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公共管理和管理范文1
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
中图分类号：F272.9 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)10-0033-02
1 新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3 公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益
最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4 启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
公共管理和管理范文2
1.新公共管理促进政府部门转化角色,提高服务意识
新公共管理定义政府的角色就是服务型政府,它把市场的理念引入政府。公民作为纳税人,是一种顾客角色;而政府作为税收的接纳者,是一种服务员角色。政府作为公共产品和公共服务的卖方,理应为纳税人提供更好的、更优的产品,而不是以一种高姿态的身份出现在公众面前。公民才是当家的主人,他们有权要求政府这个服务者提供优质的服务。新公共管理要求的政府是作为一种服务的,以民为本的政府。提高政府的服务质量和服务水平的条件,就是把政府部门放在一种竞争的环境下,让政府部门之间、政府部门与私人部门之间进行竞争。引用市场机制的手法,让政府部门面临来自市场的巨大的压力,不得不放下从前的官僚架子,重新摆正作为“服务员”的角色。
2.新公共管理可以提高政府部门的办事效率
长期处在官僚机制中的政府,已经形成了一个机构庞大、臃肿的组织机构。随着政府机构不断的增加,职能部门的工作就会出现重叠,造成权力界定不清,政出多门,部门之间推卸责任,互相扯皮的现象,以致办事效率极其低下。而新公共管理运动的开展,对政府部门的职责重新界定,加强对核心权力的掌控,除去一些没有必要存在的,相互重叠的职能部门,尽量分散和除去一些不必要的权力,使政府组织结构扁平化,减少一些不相关的政府职能部门,缩短高层政府部门与底层政府部门的距离,以便上级政府在制定政策的时候可以减少由于层级繁冗带来的信息有限的缺点。
3.新公共管理主张运用企业的管理方法对政府内部进行管理
中国历经千年,官僚统治思想根深蒂固。人事的安排处理,奖惩机制的建立等无不是以上级指定的为准。权威化、追求权力最大化、寻租现象的在官僚机制中产生。而新公共管理借鉴了企业的目标管理、人事管理、薪酬管理等管理方法。比如,通过设立政策的目标,来控制政府部门的绩效;通过人事的公开招录制度,来对公务员进行选拔与录用;通过对整个组织或者公务员的绩效进行考核来派发薪酬、升迁与惩处;通过采用第三方评价体系来对公共部门的政策执行进行监督管理。这样,通过不断的引入企业的管理模式,使得政府内部的管理公开化、公平化、公正化。同时这也是照应了新公共管理的竞争机制,通过信息的公开,更有利于政府部门内部的竞争,也同时给外部人才向政府部门的输入带来了大量的机会。
二、新公共管理在中国发展阻滞的反思
1.中国的法制不健全,阻碍了新公共管理的发展
法制的健全与有效的监督机制是保证新公共管理在政府部门展开的基石。我国处在封建王朝已经几千年的历史了,其人治的思想一直没有改变,而人民心中的法律意识一直处于一个很低的水平。法制意识单薄、以人治国、无法可依、无法可循这是目前我国公民对法律的基本认识。此外,由于法律意识不强,政府作为人治的组织,就建立起自己的权威,让公民对权威进行服从。另外,作为公民的监督意识不强,很大程度上给权力部门的寻租提供了机会。最后,法制不健全会导致市场的准入机制很难实行。新公共管理主张引进竞争的基本前提就是有大量的私人企业采取公正公平的竞争来获得生产公共产品和提供公共服务的权力。而不完善的市场准入机制会导致真正可以提供优质产品的私人企业难以进入,而既得利益集团便可趁虚而入。
公共管理和管理范文3
1.新公共管理的典型实践。上世纪80年代，一场追求3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目标的政府改革运动率先在西方国家展开，并逐步扩展到全球，引起了强烈反响。新西兰改革因其系统和持久被誉为“新西兰模式”。虽然各国具体改革实践有所差异，但都表现出共同倾向:“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。”这里以“企业家政府”为例，介绍新公共管理的典型实践。美国的新公共管理改革开始于1978年卡特政府实施“文官制度改革法案”。1981年里根上台后成立格鲁斯委员会负责推行改革，大规模削减政府机构和缩小公共服务范围。克林顿1993年后进行了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评价委员会，主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制，引入市场竞争机制，努力创建一个“少花钱多办事的政府”。改革的理论支撑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。2001年小布什上台后美国政府的改革仍延续，改革继续重点关注政府绩效。布什政府重建了总统管理委员会，负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制。总之，美国“以顾客为导向，以结果为中心，以市场为基础”的新公共管理改革表现出明显的“管理主义”。经过改革，政府管理水平和服务质量有了很大改善，政府重获了民众的信任与支持。
2.新公共管理的基本主张。目前关于新公共管理尚未形成统一的内容与形式，但各国理论和实践包含着共同倾向，构成了新公共管理的基本主张。(1)公共部门管理与私人管理并无本质差别，政府应广泛引入私人部门优秀管理方法，如成本—效益分析、全面质量管理等。(2)政府的管理职能是掌舵而不是划桨，应将制定政策和执行政策分开。(3)政府提供公共服务应以顾客为导向，只有顾客驱动的政府才能实现高效管理。(4)政府应采用授权和分权的管理方式，将社会服务和管理的权限通过民主参与方式，下放给社会基本单元。(5)将市场竞争机制引入公共管理领域，这是新公共管理最鲜明的特点。公共服务社会化和市场化打破了政府对公共服务的垄断地位，极大改善了公共服务供给质量和效率。(6)放松严格的规制，实施明确的绩效目标控制。管理者应适度放权并为组织和个人制定明确目标，定期对人员进行绩效考核并作出激励，使组织更具灵活性和创新性，更好地管理和服务社会。(7)重视产出和结果，强调提供公共服务的效率和质量，按效果决定投入和预算。(8)公务员可不必政治中立，文官与政务官之间可密切互动。尤其主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应责任，以保持他们的政治敏感性。
二、新公共管理的成效及评价
上世纪80年代以来，一场超越经济政治体制和党派斗争的政府改革运动吹响号角。改革不仅解决了各国的管理困境，还促成了一种新治理模式的萌生。新公共管理理论和实践取得显著成效，但同时也遭受批评，在公共行政领域引发激烈争论。
1.新公共管理的成效。新公共管理运动起源于英美澳新，随后发展到欧洲大陆，最后波及亚非拉等广大发展中国家。我国学者周志忍将西方行政改革的主要内容归纳为三方面:调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能;利用社会力量，实现公共服务社会化;改革政府内部的管理体制。经过新公共管理改革，各国政府纷纷宣称缩减了政府规模，降低了政府支出，改善了公共服务，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英国政府的“雷纳评审”、“下一步行动方案”和“公民”等改革计划成效显著。但过度分权导致了公共服务碎片化，“整体政府”理论对改革进行修正。美国1993年通过《政府绩效与结果法案》以改善政府绩效管理，但并未取得预期效果，改革出现许多问题。法德等国渐进、碎片式的改革也没有明显成效。发展中国家的私有化改革不仅没有促进经济增长，反而加剧了社会不公。可见源于西方的新公共管理并不具有普适性，即使在其发源地，改革也出现了新问题。新公共管理“市场无所不能”的神话被打破，人们纷纷提出新理论，以回应新公共管理改革。
2.对新公共管理的评价。新公共管理提倡市场导向的公共行政，坚持管理和服务的效率至上，给政府注入了活力。但过分注重效率而忽视社会公平等价值的新公共管理也遭到了各种批判，集中表现为:(1)公共管理和私人管理存在本质差别，即效率和公平的分歧。新公共管理忽视公共管理的公平价值，一味强调提高效率，最后导致公共部门公平价值和公共责任的缺失，损害公共利益。(2)新公共管理顾客导向降低了公民在国家治理中的地位和作用，不合乎民主的要求。(3)新公共管理主张建立小型分散化的公共机构，专门负责某一公共服务的供给以提高效率，但却导致服务供给碎片化。(4)新公共管理过分崇拜市场，倡导公共服务市场化，夸大市场作用。诸如服务外包、合同出租等市场化方式也会产生寻租，导致市场配置资源的低效率。公共服务的盲目市场化会产生许多负面问题。此外，新公共管理对公共服务多元供给主体之间的责任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的内在缺陷，“新公共服务”、“整体政府”和网络化治理等一系列新理论相继诞生。新公共管理并非放之四海而皆准的真理，各国要结合国情批判吸收其合理因素。
三、新公共管理对我国公共管理的启示
西方新公共管理作为传统官僚制的替代物而出现，提出了与官僚制截然不同的主张。两者最重要区别在于政府在公共服务提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府对公共服务的垄断，提倡服务社会化和市场化。但西方新公共管理有着特定的时代背景，我国公共管理亦具自身特色，在借鉴国外经验时绝不能盲目照搬。
1.我国与西方发达国家的不同背景。新公共管理在英美等发达国家确实取得了突出效果，但这是基于发达国家特定政治经济和社会背景。虽然我国也面临全球化、信息化和政府管理模式创新的要求，但我国公共管理改革有着特殊背景。第一，西方正步入后工业时代而我国仍处于工业社会。作为工业社会产物的官僚制行政在西方后工业时代显示出种种弊端，不适应公共管理新要求。但对处于工业社会的我国而言，官僚制中许多合理因素仍有重要价值。官僚制在我国实际上发育不足，公共管理改革不能全盘否定官僚制而是要对其改造，克服等弊端，充分发挥其优势。第二，西方法治化水平高而我国法律体制机制不健全。新公共管理中诸如放松规制实行绩效控制、公私合作等公共服务社会化措施都需要健全的行政法律法规作支撑，使政府合理地自由裁量，保证公共责任的实现。而我国当前法律法规不健全，行政法亦缺乏统一法典，依法行政水平有待提高。政府滥用行政权力侵蚀公共利益随处可见，行政审批领域腐败案例频发。现实决定了我国不能照搬西方改革实践。第三，西方市场化程度高而我国市场经济不成熟。新公共管理强调公共服务市场化，主张通过各种方式将服务外包给市场和社会，以提高服务效率。西方发达的市场和社会为这种外包提供了基础。而我国社会主义市场经济还不成熟，社会中介组织发育不够，市场和社会还无力承接政府待转移的职能。如果盲目进行市场化和社会化，会导致公共服务偏离公共利益，损害社会公平。
公共管理和管理范文4
在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
四、公共管理教材的编著途径
公共管理和管理范文5
一、新公共管理和我国离等教育改革政策
随着国家公共机关的运作机制和方法出现变化，传统管理方式逐渐表现出效率偏低的问题，更多新思想要求国家对各大公共部门进行改革。新公共管理理念认为，政府应当重点关注公共服务的成果，而非其服务过程与准则，因此要提髙其工作效率，就要采取私人部门的管理方法，把集权管理转变为市场竞争，使经济利益最大化。新公共管理的特点是注重效益，问责机制和反馈机制健全，以竞争形式向消费者提供更多选择和公众服务，以责任机制代替细节掌控。高校管理方式改革也在这样的浪潮下变成了公众焦点，从以往的“软管理”，如民主投票、道德约束、专业信念等，转变成了如今的“硬管理”，如产出最大化、竞争上岗、问责机制、资金控制等。
二、近年来我国离等教育的重点改革政策
(一）高校教师录用政策。我国出台的《有关加强高校人事制度改革的实行意见》中指出，高校录用教师要遵守按需开岗的原则，招聘流程要公开透明，让求职者能够公平竞争，并对其实行择优录用，严格考核制度和解聘制度，全面推行合同管理。高校教师录用制的改革突破了我国长期延续的终身聘用制，开始对教师实行定期考核，对于优秀者给予奖励，对于不合格者采取退出机制，让能力不足的教师适时退出。这样一来，能够提髙教育者的工作积极性，在高校老师之间和各大学校之间掀起一场“伪市场方向”的竞争。即髙校教师互相竞争上岗，学校与学校之间又互相抢夺能力优异的教师。这一形式的竞争并非把“价格”作为媒介，而是凭“量化标准的表现评判”进行。髙校录用教师要把其在学术研究工作中的表现作为主要根据，教师决定自己在哪所高校供职时，也要考虑该院校在学术工作中各个领域所获得的成绩。利用这种竞争政策，可以有效实现高校人力资源的优化管理配置。
(二）生产、教学、科研结合政策。我国颁发的《国家中长期教育改革和发展规划》中明确提出，要强化应用研究，鼓励高校、科研所、企业科教之间实现资源共享，促进产学研用相互融合，推动科技成果升华。产学研相结合的目的是为髙等教育机关提供公众服务。新公共管理理念指出，要全面实现公众服务，可以灵活应用将成本转化为效率的手段，比如教育权或是专利售卖等。在目前知识经济引领的潮流中，知识成了经济发展的动力和源泉。传统观念中把知识视为公众财产，但如今，版权、专利、商标等多种形式已经把知识产业化、私人化，并用法律手段保护起来。企业生产过程中若是需要用到科技研究成果，那使用者就要付给专利持有人一定的资金。所以，各领域产学研结合的方法逐渐推广开来，高校的经济来源也不再局限于公众经费，而是扩展到各大企业、集体与个人。
(三）高校教育评估政策。《教育部有关进一步加强本科教育改革的若干意见》中提出，教育部要依据我国对提髙高校教学质量的新需求，逐步探索并完善高校教学质量定期评估政策。以其教学评估成果作为衡量其教育质量的主要标准，坚持以评估的方式促进髙校建设改革，推动教育工作，提升教育质量。要对高校教育基础情况作年度统计和数据报告，并予以公布，将其视为教育工作评判的主要根据。自此可看出，我国政府对髙校教学的控制不再深人到任何一处细节，而是实施权力下放，让各大髙校真正掌握管理实权。不再多方涉足髙校内部事务,但仍要制定详尽的考核指标和风险评测，对髙校教学质量实行灵活性的监督管理。将以上政策贯彻到教学实践评估中，就能把教育活动简化成可衡量、可对比的元素，从而避开了繁杂的干涉手段，实现了国家对教育和学术工作的远程调控。
三、新公共管理理念对我国学术工作的影响
(一）市场驱动追求利益，公正求真思想衰落。新公共管理理念提倡伪市场竞争方式，提髙了公众对教育和学术质量的关注度，使学者的竞争透明化。但其弊端在于容易引发两级分化，使强者趋于更强，弱者变得更弱。新公共管理理念注重产出、能效、经济效益最大化，落实到对髙校人力资源的监管上，就是把学术工作成绩和老师本人的经济收人相关联，在聘用、工资、评估、升职等各个方面都激励并强化老师间的竞争。如此一来学术人群内部资源分配与差别日渐增大，这一情况容易导致一些不良行为发生。“社会资本”这一词汇用中国化的通俗语言讲来，就是“社会关系”。这种“社会关系”在资源和收入分配时可以起到极为明显的影响，这对我国的学术研究而言是致命的问题。
(二）学术工作整体性与统一性受到冲击。新公共管理理念重视表现指标。在学术工作中，如果层面不同（教育、科研、服务等），则对象和表现也会有所差异。因此，管理、评估和追查责任的方式也要随之变化，于是学术工作的不同领域就被分割开来，优良互动性遭到破坏。高校评估机制对教育的标准普遍偏低，缺乏E别性，但科研对此要求较高，于是顺理成章地成了老师聘用和升职的重要标准。此外，科研还能给教师带来更髙的利润，虽然现在许多高校教师的收人还比较可观，但多数是来自于“创收”或科研项目提成。所以，目前髙校教师大多会对科研投入更多精力。
(三）权力与责任的主体单一。国家把部分权利下放给高校，看重的仅仅是教育结果而不是操作过程。政府不再多方涉足髙校内部事务，但仍然制定详尽的考核指标和风险评测，对高校教学质量实行灵活监督管理。这一角色转换对于髙校问责而言，只突出了政府官员的职责，但对于社会群众、消费者和专业集体说来，其责任并未得到应有的重视，更未和官员职责构成相互弥补和相互制约的状态。所以，这一改革并未减少国家对髙校的控制力，反而是将其加强了，政府排开了各种责任和风险，保存了掌控权。而落实到高校内部，政府下放的权利没有掌握在学者手上，而汇集到了行政人员那里。一级决断人员手里掌控着绝大多数的资源和权力，而这些恰恰是学者所缺乏的。因此，目前我国政府减少了对髙校的直接干涉，但却利用间接控制和责任监管，把大权转移到了行政部门手中。
结束语：
公共管理和管理范文6
内容摘要:区域公共管理政府合作整体性治理在区域公共管理政府合作治理中具有特殊的价值和意义。作为区域公共管理政府合作整体性治理的重要环节,政府信任机制建设对区域公共管理政府合作治理具有重要的作用。区域公共管理政府合作整体性治理的政府信任机制建设,必须在政府信任度建设、信任度管理和信任度评价等方面加强努力。
关键词:区域公共管理 政府合作 整体性治理 信任机制
区域公共管理政府合作整体性治理概念
(一)整体性治理的概念
“整体性政府”是西方国家继新公共管理运动之后,于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。1997年,英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出“整体性政府”施政理念;1999年,英国政府出版《现代化政府》白皮书,制定了一个推行“整体性政府”改革的10年规划。从理论渊源上来看,整体性治理的出现,是对传统公共行政的衰落和1980年代以来新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应,是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。从产生背景看,“整体性政府”改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的,用于解决犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论。
“整体性政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动,以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容:排除相互拆台与腐蚀的政策环境;更好地使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体团结协作;向公众提供无缝隙而非分离的服务(曾维和,2008)。因此,作为“整体性政府”的治理方式,整体性治理是指,在管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙,以整体型组织形式,重点在于解决人们生活问题,采取网络式结构,在具体的管理中注重授权与结果,从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合(曾令发,2008)。
(二)整体性治理对区域政府合作治理的意义
整体性治理本来是用来解决行政区内横向政府组织间跨界治理问题的,但对于区域公共管理政府合作治理也具有重要的启发和应用价值:
第一,区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的思路。区域公共管理整体性治理以整体主义为思维方式、以“问题的解决”为政府一切活动的逻辑起点,并在此基础上,组建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,又要调整与社会和市场的横向关系,构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。
第二,区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服务供给中,政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织,就某一特定问题打破组织壁垒,形成主动协调而密切合作的服务机制,机构间能更好分享信息,协同作战。在纵向方面,重新界定公共服务责任的中央和地方的职权范围,合理划分中央和地方的财权和事权,充分赋予地方政府提供公共产品、管理公共事务的权限;在横向方面,在政府部门内部,横向地方政府间将业务相似、职能相近的部门进行整合,综合设置政府机构,提供“一站式”服务;在区域内横向地方政府之间,针对区域公共问题,超越行政区界限联合进行公共事务治理,提供面向区域的公共服务。
第三,区域公共管理整体性治理,可以克服区域政府合作中某些地方政府“搭便车”和不合作等问题。在区域公共管理整体性治理过程中,一方面整体性治理首先强调的是“整体性”合作的氛围和价值。整体性治理以整体价值作为最基本的价值追求,强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳(王佃利、吕俊平,2010)。另一方面,整体性治理并不否认地方利益在合作中的实现,如在区域政府合作中允许利益分享机制和利益补偿机制的设立和谈判。协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间利益的同构性,只有利益需求一致,各个治理主体才能继续合作并有了更深的信任(欧黎明、朱秦,2009)。
(三)区域公共管理政府合作整体性治理概念
综合以上整体性治理概念,以及区域公共管理整体性治理必要性的论述,笔者认为,所谓区域公共管理政府合作整体性治理,是指针对跨区域的区域公共事务的治理,政府与政府之间采取“整合”的方式,通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网状化结构等方式,实现对区域资源的有效利用、区域公共问题的协商解决和区域公共服务的综合供给。其目的是打破行政区行政的行政壁垒,实现有效的跨界治理。
政府信任机制构建对区域公共管理政府合作整体性治理的作用
所谓信任,是指在不知道或不能确定未知或不可能制度他人行动的条件下,相信他人未来可能行动的心理预期。政府信任对区域公共管理政府合作整体性治理具有不可或缺的作用:
(一)信任是政府间合作的前提
信任是社会资本的重要组成部分,以信任为支撑的协同管理,在协同者之间能够产生安全感和确定感,从而达成协作意愿,这是协同治理的保证。在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大(欧黎明、朱秦,2009)。对于区域公共管理政府合作整体性治理而言,建立政府之间的合作信任关系是非常重要和必要的。这是因为,在区域公共管理政府合作过程中,最担心的就是一方采取合作行动,而另一方不采取合作行动,构成“搭便车”行为,从而损害合作者另一方的利益或整体利益。因此,在行动者和组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性要素。信任是一种核心的凝聚力,是合作达成的黏合剂,是任何社会往前走不可或缺的因素(胡象明、唐波勇,2010)。
(二)信任是政府间合作的基础
没有信任,就没有合作。政府合作也是这样,没有诚信的政府,也不可能有诚信的合作。与契约型信任所不同的是,合作型信任发生的历史背景是自由、平等的社会关系获得实质性内容的时代,虽然出于利益实现需求的工具理性仍然会在社会关系的整合中发挥作用,但利益追求的动机,开始在直接关注社会关系和交往关系健全的需求中呈现弱化的趋势。而社会关系和交往关系的健全,只能寄托于基于实质理性的制度安排之上。在这种条件下,信任和合作就成了其主体能否获得实质性自由、平等的途径。同时,信任和合作也是其主体存在之合理性以及价值实现的证明(张康之,2008)。
(三)信任是政府间合作的保障
信任是政府合作的前提和基础,同时,信任还是政府间合作的保障。与市场价格机制以及等级体制的行政命令机制相映照,唯有建立于信任基础上的合作机制,才可以作为与治理最相匹配的核心机制。当从一个更一般的视角考虑信任问题在政治生活中的地位时,这一论题不再浅显。政治因利益冲突和认同冲突而与其他类型的社会关系不同,所以仅仅是社会关系转变为政治关系的事实,就足以使信任的特殊条件成为问题。信任的秩序功能将会随着人类走向后工业社会而更加加强,在人类未来的合作秩序中,信任将成为最为基本的支撑力量(张康之,2008)。
区域公共管理政府合作整体性治理的政府信任机制构建路径
区域公共管理政府合作整体性治理信任机制的构建,必须做好以下几点。
(一)加强地方政府信任度建设
首先,要加强对地方政府信任度建设重要性的认识。要使地方政府认识到地方政府信任度建设,不仅关系到政府形象,而且关系到政府治理的合法性基础。没有诚信的政府,是难以获得公众的信赖和支持的。只有建立起广泛的社会信任,才可能有牢固的社会合作,也才足以去抵抗和消解后工业社会的不确定性,进而实现善治(黄建钢、李百齐,2008)。
其次,要加强对地方政府信任道德的教育。信任作为一种道德资本,它的使用只会使这种资源的供给增加而非减少。信任意识的自我强化,是道德理性和自觉性的外显,是道德自律的结果,因此培养政府的道德自律意识无疑对信任关系的巩固是必要的(欧黎明、朱秦,2009)。
最后,加强地方政府之间的沟通,并且以阶段性实际成果取信于双方政府。没有信息沟通,无所谓信任。只有通过不断的谈判和对话,信任才能日渐增进,协同治理才能得以持续(欧黎明、朱秦,2009)。而阶段性成果的呈现,则是信任得以持续的信心展示。有研究者认为,合作的阶段性成果是建构合作动力的重要因素。许多案例表明,当合作所期望的目的和合作的好处变得有形,当合作中的小赢变得可能时,合作发展就可能得到保证(谢新水,2010)。
(二)加强地方政府信任度管理
一要加强信任契约管理。契约型信任具有非人格化的特征,它抽调了人的非理性存在的方面,而且恰恰是出于防范人的非理性可能引发的行为需要。作为以契约为保障的信任关系,其所导致的是工具性的合作行为,因而其价值在于它是一种积极的不信任(黄建钢、李百齐,2008)。
二要加强政府信用度管理。政府信用是政府合作的基础。没有信用度的政府,是难以达致政府合作的。为了引领和促进一种合作型治理结构的达成,从而应付众多不确定性及其随时可能引发的各种危机,政府就必须具备和更多依靠自身良好的信用状况,而非仅仅使用权威化的制度体系,动员大量基层官僚特别是全社会的治理力量对公共事务进行广泛、平等和热烈的参与,从而使团结给人以安全感,合作给人以保障(黄建钢、李百齐,2008)。
(三)加强地方政府信任度评价
为了推动合作的发展,适应合作发展的博弈,公共领域中的合作主体很自然地要对其他主体的信任度进行评价,并以此决定其合作态度。公共信任管理过程中,合作主体必须运用多种方式判断合作主体间的信任度:比如合作主体的情感、能力、正直、仁慈、职业声誉、社会声誉、对合作的贡献、公共承诺的兑现程度、对他人的信任水平判断、守信和失信事件等等(谢新水,2010)。此外,加强政府承诺机制建设也是十分重要的。平等、深入的公共对话必然对公共问题进行协商,阐明、形成和建立各个合作主体权利、责任和义务。而这些阶段性成果,最后将形成多元合作主体的公共承诺。一项承诺之所以会做出,而且得到受诺者的相信,表明承诺者与受诺者拥有共同的道德准则,根据这种道德准则,所做出的承诺必须得到履行,否则,就会被认为是一种人所不耻的背信弃义的行为。所以,除了外在法律规范的制约以外,公共承诺是道德判断的对象,是一种内在规范与外在规范相结合的判断形式,这种融合道德判断和法律判断的方式,将在实现公共利益的过程中,促进人们对正义的追求(谢新水,2010)。
参考文献:
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