先进国家在农村医疗保障制度方面的做法来看，我们国家的农村合作医疗应当借鉴发达国家的先进经验和做法，全面提高我们国家农村合作医疗方面的财政支持力度和农民参保的覆盖面，为更多的农民健康发展提供更便利的服务。
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医保覆盖不足、力度不够、控制不力、运行效力不高、保障制度不公是当前中国医疗保障存在的五大问题。这个状况也导致我国国民健康水平的提高趋缓。
首先，医保覆盖不足。机关事业单位的公费医疗、城镇职工基本医疗保险、新农村医疗合作、社会医疗救助、商业健康保险，这是我国现存的五大类医疗保障种类。调查显示，享受公费医疗的人口从1998年的16％下降到2003年的4％；2006年底，城镇职工医疗保险的参保职工仅占城镇就业人口的41％，参保的退休人员占城镇人口的27％；截止到2005年试点地区新农合占全国农村总人口的47.5％；2006年社会医疗救助共救助城市最低生活保障145.5万人次；而据1998年和2003年全国卫生服务调查显示，尽管商业健康保险覆盖人口从1998年的3.5％上升到2005年的5.6％，覆盖面仍然相当低。一系列数据都说明，城市和农村大部分都还没有被社会保障覆盖。
其次，保障力度不够。城镇职工基本医疗保险不存在应对巨额医疗的机制，从而丧失了部分保障功能。新农合由于投资水平不高，医疗救助刚刚建立，同样救助水平不高。
第三，在费用控制不力方面。在目前的医疗保障制度安排中，代表患者利益的第三方谈判不足、医疗服务提供者的支付机制存在缺陷、难以提供医疗卫生服务的上升。此外，医疗保障体制改革与医疗服务体系、药品流通体制等改革不配套，造成不正常的医疗费用攀升，又进一步弱化了制度保障的功能。
第四个问题是运行效率不高。医疗保障基金的统筹层次过低，降低了风险承担的效果，导致了这一问题。
第五，在保障制度不公方面，主要表现为不同制度之间的保障水平差别非常大。不仅城市和农村水平差得很大，同时城市里公费医疗，职工医疗保险差别也是很大的。
由于缺乏风险分担机制，大量的医疗费用需要个人直接支付。1978年―2004年间，在卫生总费用中个人现金卫生支出由24.45％上升到51.6％。自费抗风险能力弱，从而将人民收入的不平等转化为获得医疗服务的不平等，这正是导致看病难看病贵的重要原因之一。
基于对医疗保障制度现状以及问题的分析，今后的改革目标应当是保证人民享有基本医疗保障，同时满足民众的差异化保障需求，以提高全体国民的健康水平。
在这样的改革目标下，改革应遵循的五项原则：公平性原则、多层性原则、循序渐进原则、可持续发展原则和协调性原则。
对改革框架的若干思考：一、从框架设想来看，为实现医疗保障的全民覆盖，建议采取三支柱的框架，即公共医疗保险、社会医疗救助、商业健康保险基本框架。其中商业医疗保险在体系中占有重要地位。商业健康保险对所有的居民开放，主要保障在社会保障计划中没有涵盖或涵盖不充分的项目，由此与社会保障项目计划构成补充关系，以满足人民更高层次的医疗保障需求。二、实施路径：把扩大覆盖面与医疗保障制度自身的改革结合起来，同时推进这两方面工作，使两者形成良性互动。其中需要做三项基本工作：深化公共医疗保险制度改革；完善社会医疗救助制度；大力发展商业健康保险，实行医保的全面覆盖。应当充分发挥市场机制的作用，通过灵活多样的商业健康保险，解决基本医疗保障以外的需求，其别重要的工作是要加强与社保的合作，要加强与卫生机构合作，也要争取税收优惠。商业健康保险的改革不能单兵突进，它牵涉到社保机构、劳动和社会保障部门、卫生部门，也因为税收优惠牵涉到财政部门。
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关键词：农村医疗服务体系；市场化；医疗服务体系改革
中图分类号：C912.82 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0049-02
20世纪40年代的农村医疗合作社是目前农村医疗保障制度的源头，伴随着，具有合作性质的医疗保健所和卫生室也随之产生。这些组织和机构具有“合作制”和“群众集资”的特点，不具有明显的保险性质，一般认为它们是农村合作医疗制度的萌芽。这些机构和组织为具有明显的保险性质的合作医疗等医疗保障制度奠定了基础。
一、农村医疗服务体系存在的问题
传统农村医疗服务体系从萌芽到发展直至衰落，新的农村医疗服务体系的恢复与重建不仅仅是制度变迁的必然选择，而是在农村医疗服务体系面临的一系列问题下不断调整的。
（一）医疗卫生服务的公平性问题
李强运用社会学的理论，从社会结构的视角分析了我国健康公平与公共卫生资源分配的关系，提出应合理处理好医疗卫生服务和市场机制二者之间的关系。魏众和古斯塔夫森认为，由于区域经济条件和社会条件的差异，地区之间医疗服务支出的差距是显著的，从国家整体来看，医疗公共支出多集中在某些发达的城市和省会城市医疗部门，同时在城市内部以及农村内部也存在医疗支出方面的差距。部分学者对于新型农村合作医疗制度的实施与医疗服务的公平性进行了研究，赵涛和车刚的通过研究发现，伴随着医疗服务费用的急剧上涨，尽管参加新型农村合作医疗的农民对医疗服务的利用量有一定的增长，但农村居民所承担的医疗费用支出公平性却没有得到保障，甚至费用的上涨给新型农村合作医疗基金管理带来了支付风险问题[1]。
（二）缺乏市场化问题
高梦滔等认为，基层卫生服务供给的廉价、有效性是新型农村合作医疗可持续发展的一个重要条件。尽管政府在加强村卫生室和乡镇卫生院等基础医疗机构建设方面做了许多工作，但是问题恰恰在于基础医疗服务提供的缺失。孙淑云提出，20世纪80年代之后的市场化改革失败导致了政府关于公共卫生投资的思路不明朗，由于经费补偿的缺失，乡镇卫生院的功能被异化了，乡镇卫生院根据市场的准则追求效率和效益，弱化了对村卫生室的管理功能，这是农村基层卫生服务存在着功能缺失、组织涣散、经营不善的问题的重要原因[2]。李卫平认为带有政治主导型的医疗服务体系，使得基层医疗体系瘫痪，首先上级政府对乡镇卫生院的拨款和向乡镇卫生院摊派被地方乡镇政府截留的现象一直存在，同时利用私人关系安排非技术人员进入乡镇医疗机构的现象对于乡镇卫生院的发展和医疗服务的提供都是不利的，甚至一些地方的公共卫生补助都难以足额到位[3]。顾昕认为医疗保障体制不完善是目前中国农村地区医疗费用上涨失控的主要原因，由于医疗服务市场中第三方付费机制不健全和不完善，造成了农村医疗机构激励结构的扭曲。
（三）基层医疗卫生服务的供给问题
陈小安认为，目前我国农村公共产品供给的一系列问题，对于促进农村经济的发展和提高农民生活水平具有明显的阻碍作用，这些问题主要有：农村公共产品在供给方面不足和供需结构严重失调等。同时各级政府在农村公共产品供给的责任不清导致了医疗服务供给效率低下，也变相地加重了农民的负担[4]。王仕龙认为由于农村公共产品供给的结构性失衡问题存在，本来就有限的公共产品投入得不到合理的利用，农民发展生产和改善农民生活质量的目标都难以实现[5]。侯天慧等通过实地调查也认为基层服务机构的缺乏导致山区成为医疗卫生服务可及性的盲区，而新农合参合率偏低又严重影响了医疗卫生服务的不公平性。
二、完善农村医疗服务体系的对策研究
笔者对近年来完善农村医疗服务体系的相关对策研究进行了综述概括。学者们研究重点主要集中在以下几个方面。
（一）财政投入方面的对策研究
刘家庆认为应当从加大投入力度，改善农村医疗设施条件；建立权责明晰的分工协作机制；加强农村医疗服务队伍建设；改革与创新农村医疗卫生管理体制等方面入手提高农民就医水平，降低农民就医费用[6]。陈爱如也提出从硬件投入和软件支持两个方面来加强基层医疗卫生服务建设，他认为应当从政府改革和医疗体系改革方面加大农村的医疗服务资金投入[7]。张永辉认为应该重新定位村级卫生室的职能，加大对村卫生室基础设施建设的资助，积极培养农村医疗保健人才。张永梅，李放等研究认为保障农村居民的健康权益，农村基本医疗卫生服务应在尊重农村居民现实利益诉求的基础上，强化财政对村级医疗卫生机构的支持，明确农村公共卫生服务供给优先序，提高乡村医生的专业素质和技能。
（二）医疗体制改革的路径之争
农村改革之前，医疗服务体系和农村其他各项社会事业一样，大多走社会主义性质的道路。农村经济改革之后，社会事业一度处于停滞阶段，而后多依赖于医疗机构自主性的改革，如何合理地引导和规划农村医疗服务体系的改革成为学者们关注的热点。
1.市场化改革的争论
葛延风等认为，医疗体制改革的商业化、市场化的倾向于医疗卫生事业发展的基本规律是相违背的，并认为实现我国医疗卫生的公益性和公平性，政府主导才是正确的方向，这也是政府责任的体现[8]。梁金刚则认为，坚持“市场化”的改革方向才是医疗体制发展的正确选择。但是所谓的“市场化”并不意味着医疗服务体系方方面面的“市场化”，而是要强调市场机制在医疗服务资源配置中的基础性作用，形成医疗服务供给者之间的合理和良性竞争格局；同时，“市场化”也不代表着政府要主动退出医疗服务提供，而是要转变职能，实现政医分开，管理与办理相分离，政府继续承担公共卫生的投入、医疗服务的监管和医疗保障提供的重要责任，促使政府与医疗机构各司其职的医疗服务管理新体制。张鹏指出，医疗服务的市场化并不是我国的医疗卫生体制改革成功与否的根本因素，制度安排的缺失与错位才是导致我国医疗卫生体制改革不成功的根本原因[9]。
上述两种观点都有关于绝对的问题，医疗服务领域的问题非常复杂和系统化，简单地把政府与市场对立起来是行不通的。王锡源认为市场与政府的双失灵是我国医疗体制改革失败的根本原因，现行的体制下政府与市场没有实现有机结合与协调统一。蔡江南等提出完善医疗体制改革，应谋求政府与市场的合作，相互补充协调。他们提出了社会市场合作模式，强调政府承担筹资方面的主导责任，而在具体的医疗服务生产和提供方面强调市场化[10]。
顾昕在考察和研究各国医疗服务体系的变迁的基础上认为走向有管理的市场化是目前中国医疗体制改革的战略性选择，彻底逆转现有的改革轨道并不是深化中国医疗体制改革的方向，重新选择公立医院、公费医疗、命令控制和计划管理为主导的医疗体质的老路也是行不通的。在现行的国情条件下，推行在市场化的基本框架中努力弥补政府职能的缺位来解决国家转型滞后与经济发展的问题是更为现实和明智的战略选择。而这种改革的关键要点就是：第一，推进全民医疗保障制度的广泛覆盖；第二，建立和完善初级医疗卫生服务体系；第三，有条件地建立和发展医疗服务的第三方购买制度[11]。
2.城乡医疗服务公平性改革，建立多层次医疗服务体系
通过对学术界提出的各种见解与观点进行综述，得出逐步解决新农村合作医疗制度与其他制度对接的有效途径。陈新中和张毅分析了在和谐社会建设中医疗保障存在不公平的城乡二元制度和不合理的筹资机制等主要问题，认为政府应该不断扩大医疗保险覆盖面、逐步提高统筹层次、完善多元的筹资机制、完善付费制度、注意追求政府博弈的平衡等手段推动一体化的城乡医保制度。黄晓慧认为多层次医保体系是构建我国农村医保模式的最佳选择，只有建立多层次农村医保体系才能满足广大农民对医疗卫生服务不同层次的需要[12]。
3.药品价格改革—医药分开
朱恒鹏认为政府人为压低医疗服务价格导致的“以药补医”机制一定程度上赋予了医疗机构恣意抬高药品价格和谋取售药品差价利润的合法权力，特别是目前的医疗体制下，公立医疗机构在药品零售环节上的具有的双向行政垄断地位，这种地位和权力使其可以提高药品价格，实现巨大利润，进销差价率管制的缺陷则进一步诱导了医疗机构进销高价药，同时单独定价政策和目前宽松的新药审批制度进一步为药品生产公司提高药品批发价、医疗机构购销高价药品提供了便利。所有这些问题源于政府管制的失当。降低药费支出的根本措施是消除价格管制，实现医疗服务市场定价、消除“以药补医”体制，消除公立医疗机构对药品零售的垄断，最终实现医药分开[13]。
三、小结
已有的研究揭示了农村医疗卫生服务体系建设的变迁历程和农村医疗服务体系改革重要性，并围绕资源配置、功能健全、服务项目、管理体制等提出了的改革建议和发展措施。但是由于处于经济转型的重要时期，我国各地区经济发展水平和农村居民的就医需求存在着重大的差异，如何统筹安排保障国家资金合理的分配和满足农村居民的最大需求是今后研究的重点。
参考文献：
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农村医疗保障的现状范文5
关键词：农村；医疗保险；合作医疗
我国是农业大国，农村居民占全国人口的70%，农民的生活状况和健康状况，是中国现代化进程和水平的重要标志之一。农村医疗保险制度对于实现农村居民的医疗保障权利，推动国民经济持续健康发展具有重要的现实意义。因此，我国从20世纪80年代开始进行医疗保险制度的改革，但却一直未将农村人口纳入改革范围。
一、农村医疗保险存在的必要性
新型农村合作医疗保险，简称"新农合"，是指由政府组织引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗保险采取农民个人筹资，中央和地方财政给予补贴、农民自愿参与的方式，其目标是保当期、保大病。这是通过反复实践验证的适合我国当前农村经济发展水平和实际情况的一项基本医疗保障制度。农村医疗保险的特征有五点：1、农村医疗保险以农村居民为保障对象；2、资金筹集渠道多元化；3、普遍性与互济性；4、突出了以大病统筹为主；5、强调了以家庭为单位的自愿参加。
近年来，农村居民"看病难看病贵"的现象已引起社会各方面的广泛关注，成为"三农问题"的重点内容。医疗费用的增长幅度远高于农民收入水平的提高幅度，"因病致贫，因病返贫"的现象非常普遍。同时，农村居民不享受像城市居民那样的福利制度，收入水平又比较低，最主要的是农村居民在新农合实施之前多属于医疗费用自费群体，这就容易出现"因病致贫、因病返贫"现象的出现，随着传统农村合作医疗保险框架的解体，农村居民的医疗保障逐渐丧失，农村居民的健康状况面临严峻的形势。
二、我国农村医疗保险的现状
我国农村医疗保险子实施以来取得显著的成效。新农合制度于2003年开始试点和推广，覆盖面逐步扩大，缓解了农民因病致贫、返贫问题。2010年度全国新农合基金支出1187.8亿元；补偿支出受益10.87亿人次。新农合制度的实施对缓解农民因病致贫、返贫问题起到了有力的支撑作用。同时，在新农合实施过程中，农村医疗卫生机构和医护人员队伍建设在不断加强，农村医疗机构服务条件得到了改善，医疗卫生服务的质量得到了提高，有效地带动和促进了我国农村卫生服务体系的建设和卫生事业的快速发展。
但是，随着我国经济的快速发展，城乡差距的不断加大，我国农村医疗保险运行中依然存一些法律问题：
（1）农村医疗保险缺乏立法保障
世界各国在推行农村医疗保障的过程中大都带有强制性的色彩，通过制定农村医疗保障方面的法律规定设置医疗保障的项目并且组织实施。比较明显的是日本，日本国民健康保险在整个管理经营监督过程的每个环节都有法律的制约，法律制约的效应远大于权力制约效应，保证了机构运行畅通无阻①。而我国新型农村合作医疗保险的实施主要依据政府的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》这两个文件进行，一直没有制定明确的法律规范。这就导致新农合在实施过程中得不到国家强制力的保护，增加了推行难度，而且容易造成各种不稳定现象。
（2）大病统筹存在制度缺陷
大病统筹是新农合制度的主要特色之一，与我国农村的基本国情相符。许多参合群众从新农合制度的大病补偿中获益，缓解了农村群众"因病返贫"、"因病致贫"的突出问题。但是，在新农合制度发展到一定阶段，过分强调大病补偿，容易让人们陷入忽视日常保健和小病防治，也容易造成多年得不到补偿的群众主动退出新农合保障体系的问题。经调查发现，陕西省某县对新农合的补偿仅限于住院补偿，该县的许多群众为了能够"享受"到合作医疗的好处，往往小病大养，即便日常感冒，也到医院住院治疗。农村群众的这种自选择行为一方面会侵蚀新农合基金，另一方面说明以大病救治为干预重点的制度设计存在缺陷。
（3）农村医疗保险法律监督机制薄弱
我国现行的农村医疗保险法律监督机制的薄弱主要体现在缺乏对保险基金筹集和运营的监督，导致保险基金的管理混乱，新农合医疗定点医院存在套取合管资金问题在一些地区大量存在。同时对于医疗服务机构、患者的行为等也需要法律来进行规制，在新农合的实践过程中，医疗服务机构工作人员在利益驱使下乱检查、乱开处方、乱收费问题以及医疗保险中的个人消费不合理现象层出不穷。纠其主要原因在于缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，结果导致现实中存在的违法行为得不到有效惩治。
三、完善我国农村医疗保险制度的建议
（1）加快农村医疗保险的立法进程
法律不仅能够保障医疗保险的健康发展和有效运行，还能以法律来确保农村医疗保险制度的权威性。在医疗保险的改革实践中，农村医疗保险覆盖率低、发展缓慢以及运行中层出不穷的问题等，都与医疗保险缺乏必要的法律保障有着直接或间接的关系。同时，农村医疗保险制度改革仅以政府的一般性政策文件为依据，削弱了农村医疗保险制度建设的严肃性和权威性，使得农村医疗保险制度的稳定性和可靠性收到了质疑，阻碍了农村医疗保险的推进。
（2）明确政府在农村医疗保险运行中的职责
政府应当稳定对农村合作医疗保险的政策，减少相关政策之间的摩擦。目前中国的新型农村合作医疗没有从法律上来根本监管问题，操作中难免会存在监管不力的情况。政府应该建立农村合作医疗的监督管理机构，其所需要的工作经费应由政府承担，而不得使用合作医疗基金。同时应当及时出台有关规范新型农村医疗保险制度的法律法规，为新型农村合作医疗保险的运行提供有力的监管依据。
（3）建立有效的筹资机制
从目前的情形看，经济发达地区的政府投入较多，农民负担较轻；而经济相对落后地区，地方政府投入较少，农民的负担较重。建立有效的筹资机制，真正解决农民"因病返贫、因病致穷"的难题。首先，政府应当承担更多的筹资责任。从各国的情况看，大部分国家对于基本社会保险都予以相当大的财政投入。如墨西哥的医疗保险，有对穷人的免费医疗救济，受益对象大多数为农民②。其次，创新并规范筹资方式。为实现新农合的可持续发展，在筹资时应当因地制宜，考虑不同地区的收入和消费水平，对于经济不发达的地区，政府应当承担更多的筹资责任，以确保新型农村医疗保险在经济不发达地区的有效运行。
（4）完善监督机制
在新农合运行的过程中，应当加强对于医疗服务机构、患者的行为、保险基金的运用等进行有效的监管。首先，把医疗服务引入市场。在医疗机构间形成竞争机制，医疗保险机构则以消费者身份为参保人购买医疗服务，与医疗机构签定合同，以医疗机构的服务水平、质量、病人的满意程度等作为是否再与该医疗机构续签医疗服务合同的条件。只要在医疗保险机构之间形成竞争，避免医院垄断一方，独自坐大，医疗机构的"三乱"现象会得到有效遏制。其次，在具体法律操作中可以实行"阳光操作"，做到公开透明，这是最好也是最有效的监管方式。不仅是让农民群众广泛参与的监督方式，同时也是宣传合作医疗的重要形式，是组织监督与群众监督相结合的重要机制。
注释：
①邓燕云. 日本、新加坡医疗保障实践对我国的启示[J]. 经济体制改革，2009（4）：156
②杨惠芳.陈才庚，《墨西哥和巴西的农村医疗保险制度及其对中国建立农村新型合作医疗制度的儿点启示》，载拉丁美洲研究，2004.5： 50一53
参考文献：
[1] 曹晓兰著，《医疗保险理论与实务》，中国金融出版社，2009年版。
[2] 张晓著，《社会医疗保险概论》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。
[3] 仇雨临著，《医疗保险》，中国人民大学出版社，2001年版。
[4] 孙淑云，柴志凯著，《新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究》，法律出版社，2009年版。
农村医疗保障的现状范文6
关键词：中国特色；农村医疗保险体制；对策
1 中国农村现有的医疗状况和基本特点
1.1 医疗费用高于农民收入增长幅度，农民无力承受
近几年，医药市场一直处于混沌状态，医院和患者的矛盾也相当突出，一方面，医药不分、以药养医、医药价格一直高居不下，虽经多次下调，但医疗费用仍使很多农民患者望而却步；几年来医疗费用的快速上升（高于同期农民人均收入增长的一倍以上），成为农民沉重的经济负担。农民得到的医疗服务水平远远低于城镇居民，但其经济风险却相当于城镇居民的17-30倍。农民住院一次，意味着承担20倍于未住院就医者的经济压力。在缺医少药的短缺时代过后，中国农民出现了新的“看病贵、住院贵”问题。70%的农民认为目前医疗费用增长过快，20%明确表示已看不起病。无钱看病买药、无钱住院治疗的病人增多。越来越多的农民无力承受日益增长医疗费用，成为当前农村医疗卫生保障的突出矛盾。
1.2 “因病致贫、因病返贫”现象仍很普遍
当前，“看病难，看病贵”现象已成为全社会普遍关注的问题。“看医生”成了一件挺让人头疼的事情，首先是去不去看病的问题，由于农民的基本医疗没有保障且农村经济水平较低，农民生病基本上是“小病躺，大病挺，挺到不行再往医院抬”，这种现象在贫困地区尤其普遍。其次是到哪里看的问题，社区医院还是大医院？二甲医院还是三甲医院，高昂的医药费通常使他们倾其所有，用尽多年来的所有积蓄，这是导致很多农民贫困的一个主要原因。
1.3 农村医疗服务水平普遍较低
在就医机构的选择上，农民是在得大病或疑难病时不得已才选择大医院，寻求私人诊所一般是在大医院治疗效果不明显或费用较高的情况下，为找到较便宜的服务和寻求特殊治疗效果时的选择，这种选择往往具有一定的盲目性，即所谓“有病乱投医”。在农村的医疗服务中，个体医生的确为农民的就医、保障农民的身体健康及农村的卫生服务做出很大的贡献，他们也是农村重要的卫生资源。但是农村的实际情况要求这些个体医生是“全能医生”，即集各科，如内科、外科于一身，而在农村的大多数医生往往很难做到；另一方面，农村个体医生缺乏竞争性，且基本处于失控状态，行医完全靠医生的职业道德，其中也就难免会出现道德风险；另外，由于农村本身的条件无法和城市相提并论，无法吸引业务素质较高的医生来农村行医，同时，农村现有的高素质人才不断流失，剩下的大多是一些能力较差、业务素质不高的医生，在农村行医的医生大都是所谓的“赤脚医生”，这样整个农村医疗水平肯定无法提高。而且医疗设施便极其有限，如果应付一些常见的小病没太大问题，而一旦出现大病便难以对付，甚至危及生命。
1.4 医疗卫生费用投入、使用及卫生资源配置不合理
我国卫生发展远远落后于经济发展。中国有13亿人口，占世界总人口的22%，但卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%。另外，多年来我们在经济、社会发展中沿袭的是向城市倾斜的思路医疗卫生资源配置不合理，农村和城市社区缺医少药的状况没有完全改变。中国目前高新技术、优秀卫生人才基本都集中在大城市的大医院，农村的医疗服务人员待遇低，留不住人才，民众患病在当地医院就难以有效就诊，到外地、到大医院看病，不仅加重了大医院负担，也增加了患者经济负担。
2 建立中国特色农村医疗保险体制应遵循的原则
2.1 尊重农民意愿的原则
从农民的意愿出发，符合农民的切身利益是制定新型农村合作医疗方案的立足点和归宿。实施新型农村合作医疗，是一项重大的民心工程。客观地面对过去合作医疗解体的现实，总结经验教训，才能理清工作思路，以真心真情唤起农民的信心和信任，打消疑点。以农民身边因病致贫、返贫的真人真事，教育农民深刻认识到实施新型农村合作医疗的迫切性，支持参与农村合作医疗。因此，在制定新型农村合作医疗实施方案中要充分体现党和政府对农民的关怀，把农民的心声反映出来，把农民的利益落到实处，大造社会舆论声势，广泛宣传合作医疗给农民带来的好处，宣传政府施行合作医疗的目的和宗旨是为农民健康服务，是实现人人享有初级卫生保健战略目标的重要举措。
2.2 坚持国家支持的原则
及时、足额的筹集资金是保证新型农村合作医疗正常运行的前提。乡镇政府、村民委员会要在资金筹集中担负起组织资金征缴的重任。
推行新型农村合作医疗要坚持“政府资金引导，农民缴费共保”的原则。农民是社会的弱势群体，经济收入相对较低，要本着为民办实事、办好事的精神，在财政收入较为紧张的情况下，挤出资金对参保农民进行适当的财政投入，让农民感受到党和政府带来的温暖，确保农民的参保率达到90%以上。
要切实做好参保农民的基金征缴工作。参保农民缴纳部分费用，体现了社会医疗保险权利与义务对等的原则。针对农村人口较多、地域分布较广、基金征缴工作面广量大的特点，由医疗保险部门上门征缴基金是不现实的。因此要建立完善的基金征缴网络，充分发挥乡镇政府、村民委员会农村工作的优势，代为征缴农民参保基金。也可通过其他渠道，如委托乡村医生成农村信用合作联社各营业网点信贷员代收基金等等。要建立国家与农户共同投入、风险共担的机制，可以借鉴城镇职工医疗个人账户的形式，建立农户家庭医疗保障账户，促进农户节约资金，提高抵抗疾病风险的能力。同时，要强调多元投入的机制，引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，充实农民医疗保障基金。
2.3 坚持因地制宜的原则
中国农村社区具有浓厚的乡土特色，它在生活方式、价值观念、收入来源、人际交往、寻医问药等方面，有区别于城市的典型特征。我们必须清醒地认识到农村医疗保障是建立在这种乡土特色基础之上的。由于我国幅员辽阔，各地经济、社会发展水平差异很大，应当允许各地区从自己的实际情况出发、因地制宜地积极探索适合农村特点的多形式、多层次的医疗保险制度尤其是合作医疗保险制度。
2.4 坚持处理好住院保险与大额保险关系的原则
所谓住院保险主要是指参保人员患病住院发生医疗费用后，能享受一定的经济补偿，而门诊费用不属于补偿范围；大额保险是参保人员的医疗费用达到一定数额后就能按比例得到适当的经济补偿，这部分费用额是门诊与住院费用的相加。住院保险在缓解大病患者经济负担的同时，将一些长期患慢性病的参保人员阻挡在费用补偿范围之外；而大额保险在实现参保人员都能享受补偿待遇的同时，可能会刺激部分人群的恶意医疗消费。这就需要在权衡两种模式利弊的同时，根据社会人群住院治疗发生率及农民医疗消费的实际，选择恰当的运作模式，即建立以住院医疗统筹为主与医疗救助相结合的新型农村合作医疗保险制度。
3 改进和完善我国农村医疗保险的思路与对策
3.1 建立科学合理的农村医疗保险基金筹集机制
当前，我国农村医疗保险制度中存在着筹资额太少、集体与政府补助严重不足的问题，难以解决农民因病“一夜回到解放前”现象的发生。因此，必须建立科学合理的筹资机制。农村医疗保险资金的筹集应采取以个人交纳为主、集体补助为辅、政府主要支持的办法。集体补助部分要根据当地集体经济发展状况而定，一般应占筹集资金总额的20%-30%；各级政府应承担大部分的财政投入，吸引农民为自身医疗保障踊跃投资，因地制宜建立不同保障水平的农民医疗保险，如果国家财政能力暂时还有困难，那么中央和省财政也应想方设法对贫困县的农民提供贫困医疗救助基金和合作医疗扶助基金；对发达地区则应提出明确的筹资政策，由县和乡等地方财政投入引导资金，建立农民健康保险。当然集体与政府的投入比例都应随着社会经济的发展而相应提高。也可以通过一些慈善机构解决资金不足问题。另外，如果在发展农村医疗卫生的公共资金不足而私人资本又愿意投资的情况下，不妨让私人资本进入从而缓解农村缺医少药的状况，当然政府可以通过资格认定和技术标准规范等措施，规范私人医疗机构的服务.
3.2 选择多元化的农村医疗保险制度模式
社会保险的科学机理是大数法则即大多数人群分摊少数人群的风险，覆盖面越大，每个保障对象在遭遇风险时得到的补偿越充分，利益越能得到保障，这就要求农村社会保障具有普遍性。但是，我国农村幅员广大，区域经济发展又不平衡，不可能在农村实施统一的社会保障，这就要求农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面要因地制宜，量力而行，在不同地区、不同时期有所侧重和区别。同时，农民对社会保障的要求也不一样，因而必须从农村实际出发，不可搞“一刀切”。为此，在我国应按发达地区、较发达地区、欠发达地区分阶段地因地制宜实施不同的医疗保险制度。
3.3 降低医疗费用，平抑药价，提高农民医药购买力
降低医疗费用，尤其是药品和耗材的虚高定价。药费迟迟降不下来，可能涉及到政府多层面的问题。现在，药品耗材政府层面越招越高，不改变以药养医的现状，老百姓确实承受不起。降低药品耗材的费用是解决当前医疗费用过高最根本的问题。针对我国近几年医药市场的混乱局面，政府应加强对药品的销售环节及医疗机构加以严格监管，减少药品销售环节，畅通销售渠道，尽量避免药品因销售环节过多、层层加价而导致药价过高的现象；同时对大宗医疗机械的购买加强临督，降低医疗成本，控制医疗费用的不合理的上升，提高患病农民的医药购买力，减轻农民的负担。我国对农村卫生费用的投入较少，而增加农民的医药购买力，提高成本效率，使有限的医药资源发挥其最大的效益将显得更加重要。
参考文献：
