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城市土地利用总体规划范文1
关键词：土地总体规划；城市规划；两规不协调
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：
随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。
一、两规协调中存在的问题
1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。
为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。
二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位
两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。
三、两规协调微观层面：建设用地规模
建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。
而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。
结论：
从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。
参考文献:
[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)： 30一33．
[2]曹荣椿．论城市规划与土地利用总体规划相互协调 [J]．经济地理，2001(5)：605―608．
城市土地利用总体规划范文2
关键词 土地；利用；规划；城市；建议；理论；
Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.
Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
引言
对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制、审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。
1、土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础
1．1规划的基本原则——可持续发展
1 9 9 4年中国制定并了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口、环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。
1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合
城市是非农业人口集中、以从事工业、第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会、经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源、大气、水、生物、经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源、水、粮食、劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化、吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规
划。
1．3整体规划的原则要求
根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划、经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划、区域规划、城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业、工业、交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性、时间和空间的结合性、规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划、土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。
2、对城市总体规划现存问题的剖析
2．1城市总体规划历史的回顾
在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位、权威性、受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2O年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排、合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我们编制审批过的总体规划，每一个都是经过多方论证并认为是科学合理之后才开始实施的。当时，我们对城市的未来充满希望以为一个混乱无序的城市经过此次规划，必将步人健康有序的发展轨道，20年后一定会出现规划所描绘完美蓝图。令规划师们汗颜的是这种期望从来就没有实现过。
2．2市长与城市总体规划
总体规划采取的是一种由远及近的思维和工作方法，期望通过对长达15～2O年的远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发提出解决当前现实问题的方案，对于城市近期开发建设缺乏指导意义。但市长的任期往往只有短短几年，如何在有限的时间、有限的资源条件下做出政绩，是市长最关心的问题。如果无法从总体规划中找到任期内行动的依据，无疑将令市长倍感失望。正因为如此，市长才觉得总体规划远不如每5年编制一轮的“国民经济和社会发展计划”那样能够更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影响城市发展的因素日趋复杂多变．为了应对内外部环境变化所带来的机遇和挑战，市长完全有可能也有必要采取一些重大举措，不仅将对总体规划设定的城市发展目标有所调整．甚至可能导致城市发展方向和总体格局的根本性改变。如果这些行动无法得到总体规划的支持。也将令其对城市规划失去热情和信心。
城市土地利用总体规划范文3
>> 土地利用总体规划调整中的实施评估思考 广西土地利用总体规划调整对当地经济的影响 全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年） 国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）的通知 中国土地利用总体规划存在的问题及其完善路径探究 对土地利用总体规划与主体功能区规划有关问题的思考 关于城市总体规划和土地利用总体规划编制的思考 土地利用总体规划与城市总体规划的衔接 对土地利用总体规划环境影响评价若干问题的思考 对新一轮土地利用总体规划修编实施的若干思考 市县级土地利用总体规划修编的几点思考 关于新一轮土地利用总体规划修编的思考 土地利用总体规划编制与实施的思考和建议 关于县乡级土地利用总体规划修编的思考 土地利用总体规划实施评估的思考 关于土地利用总体规划编制和实施的思考 对新一轮土地利用总体规划修编的建议 中国土地利用总体规划实施评价研究综述 我国土地利用总体规划存在的法律问题及建议 新形势下土地利用总体规划调整完善探讨 常见问题解答 当前所在位置：.2008-10-24.
[2] 国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）调整方案的通知[EB/OL].中国财经网.http：//.cn/roll/20160808/3849444.shtml.2016―08―08.
[3] 王露等.2000―2010年中国不同地区人口密度变化及其影响因素[J].地理学报，2014，（12）.
[4] 郭芳.中国粮食地图：从“南粮北运”到“北粮南运”[EB/OL].经济网.http：//
城市土地利用总体规划范文4
论文摘要：随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快，各项建设项目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比，提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接，则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见，土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度，必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接，为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则，即“一保吃饭、二保建设、三保环境”，而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划，这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异，有些按行政区域进行统计，有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。 转贴于
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
参考文献：
[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设，2011（13）.
[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报，2011（28）.
[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2008，17（06）.
城市土地利用总体规划范文5
关键词：土地利用总体规；城镇规划；衔接
改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。
一、土地利用总体规划与城镇规划的差异
1. 指导思想的差异。
自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
2. 规划目标的差异。
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
3. 规划部门的差异。
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
二、土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1. 强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
2. 城镇规划要以土地利用总体规划为依据。
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
3. 走集约型的城镇建设道路。
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
参考文献：
[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设，2011（13）.
[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报，2011（28）.
[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2008，17（06）.
城市土地利用总体规划范文6
关键词:土地利用;总体规划;建议
中图分类号:F321.1
文献标识码:B
文章编号:1674-9944(2010)09-0136-02
1 引言
目前,各地正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作。如何编制出合理有效,更具战略性、科学性、实用性和可操作性的土地利用规划,成为摆在我们面前的一个难题。本文将就上一轮土地利用总体规划修编中出现的几个问题进行分析,结合新的形势,对新一轮土地利用总体规划修编提出一些浅见。
2 上一轮土地利用总体规划修编存在的问题
2.1 规划实施的权威性和指导性不强
按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。由于上一轮规划的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才编制完成,这期间有很多情况都发生了变化,例如重大项目的投建,行政区划的重建、土地现状的变化等,规划编制时间长导致规划在某些方面明显滞后,影响了规划的实施和指导性。
2.2 规划编制的弹性不够
上一轮规划是自上而下下达指标,以保护耕地为重点,指标注重从国家的宏观利益出发,考虑地方实际不够全面,过于刚性,缺乏必要的弹性空间。从省级到县级指标分的过死,使得一些经济发展快的地方需要用地指标而束手无策。在另一些地方,由于经济发展缓慢,规划的指标又形成“沉淀”,发挥不了应有的作用[1]。当出现预测以外的大型工程发展项目时,则需经常不断地调整规划,也使规划失去了应有的严肃性。
2.3 规划的法律和规程不完善
目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定[2]。现行的规程只有原国家土地管理局 1997年颁布的《县级土地利用总体规划编制规程(试行 )》。目前新一轮土地利用规划试点工作已有 8年之久,在修编过程中,缺乏适应新形势的、统一的编制指导意见或规程的约束,影响了规划工作的效率和质量。
2.4 与相关规划衔接不够
上一轮土地利用总体规划的目标年是2010年,可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年,甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年,导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划[2]。除此之外,上一轮土地利用总体规划与工业规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接,各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节,影响了土地利用总体规划的效力。
2.5 规划的公众参与性不足
在上一轮规划修编时,虽然适当考虑了一些公众的意见,如在编制规划的前期阶段,调查人员通过调查表或者走访的方式让公众参与,但这种参与是被动的,范围仅限于被调查的几个问题,而且带有规划者的主观愿望,同时缺乏广泛性[3]。所以,从这个角度来看,规划编制的公众参与的内容与深度是远远不够的,对公众参与的形式、时间、信息服务等都没有详尽的规定,从而加大了规划实施的困难程度。
3 新一轮土地利用总体规划修编的建议
3.1 正确认识土地利用规划的重要地位
从我国目前实际情况看,土地政策参与宏观调控一方面主要通过等级制的土地利用总体规划来对不同层面的地域范围内的土地利用情况进行制度安排和技术安排,另一方面主要通过与价格相关的各种土地使用制度的改革来培育和影响土地市场,从而影响土地资源的配置结果与效率。目前融合了土地政策的宏观经济调控,其侧重点是在行政手段和行政措施的改革和运用上。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证,应真正发挥新一轮土地利用总体规划在宏观调控中的作用,树立土地利用总体规划的权威性[4]。
3.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 的原则
土地利用规划的刚性在一定程度上控制了耕地面积大量减少,但同时也出现了一些难以协调的问题。在新一轮土地利用规划编制时,应及时提出“刚性与弹性相结合”的理念,使规划保持一定刚性的前提下具有适度弹性,增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。其中“弹性管制”[5],不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性,同时也包括未来土地利用的弹性调控,根据变化的情况,在时空上进行合理调整,增强规划实施的弹性力度,这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务,使规划落实到实处,从而提高新一轮规划的可操作性和科学性。
3.3 建立完备的法律保障体系
要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。因此,应尽快制订出台《土地利用规划管理条例》等专门法规[2]。通过立法,明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等,确保各级土地利用规划的依法编制(或修编)和实施。同时编制和修订各级土地利用规划规程或编制办法,在这方面,应借鉴其他部门的经验。如建设部于 2006年实施了修订后的《城市规划编制办法》,国家环境保护总局 2003年了《规划环境影响评价技术导则》等,这些法规都对相关的规划工作起到了重要的推动作用。
3.4 做好规划衔接,注重公众参与
新一轮土地利用总体规划应采用的是“开门编规划”的思路进行修编。通过与社会各界的广泛交流、沟通、协调,从而使规划表现出广泛的社会参与度。
(1)做好与有关部门的衔接工作,与上下级规划做好衔接,同时与城市总体规划、工业规划、新农村建设规划等相关规划在布局上、相关指标也要协调一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向,合理布局,构建科学的城镇建设体系,并在规划成果上予以落实,增强规划的总体性,控制性。
(2)公众参与,充分利用网络信息手段,规划的主要内容,请公众提出意见,将公众的有愿望和理想变成切实可行的现实方案,同时,将规划的目标与设想及时与公众交流,以提高规划方案的可靠性和满意度,体现“以人为本”的思想,增强规划的可行性。
3.5 健全保障体系
目前各地都在积极探索规划实施方面有很好的做法,要以现行的法律法规为基础,适应社会主义市场经济体制的要求,更新土地规划管理理念,逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。同时由于规划实施是一个长期的过程,还应根据规划实施的不同阶段所出现的实际情况进行调整,可以结合规划管理信息化的建设,研究建立规划实施的动态监测、评价和管理体系。
参考文献:
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[5] 李冬梅,濮励杰.土地利用总体规划修编重点与难点问题探讨[J].资源开发与市场,2007,23(4):312~315.
Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning
Shen Na
(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)
Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.
