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海关法行政处罚实施细则范文1
委托人：叶青、叶乃夫，广东南粤律师事务所律师。
被上诉人：中华人民共和国拱北海关。
法定代表人：杨俊声，拱北海关关长。
委托人：徐作朴，拱北海关高级关务监督。
委托人：罗平隆，珠海市律师事务所律师。
上诉人蔡增雄因走私香烟受到拱北海关行政处罚一案，不服广东省珠海市中级人民法院（1989）珠中法行审字第1号行政判决，于1989年10月16日向广东省高级人民法院提出上诉。该院依法组成合议庭，经审理查明：
1989年3月3日凌晨，拱北海关缉私艇在位于我国内海东经114°35′45″，北纬22°10′50″，即珠海市担杆岛附近海域，查获截停“光大二号”货轮。该轮的载重量为3000吨，船上有船员31人，船舱内装有废铁500吨，瓷土500吨，甲板上堆放有用塑料袋加封特别包装的“555”、“健牌”等外国产香烟4760箱（23.8万条）。随船携带的载货清单只列明船上所载废铁、瓷土的数量，对4760箱香烟没有记载。1989年3月11日，拱北海关依照《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施细则》的规定，认定蔡增雄没有合法证明，运载大量外国香烟进入内海，其行为属走私，故对其作出处罚决定：一、对在扣的走私香烟4760箱，予以没收；二、对“光大二号”轮的全体船员、船只和所载瓷土、废铁予以放行。
蔡增雄对拱北海关的处罚决定不服，向珠海市中级人民法院提出诉讼。珠海市中级人民法院经公开审理认为：原告驾驶的“光大二号”轮，在我国内海运载大量香烟，没有合法证明，依照海关法的规定，应以走私论处。拱北海关所作的处罚决定，证据确凿，处罚有据，程序合法，1989年8月17日判决维持拱北海关的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
海关法行政处罚实施细则范文2
第二条 海关统计是海关依法对进出口货物贸易的统计，是国民经济统计的组成部分。
海关统计的任务是对进出口货物贸易进行统计调查、统计分析和统计监督,进行进出口监测预警,编制、管理和公布海关统计资料,提供统计服务。
第三条 海关总署负责组织、管理全国海关统计工作。
海关统计机构、统计人员应当依照《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国统计法实施细则》及本条例的规定履行职责。
第四条 实际进出境并引起境内物质存量增加或者减少的货物，列入海关统计。
进出境物品超过自用、合理数量的，列入海关统计。
第五条 下列进出口货物不列入海关统计：
（一）过境、转运和通运货物；
（二）暂时进出口货物；
（三）货币及货币用黄金；
（四）租赁期1年以下的租赁进出口货物；
（五）因残损、短少、品质不良或者规格不符而免费补偿或者更换的进出口货物；
（六）海关总署规定的不列入海关统计的其他货物。
第六条 进出口货物的统计项目包括：
（一）品名及编码；
（二）数量、价格；
（三）经营单位；
（四）贸易方式；
（五）运输方式；
（六）进口货物的原产国（地区）、启运国（地区）、境内目的地；
（七）出口货物的最终目的国(地区）、运抵国(地区）、境内货源地；
（八）进出口日期；
（九）关别；
（十）海关总署规定的其他统计项目。
根据国民经济发展和海关监管需要,海关总署可以对统计项目进行调整。
第七条 进出口货物的品名及编码，按照《中华人民共和国海关统计商品目录》归类统计。
进出口货物的数量，按照《中华人民共和国海关统计商品目录》规定的计量单位统计。
《中华人民共和国海关统计商品目录》由海关总署公布。
第八条 进口货物的价格，按照货价、货物运抵中华人民共和国境内输入地点起卸前的运输及其相关费用、保险费之和统计。
出口货物的价格，按照货价、货物运抵中华人民共和国境内输出地点装卸前的运输及其相关费用、保险费之和统计，其中包含的出口关税税额，应当予以扣除。
第九条 进口货物，应当分别统计其原产国（地区）、启运国（地区）和境内目的地。
出口货物，应当分别统计其最终目的国（地区）、运抵国（地区）和境内货源地。
第十条 进出口货物的经营单位，按照在海关注册登记、从事进出口经营活动的法人、其他组织或者个人统计。
第十一条 进出口货物的贸易方式，按照海关监管要求分类统计。
第十二条 进出口货物的运输方式，按照货物进出境时的运输方式统计，包括水路运输、铁路运输、公路运输、航空运输及其他运输方式。
第十三条 进口货物的日期，按照海关放行的日期统计；出口货物的日期，按照办结海关手续的日期统计。
第十四条 进出口货物由接受申报的海关负责统计。
第十五条 海关统计资料包括海关统计原始资料以及以原始资料为基础采集、整理的相关统计信息。
前款所称海关统计原始资料，是指经海关确认的进出口货物报关单及其他有关单证。
第十六条 海关总署应当定期、无偿地向国务院有关部门提供有关综合统计资料。
直属海关应当定期、无偿地向所在地省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供有关综合统计资料。
第十七条 海关应当建立统计资料定期公布制度，向社会公布海关统计信息。
海关可以根据社会公众的需要，提供统计服务。
第十八条 海关统计人员对在统计过程中知悉的国家秘密、商业秘密负有保密义务。
第十九条 当事人有权在保存期限内查询自己申报的海关统计原始资料及相关信息，对查询结果有疑问的，可以向海关申请核实，海关应当予以核实，并解答有关问题。
第二十条 海关对当事人依法应当申报的项目有疑问的，可以向当事人提出查询，当事人应当及时作出答复。
第二十一条 依法应当申报的项目未申报或者申报不实影响海关统计准确性的，海关应当责令当事人予以更正，需要予以行政处罚的，依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的规定予以处罚。
第二十二条 本条例自2006年3月1日起施行。
（新华社北京讯,1月24日《人民日报》）
海关法行政处罚实施细则范文3
自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的，而不是从政治学意义上说的。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。
根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24第规定了违反本条规定的“处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，既可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。
2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第3款规定：“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方式上（如变价、冰冻等），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。
3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条例》第21条第（3）项规定：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》
第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
二、不正确行自由量权表现形式
从以上的分类可以自看出，行政机行使自由裁量权的范围是很广泛的，几乎渗透到行政执法的全过程。但是，所谓“自由”是相对的，绝对的“自由”是不存在的。正如英国十六世纪某大法官所说：“自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……，根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事，自由裁量权不应是专制的，含糊不清的，捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”（注1）自由裁量权“是一种明辩真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”（注2）
根据《行政诉讼法》的有关规定，不正确地行使自由裁量权的表现形式主要有：
1、。它是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果──所作出的具体行政行为无效。是一种目的违法，其特点是：自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、，以实现种种不廉洁的动机。人民法院对的审查有两方面：首先是确定所适用的法律、法规的目的（包括被适用文条的目的）；其次是确实具体行政行的目的，然后将二者相对照，以便确定是否。由于是一种目的违法、人民法院在确定法律目的和具体行政行为目的方面，难度较大，特别是对行使职权的目的难以取证。
因此，笔者认为，应当从行政执法的全过程、与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法，对此要充分尊重合议庭审判人员一致作出的认定意见。
2、行政处罚显折合公正。凡法律、法规规定了法律责任的，其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来合理和公正，即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。人民法院对显失公正的行政处罚，可依据公正原则予以变更。
3、拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则，如果违反这一原则，或者出于某种不廉洁动机，而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权，人民法院便可依法判决行政机关限期履行法定职责。
三、关于衡量行政执法行为的标准
现在普遍存在这样一种观点：行政机关行使自由裁量权的行为，不产生是否违法的问题，只有是否适当的问题。这实质上是关系到衡量行政执法行为的标准问题。
前已述及，自由裁量权是法律、法规授予行政机关的一种权力，因此，行使自由裁量权的行为必定是行政执法行为。我国法律体系是以成文法为本位，《宪法》第5条规定了法治原则，即强调依法办事。
因此，衡量某项行政执法行为的标准，只能看其是否合法，不合法即违法，这是符合逻辑学中的二分法的。如果评价某项行政执法行为抛开是否合法不谈，只讲是否适当，必然增加了执法活动的主观随意性、独断专横，甚至导致以适当为由堂而皇之地为目的违法而辩护，从而丧失执法的公正尺度，以致行政法律、法规的权威性受到动摇，更重要的是人民群众对依法行政丧失信心。可见，这种衡量标准的多元化是不可取的。只有在那些无法可依的情况下，作出的行政行为（非行政执法行为，与自由裁量权无关），才有是否适当的问题。
笔者认为，合法的行政执法行为必须同时具备以下两个条件：
（1）在法律、法规规定的范围内；（2）符合立法本意。那种在法律、法规规定的范围内实施行政执法行为就是“合法”的观点。是对“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法规授予这种权力的目的。即便在法律、法规范围内，也是不合法的，所产生的法律后果是应当撤销或变更具体行政行为。《行政诉讼法》将和拖延履行法定职责都视为违法行为，正说明了这一点。但是，将显失公正的行政处罚（实质上是的一种特殊表现形式）又视为合法性的一种例外情况予以规定，又反映了立法时的矛盾。笔者对此问题的论述，意在对自由裁量权应加以限制，并非要否认自由裁量权存在的价值。
四、自由裁量权存在的客观依据及利弊
无
论在任何一个国家，行政执法的自由裁量权都是存在的，区别在范围不同和监督方式不同而已。从我国的国情出发，考察行政执法中自由裁量存在的客观依据及其利弊是非常必要的，这对完善行政执法，正确行使自由裁量权有着重要意义。
1、保证行政效率是自由裁量权存在的决定因素。依法行政管理的范围非常广泛，这就要求行政机关所拥有的行政权必须适应纷繁复杂，发展变化的各种具体情况。为了使行政机关能够审时度势、权衡轻重，不至于在复杂多变的问题面前束手无策，错过时机，法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。在现代社会中，必然要加强行政管理，讲效率，因而行政机关的自由裁量权也会越来越大，这对行政机关积极主动地开展工作，提高行政效率是有利的，但也容易产生弊端──。为了防止行政机关及其工作人员在工作中假公济私、武断专横，导致“人治”，就必须对自由裁量权予以一定的限制。
2、立法的普遍性与事件的个别性之矛盾是自由裁量权存在的又一决定因素。由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的政治、经济和文化发展很不平衡，社会习俗、生活方式也有很大差别，法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别，对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此，从立法技术来看，立法机关无法作出细致的规定，往往只能规定一些原则，规定一些有弹性的条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使得行政机关有灵活机动的余地，从而有利于行政机关因时因地因人卓有成效地进行行政管理。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”却容易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益就要大打折扣。（注3）这也是有些行政执法人员钻法律的空子的重要根源。
值得一提的是，一些资产阶级国家的行政法学者认为，昔日消极的“依法行政”，在今天应有新的解释，即所谓“依法行政”并不是指行政机关的任何活动都需要有法律的规定，而是指在不违反法律的范围内，允许行政机关有自由裁量权，即具有因时因事因地制宜的权力。也就是说，行政机关的活动并不限于现有法律明定范围，只要不违反法律仍被视为符合法治，这不仅不予“法治”相矛盾，而且是对它的发展和补充。因为，原来讲法治，主要从消极方面考虑问题，即主要是防患行政机关。其实，法治也有积极的方面，即保障行政机关有效地行使职权，以维护法律和秩序。这种理论在资产阶级法学界正日益得势。（注4）
五、人民法院对自由裁量权的司法审查
历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败，”（注5）自由裁量权亦复如是。自由裁量权的授予，绝不是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的庇护伞，相反应当实行有效的控制，正如詹姆士。密尔在《政府论文集》中所说的：
“凡主张授予政权的一切理由亦即主张设立保障以防止滥用政权的理由。”（注6）法律、法规赋予人民法院对一部分具体行政行为行使司法审查权，正是基于这样的考虑。
《行政诉讼法》第5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则，王汉斌在《关于「中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中指出：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，”也就是说，人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行为行使司法审查权，审查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。
但是，这并不是说人民法院对自由裁量权就无法进行司法监督了。
如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有、拖延履行法定职责、行政处罚显失公正等，所导致的法律后果是人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。
然而，审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案，既要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，对那些确实者，或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益。
六、控制自由裁量权的对策
为了防止行政机关及其工作人员，把自由裁量权变成一种专断的权力，笔者认为应当采取如下对策：
1、健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对的人采取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护。
2、在立法方面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。同时，要切实贯彻执行国务院1987年4月21日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定：
“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规的同时或稍后即行，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同。”以保证行政法律、法规实施的效益。要抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。
海关法行政处罚实施细则范文4
市场经济是一种法制经济，行政管理也是一种法制化的管理。但在不同的历史时期，行政法制有不同的特点，并有相应的行政法制度。在资产阶级启蒙时期，理论上强调的是“斗争哲学”。资本主义制度确立后，就以这一思想为指导，建立了权力分立和制衡的政治体制和法律制度；在行政法上既强调权力与服从的统治关系和行政行为的权力、强制、单方面意思表示等法律属性，又强调“无法律即无行政”以防止行政走向君主专制。但在19世纪末以来，资产阶级统治得到了巩固，资本主义进入了垄断统治阶段，在理论上强调的是“合作哲学”，即变性恶为性善，变对立为合作，变消极为积极，变机械为机动。在法制上，变分权制衡为分工合作，变重法治的形式为重法治的目的；在行政法上，也就强调服务与合作关系和行政行为所要达到的目的。他们认为，行政行为不再是一种消极防范行为，而是政府对公众的一种积极服务，但公众对这种服务也必须予以积极地配合与合作。于是，资本主义国家借鉴民法上的契约原理，建立起行政合同制度；要求只要能实现行政目的，都应当以行政合同来代替单方面的、强制性的行政行为。这样，本属民法领域中用以促使债务人履行债务，保障债权人债权得以实现的担保制度，也被运用于行政管理，以保证相对人履行其行政法上的义务，从而成为一种重要的行政合同制度。
我们认为，行政是对公共利益的维护和分配。行政法是以一定层次的公共利益和个人利益关系为基础和调整对象的法。公共利益和个人利益是一种对立统一的关系。个人利益与公共利益发生冲突时，应服从公共利益，即以公共利益为本位。因此，行政行为具有意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力，行政主体完全可以强制要求相对人履行行政法上的义务。但是，个人利益与公共利益又具有一致性，公共利益最终都要分配给相对人享受。在公有制社会里，它们之间的一致性更加明显和突出。这就要求国家充分尊重公众的个人利益，增强分配的公正性和行政的民主性，从而提高公众对行政的信任度和满意度。从行政法学上看，尽管行政主体可以通过行政强制措施迫使相对人履行义务或直接实现与相对人履行义务相同的状态，但在维护行政法制严肃性的同时，应尽可能不损害相对人的合法权益，并增强行政行为的可接受性。因此，行政法治和行政民主要求我们必须建立既能优先保护公共利益又能充分尊重个人利益，既能维护行政法制严肃性又能增强行政行为可接受性的行政法制度。我们认为，行政担保就是其中之一。
行政担保突出体现了行政法的精神，既能维护行政法制的尊严，又能充分尊重相对人的合法权益。行政担保是相对人对公共利益表示尊重，履行行政法上义务的一种承诺。代表公共利益的行政主体之所以信任并接受相对人的这种承诺，并非完全基于本身的主观判断和幻想，而是具有客观基础的。这个客观基础就是相对人所提供的保证人、保证金和抵押物等。相对人违背自己的承诺将会带来更为不利的法律后果。由于行政担保的存在，相对人一般不致违背自己的承诺，即使违背自己的承诺也不致损害公共利益。同时，行政担保也是行政主体对个人利益的尊重，是行政行为具有可接受性的具体体现。它既能满足相对人的合理要求，避免对相对人个人利益的不必要损害，又能使相对人主动履行其行政法上的义务和积极配合行政主体维护公共利益，实现行政目的。
总之，行政担保是一种具有广泛和重要应用价值的行政法制度，但它的建立和完善应体现以公共利益为本位的精神。
二、行政担保的性质
行政担保的性质，是指行政担保本身所具有的法律属性。我们认为，行政担保实质上是行政主体为了实现行政目的而依法允许相对人以一定方式保证其履行义务的一种双方或多方行政行为。与一般的民事担保和行政行为相比，行政担保具有以下法律特征：
（一）行政担保是一种行政行为
行政担保是行政主体的意思表示。尽管并不纯粹是行政主体单方面的意思表示，但体现了行政主体的意志。并且，相对人所作的意思表示是否有效，最终将取决于行政主体的意志。也就是说，对相对人履行义务的承诺，是否值得信任，是否足以维护公共利益，取决于行政主体的判断。行政主体作这种意思表示时的身份，并不是法人而是行政权主体，即公共利益的代表者；作这种意思表示的目的，并非为了谋求个人利益而是为了实现公共利益。这种意思表示一旦作出，就能产生行政法上的法律效果。并且，行政主体可根据客观情况的发展变化，单方面变更或解除行政担保关系。
（二）行政担保是一种双方或多方行政行为
行政担保不仅体现了行政主体的意志，同时也体现了义务人的意志。行政担保的有效成立，是行政主体与义务人双方意思表示一致的结果。没有义务人的有效承诺，行政担保无法成立。通过保证方式而成立的行政担保，还体现了保证人的意志，是行政主体、义务人和保证人三方主体意思表示一致的结果。因而，行政担保是一种双方或多方行政行为即行政合同。作为一种双方或多方行政行为，它的变更和消灭仍应以行政主体与相对人的意思表示一致为原则。但这一原则并不能绝对地约束行政主体。行政主体基于公共利益的需要，仍有权以单方面的意思表示变更或消灭已有效成立的行政担保行为。这是因为，之所以能以行政担保这种双方或多方行为来代替行政强制措施等单方行政行为，是因为个人利益符合或不致损害公共利益；在行政担保中，利益关系中居于矛盾主要方面的公共利益，并未让位于个人利益，也并未降至与个人利益相等的地位。因此，行政行为的可接受性也并不能超过行政法制的权威性和严肃性。
（三）行政担保是一种从属性行政行为
行政担保是权利主体即行政主体和义务主体即相对人就义务的履行而达成的合意即一致的意思表示。因此，行政担保行为是以行政主体已经作出的设定相对人义务的，从而使行政主体成为权利主体、使相对人成为义务主体的具体行政行为的先行存在为前提的，是以保障已设权利的实现和义务的履行为目的的。如果没有先行设定相对人义务的行政行为的存在，也就不需要行政担保行为。并且，行政担保行为也将随着设定相对人义务的先行行政行为的消灭而消灭。因此，行政担保行为并不是一种独立存在的行政行为，而只是一种从属性行政行为。
三、行政担保的适用
（一）行政担保的适用范围
行政担保可适用于人身义务的履行保证。例如，治安管理中被裁决拘留的人在提供一定方式的担保后，接受拘留的义务可暂缓履行。行政担保也可适用于财产义务的履行保证。例如，《海关法行政处罚实施细则》第21条规定，“对于无法或者不便扣留的货物、物品或者运输工具，海关可以向当事人或者运输工具负责人收取等值保证金或者抵押物。”行政担保可适用于作为义务即行政法规范要求相对人以积极的方式作一定行为的义务的履行保证。例如，对海关监管中应交验有关单证的义务，进出境当事人由于法定原因不能及时履行的，可向海关申请担保放行。行政担保也可适用于不作为义务即行政法规范要求相对人不作一定行为的义务的履行保证。例如，为了保证纳税人对不得转移、隐匿应纳税财产或应纳税收入义务的履行，税务机关有权要求其提供纳税担保。行政担保除了能适用于外部相对人义务的履行保证外，还能适用于内部相对人义务的履行保证。例如，在行政监察中，为了防止监察对象串供和毁灭证据，监察机关可责令其提供担保。
行政担保不同于民事担保。行政担保作为一种行政合同，只是行政主体借以实现行政目的的一种手段。它是在不损害公共利益的前提下，充分尊重个人利益的一种制度。因此，尽管可适用担保的义务几乎是不受限制的，但行政担保的适用却又不能不有例外。我们认为，在下列两种情况下，不适用担保：（1）保证履行的义务是应即时履行的义务。行政担保的实行，使得相对人可以暂缓履行其负有的行政法义务，从而避免或减少利益上的损失。因此，适用担保的义务必须是能暂缓履行的义务，即暂缓履行不致损害公共利益的义务。凡是应即时履行的义务，即只有立即履行才能维护公共利益的义务，如对即时处罚、即时强制措施等行为中所设定的义务和食品、药品控制等行为中控制危害发生、扩大的义务，都不能适用行政担保。（2）担保所维护的利益是违法的个人利益。适用行政担保的目的之一，是为了尊重相对人合法的个人利益。相对人非法的个人利益，不但不应得到尊重，相反应受剥夺。因此，在有可能使相对人牟取非法利益时，不能适用担保。对此，有关立法已予肯定。例如，《中华人民共和国海关关于进出口货物申请担保的管理办法》中明确规定，下列情况海关不接受担保：第一、进出口国家限制进出口的货物，未领到进出口货物许可证件的；第二、进出口金银、濒危动植物、文物、中西药品、食品、体育狩猎用枪支弹药和民用爆破器材、无线电器、保密机受国家有关规定管理的进出口货物，不能向海关交验有关主管部门批准文件和证明的。
（二）行政担保的适用条件
行政担保尽管是一种意思表示一致而成立的行政行为，但双方主体所要达到的目的却是相反的。行政主体通过行政担保，增强行政行为的可接受性是为了更好地维护公共利益。相对人通过行政担保，承诺履行义务，是为了保护自己的个人利益。这就决定了责令担保和申请担保在适用条件上的区别。
一般说来，有下列情况之一的，行政法规范应规定由行政主体责令相对人提供担保：（1）没有相应行政强制措施能足以维护公共利益的。行政强制措施的实施是为了维护公共利益，但不仅应基于需要，而且应具有法律依据和现实可能。如果行政主体无权或难以实施行政强制措施时，则只能通过行政担保来维护公共利益。例如，行政主体在查处内部行政违法失职行为时通常不能对公务员的人身和财产采取强制措施。但是为了防止有违法失职行为的公务员串供或毁灭证据和逃避、阻碍查处行为的发生，可以责令该公务员提供行政担保。再如，在计划生育管理领域，通常也是难以对不履行计划生育义务的相对人采取人身和财物的强制措施的，但却可以采取行政担保，以切实保证相对人履行计划生育义务。（2）行政强制措施的标的物难以保管的。在行政强制措施的标的物，作为证据保全作用已经完成，但是否应予没收、销毁、退还等有待查证、处理，行政主体保管该标的物需花费一定的人力、物力、财力并有可能灭失、损坏时，也可责令相对人领回并责令其提供等值的担保。相对人不愿担保的，行政主体有权变卖该标的物，留置抵押。
海关法行政处罚实施细则范文5
【关 键 词】行政许可 海关管理 挑战 对策
【作者简介】李志刚 物流监控科
今年7月1日施行的《行政许可法》，是世界上第一部单独制定的行政许可法，是中国政府进行的一场“自我革命”，也是“三个文明”发展的必然成果，不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。海关作为国家进出境监督管理行政机关，其管理行为会随着经济全球化进程的推进而更多地涉及到人民的切身利益。因此，如何就海关行政许可创新管理体制，实现现代海关制度第二步战略目标对海关管理法治化的要求，建立法治管理型海关，笔者提出了自己的见解与看法。
一、实施行政许可会给现代海关管理带来诸多挑战
从哲学角度讲，行政许可和现代海关管理是一对“对立统一”的矛盾关系：行政许可制约海关管理权限，促进海关管理的法治化进程；海关管理需按照行政许可进行，是海关依法行政的依据与保障。正确地驾驭矛盾可以促进事物的发展。基于当前海关管理的现状和存在的问题，要马上转变管理理念，适应海关行政许可，无疑会遇到许多挑战：
挑战一：对海关管理构成要素提出了更高的要求。
海关管理是一个存在于社会主义市场经济体制中的行政管理体系，包括海关管理主体和管理对象客体以及海关管理所处的管理环境三个构成要素。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织等行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事某种特定活动的行为。因此，《行政许可法》在海关系统的实施是一个系统工程，要合法实施行政许可、科学进行海关管理，其首要条件是要使海关管理的构成要素具备更高的素质和要求。
（1）海关管理的主体。在整个海关管理体系中，海关是管理的主体，但管理行为的决策者和执行者都是由人来完成的，也就是说，海关管理的真正主体应是担当不同行政职务的海关关员。所以，行政许可主要是对管理执行人行为的约束和规范，只有实施管理行为的个体自身具备了相当的法律知识、业务知识和必要的管理知识，并在执法管理活动中树立起“许可执法”的意识，才能真正贯彻海关行政许可权力，才能在海关内部形成一个整体的“人民海关为人民”的执法队伍。
（2）海关管理的客体。行政许可不同于行政机关依职权主动赋予相对人权利和免除义务的行为，没有相对人的申请，行政机关不能主动予以许可，是一种依申请的行政行为。因此，管理客体素质的高低对能否正确实施行政许可起着重要作用。海关管理的客体，是海关管理的对象或承受者，是具体的进出境行为以及发生行为的人（自然人、企业法人）、行为的有形载体（运输工具、货物、物品）和行为的无形载体（知识产权）。海关对这些客体所进行的监管、征税、统计等管理职能也多是建立在管理相对人申报的基础上的。所以，管理相对人自身掌握知识的多少、能否如实申报在很大程度上也影响着海关行政许可实施的质量。
（3）海关的管理环境。是指存在于海关管理系统之外，对海关管理的实施和发展产生影响的外界客观情况和条件，主要是指社会环境。海关行政许可多是基于财政需求和国家安全等目的设置的，实施海关行政许可的过程就是优化海关管理环境的过程，它要求海关管理必须与社会主义初级阶段市场经济的管理相适应，以民主和法制为导向，综合运用多种合作方式提高信息交流，以满足社会对海关管理低耗、高效的需求。
挑战二：对海关管理理念的创新提出更严的标准。
《行政许可法》是中国社会深刻转型的必然产物，体现了“合法、高效、便民、公正”的立法精神，创新了行政许可理念，推动了整个行政管理体制的革命性变革。其也必然会给创新现代海关管理理念提出更加严格的标准。
（1）有限性管理标准。海关管理的基础和依据是现行的海关法律，但其受 “行政主导”和“防范为主”的立法思想的影响，大都过度强化海关对进出动的管理职能，而忽视对行政相对人权利的规定和保障。其在执法管理中的表现是：海关不能正确摆正和管理相对人的关系，往往会形成“海关处于主导地位、相对人只能按照海关的指令办事”的错误认识，随意对管理相对人发号施令、而不容许他人申辩、反驳；还有的甚至把管理相对人置于同海关相对立的地位，认为自己就代表海关、就代表法律，是管人的人，我说了算。这与《行政许可法》第十二条、十三条行政许可权设置的指导思想是相悖的。今后的海关管理要与市场经济规则相结合，把那些能减的审批项目坚决地减下来，对凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及海关采用事后监督等方式能够予以规范的，应逐步地交还给行业协会或报关协会等团体组织办理，把海关从日常的事务管理中脱离出来，方能更科学地依法办事，提高执法管理的综合社会效能。
（2）服务性管理标准。行政许可法规定的“便民原则”，要求政府在行政管理过程中要做好服务。就海关行政审批的实施而言，无纸化报关、网上受理、网上审批就是体现“便民原则”的现代审批方式。当前，海关管理的方式已初步形成了以H2000、执法评估、风险管理、统计监督等强大网络系统支持的现代海关管理模式，不足的是我们目前的受理方式和受理条件，还不能完全适应海关行政许可的要求。在条件成熟的条件下，需要按照“统一受理、分工作业”的原则尽快开通对外的审批专用电子邮箱，将各种通信地址和有关号码通过媒体向社会公布；同时，在操作流程、设备要求和审批人员业务素质等方面制定应对方案，逐步配套，进而把私法中的平等、合议原则引入公法的管理中来，使每个关员在思想和行动上同“行政许可”接轨，真正树立起“管理就是服务”的执法理念。
（3）公开、透明性管理标准。 “海关行政许可”是以保护从事进出口贸易行为的公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家经济利益安全和社会秩序为许可内容的。公开海关行政许可的事项、条件、程序是现代海关管理的必然要求，但长期以来海关执法管理的依据多是政策性法规文件，其变化性较强，且公开程度不高。据统计，现行3000余件海关规范性文件大部分没有公布，与行政许可法的要求相差甚远，缺乏执行所必须的社会监督机制，使得执法中不可避免的存在海关关员执法不统一、不规范的情况。如：同一个进口贸易商分别从青岛和连云港进口美国废钢，在青岛一天就顺利通关，而在连云港报关时，则被南京海关提出了价格质疑，经过三天多时间的价格磋商，最后以企业无奈答应调价才给予了放行通关。一样的货，一样的价格，不一样的通关结果，让企业感觉到了不一样的海关执法。可见，符合《行政许可法》要求的海关管理的法制建设仍然任重而道远。
挑战三：对海关管理程序设置的要求更加规范。
程序是许可制度中最重要的组成部分之一。程序对提高行政效率、保护公民的权利以至促进经济发展至关重要，但行政许可法不可能详细列出所有行政行为的程序，只能规定一些主要的必经程序。所以，海关作为一个国家独立的行政执法主体，必须遵照行政许可法规定的程序，设置符合本系统实际的管理程序。
（1）要明确有权设置海关行政管理程序的主体资格。目前，海关行政管理程序的设置的随意性太强，且较为混乱、繁琐，上至总署下至基层海关内部各科室都或多或少地设置了某些业务管理程序，自成一套、各不相同。如有些业务名为“三级审批”，而事实上在某些海关要经过八九个报批环节，有甚者还常出现因程序过多而引起的科室间或科室内部互相推诿、扯皮情事，严重制约海关管理效能的提高，乃致使一些企业怨声载道。对此，应按照行政许可法中“一项许可只能由一个机关审批”的设置原则，科学、合理地界定设置海关行政管理程序的主体资格条件，以统一设置来实现管理程序的一致性。
（2）引进民主和监督机制，科学设置海关管理程序。海关行政管理程序的制定是一项涉及面较广、较细，可操作性要求又较强的工作。实践证明：任何一项许可程序的制定或废止都会牵扯到管理相对人的切身利益。因而，海关行政许可管理程序的制定应着重考虑两个方面：
一要方便申请人通关。有权设置管理程序的海关，应在调研的基础上，广泛征询管理相对人的意见，知其所需，方能为其所设。在“一个窗口对外”、“集中受理、分工协作”管理思路的指导下，充分尊重管理相对人参与管理程序制定的权利，尽可能简化操作流程、降低企业通关成本。
二要便于海关及时、公正进行行政管理和服务。法律是依据，程序是保障。“信赖保护”原则是行政许可法的重要原则，是防止政府行为“出尔反尔”法律约束。因而，海关在修改制定相关程序时，应充分考虑对程序的实践需要性和实际可操作性，科学解决好法定固有程序和领导行政自由裁量权的问题，并以成文的外在形式加以公布，使海关管理能够以法定的程序办事、以公正的态度服务。借此，达到以固有的程序制度规范海关管理的目的。
挑战四：对海关管理责任划分的要求更加明确。
监督与责任制度是行政许可法中设立的重要制度之一，其目的以监督机制和责任制度来解决行政管理机关在执法实践中存在的重许可、轻监管或者只许可、不监管等轻责任的问题。海关是一个高风险职业，执法实践中同样存在着注重程序合法或注重内容合法等倾向，引起的行政诉讼或赔偿有逐步增加的趋势。暴露出的是海关管理的法制基础建设不到位，海关实施行政许可责任的划分不明确。转贴于
（一）海关违反行政许可进行海关管理的责任分为两种：一是撤销的责任，是指海关有义务撤销违法的许可，恢复到许可以前的状态。主要是针对海关在管理过程中实施的违法许可行为而言的，不管是程序违法还是实体违法，不管是管理相对人违法还是海关管理行为违法，海关都必须撤销。例如：海关许可不符合法定条件的保税库从事保税货物堆存经营，就可能会给公共利益和他人利益造成损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违背许可的目的。二是补救的责任。可以简单地理解为补偿受害者责任。是对受益人基于信赖被撤销行为的合法存在而产生的利益的实际损失的补偿。
（二）海关违反行政许可进行管理的责任形态：
（1）无权限管理的责任
海关管理权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权或由于认识上的问题而实施了法律并未授权的许可行为时，应视情况承担两种责任。首先，应当承担纠正责任，即撤销违法的许可行为或者确认该项许可为无权限的无效许可；其次，应当承担善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失。
（2）越权管理的责任
海关实施许可行为进行管理时必须遵守职权法定原则和不得越权原则，对于不属于自己职权范围内的许可事项，不得实施任何管理行为。一旦超越权限实施了许可行为，则该行为属于违法行为，应予撤销或者宣告无效。此外，还应考虑相对人值得保护的信赖利益和撤销带来的公共利益熟轻熟重，当值得保护的信赖利益大于撤销的公益时，许可不得撤销；当信赖利益小于撤销行政行为获得的公益时，可以撤销但应对收益人给予补偿；如果受益人的信赖利益不值得保护时，行政机关可以撤销许可，不必补偿。
（3）违反程序实施管理的责任
实践中，海关违反许可实施管理的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可之外，还存在一种违反许可程序的管理行为，也称为“许可程序违法的管理行为”是指违反了行政许可法规定的程序要件，如违反法定时限、省略、颠倒行政步骤、形式要件不足、缺少程序要求等而实施的海关管理行为。对因此而造成的后果，海关必须承担责任，但由于程序违法对海关管理行为的实体结果有不同程度的影响，所以，海关对此类因违反许可进行的海关管理行为承担的责任也有所不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响的，不发生海关纠正的责任，管理相对人获得的许可也并不因此撤销，故也不存在善后补偿的责任；反之，程序严重违法足以导致实体违法的，必须权衡相对人的信赖利益与撤销许可后的公共利益的轻重而依法决定是否撤销和给予补偿。
二、应对行政许可实施的几点对策
目前，为了迎接《行政许可法》实施对海关管理的挑战，总署已在按照许可法的要求，对海关行政管理所依据的法律法规进行着以“立”、“改”、”废”为主线的清理检查工作。但，要建立达到《行政许可法》要求的现代海关管理制度，仅做这些是不够，还必须根据新形势的需要在以下四个方面作出对相应的、必要的调整：
一、树立人本管理意识，提高海关管理诸构成要素素质。
法治是现代政治文明的重要表现。各级海关管理主体有必要以前瞻性的战略眼光来全面认识和掌握行政许可法的内容。一方面深入了解行政许可法出台的背景与历程，全面掌握行政许可权尤其是涉及海关的行政许可权的设置范围和实施原则，不断丰富自身的知识面；另一方面要结合当前管理情况，吸收教训、总结经验，改进外部管理环境，从而做到预估在先，心中有底，有备而战。
同时，更要根据新形势的要求，逐步建立人本管理机制，努力提高海关工作人员队伍的整体素质和服务水平。具体做到：①真正贯彻公务员“逢进必考”制度。有目的地增加法律在公务员考试中的比例，对刚通过军转等途径入关的同志应组织法律知识培训，从源头上把好人员的法律素质关；②建立健全学法、用法的日常考核机制。目前单位或个人学法的意识业已形成，但其相应的机制不是很全，致使存在“学法一阵风、口号一喊就放松”现象。为此，应建立不定期的专项法律学习的考试考核制度、开展定期的法律知识竞赛活动等等，为关员坚持长期学法提供制度上的保障；③提高法律知识在职务升迁考核中的比例。在观念上打破“顺次而进，依阶而上”的用人机制，把掌握法律知识的多少作为用人时参考的重要标准来考虑，以此来激发关员学习法律知识的主动性和能动性。
二、创新海关管理理念，提升执法服务水平。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。从前几部法律的实施情况来看，规范政府行为的关键是要让行政机关在管理中树立起一个“法”的意识，不断强化与更新管理理念：
（一）要强化法治和统一实施理念。行政许可法是现代政治文明发展的必然结果，“治国者先治于法”。法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而海关是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。因而，海关应找准把关和服务的平衡点，树立行政许可意识，打破部门限制、融入地方经济建设中来，明确自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在有效地实施对本地的进出动管理的同时，尽可能地简化行政手续、为企业通关服务。确保海关系统执法尺度的一体化
（二）要强化平等和服务理念。就是树立平等行政、公正执法和服务社会的行政观念。海关在实施行政管理行政过程中要充分尊重并保证管理相对人的平等权利，以平等的姿态行使管理主体的各项权利与义务，要有行政权力来自于人民，行政主体必须为人民服务，替人民负责的意识，平等地对待各行政管理相对方，平等、自觉接受来自各方面的监督。要从传统的命令、服从观向服务、公朴观转变，进一步增强海关主体的服务意识，这不仅是海关“十六方针”的要求，也是为了使海关管理更好的适应行政许可法的客观要求。
（三）要强化科学理念。也就是各级海关主体及其公务人员培养科学的精神，以科学的态度、科学的方法，推动行政主体的科学决策及科学管理，把科学创新作为促进结构调整和经济社会全面进步的强大动力，努力把海关管理的决策与执行过程建立在科学的基础上，尽可能减少行政失误，实现行政决策的科学化和行政管理手段的科学化，确保海关系统执法尺度的一体化。
（四）要强化效能理念。效能原则是行政许可法实施的重要原则之一。要求海关管理主体及其公务人员树立起追求效率、追求效益的行政理念，完善对各种新情况保持灵敏高效的应对机制，使海关管理在充分发挥国际市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。
三、在管理运作上要讲求执法统一、程序便捷、责任明确。
行政许可法要求海关在行政管理运作效率上有明确的标准，促使海关管理主体务必要增强整体意识和整体效能，建立起一套统一的、协调高效的行政管理运行机制。
首先结合现代海关业务改革的实际，重新科学界定各级海关以及各级海关内部处室的职权范围，尽早形成决策层、监督层和执行层的有机管理体制，建立健全管理政务公开制度，减少部门间因扯皮推诿而造成的效率低下现象，确保管理行为按照行政许可权的要求统一实施。为此，必须做到：一是公开重大决策。公开重大的行政决策，特别是公开具有普遍约束力的抽象行政行为，使外贸企业和社会公众熟知海关的行政决策行为，提高人们对海关决策行为的理解、认知程度，减少实施过程中的阻力；二是公开海关管理所依据的法规文件。让管理相对人在了解了相关法规文件后，对自身行为有一个可参照性，指导他们的通关行为。三是公开行政程序。既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”
