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国土空间规划建议范文1
我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，国土空间安排上也缺乏顶层设计，不同规划之间缺乏明确的统属关系，交叉重叠甚至相互冲突的问题突出，严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此，有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思，探索建立科学空间规划体系的路径。
一、国土空间规划体系目前存在的问题
现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。
规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。
二、加强空间规划体系建设的思路
正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。
科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。
三、空间规划体系建设框架
构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排，涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面，是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划，确定国土空间开发边界范围，是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划，要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一，实现宏观、微观层面的有效管控，达到对国土资源的统筹安排。
国土空间规划建议范文2
1海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。
2海洋空间规划体系构建的时代背景
一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。
3海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
4海洋空间规划体系构建的基本路径
国土空间规划建议范文3
关键词：地下空间 开发利用 规划
中图分类号： F291.1文献标识码：A 文章编号：
1 城市地下空间开发利用的必要性
1．1节约土地，提高城市土地利用率。
我国人口多，耕地资源缺乏，以占全界7％的耕地养活了约占22％的人口，人均耕地占有量1.4亩，只相当于世界人均值的1／3。要容纳不断增加的人口和使原有人口提高生活质量，需要大量的土地。远在1987年，全国生活空间用地已占全国土地总面积的6.9％,约为66.2万平方公里，其中包括城市用地和农村居民点用地。尽管如此,近十年来我国耕地减少近亿亩，其原因反映了城市用地的无限制增长。例如某城市1990年建成面积182平方公里,2000年发展至276平方公里，2010年达到507平方公里,20年间扩大了320平方公里。如果均为耕地面积为50万亩,对照我国紧缺的耕地状况，这种违背科学发展观的发展势头必须逆转,否则将严重危害我国国民经济和城市的可持续发展。
1.2拓展空间，促进我国城市化进程。
从宏观上来分析，我国国民经济发展水平落后于发达国家三四十年，城市的发展水平也大体如此。换句话说,我国大城市现在所面临的城市再发展问题正是三四十年前发达国家所遇到的。如果到21世纪中叶我国国家经济总体上达到当时发达国家水平，则城市化水平必须从1990年的19％提高到65％，即城市人口要从2.7亿增加到10.4亿，净增8.3亿人。以城市人均用地120平方米计算,需要土地10万平方公里。即便扣除部分进入城市的农村人口放弃的农村居住用地，总的生活空间用地必须增加7.34万平方公里，这无疑将给我国本已十分有限的可耕地造成巨大的压力。因此,必须寻求拓展生活空间的新途径,否则必定加剧生存空间危机,严重影响我国城市化发展的进程。也可以说,城市化的发展对地下空间开发利用提出了客观要求。
1.3改善生态，创建城市宜居环境
地下空间恒温性、恒湿性、隔热性、遮光性、气密性、隐蔽性，安全性等诸多方面远远优于地上空间。对其充分开发利用已成为提高城市容量,缓解城市交通，减少环境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基础设施放到地下，可以避免和减少地震, 飓风、酸雨、战争和恐怖事件等灾难带来的损失。一些有高精度要求的厂房设在地下，能用较低成本获得恒温恒湿．安静稳定的生产环境，有利于制造高质量产品。一些可能引起”三废”污染、噪音污染、危险品危害的的项目安排在地下，统一建立地下污染处理设施，既能减轻地面污染．物资回收利用，又能降低地面建筑密度。改善建筑光照．腾出地面空间，美化绿化城市。一些城市交通转入地下可以减轻地面交通负担、缓解城区拥堵状况，还因其能耗小，噪音低，对改善城市环境起到较好的促进作用。所以说，城市的地下空问是实施社会经济可持续发展的重要资源，注重地下空间的开发利用，是改善人类生存环境的最有效途径。
2 地下空间规划的原则
1)着眼当前
从我国城市发展现状来看，地下空间开发的重点应该在城市的中心区，轨道交通站点周边等急需通过地下空间开发缓解交通压力、改善城市环境、促进集约发展的地区，尽量提高土地资源利用效率。在地下空间开发时要根据城市的发展制定中长期发展规划，开发地下空间要采取复合式的开发，即将过去已建的地下人防工程、地下室经过改造，作为适合的建筑使用；同时在规划地下公共服务配套设施时，要考虑到战时人防的作用，在平时一些经济效益好，能发挥战略效益的重要广场、路口等地方规划人防地下室，提高经济效益的同时也改善城市的交通；在修建高层住宅时修建地下停车库，兼做人防工程使用；在道路交叉口规划多功能综合通道，集管网综合、地下交通、商业等功能为一体。规划地下空间工程目的是既充分利用的地下空间，节约了土地，改善了城市环境和交通环境，从长远来看，同时也为城市水、电、气等生命工程的安令防护、防震减灾、战时人防打下了坚实的基础。所以在制定地下空间规划时，要根据城市的整体规划制定中长期的规范方案，地下空间才能发挥平战结合的功能。
2)统一规划
城市的统一规划就是对地面、地下总体进行有效分配，使两者相互补充和支持，促进城市地下空间的协调发展，创造有序的城市生活空间环境。因此地下空间规划要适应于城市的整体规划，如为了改善城市社会环境和交通环境进行城市整体规划时，地下空间规划就要考虑到将地面上部分人流和公共交通引入地下空间，减少地面人流量和车流量，提高地面上绿化面积；根据城市整体功能和布局，将不适合在地面上的建筑和产业引入到地下空间，这些都是地下空间规划要服从于城市整体规划，这样才能改善城市的社会环境和交通环境。
3)相互制约
建筑工程需要多个专业共同合作才能使这个建筑发挥良好的社会和经济效益，当前在地下空间规划涉及到了给水、排水、电力、电讯、人防和地下工程等专业，由于各个专业联系较少，缺乏沟通和复合型专业技术人才，导致计划与规划脱节，各个专业配合较少，造成地下空间规划难以达到预期效果。所以要加强各个专业的相互沟通，在满足专业技术的条件下，可以将各个专业所需的功能在地下空间中得到合理分配，如各个专业合理配合。规划人防疏散和地下公共交通相结合，各种管道埋置合理，一物多用的地下空间。在各个专业的配合下，可以节省投资，提高防灾减灾的功能。
3 地下空间利用规划实施建议
1）分析研究影响地下空间开发利用的因素：地下空间利用规划前，应对地下空间资源做出评价，作为确定地下空间发展战略和规划布局选址的依据。影响地下空间开发利用的因素很多，通常包括工程地质、水文地质、灾害地质、地下矿藏、城市建设用地现状及城市总体规划用地布局等。通过分析，要分别绘制工程地
质分析图及地下空间开发利用用地评价图。评价图可将规划范围内的地下空间划分为适宜开发、不适宜开发及采取措施方可开发三个类别。有了这个评价图便可进行地下空间的布局与选址。
2）研究地下空间开发战略：一座城市的地下空间不能盲目地去开发，也不能盲目地追求规模、项目等，而应有一个全局的、总体的、宏观的开发意识，只有这样才能更大限度地合理开发利用地下空间资源，为城市提供更大的发展空间、容量及功能。开发战略主要含以下几个方面：a,在城市特点上，要结合城市布局形
态特征去开发利用地下空间。如有的城市地处山区、水域、平原，有的城市形态是带状、棋盘、组团等。城市特点的不同就应有不同的开发思想。b,在防护空间与非防护空间关系上，要处理好二者的关系。目前我国多数城市是设防城市，现有地下防护空间数量很少，很难满足城市防护的需要。重点开发利用地下防护空间依然是我国地下空间开发利用的重点。c,在规划区域选择上，要有所侧重。目前，对地下空间的开发利用主要集中在城市中心区，而不是整个城市规划范围内的地下空间，对地下空间需求量最大的仍然是城市中心区。因此，应根据城市布局结构，以开发城市中心区的地下空间为主，由里向外辐射开发利用地下空间。
d,在规划开发层次上，要有所划分。目前我国正处在经济飞速发展时期，经济并不宽裕，大规模的开发利用地下空间并不现实。从国际上开发利用地下空间来看，也主要开发利用地下30M以上的空间。因此我国重点研究地下30M以上浅层的地下空间逐渐向中下深层空间发展是较为合适的。e,在开发利用类型上，要根据城市功能需要而定。在适合地下利用的十个类型中，我国应重点解决交通、商业问题，逐渐功能下移，构成多种功能并存的地下空间开发利用综合体系。
3）研究城市地下空间开发模式：目前地下空间开发模式有代表性的是以地铁为特征的开发模式。而在我国，据了解，要求在下个世纪研究地铁开发模式的城市很少，那么开发模式适合我国的国情将是规划重点解决的问题。即适合我国国情的多点分散的地下空间，如何构成体系，构成网络，形成自己的模式，是规划
国土空间规划建议范文4
关键词：风景园林；风景规划；规划体系；土地利用；荷兰
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641（2017）01-0028-04
收稿日期：2015-09-28
修回日期：2016-07-22
Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.
Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands
1研究背景
IFLA世界理事会于2009年10月通过的《全球风景公约》（Global Landscape Convention，以下简称《公约》）明确了风景的概念，也明确了风景规划的定义。近年来，全球城市化进程减缓，改造和提升人居环境已经成为新的建设重点，美好风景的规划和保护已引发了全人类的共鸣与关注。欧洲和中国一样，有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础，早在20世纪中叶各个国家就已经意识到要合理规划现有景观资源，以永续利用这种资源，而这也是提升人类生存环境质量的一种有效手段。例如荷兰将风景规划融入到土地利用规划中，保证在使用土地时就有着对风景的思考；德国的风景规划则以独立或组合两种不同的形式参与到国土规划中[1-2]。总的来说，因工业化城市化进程较早，欧洲各国都有着较为丰富的风景规划经验。
2风景规划概念释义
以土地为作用对象的风景规划，核心观点在于对自然和社会这两种属性给予同等程度的关注，并加以融合，其结果在于满足并提高人类的体验品质。这种思路并不是针对土地资源的永续利用，也不是土地视角下的社会资源合理配置。风景规划以提升环境品质为基本出发点，手段方法包括创造美好的视觉场景、保护并恢复具有历史价值的场所、提供丰富活动内容的游憩场所等。
《公约》的通过标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主导国家的关注与支持，这正是各国风景园林工作者走向协作式发展的必然结果。在其统一框架下，风景园林工作者能更加方便并清晰地明确自己的任务和方向。
《公约》中关于风景规划有两个关键的定义解释，一是“风景”，被解释为“土地、水系统和（或）海洋区域的总称，其面貌是自然和（或）文化因素单方和（或）相互作用造成的结果”。这句话阐述了两个关键定义，即风景的本质在于其自然属性，以及风景所表达出来的形象易受到各方面因素影响，实则是描述风景的社会属性。二是明确了风景规划的基本内涵，《公约》指出风景规划的四大任务包括管理L景、提升风景、保护风景、恢复风景，以这四大任务为核心共同构成了风景规划的基本内涵[3]。
3荷兰的风景规划
3.1荷兰风景规划发展概述
荷兰国土狭小，人口密度大，高度发达的城镇化、工业化和交通网络加剧了土地资源的紧缺程度。而在荷兰入海的莱茵河、马斯河等，集水面积比荷兰本土大近6倍，由此可见荷兰在进行风景规划之初整体就面临苛刻的条件。20世纪初在颁布了多项土地整理法案后，荷兰政府开始着手实施大规模的区域风景规划和乡村土地整理，整个过程历时大半个世纪。
1924年，荷兰政府颁布了第一个《土地整理法》法案，荷兰农业生产因此被提到了新的高度，并拉开了荷兰土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基础上荷兰政府又颁布了第二个《土地整理法》，目标仍然是改善农业用地的使用现状，提出更有效的土地利用策略，增加农业产量，消除零散用地，规整划一。这一法案在提高农业生产效率的同时，也奠定了荷兰大尺度农业景观面貌的基础。
1947年，荷兰颁布了《瓦赫伦岛土地整理法》，这开启了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划，风景规划的要求被逐渐重视起来。在借鉴了瓦赫伦岛土地整理的经验后，1954年荷兰颁布了第三个《土地整理法》，这次法案的提出具有划时代的意义，因其明确规定了风景规划是土地利用规划必须的组成部分，风景规划也因此获得制度和法律上的支持，法案还指出风景规划必须由林业部门负责。新法案的通过为发展多重目标的风景规划提供了可能，包括设立自然保护区、开展休闲娱乐等。
20世纪70 年代后，随着经济实力和科技水平的高速发展，多元化诉求开始占据风景规划思想主导地位。1985年《土地开发法》正式取代《土地整理法》，在新法案中这些新的需求被予以考虑，休闲娱乐场地、自然保护区等用地的设定可能性有了明显的提高，各方利益受到了同等的重视。此时社会的主流认知也开始转向风景规划的相关内容，例如进行大尺度生态关系修复、生态安全格局等方面的研究[4]。
由上述变迁不难发现，自1924年第一个《土地整理法》的实施，到1985年《土地开发法》的替代，风景规划的发展与变迁受到不同时期的社会背景以及在特定时间出台的法案的影响，这种影响意义深刻。从一开始以农业增产为发展目标，破碎的农田被整理，无意间形成了大尺度的农业景观，到后来转变为农业生产与其他方面的平衡发展，最终转变为追求多元化的社会利益，风景规划是随着土地整治目标的转变实现了内涵的丰富（表1）。
3.2荷兰现行规划体系
荷兰作为典型的人多地少、高密度发展的欧洲国家，和我国国情背景较为相似，总体而言其城乡规划体系和我国比较相似，呈现出自上而下的中央集权模式。但由于荷兰城市规划和乡村规划发展起源有所不同，在现行的空间规划体系中已经将这两者一并考虑，这种思想与任务的转变值得风景规划师思考。
3.2.1自上而下是主要特征
荷兰空间规划体系主要分为全国、省级和市级三个层次。全国层面的规划通常被称为全国空间规划，由国家议会批准实施，还包括国家空间战略和规划准则、政策，主要目的是进行全国核心问题决策，例如大型的农业区、保护区、工业区的定位划分。省域结构规划为所在区域提供规划政策和导则。市级层面的规划分为两个层次，一是市域结构规划，二是土地利用规划，也可称作土地分区图则。市域结构规划类似于我国的城市总体规划，主要对目标进行定性规划，并提出一定的政策和导则，土地使用规划类似我国控制线详细规划，其核心内容是不同土地利用的分配和使用方案，该规划能够有力地约束地方政府的开发建设行为，是荷兰空间规划体系的核心内容（表2）。
通常情况下，站在约束力和法律效力的角度，市级层面的土地利用规划（Municipal Land-use Plan）是整个荷兰空间规划体系中唯一的法定规划，其他诸如中央政府层面的全国空间规划、省级层面的省域结构规划等都属于指导性规划，并不具备明确的法律效力。
在荷兰空间规划体系中，宏观层面并不设立强制性规划，相关规划只作为政策指引和规划导则。根据《空间规划法》，地方政府在充分考虑上位规划―省域结构规划、全国空间规划、空间战略等的情况下，独立编制并实施土地使用规划，经由上级政府部门审批后才能生效。规划的修正与改动也必须由地方政府先提出申请，再由上级政府批准后才能组织修编，省域结构规划与中央层面的全国空间规划也有着相似的逐级管制关系，这与我国的城乡规划体系表现出高度的一致性。
荷兰规划体系表现出明显的自上而下的特点，在中央政府占据绝对领导地位的前提下，省级、市级政府在决策上仍然具有发言权，实际情况是三级政府之间经常进行对话和磋商行为从而保证规划的科学实施与进行，“民主后的集中决策”可以说是荷兰规划体系的重要特点之一。
3.2.2政策保障内容
荷兰在坚持自上而下的大前提下，通过法规、制度、政策等方面来保障规划行为的民主性，主要包括以下4个方面：第一，君主立宪的行政制度使得中央政府和地方政府在规划与决策中相互影响且制约，任何一项规划的通过必须进过议会讨论的形式进行；第二，中央政府的财政分配权与地方政府的规划许可证发放权之间的相互制约；第三，《空间规划法》明确指出规划是一项协商活动，任何利益主体与规划编制人员有责任创造规划协商的条件，从而确立其法律地位；第四，荷兰空间规划部门内有超过300名的专业规划师来保证各项规划协调工作能够高效执行，人数之多为欧洲所有国家之首。
3.2.3城乡统筹特征
值得注意的是，由荷兰住房、空间规划和环境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空间规划，改变了该国传统上侧重城市的倾向。新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空g规划相吻合，同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划（Land Use Plan）须覆盖全部乡村地区，这体现出空间规划对乡村地域的全新关注[6]。
3.3荷兰风景规划在现行规划体系中的地位和作用
荷兰空间规划体系的城乡统筹一元结构特征是风景规划发挥其实际作用的基础，由于历史原因，荷兰的乡村地区获得了与城市地区同样的关注程度，广阔的农田林地等自然要素的风景价值被重视，从全国空间规划到各地方政府的土地利用规划都对风景价值始终保持着高度的关注，某种程度上，荷兰各层次的空间规划都是风景规划的具体落实，风景规划并非荷兰的某一个专项规划或某个方面的特别规划，而是各层次、各类别规划和政策都必须重点考虑的内容。
3.3.1全国空间规划中的风景规划作用
在1988年第四次全国空间规划中，荷兰政府除了贯彻紧凑城市的建设思想，并划定了5个国家级限制区和4个省级自然保护区，在2004年第四次全国空间规划中明确要求各省级空间规划必须划定“红线”和“绿线”，红线即城市建设空间的范围线，绿线即限制建设范围线，包括自然保护区、重要农田等，在各市级土地利用规划中必须对所划红线区域和绿线区域进行符合要求的管控措施。
3.3.2土地利用规划中的风景规划作用
土地利用规划中通过严格划定绿色廊道与城市重要绿色斑块，来体现对于风景规划的考虑要求。豪滕（Houten）是荷兰新城建设的典范，在进行土地利用规划时详细规划了连续贯通的结构性绿化体系与绿道设计。豪滕新城通过连续的指状绿带和中心绿地构成了与乡村空间有机联系且开放的生态系统。同时将自行车交通与结构性的绿化体系紧密结合，形成了新城空间最为重要的功能组织轴线，既构成最主要的景观结构，又构成主要的交通结构。这一宜人的行车环境和空间格局进一步促使豪滕成为荷兰自行车与公共交通使用率最高的城镇。
3.4荷兰的风景划特点
3.4.1以功能主义为原则的美学思维受现代主义运动的影响，荷兰的风景规划师们坚持认为只有理性的技术创新，才能更好地满足公众需求，促进社会发展。荷兰的风景园林学科发展也因此受到极大的影响，形成了注重实用主义的特色，而放弃追求形式主义或浪漫主义的古典园林创作模式。在他们的思想中，规划和设计必须以功能实用性为主、饱含理性认知，景观必须反映现代的社会特征。换个角度，风景规划最初的目的正是为了集约破碎的土地，以便提高生产效率、优化社会结构，由此形成了荷兰特有的农业景观。同时，他们提出景观设计必须基于场地特征，使用地形图作为风景规划的依据。
3.4.2尊重历史文脉与场地的空间逻辑
荷兰风景规划突出从场地中的地形地貌、植被、水系、道路、城镇标志物等要素中，发掘场地内的潜在关系，以此建立景观肌理的空间逻辑。同时，荷兰风景规划也非常注重场地的历史文脉，将场地上的历史特征以新的形式转入到新的景观，使区域景观变得具有独特性。在1931年的阿姆斯特丹森林规划（The Amsterdam Woods）中，风景规划保留了原有场地内的圩田和起伏的地形，再加以规整，进而形成了广阔的林地、草坪、水面三者交替出现的场景，在植物配置上也注重速生树种和慢生树种的组合，此外还保留了大片场地内原有的野花，延续了该区域原有的景观体验，同时在其中布置了露天剧场、迷宫以及其他装饰元素，赋予了该区域新的使用功能[7]。
3.4.3合理的政策与规划编制机制
荷兰的风景规划是伴随土地整治与土地管理而产生，荷兰的规划职能部门又分为空间规划分部和环境分部，在二战以前空间规划分部承担主要的规划任务，即提高生产效率、优化土地结构。随着城市人口增加、工业的发展、环境的恶化，人们对高生活品质的诉求愈发强烈，环境部门不仅承担基本的控制生态环境任务，更趋向于多元化的职能范围。城市空间发展与环境保护永远是二元对立的问题，而荷兰政府要求这两个部门在完成规划任务时须协同工作、商议讨论达成共识，表面看似乎效率较低，但工作取得的成果却影响深远。此外，荷兰风景规划在进行中还有多项国家层面的政策工具，如空间规划与环境政策、城市与环境法、生活质量与环境政策等。
4结语
荷兰具备非常严密且合理的规划体系，风景规划无论以什么样的形式出现，在这个体系中都有它可以发挥作用的空间。而我国在这方面较为欠缺，在现有的城乡规划体系内，风景规划始终处于不明朗的地位，虽然每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间，但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等，这与我国现阶段国情有关。由于近20年来我国处于高速建设的运转模式，在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市这个“机器”运行的机制。而随着近年来城市化进程有所放缓，人们开始对过去二十年的建设发展进行反思，风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注。我国如何将风景规划作为一项重要规划行为来实施，如何处理好风景规划与城市规划及土地利用规划之间的关系，笔者认为，在现有规划体系内找准风景规划的位置是关键所在。
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国土空间规划建议范文5
一、改革滞后的规划体制是一项重要而又紧迫的任务
我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化，特别是改革开放以来，围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变，规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展，“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看，规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化，规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷，严重影响了规划本身作用的发挥，降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥；各规划功能定位不清晰，相互衔接不密切；规划审批程序不明确、编制程序不规范；过时的规划和内容过多，需要加强的规划不足；重规划的编制过程，轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥，部门间各自为政、规划互不衔接，规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾；下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实；墙上挂的规划多，可操作实施的规划少等。
“十一五”时期和“十五”时期相比较，我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立，市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题，追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出；市场一体化进程加速，跨区域经济交流和联系将进一步突出；经济安全问题更加引起重视，涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划；政治文明建设进程加快，政府将更加重视民主决策和依法行政；加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束，规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求，这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善，以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。
二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考
规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度，涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等，这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面，美国和英国模式更强调经济的自由主义思想，在私人物品领域和可竞争性领域，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点，强调市场机制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征，政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃，之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面，经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。
（一）各国具有不同的规划体系，但规划在社会经济发展中都具有重要的地位
按照功能的不同，各国的规划体系大多包括三大类，社会经济发展规划、空间规划和专项规划，但各国侧重点有所不同。
德国以空间规划为主体，联邦国土规划由联邦政府负责编制，主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准，并根据各州发展现状，从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性，由联邦建设部牵头，与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外，联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久，法国政府成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视，指令性计划逐渐退出历史舞台，第九个计划开始向合同制方向发展，并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起，计划合同中量性的指标在减少，衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向，设计国家的发展战略，缩小社会各界的收入差距。
美国政府具有自己明确的国家发展战略，与法国、德国等相比，虽然没有相对固定和直接的国家计划，但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并通常通过法案的形式发挥作用。同时，联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划，比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。
俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今，其规划体制大体上经历了两个时期，即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后，俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划，但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（2000~2010年），并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划，以及1~2年不等的具体实施计划。
日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来，先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来，日本政府主要通过了以下三项经济计划：1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》（1992~1996年）、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时，日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验，对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。
韩国政府也比较重视经济长期发展规划，1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划，之后开始实施“新的经济长期设想计划”（1996~2020年），在受到亚洲金融风暴的冲击之后，政府开始调整政府主导型发展战略，更多强调市场的作用。
（二）规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的
规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向，是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看，规划的内容日益丰富，规划的主体日益明确，规划的程序日益科学化，规划的体系日益完善，规划的权威性日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看，规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时，一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的，根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府的产业政策则越弱化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
（三）具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系
规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参与度，规划都要经过权力机构的审批，一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同，都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段：
编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员，也可以包括外部聘请的专家。
商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨，讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后，规划的最终稿，有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。
审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料，最终表决通过之后，规划就成为具有法律约束力的文件。
另外，上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后，需要上一级政府最后批准，以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时，联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲，如果地方拒绝中央政府的指导，中央政府有权直接修改地方的规划。同时，由于地区规划直接涉及到私人利益，有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法，都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走，公民可以对通过的规划进行起诉，法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长，但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见，所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿，使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后，也能得到各方面的支持和便于执行。
（四）具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制
一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会，专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有，即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部，主管立法，制定城市规划方针、政策、法规，拟定全国经济区规划、区域规划大纲，协调地方、部门之间的工作，掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持，比如国际信息与展望中心（法国官方的国际经济研究机构）、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等，计划总署给这些机构一定的预算补贴。
与此同时，各国都非常重视对规划执行结果的评估，并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后，为了使公民更清楚政府公共政策的效果，使国家资源得到更好的分配，提高政府公务员的责任心，都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责，称全国评估委员会。该委员会由总理主持，由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构，会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算，对规划实施情况进行跟踪，对项目费用落实情况进行确认等，最后出具评估报告。
三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议
（一）要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强
规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段，而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关，而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向，还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用，在市场机制尚没有完全建立起来的条件下，市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域，也会存在市场失灵，也需要政府进行弥补。同时，随着社会经济的发展，公共领域在不断扩大，对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时，在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下，政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下，国家之间的竞争在日益加剧，国家战略的地位在日益突出，政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时，作为一个发展中国家，我国在国际竞争中还处于不利地位，一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此，要充分认识到市场经济条件下，规划的地位不是削弱了，而是要加强；在我国目前所处的发展阶段，规划的地位同样不是要削弱，而是要进一步加强。
（二）要坚持“长远谋划、分步实施，广泛借鉴、兼顾实际，适度超前，协调一致”的原则
建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则：
第一，长远谋划、分步实施。以市场化为方向，将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标，分阶段实施，建立与我国市场化进程相一致的规划体制。
第二，广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法，又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应，充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。
第三，适度超前，协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾，充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用，发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导性功能，使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。
（三）要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”
第一，系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划体系进行高度整合，避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划，其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划，以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。
第二，规范性。目前我国规划体制中的制度性规定，有些是法律法规规定的，更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此，从长远来看，应该制定《规划编制法》。
第三，有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划，特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题，调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题，要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。
第四，权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接，上级规划难以在下级规划落实的问题，切实加强对规划编制和执行情况的监管力度，依法动用司法程序来保障规划的执行和实施，提高规划实施的强制力和约束力。
（四）要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施
第一，规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此，沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
第二，规划的体系由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。空间规划应当包括全国的综合性国土空间开发规划、跨省级行政区划的区域空间开发规划以及各地区的土地利用规划和城市建设规划等。空间规划应当集中体现重大资源的开发利用、基础设施建设、经济效率和社会公平、环境保护和文化发展等方面的政策取向，要符合经济、社会、环境和文化协调发展的政策目标。
国土空间规划建议范文6
【关键词】 土地利用总体规划 城市总体规划 指标 协调
1 研究背景
随着我国大规模城市开发与建设的快速进行，土地利用总体规划和城市总体规划的协调性问题逐渐暴露并突显出来。文章以江苏省南通市为例，通过对比分析其城市土地利用总体规划和城市总体规划文本及图件，发现在编制背景、用地指标、空间用地布局、规划系统、技术方法等方面存在的不协调现象，提出加强部门合作，统一口径等宏观建议，以及建立有效衔接平台、引入年度计划手段、划定城市建设用地扩展边界等具体解决问题的办法和措施。
2 “两规”协调性分析
南通市位于江苏省东南部，与苏州、上海两市隔江相望，西与泰州市接壤，北与盐城市接壤，市辖3个市辖区以及南通经济技术开发区、2个县，代管3个县级市，南通市面积8001平方千米，人口729.8万人（2013年）， 2013年全市生产总值达5038.9亿元，全年人均地区生产总值11150美元。
本文所取的是南通市国土资源局编制的土地利用总体规划，规划编制的基期年为2005年，规划期限为2006～2020年，以及南通市人民政府城乡规划主管部门编制的城市总体规划，规划期限为2011～2020年。
2.1 基于基础数据的“两规”协调性指标对比分析
整理南通市土地利用总体规划（2006～2020）文本，得到指标数据。见表1。
从南通市城市总体规划（2011～2020）文本得到规划区控制指标，见表2。其中规划区范围包括港闸区、崇川区、开发区、通州区，海门市的三星镇、江心沙农场，总面积1770平方公里。
通过对“两规”文本的分析，可以看出由于“两规”编制规划的起始时间不一致，致使基础数据资料和统计口径等不一致。其次，由于规划范围不一致，城市规划区并非城市整个行政辖区范围，土地利用总体规划的规划范围则是整个行政辖区内的全部土地，因此基础资料、各项用地指标和分类体系也存在差异，导致很多数据无法对比。
从表3可看出，城市总体规划中，2020年南通市域城镇和农村居民点建设用地规划总量控制在1553平方公里以内，其中农村居民点建设用地在822平方公里以内；而南通市土地利用总体规划中，到2020年，全市城乡建设用地1582.09平方公里，农村居民点用地1116.52平方公里，城乡建设用地和农村居民点建设用地存在明显的不一致。另外，中心城区建设用地也存在少许矛盾。最后由于统计口径不一致等问题，规划的全市总人口数也存在差异。
2.2 基于规划地块案例分析
为便于更好的分析比较南通市“两规”存在的不协调情况，本文选取南通市城市总体规划文本的中心城区规划地块，通过Auto CAD软件做出“两规”各自主要规划建设区域图，然后对两图进行叠加对比分析。
通过多图对比发现，城市总体规划图中的主要建设区范围超出了土地利用总体规划的允许建设区，图1中叠加对比图中标号为1的主要矛盾区域为港闸区的城北大道以南唐闸公园以东，该地在土地利用规划图中为耕地，而在城市总体规划图中被规划为居住用地与工业用地；标号为2的主要矛盾区域在狼山镇的啬园路以南，其在土地利用总体规划图中为规划铁路和耕地，而在城市总体规划图中为居住用地；标号3与4处的用地在土地利用总体规划图中都为农业发展区，其中标号3为竹行镇靠近海门镇的边界区域，其在城市规划中被规划为居住用地与工业用地，标号4为通吕运河以南的开发区，其在城市总体规划图中主要被规划为工业用地。
3 结语
通过以上研究不难发现，两规在技术层面存在规划范围和期限不同、基础资料和统计口径不同、土地分类体系不同等不协调现象，其产生的原因在于体制上的规划体系不协调、行政体系不协调、编制体系不协调。要解决以上问题必须做好以下几方面工作，宏观方面要强化顶层设计，变革规划思路，加强法规管制，加强部门间的合作，使规划编制审批同期、同步、同级，统一分类体系及统计口径，推进公众参与；微观方面要建立有效的衔接平台，引入年度计划手段，划定城市建设用地扩展边界等。
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