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财政政策的基本类型范文1
内容摘要：本文归纳总结了国外政策性金融的基本运作模式，得出若干启示，作为发展我国政策性金融的借鉴。
关键词：政策性金融 财政融资 信贷融资
国外政策性金融的基本运作模式
（一）财政融资模式和信贷融资模式
从融资渠道看，国外政策性银行的运作模式可以分为财政投融资模式和信贷融资模式两种基本类型，目前采取财政融资模式的相对较少。财政投融资模式的主要特征是强有力的财政支持，表现为政策性金融机构能获得长期、大量的无偿或低成本的财政性资金，享受财政担保、亏损补贴、税收优惠等政策。日本开发银行是财政融资模式的典型代表，其从财政投融资计划中获得的资金额超过其当年资金来源的90%。信贷融资模式的典型特征是依靠国家信用在市场上融资，表现为政策性金融机构在政府担保和其他方面的支持下，完全按信贷融资规则和方式从事融资活动。这种模式的政策性银行一般都具有较高的债信等级和完善的经营机制及手段，资金力量雄厚，信贷资产质量良好。
德国复兴信贷银行成立初期，资金来源主要是政府的ERP特别基金，经过多年的发展，目前德国复兴信贷银行主要通过国内、国际资本市场筹资，筹资金额占整个资金来源的91%左右，政府资金仅占9%左右。韩国开发银行（KDB）也采用信贷融资模式，虽然从1954年成立到1962年的近10年左右时间里基本依靠财政融资，但到1999年政府借款仅占3%左右，而且还是贷给政府指定的项目，绝大部分资金依靠在国内外资本市场发行债券或借款。
从德国复兴信贷银行和韩国开发银行融资结构的变化可以看出，在不同的发展时期，财政融资模式和信贷融资模式是可以相互转换的。一般来说，政策性银行在创立之后的一段时间内，主要由政府提供财政资金支持。随着政策性银行的发展成熟，其信贷融资能力逐步增强，财政资金的支持力度便逐步减弱。
上述两种运作模式的区别在于：以财政融资为基础的政策性银行，是财政政策的延伸，可实现一部分财政政策目标；以信贷融资为基础的政策性银行，其本身就是市场的重要组成部分，在保证资产安全的前提下，为重要经济领域和行业的发展提供持续不断的支持。
（二）单一内资融资模式与内外资结合融资模式
根据各国政策性金融资金是否运用外资来分，政策性金融分为单一内资融资模式与内外资结合融资模式。
一般来说，发达国家的资金比较充裕，因此政府对政策性金融的支持主要依靠调动国内资金，而较少或不必考虑利用外资（如德国、法国等）。发展中国家则更多的依赖外资为政策性融资。主要原因：一是发展中国家经济不发达，能够提供的资金减少；二是其金融体系处于初级发展阶段，融资能力弱，政策性金融承担了部分本应由商业性金融承担的职责；三是发展中国家要实现加快经济发展、赶超其他国家的目标，加重了政策性金融承担的任务。上述原因，使很多发展中国家（如韩国、泰国等）借助于利用外资。依赖外资可以弥补政策性金融的资金缺口，同时也使政策性金融的独立性受到一定影响。
（三）业务独立模式与业务交叉模式
从政策性金融业务与商业性金融业务是否交叉来看，可以分为业务独立的政策性金融模式与业务交叉的政策性金融模式。
一般而言，作为贯彻政府意图或干预经济活动的特殊工具，政策性金融有自己独特的业务活动领域，不与商业性金融业务交叉。美国、法国的政策性金融机构大都如此。但对于像泰国这种国内资金严重短缺的国家来说，情况会有所不同。泰国的部分政策性金融机构为了扩大国内资金来源，从事吸收存款（包括活期存款）业务，从而产生了与商业银行的业务交叉和竞争问题。日本政策性金融长期以来与民间金融之间的关系是协调的，不存在竞争问题。但近十多年来，由于经济持续低迷，资金需求减少，政策性金融机构与商业性金融机构开始相互涉足对方的领域，以开拓业务、维持生存。
（四） 发达国家模式与后发展国家模式
政策性金融可以分为发达国家的政策性金融模式与后发展国家的政策性金融模式。美国、法国等国家，属于发达国家的政策性金融模式；日本、韩国、泰国等国家，是比较典型的后发展国家的政策性金融模式。两种模式的不同点主要表现在：
发达国家经济比较发达，金融体系比较完善，政策性金融机构承担的任务较少；而后发展国家经济发展相对较晚，金融体系不够完善，政策性金融承担的任务较重；发达国家政策性金融的职责在较长时期内保持相对稳定，政策性金融体系的结构较为简单明了。而后发展国际政策性金融承担的职责具有一定的阶段性，机构形式多种多样，体系结构相对、多变；发达国家的政策性金融更多地体现公益性和公平性原则，服务对象主要是农业、住房、中小企业等；而后发展国家的政策性金融更多地体现开发性和公共性原则，服务领域和对象更为广泛；发达国家的政策性金融与商业性金融之间基本上不存在业务交叉和竞争问题，而后发展国家或多或少地存在这一问题；发达国家政策性金融的资金来源主要从市场筹措，后发展国家政策性金融的资金来源则相对较多地依赖政府财政和利用外资；发达国家政策金融机构并不完全和全部为政府所有，政府的直接干预较少；而后发展国家政策性金融机构基本上为政府所有，政府的直接干预相对较多。
各国政策性金融发展的启示
（一）政策性金融在已经建立市场化机制的国家出现，起补充作用
政策性金融最大的特点是实现政府的经济政策目标，为基本建设提供大额、长期、低成本的信贷融资。这一点是任何商业性金融不可取代的。政策性金融作为政府宏观调控的工具之一，有利于较好地解决政府无法直接解决的许多问题。我国要实施西部大开发战略和振兴东北老工业基地，逐步减少差别，支持农业发展，促进对外贸易与投资，加强环保产业、基础产业建设，支持中小企业发展，促进各项社会事业的发展等，更应重视政策性金融的作用。我国经济基础差，市场发育程度低，政府要支持的领域更多，要调控的范围更广，因此更需要依靠一个体系完整、功能齐备的政策性金融的有力支撑。
（二）政策性金融作为商业性金融的补充，伴随着现代化过程将长期存在
政策性银行与商业银行在经济社会发展中担任着不同的角色，两者之间存在合理分工与合作的问题。而且，由于商业性金融是提供金融服务的主体，政策性金融是商业性金融的必要补充，所以这种分工与合作只能由政策性银行来适应商业银行，而不是相反。这种分工与合作既包含由市场因素自发形成的关系，也包含由政府主导而形成的关系。
从国外的情况看，政策性银行的一个重要功能是对民间金融机构的信贷或投资行为进行引导，主要表现为政策性银行自身先于商业银行向企业发放长期信贷或投资入股、为民间金融机构的后续贷款提供担保等。这种做法可以使一些按照商业信贷原则得不到贷款的行业和企业获得贷款。在商业银行进入后，政策性银行是否退出，要看整个行业和领域的金融资源配置是否已基本能由市场调节来完成。在此之前，政策性银行和商业银行可以同时作为这一领域或行业的资金供应者，并从不同角度提供不同类型的信贷支持。政策性银行侧重于提供长期信贷支持，商业银行侧重于提供中短期信贷支持。
（三）政策性金融作用的发挥与市场失灵相关，需要依靠政府支持提供保障
政策性银行的一个共同特点是以国家信用为基础，以政府支持为背景。主要体现在政府授予政策性银行准信用等级，或者对其发行金融债券提供担保，增加注册资本（如德国复兴信贷银行、韩国开发银行），给予财政融资、弥补政策亏损（如日本开发银行）等。国家信用表明政策性银行是政府的银行，政府是政策性银行的强大后盾，这是政策性银行在公众和市场上树立信心的保障。这种特殊地位能够使政策性银行从国内外资本市场上获得大量的、低成本的资金，为政策性银行带来巨大的经济利益。而这些资金的运用又主要服务于政府的政策目标，其结果是最终为政府带来巨大的经济效益。我国发行国债也是依靠政府信用为经济建设服务的一种有效方式，但单纯依靠发行国债不能解决所有的问题。把政府信用赋予政策性银行，通过市场化方式进行运作，有利于在更大的范围内为经济建设服务。
除了赋予政策性银行国家信用之外，我国政府对政策性银行的支持还可考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等多种措施。在必要情况下，也可考虑给予政策性银行一定的特许经营权。
参考文献：
1.董裕平.政策性金融转型动态与我国的改革路径评析.财贸经济.2010（11）
2.陈元.由金融危机引发的对金融资源配置方式的思考.财贸经济，2009（11）
财政政策的基本类型范文2
关键词：货币政策
Taylor规则
中介目标
引言
货币政策行动通过利率途径对产生是凯恩斯学派的观点，关于利率作为货币政策中介目标以及利率对宏观经济影响方面，一直是国内外学者研究的热点。
McCallum（1983）的实证研究认为利率是比货币总量更好的货币政策行为指标，因为利率吸收了货币总量预测能力(Litterman&Weiss，1985)， Friedman & Kurrner (1992)通过VAR检验认为商业票据利率与三个月国库券的利差对真实收入的预测能力不仅高于货币总量，而且显著高于单独使用其中任何一个利率。这证明了包含长短期利率信息的收益率曲线作为中介指标的重要性。随后，Taylor（1993）提出泰勒规则，认为在各种影响物价水平和经济增长率的因素中，真实利率是惟一能够与物价和经济增长保持长期稳定关系的变量。调整真实利率，应当成为货币当局的主要操作方式。
泰勒规则提出后，经济学家们进行了大量的研究，部分是对实际货币政策进行理论概括，部分是对最优政策进行分析。Taylor（1999），McCallum(2000)采用分析法分别使用美国、英国1962－1999年，日本1972－1998年经济数据，对泰勒规则进行了检验，认为规则信息（rules messages）比目标变量更明显依赖于指定的政策工具。Clarida， Gali and Gertler（1997，2000）采用反应函数法对泰勒规则进行了检验，对两类国家G3(德国，日本，美国)，E3(英国，法国，意大利)货币反映函数作了估计，得到在不确定情况下的通胀目标优于固定汇率目标的结论，并以此为一种手段为货币政策去获得一个名义锚（Nominal anchor）。Judd and Rudebusch（1998），Gerlach and Schnabel（1999），Nelson（2000）将历史分析法与反应函数法结合起来，在分析货币历史数据的基础上估算中央银行的反应函数。这些研究涉及到美联储，英格兰银行，日本银行，德意志联邦银行，以及欧洲中央银行等主要货币组织。Levin ，Wieland and Williams(1998)对美国数据进行仔细分析，得出联邦基金利率一阶差分对当期产出缺口、一年期平均通胀率及目标通胀率差值作出反应的规则，该规则在不确定情况下是稳健的，且一阶差分规则优于Taylor（1993）规则。Christiano and Gust (1999)采用一些国家的经济数据检验了泰勒规则的操作特征，得到当通胀增加时，名义利率增加大于1：1，当产出相对于趋势变化时，利率没有作出相应变化的结论。Lawrence Ball(2000)建立了在开放经济条件下的政策规则，通过在泰勒规则方程中添加汇率变量来决定利率，央行选择的政策工具是利率或货币条件指数。Giannoni and Woodford (2002)将工资与价格粘性引入泰勒规则，并考察了新规则的稳健性。Clarida，Douglas Laxton and Paolo Pesauti (2003)建立了一个简单IFB(Inflation-Forecast-Based)规则，它不是依据直接均衡利率估计，而是对通货膨胀预期给予较大的权重，结果表明这种规则比通常的泰勒规则表现好。
国内学者谢平，罗雄（2002）运用历史分析法与反应函数法首次将货币政策运用于检验泰勒规则，得到泰勒规则可以很好地衡量中国货币政策运用水平的结论，并认为利率规则值与实际值的偏离之处恰恰是政策操作滞后于经济形势之时，建议泰勒规则可以作为中国货币政策的参照尺度，用以衡量货币政策的松紧。
综上，通过国内外学者的研究成果我们可以看到，利率作为货币政策中介目标是有理论与现实基础的，在我国进行利率市场化改革的今天，选择一个恰当的利率市场化下的利率规则，是中央银行制定和实施货币政策的重要前提条件，这是因为央行在掌握稳定的市场化利率规则后就可以很好地估计出利率变化对总产出、货币供应量水平以及物价水平等宏观经济变量的影响大小，从而有效地实现稳健货币政策的目标。也正由于此，国外有大量来对利率市场化下货币政策规则进行研究。由于我国市场化改革历史的局限性，国内在这方面的研究相对较少。本文试图构建适合我国未来利率市场化条件下的稳健货币政策规则，为国家实施有效的宏观经济调控提供依据。
关于泰勒规则
二十世纪八十年代以来，美国联邦储备银行基本上接受了货币主义的“单一规则” ，把确定货币供应量作为对经济进行宏观调控的主要手段。进入二十世纪九十年代以后，美国宏观经济调控领域发生的最重大事件之一，就是预算平衡案被通过。在新的财政运作框架下，联邦政府已不再可能通过扩大开支、减少税收等传统财政政策刺激经济，从而在相当程度上削弱了财政政策对经济实施宏观调控的作用。这样，货币政策就成为政府对经济进行调控的主要工具。面对新的局面，美联储决定放弃实行了十余年的以调控货币供应量来调控经济运行的货币政策规则，而以调整实际利率作为对经济实施宏观调控的主要手段。这就是现在美国界的“泰勒规则”（Taylor Rule，1993）。
Taylor（1993）认为，政策规则不一定是政策工具的固定设定或一个机械的公式，规则型行为是系统地（而不是随机地）按照某一计划实施货币政策。Taylor用一个简单的政策规则来说明政策的制定，即一般的“泰勒规则”，其模型表达式为：
其中： 是中央银行用作工具或政策目标的短期名义利率，即在一天或一周内能够控制的利率； 是长期均衡的实际利率； 是最近期通货膨胀率的均值(预期通货膨胀率)； 是中央银行目标通货膨胀率； 是产出缺口。Taylor于1993年对美国1985－1992年的数据进行了检验，指定 ＝2％， ＝2％，而 是前四季度的平均通货膨胀率，潜在产出则由实际GDP的对数进行线性趋势拟合，于是模型变为：
他的研究发现：如果经济实现充分就业，即产出缺口 ，且通货膨胀率控制在目标值，即 ，则 ，经济可保持在稳定且持续增长的理想状态。如果通货膨胀率高于美联储目标一个百分点，利率就应当提高1.5个百分点；如果实际产出低于潜在产出一个百分点，则利率就应该降低0.5个百分点。这种规则与联邦货币政策实际操作拟合的很好。只有1987年，当美联储对股灾做出反应时，规则值与实际值有一个较大的差距。因而，可以说美联储的货币操作是按照泰勒规则来进行的。
泰勒规则具有明确的政策含义，即联邦基金名义利率要顺应通货膨胀率的变化，以保持实际均衡利率的稳定性。如果产出的增长率超过潜在水平，或失业率低于失业率，以及预期通货膨胀率超过目标通货膨胀率，则使实际利率 偏离实际均衡利率，货币当局就应运用政策工具调节名义利率，使实际利率恢复到实际均衡利率。在泰勒规则的指导下，美国对其货币政策进行了重大的调整，实行利率平滑货币政策：货币当局以实际利率作为货币政策中介目标，并通过控制短期利率，使之沿同一方向逐步小幅变动，而只在经济运行情况变化时通过稍微改变利率的方向，给市场传达明确的政策信号，促使市场自动进行调整。
有关启示
在金融学领域中，一般把货币政策的最终目标归结为五个方面：高度就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和金融市场稳定。但是，上述几个目标往往是有冲突的，货币政策不可能同时达到这几个目标，并且，货币政策对这几个目标的贡献度是不同的。，在国际经济学界已经形成了一个普遍的共识：即货币政策的最终目标应放在保持物价和金融市场稳定方面 。货币政策中介目标也分五种基本类型，即：汇率目标、货币总量目标、利率目标、通胀目标与隐性货币政策目标。
一般而言，货币政策操作方式中的所谓“规则”，是指在货币政策予以实施之前，事先确定并据以操作政策工具的程序或原则，如弗里德曼主张的“单一货币增长率规则”；“相机抉择”则指中央银行在操作政策工具过程中不受任何固定程序或原则的束缚，而是依据经济运行态势灵活取舍，以图实现货币政策目标。
自从1984年中国人民银行正式履行中央银行职能以来，我国货币政策操作规则一直处于不断摸索的过程中，具有浓厚的“相机抉择”的色彩，尤其在1993年的金融体制改革之前更是如此。相机治理的货币政策呈“松—紧—松”的态势，经济运行总是处于“过冷”或“过热”的交替之中。近年来，我国货币政策操作方式已经开始出现明显变化。目前，无论是决策部门还是研究部门，都渐渐形成了“不能依靠货币刺激经济增长”的观点，主张货币政策操作按“规则”行事。在“九五”计划中，中国人民银行将货币供应量作为货币政策的中介目标，按季度公布Μ1和Μ2的增长率，这一货币政策规则的运用无疑是一个很大的进步。然而，在现实运作中，以货币供应量为中介目标出现较多。诸如：货币供应量与宏观经济指标的相关性有所降低，货币供应量的可控性降低，货币供应量的统计不完全 等问题。面对这种情况，单一固定规则显得过于僵化，固定规则与相机抉择之间灵活度与可信度的冲突尤为明显。因此，选择正确的政策操作规则，对于宏观调控决策者来讲十分重要。根据国际金融开放的基本经验，WTO框架下会使货币政策中介目标发生较大变化。
笔者认为，借鉴国际经验，既对政策工具有规则约束，又对当前或预测的经济状况作出反应的积极政策规则，应是中国当前的最佳选择。就目前而言，对我们有如下启示。第一，货币政策制定者应分析研究货币供应量目标是否可靠及将来可否有其他替代物的问题，旨在提高货币政策操作的准确性与有效性。在利率市场化之前，可仍以货币供应量为主要中介目标 。第二，由于加入WTO后中国的资本市场将逐步开放，国内外经济形势日趋复杂，不确定性将大大增加，制定单一的货币政策目标难度很大，货币政策目标应该以选择性的区间值，而不是固定性的单一值形式给出，以便应对各种可能的复杂情形。当预测表明经济运行处于预定正常区间时，按照预先制定的正常货币供应政策行事；如果预测值低于其中之一，则按照预先设定的规则，实行适度松动的货币政策；如果预测值高于其中之一，则按照预先设定的规则，实行适度紧缩的货币政策。这样既可以保持货币政策连续性、稳定性，避免随意性政策造成不必要的代价，又赋予了货币政策一定的灵活性、应变性，避免了政策僵化可能造成的损失。第三，随着利率市场化的推进与利率弹性的增大，中国要适时把利率作为货币政策中介目标。可借鉴国外运用较为成功的利率市场化下的货币政策规则，比如泰勒规则，根据一定时期经济增长与其历史趋势的偏差、通货膨胀与其目标的偏差，进行利率政策决策。但由于目前我国的利率市场化改革刚刚启动，利率的灵活性与结构还不可能合理，实际的均衡利率难以形成，加之我国在汇率方面实行的是“有管理的浮动汇率制”，而不是“市场汇率制”，因此，在我国的现行金融体制下，货币政策运用难以很好地适合泰勒规则。针对我国目前进行利率市场化改革的新形势，构建适合我国国情的、利率市场化主导的稳健货币政策利率规则具有重大而深远的意义。：
1、 李维刚，2001:《泰勒规则、联储货币政策及我国货币调控的思考》[J]，《国际》2001年第6期。
2、 谢平，张晓朴，2002：《货币政策与汇率政策的三次冲突——1994—2000年的实证》[J]。《国际评论》，2002，5
3、 Litterman，R.B.&Weiss，L.1985: “Money ，Real Interest Rates and Output :A reinterpretation of Postwar U.S. Data，” Econometrica， January ，1985，Vo 1.53，pp 29-56.
4、 Taylor， J.B.1993:“Discretion Versus Policy Rules in Practice.” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 39，pp.195-214.
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6、 Taylor，J.B.1999:“An Historical Analysis of Monetary Policy Rules.” Monetary Policy Rules，Uniersity Of Chicago Press.
7、 McCallum，B.T.1983: “A Reconsideration of Sims’Evedence Concerning Monetarism”， Economics Letters，pp 67－71。
8、 Clarida， Gali and Gertler，1997:”Monetary Policy rules in practice : some international evidence”， NBER working paper ，NO.6254， September 1997.
9、 Judd，John P.and Glenn D.Rudebusch.1998:“Taylor’s rule and the Fed:1970-1997.”Federal Reserve Bank of San Francisco Economic Review. No.3， pp.3-16.
财政政策的基本类型范文3
关键词：经济增长质量；公共支出导向；多部门CGE；政策实验
一、引言
中国经济高速增长已经持续了十多年，近年来政府在制定政策目标时多次强调要把经济增长的质量放在首要位置。质量代表增长的优劣或品质，其内涵范围之广、细节之多，恐怕很难全面而详细地概括成若干条目。但是从保障民生的角度，“有质量的增长”首先要实现以下目标――居民增收、提高福利、促进公平、扩大就业、降低税负。因此，本文依据上述几个标准，探讨政府的公共支出政策导向在改善经济增长质量上的作用。
之所以从公共支出的角度出发，是因为其与中国经济增长的质量问题密不可分。根据导向或侧重点的不同，政府支出政策大体可以分为偏重经济建设型和偏重社会服务型，随着中国政府从“生产者”和“管理者”逐步转变成社会的“服务者”，财政支出是否也应当从“以生产投资为中心”走向“以公共服务为中心”呢？面对这一颇具规范性色彩的问题，本文并无意确切地给出“应该”或“不应该”的答案，只是希望通过政策模拟，量化性地展示不同导向的公共支出战略对经济增长和人民收入的作用效果，为财政政策选择提供实证性的依据。
虽然经济增长是人民生活和社会福利改善的基础，而后者是增长的根本落脚点，但至少在短期内这两大目标并非完全一致，甚至互相冲突。当政府将大量公共资金用于投资国有企业和生产建设时，必将使得公共服务和社会保障相对滞后，迫使居民自己承担教育、医疗、养老的负担，不仅降低其可支配收入水平，而且可能加剧贫富分化；当财政支出流向民生攸关的公共产品和服务供给，又可能挤占经济建设投资、暂时牺牲资本深化与经济增长的幅度。因此，公共支出政策的选择，存在着一定的取舍；而全方位地理清各类政策的影响和效果，是正确决策首当其冲的任务。
经济建设支出又称公共投资，主要用于公共基础设施和城市建设，支援农业、国有企业和金融机构补贴等，一度在中国改革开放之后30年间占据财政总支出的60%之多，并被认为是国家资本积累和深化的重要源泉（王小鲁等，2009），以及1978年以来经济持续高速增长的动力之一（魏杰，2012；栾大鹏、欧阳日辉，2012）。尽管取得了经济增长上的突出成效，这种在特定历史阶段下形成的投资型公共支出战略还是在当代受到了质疑甚至诟病，主要原因是在总量财富迅速增长的同时，未能实现居民收入和公平的同步提升――居民占国民收入的份额从90年代初的69%直线下降到当前的53%，经济的绝对增长反倒伴随着劳动者的相对收入降低；再加上城乡、地区、个人之间的贫富差距久未缩小，于是对“民生财政”的呼声越来越强烈。
民生财政，顾名思义，要求财政支出重点投入教育、医疗卫生、社保和就业等公共消费，并通过对居民转移支付保证，弱势群体能够平等地享有增长成果，也就是服务导向型公共支出政策。这种支出战略符合“以人为本”的主旨，将群众福利水平的普遍提高和改善福利水平的不平等作为根本目的，特别重视健全公共服务、提高教育医疗水平等与人的全面发展密切相关的议题。目前中国民生支出占比仅为29.5%，与主要发达国家60% 以上的比重存在较大的差距（罗志红、朱青，2013），那么，如果扩张公共消费和转移支付相关支出，能否从根本上解决贫困和收入分配不均？是否会对经济的持续增长造成阻碍？尽管公共服务类支出对居民消费的促进作用得到了不少实证研究的证明（宫晓霞，2011；汤跃跃、张毓雄，2012；张荣霞等，2013），但其对收入和分配以及经济增长的影响并不清晰。
针对公共支出的方向选择问题，Anand和Ravallion （1993）曾经指出，政府应当优先投资于公共服务领域，其中基础教育和医疗卫生都是最有可能提高人类发展水平的领域；同时公共支出也应优先照顾贫困地区和低收入群体，这样可以获得最大的社会边际效用。Barro（2002）尽管同意公共支出应该考虑政治、、犯罪行为、贫富差距等社会因素，但由于这些领域难以度量和把握，因而退一步讲，坚持最大化经济增长的公共投资战略仍是现实中政府的最优选择。Tavneet等（2011）研究了经济增长与民生发展之间的两种作用机制，认为在拉美、中东、东亚、南亚、非洲等发展中地区，民生发展是公共支出的首要目标，因为它有助于促使经济增长步入可持续模式。亚洲开发银行（ADB）在其《包容性增长指标框架》（2011）中提出，健全的公共支出目标体系需要包容以下方面：贫困与不平等、经济增长与就业、关键基础设施禀赋、享受教育和医疗、享用基础设施及其服务、性别平等和机遇，尤其强调通过改善健康、教育和基础设施方面的基本服务，帮助生活福利条件比较差的人群参与经济活动，分享经济增长成果。在中国，经济转型30年间经济迅速扩张大多体现在总体增长数量的层面上，居民福利水平虽在稳步提升但速度较慢，而增长成果的分配状况却不断恶化（钞小静、任保平，2011）。因而政策制定者在“增长”和“民生”导向的公共支出间的抉择更加重要而迫切。郭晗（2011）认为，在经历了经济快速增长期之后，政府财政政策应当加大支出中基本公共服务比重、提高基本公共服务及其均等化水平，才能缩小区域差距和城乡差距，从而提高社会福利总水平。董万好等（2011）的CGE模拟结果表明，保持当前的公共支出结构将降低劳动报酬占比，而增大科技等财政民生支出比重对国民经济各产业部门劳动报酬的正向影响较为显著。魏婕（2012）分析了各省经济增长和居民福利水平及分配状况，中国各地区增长数量与福利改善不一致现象十分明显，因此各省在公共支出重点的选择上也应有所差异。刘沁清（2012）也指出，需要根据各地区需求结构和比较优势的不同，适当地选择加大民生支出还是建设投资。
选择投资还是服务导向的公共支出政策，既要看其是否利于经济增长，更要考察其能否高效地为人民群众创造收入和福利效用提高的机会，改善不平等的收入分配状态。所以本文在包含多种公共产品的多部门CGE框架下，分别模拟经济建设和社会服务侧重型的公共支出政策，探析不同支出策略对居民的收入、福利（效用）、公平以及经济增长等指标的影响，为公共财政政策导向的选择和确立提供理论依据。
二、多部门CGE模型的基本结构
之所以选择CGE模型，因为相较于计量回归方法对经济总量指标的强调，它更关注经济系统各个因子间的结构性关联与互动，不会桎梏于因果关系的方向性，并且情景分析更加灵活，便于模拟政府行为及政策变动所带来的经济、社会影响。模型以SAM为基础，包括9个生产部门――农业、矿产、教育、医疗、公共服务业、制造业、建筑业、贸易和运输、私人服务业，6个居民部门――城乡高中低收入组，3类劳动力要素――低学历（小学及以下教育）、中等学历（初高中教育）和高学历（大学以上教育）劳动者。综合Jung 和Thorbecke（2003）、Clausen和Schürenberg-Frosch（2012）的模型，本研究遵循标准多部门CGE建模技术：
产品及要素使用方程：
价格方程：
收入方程：
支出方程：
由于本研究关注的重点是公共支出，在一般CGE模型的基础上还将引入4类重要的民生公共产品，包括：养老保险、医疗保险、失业保险、公共教育。作为与普通居民生活最息息相关的公共服务，这4类产品的供给和配置直接影响了居民的可支配收入和消费-储蓄决策，进而对经济增长方式也有着深刻的意义。
（一）公共养老金体系
假设居民21岁开始工作，60岁退休；20岁以下完全依赖父母（作为额外消费负担且不产生效用）；成年居民作为唯一的劳动供给者，将时间在养育孩子和工作之间分配，将收入在消费和储蓄之间分配；老年居民没有劳动收入，储蓄与养老金是其主要消费来源。居民在毕生收入的约束下最大化效用，瞬间效用函数采取相对风险厌恶不变（Constant relative risk aversion，CRRA）形式：
（1）
其中， ：成年期消费； ：老年期消费； ：贴现因子或时间偏好率（Rate of time preference）；θ：跨期消费替代弹性的倒数（Inverse of the intertemporal elasticity of substitution）。成年人的储蓄和消费不能超过税后工资收入： ；老年人的消费不能超过储蓄、利息收入和养老金： 。将两者结合在一起，出生于T时期居民的代际预算约束为：
（2）
其中，cH：所得税率； ：社会保障缴费率；n：人口增长率（近似出生率）；δ：居民工资中用于抚养幼年的比重； ：出生于t年的居民一生财富；ps：养老金按照工资的一定比例η发放。以上预算约束对现收现付型和积累型养老保险均适用，保险类型将影响变量ps、τ、w、r。
中国现阶段实行的是个人账户和社会统筹相结合的养老保险系统。个人养老金账户实行基金积累制（funded pension system）。居民在成年时期T向社保基金缴费 ，交纳的社保金用于购买资本，T+1时期进入老年，积累的资本总额为 ，则每户居民得到的平均养老金为：
（3）
统筹账户实行现收现付制（PAYG），没有资本积累，T期老年人的养老金由T期的成年人支付，平均每人领取金额为 ，nT为T期平均人口增长率。
（二）医疗保险体系
如果将税收、养老、医疗系统作为外生制度，则第i代居民在第t年需要满足预算约束：
其中w是有效工资率，r是资本回报率，GT为政府对居民转移支付总量，N为居民数量。 分别表示平均所得税率和社保贡献率（个人收入中用于缴纳社会保险的比重）。社保账户由养老和医疗保险构成，因此居民缴纳的社保费用最终将分配为这两种用途；ps代表人均养老保险福利金， 代表医疗支出中由公共医疗保险覆盖的部分，φ表示医保共付率。以上预算约束强调，居民第t年的财富等于上一年财富本息和、交纳水费后的工资资本收入、政府福利、养老保险金、医疗保险金的总和减去当年消费。
假设政府拥有一个一般账户和一个社会保险账户。一般账户支出包括政府的公共消费、投资、债务利息、对居民转移支付与对社保基金的转移支付，资金来自税收。社保账户包括公共养老金和公共医疗保险，定义政府对社保基金转移支付金额与社会保险金总额之比为μ，那么其余1-μ由居民和企业缴纳。令τg、τy分别代表生产税和所得税税率。因此，政府需要满足预算约束：
（三）公共教育
现在考察公共教育对不同层次劳动力供给的影响。设受教育居民一生的期望收入为I Et，不接受教育的期望收入为I Nt：
（4）
（5）
其中，指数R是代表教育资源的可获得性，Wl是教育水平为l的劳动者工资率，m代表比l更高的教育水平，则Wm是劳动者在l基础上继续受教育所得到的更高的工资率，τ仍旧是所得税税率，T是总工作年份。如果I Et大于I Nt，劳动者将选择接受教育，因此劳动者选择上学的条件为：
居民i能够获得的教育资源主要取决于公共教育支出GE：
RiT=xi+φGEi
那么，一个国家受教育的劳动力供给结构近似为：
三、政策实验情景与分析思路
（一）实验情景的建立
政策实验1构建了一个宽松的预算约束情景：假设政府可支配的财政收入增加25%。增加的资金可能来自国家当前倡导的“厉行节约、反对浪费”政策，通过严厉制止公款浪费，为政府进行有效的公共支出提供额外资源；这一假设与总理在2014年全国两会政府工作报告中提出的“各省本级公务接待费减少26%”的目标相一致。也可能来自加强税收征管、提高征税技术、打击逃税避税。因此，政府预算收入在随经济常态化增长的基础上，出现了额外的资金。那么，这笔资金的合理支出方式是什么？
本文考察4类主要的支出战略：①完全进行生产性公共投资（PUBINV），加大基础设施建设，支持国有企业发展，扩大公共资本的积累；②完全投入公共消费（PUBCON），例如投入医疗卫生、教育文化等当前性公共服务支出；③通过外包、投资信用等手段转移到私人企业用于私人投资（PRIVINV）；④完全作为转移支付以改善低收入居民的生活状况（TRANS），增加私人消费和储蓄。作为以上实验情景的比较标准，基准情景（BASE）假设在使用增加的预算收入时，政府沿用当前的支出结构配比：公共投资-44%，公共消费-31%，转移支付-15%，行政管理-10%。
政策实验2放弃预算约束宽松的假定，而是在遵循常态化财政收入增长的前提下，假设政府用于医疗和教育这两大关键民生公共品的投入提高15%，同时生产性公共投资降低15%。这一情景的设定从表面上看来，符合当前政府努力弱化GDP数量目标而把人民生活放在首位的政策导向，那么这种牺牲当前增长的做法能否如愿换来改善民生的预期效果呢？
政策实验3是前两个实验的后续，无论是公共消费还是投资，其扩张都需要充足的资金来源。“遏制浪费、提倡节约”固然可行，但更需要从体制上为政府寻求可持续的压缩开支渠道，而降低养老金支付规模正是可能的选择之一。因此实验3模拟当下备受争议的养老保险改革方向――延迟退休：假设自2013年底男性劳动者领取养老金的年龄提高到65，而女性则推迟到63；为了鼓励劳动者接受这种改革，将未达规定年龄标准退休的劳动者每月养老金领取额降低0.5%。如今中国养老保险基金亏空严重，承担兜底义务的政府也面临沉重的社保负担，因此，政府期望通过实施这一政策来削减社保乃至总体公共支出，这也是公共支出政策可能的改革方向之一，但是否具有合理性，模型预测的宏观经济影响和社会福利效应将给予一定的解答。
（二）实验模拟的思路
图1展示了政策实验1的分析过程：扩张公共支出带来的最直接影响在于需求拉动――政府既可以自己购买消费品和投资品，又能够转移给私人企业和居民进行消费或投资，其变动直接影响经济系统的最终需求，进而波及产出、增加值以及各类要素的收入。这些影响能够在公共支出变动后的短时间内显现出来，因此称为即时效应（Immediate effect）。本文首先通过变动模型中的资本要素投入量，计算需求驱动的即时效应，其对部门产出均衡稳态值的影响见表1上半部分。
然而由于时滞因素，公共投资对经济增长的作用更多地表现在未来，本文将这种影响称作能力提升效应（Capacity-adjustment effects），属于非即时影响，通过提高生产要素的数量和质量，能够使经济活动摆脱现有的能力限制与条件约束，开拓生产进一步提升的空间和潜能，属于供给方面的效应（Psaltopoulos， et al.， 2000）。因而除了分析各类公共支出的即时影响，更重要的是考虑其在未来长期内带来的资源容量扩大和生产要素质量提升。尤其是用于教育、培训、医疗、文化事业的公共支出，尽管在短期内不会直接增加产出，但是通过几年甚至更长时间来提高劳动力质量、改进劳动生产率，无疑会对经济增长产生强有力的推动作用。这种供给方面的影响主要通过公共投资对各产业部门全要素生产率的改善而实现，因此本文从现有的实证研究中取得中国TFP的投资弹性，以此为依据对生产函数的技术参数进行调整，重新运行模型，得到包括供给效应在内的产出变动（见表1下半部分）。政策实验2的分析思路与实验1类似，由于篇幅限制，便不再分别考虑需求和供给影响。政策实验3对部门产出和经济增长的影响较小，因此将主要集中于税收负担率、社保缴费率及居民效用的变动。下一节将在产出影响的基础上，详细考察公共支出的收入和分配效应。
四、政策实验结果分析
（一）政策实验1
图2描绘的需求驱动效应仅指政府支出扩张通过直接增加国内需求进而对各行业和部门的影响。从产出角度看，公共投资情景（PUBINV）对除了教育以外的几乎各个行业的产出都发挥了明显的带动作用，尤其是矿业、建筑业和制造业。私人投资情景（PRIVINV）除了抑制农业、医疗和教育，基本上提高了其他各产业的产出水平，对制造业和建筑业的推动作用与公共投资相当，对其他服务业的促进最强。而在公共消费情景（PUBCON）下，产出增长较为明显的仅仅有公共服务业（包括教育、医疗、公共管理），同时制造业的下滑幅度在所有情景中最大，因为政府购买的商品主要是不可交易产品（如社会服务、住房等），进而降低了可交易产品的相对价格，实质上诱导生产资源从加工、制造和出口部门向服务业部门的再分配，这对于推动产业结构转型具有一定的意义。在转移支付情景下（TRANS），由于增加的公共转移大多数将指向低收入群体，而这部分居民对食品、衣物、日用品、电器等生活必需品需求尤为强烈，需求的增加导致以上商品价格的提升，必然吸引厂商重新分配有限的生产能力、削减出口以更多地服务国内市场，所以转移支付政策下的净出口水平最低。就国民总产值的绝对水平来看，公共投资最高、私人投资其次，公共消费和转移支付甚至低于基准情景。
相较于需求影响，公共支出的供给驱动效应对国家经济的影响更加深远。从要素供给角度来看，公共投资情景（PUBINV）促进社会资本积累和基础设施供给，私人投资情景（PRIVINV）直接将资源转移给企业以增强其投资能力，公共消费情景（PUBCON）通过医疗和教育改善劳动力质量，赋予居民积极参与市场的机会，转移支付情景（TRANS）直接实现中低收入群体可支配收入的增加――在本文中，这些效应均是通过刺激全要素生产率（TFP）的提升实现的。图3描绘了包含要素供给效应的GDP增长率，显然，无论公共投入方向如何，经济增长率都在单纯的需求扩张基础上进一步提高。根据实证估计，TFP对教育和医疗支出的弹性高于其他部门（见表2），因此，最强的实际GDP增长效应出现在PUBCON情景下。图4比较了公共支出结构不变时与侧重公共消费时若干宏观经济指标的增长率――考虑了生产率提升效应之后，PUBCON政策使GDP增长率从基准情景的6.5%提高到8.0%，增长路径几乎抬升了22.96%；TFP年均增长率比基准路径提高0.59%；总需求相对于基期路径上扬了20.7个百分点；其中投资和私人消费比基准情景分别上涨了9.55%和20.42%。因此，从长期来看，服务导向型的公共支出战略（PUBCON）通过增加高质量生产要素的供给形成了最显著的经济增长效应。
综上，如果仅仅考虑支出的即时需求推动效应，公共投资情景（PUBINV）对各产业的促进作用最强，并实现7.2%的GDP增长率；而公共消费（PUBCON）和转移支付情景下（TRANS）的增长率只有6%和6.1%，甚至低于基准情景的6.2%，可以说暂时牺牲了经济增长。但如果综合考虑公共支出对生产率的长期提升效应，公共消费（PUBCON）战略将超过其他支出方式，带来8.9%的最高增长速度。因此，服务导向的公共支出政策虽然在短期内以降低增长速度为代价，但从长远来看，要素质量的提高终将带动全要素生产率以及经济增长的回升，成为持久、稳定的内生性增长的重要源泉。
那么，如果综合考虑需求和供给两方面的效应，以“民生”为目标的服务型公共支出能否真正改善居民收入呢？表3显示，从要素回报来看，无论是公共投资还是消费扩张，均拉升了劳动力的平均价格――前者通过增加劳动力需求，后者则带来了技术溢价（skill premium）；但显然在公共消费（PUBCON）情景下，劳动力要素价格的提升幅度较大，尤其是中低学历劳动者由于健康和教育水平改善而获益匪浅。资本收益率在公共消费（PUBCON）情景下基本未受影响，反而在公共投资情景（PUBINV）下有略微降低，说明中国社会的资本并不稀缺。中高水平的劳动力供给仅在公共消费（PUBCON）和转移支付（TRANS）政策下有显著增长。综合起来，公共消费政策下劳动力总收入扩张最高，是基准情景的2.4倍，其次是转移支付（1.7倍）和公共投资情景（1.2倍），私人投资战略使劳动力收入降低了约30%。
判断公共支出方式的有效性还需要考量合适的福利指标。一般来说，消费是效用函数的关键决定变量，因而能够近似地反映福利变动。图5灰色横条代表各个情境下居民（私人）消费相对于公共支出扩张前的增长率，结果显示，除了私人投资，其他所有情景下的私人消费都随着劳动总收入的增加而增长：转移支付由于将100%的额外公共资源直接用于增加居民可支配收入，因而对消费的促进作用最大；公共消费一方面减轻了居民在医疗、教育上的支出负担，另一方面政府购买也挤占了居民可使用的商品和服务总量，所以对消费的综合效果要弱于转移支付。当然，仅仅考察私人消费不够全面，因为当政府公共产品供给变化时，居民效用也会受到影响。所以本文还计算了Hicks等价性变化 作为居民福利测度指标，由私人消费改变产生的效用变化为EV（t）=[（Ut-U0）/U0]I0，假设公共总支出GEXP中对k产品的购买为Gk，则包含公共消费的EV为 。图5斜纹横条描绘了EV指标的变动情况，显然，如果将公共和私人消费一并考察的话，则PUBCON下的EV增长率将反超TRANS情景，说明消费导向的公共支出政策比其他选择更能有效地提高居民的综合效用或福利水平。
再看公共支出政策对收入分配的影响。图6进一步考察了收入差距的3种衡量指标――城镇高低收入群体平均收入之比、城镇贫困线上下居民人数之比以及城乡居民收入之比。在服务主导的政策情景中（PUBCONS和TRANS），劳动收入占比从53%上升到60%左右，而资本收入占比则相对下降，因而收入分配效应更有利于被雇佣劳动者不利于个体经营者和企业主；而投资主导（PUBINV和PRIVINV）政策的再分配效应则恰恰相反。由于最高收入阶层主要由资本所有者构成、而依靠工资生活的普通劳动者是中低收入群体的组成部分，所以贫富阶层收入差距在PUBCONS和TRANS情境下较基期下降，而在PUBINV和PRIVINV情景下进一步扩大。转移支付情景（TRANS）最大限度地缩小了城乡差距。公共消费（PUBCON）由于显著地提高了中低水平劳动力价格，因而在降低贫富收入差异上取得了最突出的效果；但是对城乡差距的缓解作用略低于转移支付，原因可能在于城市居民比农村居民更有机会享受政府资金支持的学校、医院等公共服务。侧重投资的公共支出政策虽然能够促进增长，却几乎没有改善收入不公平。遗憾的是，几乎所有政策情景都未能显著减少贫困线以下人口规模。
注：贫困线适用联合国当前标准，即每人每天生活费为1.25美元。
图6公共支出方式对收入差距的影响
通过模拟公共支出对产出和居民收入、福利、分配的影响，本文揭示了一个深刻的政策矛盾：投资导向的公共支出战略能够通过需求驱动效应即刻促进经济增长，却无法改善低收入群体的分配状况；侧重于消费和转移支付的公共支出战略能够缩小居民内部收入差距、并通过提高TFP产生持久的增长效应，不仅高于投资对经济的促进作用，而且将会推动居民消费和效用的提升，提高劳动者（尤其是中低水平）的边际报酬、改进收入分配的公平度。但是，生产投资导向的公共支出的效果是即时的、在短期能够显现的，而服务性公共支出的供给方面的效应却有相当长的滞后期。因此，发展中国家的政策制定者必须在短期和长期目标中做出选择，在当前利益和未来的福利与公平之间进行权衡。
（二）政策实验2
政策实验1表明，政府在获得额外的财政收入前提下，将更多的资金投入教育和医疗等公共消费项目将会产生持久的增长和公平效应。那么，在预算约束不变时，能否将教育作为最优先发展部门，从其他部门抽调资金支持教育呢？政策实验2假设公共教育支出增长15%，而其他支出类型总和降低15%，并通过模型预测劳动力供给、回报率及收入所受的影响，这里将同时考虑公共教育投资对需求的带动效应和对劳动要素的生产率改善效应。假设总劳动力增长率与预测区间平均人口增长率2.5%相同。
表4教育优先的公共支出政策的经济影响
基准情景 教育扩张情景 基准情景 教育扩张情景
劳动供给增长率 GDP增长率 6.4 6.7
低（无）学历 2.5 1.7 储蓄和投资（%GDP） 29.9 30.1
中等学历 2.5 2.8 劳动总收入增长率 8.3 7.7
高等学历 2.5 2.9 资本总收入增长率 1.4 1.9
居民收入增长率
城镇低收入 4.2 3.3
工资率增长率 城镇中等 5.5 4.9
低（无）学历 3.1 6.2 城镇高收入 8.3 8.7
中等学历 4.6 4.0 乡村低收入 2.2 2.3
高等学历 4.7 4.3 乡村中等 4.2 4.4
乡村高收入 6.1 6.5
表4模拟结果显示，受教育劳动者供给的增长率比基准情景提高了0.3-0.4个百分点，而未受教育劳动者的增长率则比基期值有所下降。与此相对应的是，中高学历者由于供给相对富余而工资率的增长速度放慢，而低学历者由于变得稀缺而工资增长率显著提高，不难预见在未来，剩余的非熟练劳动者（当前可能处于失业状态）将重返就业市场，这种流动直到工资率降至预期最低水平（基准情景工资率）才会停止。为什么教育投入的增长反倒导致整个经济的平均工资增长率下降呢？可能的解释是：公共投入向教育倾斜使得生产建设性公共投资的绝对水平下降，加上中国长期存在的私人投资不足的问题，导致社会资本积累不够，未能满足快速增长的中高水平劳动力对资本的需求；当熟练劳动者数量的增加没有充足的资本增长相匹配时，劳动生产率及工资水平将会受到限制。这一点恰好印证了现实中的现象――高校毕业生逐年增长，但是政府和企业部门能够提供的就业机会有限，导致高学历人才大量富余和闲置进而压低了高学历劳动力的工资率。而相较于高学历劳动力，中等学历劳动力的收入增速下降更大，因为低学历劳动者的替代性远远大于对高学历劳动者。
积极的方面是，在公共教育支出增长带动下，GDP增长率略有提高，但考虑到TFP对教育投资高达0.4的弹性，0.3个百分点的提升幅度却相当有限。原因依旧来自两方面：第一，被挤占的公共投资导致需求对生产的直接扩张效应减弱；第二，劳动力供给的增长加快，高于储蓄投资率的增长速度0.2%，这样新增加的劳动者可能得不到相应的工作机会和设备。由此可见，政府在重视人力资本培养的同时，也不能放松物质资本的深化。随着中高级教育背景劳动者的增长，资本变得相对稀缺，资本回报率自然在增速上快于劳动回报率，资本收入的增长幅度大于工资水平，成为推动私人投资的激励因素。而土地作为资本的一部分，农村居民拥有土地并获得土地租金收入，进而在某种程度提高自身在收入分配中的地位，虽然幅度并不算大。然而，不容忽视的是，城镇贫困及中等居民的收入增长降低，原因在于这一群体主要是没有资本收入的中高等教育水平劳动者；正如前文所述，此类型劳动力在公共教育投资扩张后变得相对富足，同时有面临大量农村劳动力替代的威胁，收入情况恶化就不足为奇了。与此相反的，却是具有低等或者毫无教育背景的农村人口从不熟练劳动力稀缺溢价中得到好处。
综上所述，收入提升最显著的是农村居民组和城镇高收入组，前者获得数量可观的土地租金以及低水平劳动力稀缺租金而提高了自身在收入分配中的相对地位，后者包括企业主和个体经营者，他们的收入地位随着资本回报率的上升愈加提高。与政策初衷恰恰相反，由中高教育程度熟练劳动力构成的城市贫困及中等群体收入增长反而显著降低。图7沿用图6的3个指标描述对收入差距的影响，并且加入城镇高收入与中等收入组收入之比。城乡差异由基准时期的3.96下降到教育扩张情景下的3.02，主要得益于农村居民平均收入的提高和占城镇人口多数的受教育雇佣劳动者工资率相对下降；城镇高收入和低收入居民的差距却由14.89提高到16.51，而高收入与中等收入的差距由6.47提高到7.33，分别扩大了11%和13%；贫困线以下人口数量依然变动不大。因此，通过牺牲其他公共产品而优先发展教育将损害依靠工资生活的普通劳动者的利益，这一结果恰恰与政策的初始目标是相悖的。
图7公共支出方式对收入差距的影响
模拟结果显示，单纯地增加公共教育支出虽然有助于经济总量增长，缓解部分弱势群体的贫困状况，却无法改善甚至恶化了收入分配的公平度。为了消除这种负面影响，必须同时实施其他的政策措施以支持教育支出扩张战略。其中较为关键的是提高对劳动力的需求。否则，由于熟练劳动力供给和需求的不协调，教育投资扩张也只能对扶贫济困起到有限而寥寥的作用；如同当前的中国，很多受过教育甚至学历较高的劳动者由于工作机会的缺乏依然贫穷。以上结论的政策含义很明显：加强人力资本的扶贫战略必须由充足的公共或私人资本积累作为补充，这样才能保证占贫困人口主力的中低教育水平劳动者报酬率增长，社会的总体收入水平和公平度得以提升。如果大规模扩张资本有难度的话，增加劳动力需求的最有效措施就是改革教育产出结构，使其生产出的人力资本类型更好地迎合当前的经济结构和就业市场，尽可能地降低结构性失业。
（三）政策实验3
政策实验1强调了教育和医疗等服务型公共支出的重要性，同时政策实验2又提醒不能在扩张教育的同时削减公共投资，那么，在有限的预算约束下，如何有效地降低公共支出是政府的当务之急。现存的养老保险基金是政府未来需要长期背负的包袱，那么，中国能否通过提高退休年龄的方式，降低养老金支付额，为政府消费和投资节省资金呢？政策实验3将探究这一提案的经济和社会影响。
其一，社会保障和宏观经济影响。图8对比了两种情景下养老金收支缺口的演化路径。如果不实行改革，养老保险收入由2013年的1.56万亿元扩大至2070年的44.5万亿元，而支出规模则由1.33万亿元增加至120.6万亿元；账户将在2031年左右出现收不抵支的状况，收支逆差将在2070达到76.1万亿。如果延迟退休，那么资金缺口首次出现的年份将延长至2040年以后，在此之前收入增长速度快于支出，每年都有结余；2070年赤字额为34.8万亿，几乎是不改革时的一半。显然，养老金亏空额越低，政府的社保负担越轻，可以节省下资金更多地用于公共服务和建设投资。
图8延迟退休对养老基金缺口的影响
为了应对退休年龄的延迟和养老金收益的降低，居民将增加劳动力供给和储蓄，同时降低消费以弥补退休后养老金收入降低的损失。但是在政策施行的最初5年内，这些响应总体来看非常小，因而社保缴费率并未立刻明显下降，而仅仅是增速放缓，并在2045年左右达到最大值20.06%（图9a），这一年以后，所有世代都将按照推迟后的年龄退休并领取养老金，因而缴费率始终保持下行状态。
图9延迟退休政策对居民负担率的影响
失业率的相对变化来源于净工资的变动，对于青年群体，社保缴费率降低带来其隐性税负率下降及净收入增加，同时极大抬高了闲暇的机会成本，青年劳动力供给相对增加，反而导致这一群体失业率的上升――改革头年最年轻工龄人口的失业率由9.42%增加到9.55%。相反，中年劳动力面临的则是隐性税率的增加和净工资收入的减少，因为他们不仅退休后领取的养老金减少，而且退休前并未赶上社保贡献率的大幅降低，因而中年劳动者供给减少，反而使其失业率降到基准情景以下――改革初期最年长劳动者的失业率由16.17%下降到15.89%。由于整个社会处于人口老龄化状态，所以总体失业率在预测区间的路径比基准情景略低（图10）。
图10延迟退休对失业率的影响
最后，随着养老保险支付的减少和失业率的降低，政府得以削减对养老及事业保险基金补贴和公共支出，这样在整个预测区间，居民的综合税收负担相对于基准情景将平均减轻约7.3%（图9b）。
其二， 福利和收入分配影响。根据Hirte（2009），效用变化可以分解为额外税收负担（excess burden）变动和收入效应（income effect）变动，而收入变动能够进一步分解为要素收入变动（本文为0）和净社保收益变动，其中社保收益变动由养老和失业保险收益减去社保缴费。以上分解可以通过效用最大化方法、预算约束以及市场出清条件推导得到。表5计算了各个世代居民改革实施前后的等价性变化EV，以衡量其效用变动ΔU，并将ΔU分解为额外税收负担ΔE和社保净转移支付变动ΔS――ΔS代表净社保收入增加、-ΔT代表税负降低。最后一行则是所有世代居民贴现到改革初始年份的效用变动率总和。
表5效用变动的分解
世代 ΔU ΔS -ΔT
1921 0.12 0.04 0
1931 0.28 0.18 -0.02
1941 1.33 2.04 -0.45
1951 0.27 0.72 -0.36
1961 -0.69 -0.34 -0.44
1971 -1.57 -0.91 -0.79
1981 -2.36 -1.51 -1.22
1991 2.88 1.77 1.48
2001 3.57 2.01 1.62
2011 4.24 2.29 2.35
∞ 4.5 1.83 1.85
∑ 0.6 -0.03 0.64
ΔU显示，在改革初期已迈入退休年龄的居民（1951年及以前出生），并未受到政策调整的影响，养老金领取总量不变，因而没有遭受效用损失。改革年份处于青年阶段的群体以及更加年轻的居民（90年代以后出生）效用水平有所上升；而改革时正处于中年的世代（1961-1981出生）效用则有所退化。为什么只有年龄稍长的劳动者遭受损失，而年轻和未来世代实际都是收益群体呢？
对于90后以及更加年轻的未来世代，社保收益ΔS为正值，因为延迟退休的政策将推动社保缴费率不断下降，所以年轻世代将在相当长的工作生涯中享受社保缴费负担降低带来的好处，这种正面影响甚至要大于养老金领取时间推迟带来的损失。同时，平均税率也是随着时间不断下降，进一步降低了未来世代的税收负担ΔT。根据图9，社保缴费率和平均税负率的下行都是经过一段时间才逐渐显现，而中年劳动者已经在过去的很多年份缴纳了高额的社保费用，又没有剩余的工作时间充分享受低税率，因而其终身收入和效用有所下降。
综上所述，代际再分配的结果是将大部分效用从中年居民转移至年轻和未来世代，同时一小部分转移到已退休的老年居民身上。所有世代福利总和略有上升――总的贴现效用大约提高了0.6%。
五、结语
在制定公共支出政策时，政府是选择有利于生产建设性的公共投资，还是侧重社会服务的公共消费？为了回答这个问题，需要全面考察不同导向的公共支出对经济增长、居民收入与分配公平的影响。本文利用多部门动态CGE模型，模拟并预测了在投资导向、消费导向和转移支付导向的公共支出战略下，部门产出、GDP、居民收入水平和差距的变动情况。比较发现，消费主导型的公共支出政策虽然在短期内对GDP的增长作用有限，但却能够有效提高国内需求，并引导生产资源从出口流向内需市场；长期来看，能够通过供给效应刺激TFP的提高，带来经济增长率的回升，但是这种效果具有一定的时滞性。同时，强调消费和转移支付的公共支出结构可以增加劳动报酬，改善以EV测度的福利指标，并且在最大程度上缩小高低收入群体之间以及城乡居民之间的收入差异。
但是，上述模拟结果是在假设政府财政收入出现额外增加的基础上得出，换句话说，在保证其他支出类别绝对量不降低的前提下，相对增加社会服务类公共支出可以产生以上种种好处。那么，在既定的预算约束下，可否牺牲生产性投资以加大教育医疗等公共服务投入呢？模拟结果显示：这样做虽然能够增加熟练劳动力供给，但由于资本积累下降导致就业机会不足，这部分劳动者将相对富余，反而造成失业率上升，工资率下降；对GDP的增长贡献也十分有限。另一方面，资本、土地等回报率相对抬高，劳动报酬相对下降，一部分受过教育的中高水平劳动力收入地位反而降低，结果是加剧了贫富不均。这说明，国家在施行科技兴国、教育扶贫战略的同时，必须不断加强资本深化，否则，将出现越来越多“学历越高反而越穷”的反常案例。
以上两点说明，对于当前的中国，社会服务支出的确需要加强，但“拆东墙补西墙”，通过削减建设投资以扩张服务支出的做法并不可取。那么强化公共服务所需要的资金从何处来？这是政府亟待解决的问题。本文考虑了一种方案――通过提高退休年龄以降低政府的社保负担，节省公共支出，并模拟了延迟退休的经济和福利影响。结果表明，这项政策将推迟养老金缺口出现的时间，将各年份的收支缺口减至原先的一半，并在未来逐步降低居民的社保缴费和综合税收负担，对失业率也有一定的遏制作用。显然，延迟退休的措施减轻了政府和居民双方的支出责任，对于增加公共产品的供给、促进私人消费都有积极的作用。从效用变动的角度来看，改革前已经退休的居民未受太大影响，年轻和未来世代的效用得到提高，而改革时处于中年的劳动者却遭受了损失。因此，这是一个代际的效用转移过程，整体看来，所有世代的效用总水平略有增长。
最后需要指出的是，本文的研究存在两点局限性。首先，仅仅探究了不同公共支出战略对经济增长、居民收入和分配公平度的影响，而政府在进行公共财政决策时，需要考虑的内容无疑是多方面的，尤其是产业结构优化、投入产出效益提高、资源环境合理利用等，也是衡量支出政策有效性的重要标准。第二，政策模拟中没有包含“混合型”支出战略。既然投资型支出有利于当前经济增长，而服务型支出有利于长期增长与收入改善，那么能否找到一个最优的公共投资与消费之比，在短期和长期最优之间进行折中，既保持当前适度增长，又实现长远的收入提升呢？在以后的研究中，可以考虑利用多目标决策系统，对公共资金进行合理化配置，以期达到长短期目标之间的动态平衡。
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Public Spending and Quality Economic Growth： Policy Experiment In A Multi-Sector CGE Framework
Zhang Xiaodi
（Institute of Economics， Shanghai Academy of Social Sciences；School of Economics， Fudan University）
财政政策的基本类型范文4
一、国内外关于地方政府债务融资研究的情况
国外关于政府融资与负债的研究始于20世纪80年代，90年代开始有较多的成果。世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi（1998）在题为《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中提出了著名的财政风险矩阵，将政府的负债风险来源划分成四个方面，并系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁。[1]William Easterly从传统预算体制的角度，论述了许多国家政府所具有的财政机会主义特征。政府在减少直接显性债务的同时，往往是等量的隐性债务的增加。[2]Allen Schick也从政府预算的角度研究了财政风险的成因及对策。[3]Ma jun对地方政府财政风险的监测问题进行了研究，从理论上提出了监测的原则与方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇关于政府或有负债与财政风险问题的重要文献，编辑出版了《风险中的政府：或有负债与财政风险》一书，从而奠定了财政风险理论的分析体系。[5]
国内的相关研究主要集中在地方政府债务融资模式、债务融资风险、债务融资创新等方面。在地方政府债务融资模式研究方面，有学者将我国地方政府融资模式分为债务（债权）融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类。[6]有学者指出，国内地方政府债务融资呈现以融资平台为主的多种融资模式并存的状态，主要包括：与澳大利亚相同的中央政府地方债券模式，类似美国市政债券的城投类企业债券模式，类似于市政发展基金模式的“打捆贷款”模式和类似于抵押债券的市政资产支持证券模式。[7]在地方政府债务融资风险研究方面，张丽恒、[8]李侠、[9]何川[10]等专家学者分别从地方政府债务风险、银行信贷风险管理、宏观调控和经济运行安全等不同角度，对地方政府债务融资风险进行了分析。在地方政府债务融资创新研究方面，众多学者提出地方政府融资市场化发展的观点，包括发行地方政府债券的融资思路。其中贾康在2002年就对发展地方政府公债融资进行了开创性研究；[11]张理平认为地方政府融资引入资产证券化具有较强的现实意义，并分析了资产证券化在地方政府融资中的应用优点；[12]陈敏等对PPP、BOT、TOT、BOO等融资方式应用进行了深入探讨。[13]
通过对国内外有关研究文献的梳理和分析， 我们发现国外对政府债务融资的相关研究已较为深入，特别是国外政府直接债务融资已开展多年，已建立了较为完善的相关法律制度。国内地方政府债务融资开展时间较短，相关研究主要集中在对地方平台公司融资模式的风险控制和如何加强管理等问题上，真正从制度层面深入进行相关体制机制研究的还不多，特别是结合我国市场经济体制改革目标，研究探索建立地方政府直接债务融资体制和相关制度安排的文章则更少。
二、地方政府债务融资的基本类型
本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同，是指地方政府为发挥政府职能而通过举债（成为法律意义上的债务人）向外部筹措资金的方式。如前所述，地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类，王铁军又将其细分为22种。[6]本文主要讨论的是地方政府的债务融资方式，且从地方政府是否直接作为债务人，将其分为直接债务融资和间接债务融资。
1. 直接债务融资
直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人，通过一定的金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式，即地方政府作为融资主体，直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金等来获取资金的方式。
第一，发行政府债券融资。是指地方政府直接作为融资主体，通过金融市场发行用于当地基础设施、公益性项目和土地开发的有价证券（有些国家和地区称市政债券）。市政债券在英、美等国家已是一项成熟的资本市场融资工具，而我国1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
第二，向银行借贷款。是指地方政府直接作为贷款主体向银行借款。虽然我国有关法律规定地方政府不能直接从银行借款，但从全球现实情况看，地方政府从银行借款是比较普遍的。向银行借款可分为向国外银行借款和向国内银行借款，如果借款数额巨大，还可以向多家银行组成的银团借款。向国外银行借款也包括向国际金融机构借款，是指国际金融机构作为贷款人向借款的政府机构以协议模式提供的一种具有非商业性质的优惠性贷款。国际金融机构包括全球性国际金融机构和地区性国际金融机构，如世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行等。
第三，理论上讲，只要地方政府的融资主体资格得到法律和市场的确认，可以作为债务主体直接发行债券或直接向银行贷款，地方政府也就可以开展任何市场主体都能够实施的各种融资活动，包括委托信托机构或基金管理公司，以发行信托或设立基金等方式为建设项目筹集资金。
2. 间接债务融资
间接债务融资是指地方政府通过投融资平台公司、所属企事业单位或建设项目进行债务融资，以获得用于公共设施建设和提供公共服务所需资金的融资方式，其中通过政府融资平台公司融资是我国地方政府目前最主要的融资方式和建设资金来源。
所谓地方政府融资平台（简称政府平台、平台公司、融资平台或投融资平台），是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金补贴等作为还款来源的企（事）业法人机构。上世纪 90 年代中期以来，由于受到国家现行法律法规和政策限制，我国地方政府难以直接进行债务融资，所以出现了很多间接债务融资的变通方式。地方政府为解决城市基础设施建设资金来源不足的问题，组建了一些政府投融资平台，通过政府与市场的结合，广泛地吸收社会资金，在很大程度上支持了城市基础设施建设，为我国城市化的推进起到了积极的作用。政府融资平台最主要的表现形式是城司、区域开发公司或项目公司等，是在政府建设资金短缺而又融资无门的情况下的特殊产物。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中，省级165家，市级1648家，县级4763家。①地方政府通过平台公司向银行借款、发行企业债券、设立信托计划等方式从金融市场实现间接融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设资金不足的问题。
三、我国地方政府现行债务融资模式存在的主要制度性问题
目前，我国地方政府应用最多、最主要的变通融资方式是投融资平台融资，地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的，是经济转型时期政府解决城市建设资金短缺问题、规避制度约束的一种变通手段。从宏观层面看，地方政府通过平台公司融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设和区域开发资金不足的问题，在促进地方经济社会发展和增强政府履行职责能力等方面发挥了积极作用。但从中微观和制度层面看，在实践中也出现了一些亟须高度关注和急需解决的制度问题。由于变通方式涉及主体关系复杂、层次繁多、责权不清，法律风险很大；融资平台公司功能定位不准确，运作不规范，监管难度大，系统风险难以避免；地方政府违规或变相提供担保，举债规模迅速膨胀，偿债风险日益加大等等，已对地方财政、金融系统、宏观调控等造成较大影响，危及我国经济运行安全。
1. 地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，偿债责任和偿债资金来源不落实，债务融资统筹管理机制难以建立
地方政府融资平台公司通常是由政府或政府相关部门批准和出资成立的，承担一定建设和融资任务的投融资公司，名义上为独立企业法人。在实践中，平台公司承担的建设投资任务绝大多数是道路、排水、桥梁、铁路、港口、城市公共交通等公益性基础设施项目或准公共产品。这类项目都有一个共同特性就是没有直接项目收益或收益不足，一般不符合金融市场和金融机构的融资条件，往往需要由政府部门给予补贴、担保、承诺或回购的保证。然而，由于受到《担保法》及相关政策法规的约束，政府部门、金融机构和平台公司只能采取相应的变通方式操作，这就造成地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，地方政府既不能把平台债务纳入预算，也无法对偿债作出统一安排，平台债务的偿债责任和偿债资金来源无法真正落实。平台公司只能“拆东墙、补西墙”或“借新还旧”，长此以往，难以为继，平台公司和金融机构都面临较大风险。
2. 偿债和风险约束机制不健全，平台公司债务规模难以有效控制，地方政府和金融机构的系统风险会越积越大
由于地方政府与投融资平台公司之间的责权关系不清晰，融资操作不规范，在风险约束机制不健全的情况下，造成融资主体的投资职能和偿债责任不明晰，不可避免造成投融资平台为获取经济利益而过分扩大融资总额。同时，近几年各级地方政府通常采用加大固定资产投资拉动经济增长的模式，造成了地方政府融资规模的迅速扩张，融资总量难以控制，融资规模难以量化，一些地方政府债务已经超过财政实际承受能力。据统计，到2010年底我国全部地方政府债务至少在10万亿元以上，②并且大多数都属于隐性债务，为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，以增设收费项目、提高收费标准、收取土地出让金，以及开征各种基金等各种方式筹集偿债资金，其中对土地出让收入的依赖最大，严重扭曲了土地市场，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。
3. 利用平台公司进行项目投融资的方式，不可避免地存在影响项目投资效率和融资成本的问题
政府投融资平台公司名为独立的企业法人，通常同时承担投资、融资、建设、运营和管理多种职能，在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊，决策、投资、融资、偿债的主体责任不清晰。政府通过行政手段将部分公共设施和公益性项目的投资建设任务赋予平台公司，在一定程度上将会影响项目投资效率，抑制了市场机制作用。另一方面，通过平台公司融资，与政府直接通过金融市场和金融机构获取建设资金相比，不仅多增加了一层管理成本，同时资金成本也相对较高。部分融资平台还存在管理不规范，法人治理结构不完善，资本金到位率低，资源利用效率差，盈利能力较弱等问题。所以说，通过平台公司融资建设，并不是一种科学有效的方式，而是在现有体制下的一种不得已的选择。
4. 平台融资方式不规范，政府预算管理不到位，信用评级体系不健全，平台债务处于政府和市场监管的“双重失灵”状态
平台公司债务融资形式上是企业融资，实际上是政府债务，由于制度的缺陷，政府和市场的监管都处于“失灵”状态。一方面，平台公司债务形式上是企业债务，无法纳入政府预算管理，又没有统一管理机构，缺乏有效的信息披露和风险约束机制。一些地方债务监管不到位，未建立风险预警和控制机制，长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。一些平台公司对自己作为执行债务协议的直接义务人所应承担的第一偿债责任认识不到位，甚至有完全依赖于政府保护的倾向。统筹管理的体制机制未形成，中央政府对地方政府债务既无法准确掌握，又缺乏有效的约束和监督机制。另一方面，平台债务实质上是政府债务，由于平台融资方式不规范，融资主体的资产负债信息得不到及时充分的披露，导致对信用评级需求不足，方法不成熟，成果权威性差，造成金融市场及金融机构对政府平台的信用认识和风险评价不客观不充分，也就无法形成有效的市场约束。综合来说，现行平台融资模式处于政府监督和市场监管的真空地带，存在严重的制度缺陷，系统风险巨大。
四、实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性
综上所述，我国地方政府通过组建平台公司进行融资建设，是在现有体制和政策约束下的一种不得已选择，存在很多制度性缺陷和系统性风险，实践证明并不是一种科学有效的模式。
国家已经看到了上述风险，国务院及相关部委从2010年以来多次出台政策文件，对加强地方政府融资平台管理提出了一系列要求和规定：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，限定2010年7月1日后不得再承担融资任务，其他融资平台必须商业化运作，对承担的公益性项目融资任务必须剥离。③按照上述政策要求，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，将不得再承担融资任务。但实际上，由于投资需求和资金供给的巨大差距，上述投融资平台不可能在短期内完全消失，而且融资规模还有进一步扩大的趋势。
在实践中，能否找到一种既可满足地方政府投资和发展需求，又可实施有效控制的投融资模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府债务融资两种基本模式“直接债务融资和间接债务融资”中做出选择，舍弃已在实践中证明是不科学的间接债务融资方式，即利用平台公司的融资方式，而选择直接债务融资方式，即地方政府（或财政部门）直接作为融资主体，通过金融市场或金融机构获取资金的方式。
1. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的必要性
第一，是规范地方政府举债行为，有效控制债务规模的需要。依托金融市场，建立市场约束机制，明确主体责任，量入为出，增强监管和调控的有效性，最大限度降低系统风险。
第二，是拓宽地方财政收入来源渠道，有效解决地方投资资金供给与需求矛盾的需要。为地方政府建立一种长期稳定、制度化和市场化的筹资机制，有利于形成良性循环机制，有效增强地方政府基础设施建设和自我发展的能力。
第三，是履行政府职能，更好地提供公共产品和服务的需要。可以显著增强地方政府的履行职责能力，更好地贯彻落实经济发展目标和宏观调控政策，促进财政政策和货币政策的有效性。有效弥补地方财政赤字，从而减轻中央政府财政负担。
第四，是加快发展我国金融市场体系，丰富和完善资本市场的需要。资本市场有股票和债券两大类基础产品，以及由此派生出的各种各样的衍生产品，这些产品相互补充，使资本市场保持活力，协调发展。无论从市场的深度、广度与弹性看，我国的债券市场发展严重滞后，债券品种少，结构不合理，债券市场基本上是国债和金融债，企业债券微乎其微，地方政府债券尚属空白。
第五，是完善分税分级财政体制，推进市场化改革的需要。推动分税制改革进一步深化，有利于促进我国社会主义市场经济体制改革目标的早日实现。财税体制改革是我国市场化改革的关键环节，关系到政府职能转变、转变发展方式、政府和市场的关系等多个领域。
由于地方财政收支责任不对称，投融资和财税体制改革滞后，一些长期积累的问题使得地方政府面临严重的财政困境，财政收支缺口不断扩大。因此，允许地方政府直接举债并加以严格约束，是当前我国经济形势下缓解地方财政困境的有效途径。正如贾康等学者所指出的，举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。地方政府通过发行债券来筹集资金是世界上很多国家的通行做法，中国建立划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予地方政府举债权也就是必然的。[14]
2. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的可行性
在我国实施地方政府直接债务融资，一方面要看我国金融市场发展阶段，能否具备实施地方政府直接债务融资的条件；另一方面要看我国市场化改革的进程，要看相关法律法规是否具有改革调整的空间，也就是说，地方政府能否直接作为合格的融资主体，满足金融市场的基本要求。
第一，我国政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是通过近20年的国债发行实践在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强。2002年起地方政府开始利用城投类企业债券、市政资产信托计划和资产证券化等多种债券融资方式解决地方政府建设资金不足问题。2010年财政部代地方政府发行2000亿债券。2011年和2012年，国家批准上海市、浙江省、广东省和深圳市等4个省市作为自行发行债券试点。
第二，经过多年的发展，我国的金融体系日趋完善，资本市场发展迅速。目前，我国金融市场健康稳定，银行体系和资本市场规模位居世界前列。相关的法律法规逐步完善，开放程度日益提高。市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员充足，为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证，并能对地方公债发行主体进行有效的监督和管理。[15]
第三，市场需求空间大，有充足的资金供给来源。一方面，近年来我国的机构投资者发展迅速，证券投资基金、保险基金、社会保障基金和商业银行等对于地方政府债券有很大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种。另一方面，地方公债本身所具有的政府担保、收益稳定的优势，加上社会闲散资金的大量存在及其对稳定投资渠道的需求，表明发行地方公债有足够的操作空间，更有助于实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。
第四，当前，要启动实施地方政府直接债务融资，还存在两方面制度性障碍：一是我国现行的法律法规和相关政策，限制了地方政府直接债务融资模式的实施。比如《预算法》规定“除法规和国务院另有规定外，我国地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》对贷款人的规定，明确把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向银行借款；《担保法》规定“国家机关不得作为保证人”，因此地方政府不能为借款和举债提供担保。二是我国地方政府（或地方财政）还无法完全满足金融市场对融资主体的要求。我国地方政府虽然是独立的法人主体，独立编制财政预算，但还无法编制清晰完备的资产负债表，也就无法进行科学准确的信用评级。因此，只有深入推进财税和投融资体制改革，逐步消除和解决上述制度性障碍和问题，才能为尽早实施地方政府直接债务融资创造条件。
五、推进地方政府融资体制改革的基本思路
推进地方政府融资体制改革的基本思路是：修改完善相关法律法规，改革地方财政体制，授予地方政府直接债务融资的权利，逐步取消利用平台公司融资建设的间接债务融资模式，构建地方政府直接债务融资制度体系。
1. 修改完善相关法律法规，为启动实施地方政府直接债务融资创造条件
修改《预算法》，增加编制地方政府债务预算科目，允许地方政府直接作为融资主体进行融资活动，将政府融资活动纳入预算管理；修改《贷款通则》，允许地方政府根据自身需要和偿债能力，直接向国内外银行机构进行借款；修改《担保法》，允许国家机关作为保证人，为地方政府借款和举债提供担保。制定和出台一系列实施地方政府直接债务融资的相关法律法规和配套政策。
2. 深入推进财税体制改革，建立公共财政体制，编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目和支出范围
按照政府基本职能，建立公共财政体制。根据公共产品理论和效率原则，合理界定各级政府的支出范围和责任。按照构建公共财政的要求，严格规范财政的供给范围，坚持“有所为、有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出，从根本上减轻财政支出压力，集中资金保证公共支出的需要。按照实际需求和偿债能力编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围。强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，加大对地方政府债务集中统一管理的力度，要建立严格规范的债务融资的决策机制和评价制度，建立地方财政偿债机制和债务融资的预警系统。健全债务监管体系，建立债务信息公开、审计、监察和效能评价制度，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规和过度举债，提高资金使用效率。
3. 明确中央和地方的事权、财权划分，规范财政收入和支出结构，编制地方政府资产负债表
加快推进分税分级财政体制改革，进一步明确中央和地方的事权、财权划分，是众多学者和社会各界多年来的呼声。要按照事权与财权相一致原则，重新审视并合理调整各级政府的支出范围，赋予各级政府具有与其履行支出职能相一致的收入范围，各级财政都应有税源较稳定的主体税种，并以法律或规章形式固定下来，建立各级财政稳定增长的收入机制。防止再出现收入往上集中，支出往下转移的现象。尝试赋予地方一定的税收管理权限，使省、市地方政府对地方税种具有一定的调整税率、征收范围及减免税收的权限，可以根据自身实际税源情况和支出需要来适当调整财政收入。同时，要按照法定责权和财政体制，编制地方政府的资产负债表，以使评级机构可以据此科学准确地开展信用评级。
4. 加快我国信用评级机构和行业发展，创新我国地方政府信用评价方法
由于我国地方政府财政体制和资产状况的特殊性，既要学习借鉴国外政府的信用评级方法，又要结合我国的实际，制定出一套适应我国国情的地方政府信用评价的方法。在地方政府融资信用评价研究方面，除专家学者进行研究外，大公国际、联合资信等国内外评级机构都对地方政府融资信用评价进行过深入的研究，提出了自己的评级思路、方法论、评级模型和操作程序，并且已经在我国地方政府融资平台公司的信用评级和地方政府的信用评级中使用。
5. 完善转移支付制度，为边远地区和财力较弱的地方政府提供担保及转移支付支持，提升其信用等级
通过市场化的方式推动地方政府直接债务融资，必然会出现经济发达地区和财力较强的地方政府信用评级较高，在金融市场获取资金的能力较强，而一些欠发达地区和财力较弱的地方政府信用评级会较低，在金融市场获取资金的能力就较弱，或者无法开展持续的融资活动。这就需要中央财政在现行财政转移支付制度的基础上，建立专项转移支付制度，为欠发达地区和财力较弱的地方政府提供专项偿债补助资金，并为其提供融资担保，提升其信用等级，使其能够在金融市场中获取所需的资金。同时要推进上述转移支付制度的法制化，增强政策的连续性和稳定性，逐步建立具有中国特色的符合市场化改革方向的地方政府融资体制。
注释：
①《国家审计署审计结果公告》2011年第35号。
