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新经济政策性质范文1
农发行的政策指令性业务
农发行的信贷业务从性质上看，分为两大类，政策性业务和商业性业务。近年来，农发行不断强化支农功能，本来就处于补充和次要地位的商业性业务比重进一步下降。因此，目前农发行的各项支农信贷业务中，绝大部分是政策性业务。根据决策机制、风险承担等的不同，农发行的政策性业务又分为政策指令性业务和政策指导性业务两种。前者指经特定程序由国家有关部门批准、风险补偿机制和服务对象明确的业务；后者指按国家政策要求经办、可择优选择服务对象的业务。农发行的政策指令性业务从内容上看，又可分为两部分：一是传统意义上的粮棉油、肉、糖等储备信贷业务，如中央和地方粮油储备贷款、调控粮油贷款、国家和地方储备棉贷款、国家全额补贴储备糖贷款、国家和地方储备肉全额补贴贷款等；二是托市收购和国家临时存储信贷业务。2004年后，国家对重点粮食品种小麦和水稻在其主产区实施最低价收购政策；2008年以来，国家加大粮食宏观调控力度，连续出台粮油临时存储政策，对全国17个省区的油菜籽、东北地区的大豆、玉米等主要粮食品种实行临时收储。近年来，国家托市收购和临时收储数量大幅增长，农发行在这方面的贷款数量也随之迅速增长。
国家政策指令性粮棉油收购对维护农产品市场稳定、保障国家粮食安全和保护农民利益发挥了积极作用。尤其是2007年世界金融危机以来，在国际大宗商品市场剧烈动荡的背景下，上述积极作用尤为显著。以棉花市场为例，2008年底至2011年8月，受国际棉花市场冲击和投机资金炒作影响，国内棉花市场大起大落，经历了一个过山车般的行情。国内棉花价格指数于2008年11月20日创下10395的低点后，逐渐攀升，自2010年9月开始快速拉升，9月初为18002，到11月11日已达31301，短短两个多月的时间内价格上涨13299，涨幅73.8%。此后，经历近5个月的高位震荡，中国棉花价格指数从2011年4月份又开始快速回落，4月初为30008，8月末新棉上市前已经跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉价再没出现过大幅震荡，中国棉花价格指数基本在18000～20500间窄幅波动。棉花市场从大起大落剧烈震荡转变为窄幅波动，一个重要的原因就是棉花临时收储政策的正式出台。2011年3月28日，国家发改委等八部门联合下发《2011年度棉花临时收储预案》，宣布对新疆等13个棉花主产区符合国家标准的棉花，当市场价格连续五个工作日低于临时收储价格（2011年度为19800元/吨）时启动收储预案。接下来的2012和2013棉花年度，国家同样在主产区适时启动了临时收储预案，并适度将临时收储价格提高到20400元/吨，以保证棉农的利益。棉花临时收储制度犹如定海神针，有力促进了国内棉花市场的稳定。同样，对小麦、水稻的最低收购价收购和对玉米、大豆、油菜籽的临时收储以及国家储备糖、储备肉等一系列政策的实施，对维护国家粮食安全、促进主要农副产品市场稳定、保护农民利益、提高农民生产积极性发挥了重要作用。
业务面临的问题及成因分析
政策指令性业务面临的四大问题
随着时间的推移，农发行政策指令性业务也开始出现各种各样的困难和问题，主要归结为以下四个方面。
政策性收购规模越来越大，农发行贷款投放量大幅增加。2009～2010年度，国家要求各承储企业按照“对农民交售的粮食不限收、不拒收”的原则，实行敞开收购，与此同时，国内粮食产量连年增加，农发行政策指令性贷款投放量也大幅增长。2012年夏粮收购中，政策性收购贷款占夏粮贷款总额的56%，同比增幅超过250%。2012年末农发行各项贷款余额中，储备粮油贷款、粮油调控贷款、棉花储备贷款、国家储备糖贷款余额数量分别是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分别增长39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性贷款余额近万亿元，占全行贷款余额总量的四成还多。由于市场价格低迷，以往正常的抛储操作很难顺利实施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花抛储进展缓慢，使得农发行贷款占用时间延长，资金周转速度减慢，计划规模持续处于紧平衡状态，不得不压缩对农业农村基础设施建设等中长期业务的信贷规模。
企业库存量大幅增加，仓容普遍紧张。由于近年来粮食连年增产，而下游需求不振，农发行开户企业粮食库存居高不下。2013年8月末，农发行企业粮食库存量已超过1998年的峰值，再创历史新高。上述情况导致2013年夏粮收购和秋粮收购中多个主产区出现仓容紧张问题，其中，黑龙江省秋粮收购仓容缺口近1000万吨。
贷后管理难度加大。“钱随粮走、库贷挂钩、封闭运行”是农发行粮棉油信贷业务长期以来行之有效的管理措施，目前这一方法却面临着巨大挑战。由于需要定期查看的粮食总量太大，收购网点大幅增加，其中大多是中储粮总公司的委托库点，而农发行的一个县级支行总共才有2～3名信贷管理员，查库监管的任务很重，对于代储库点的监管则更为困难。同时，在结算支付环节，中储粮为保证粮食质量，往往是在验收确保合格后才给交储的企业支付粮款，钱粮有时并不能完全同步走，因此增加了农发行信贷监管的难度。此外，近年来中储粮总公司采取统贷统还方式，由总公司统一从农发行贷款，分拨给各地的分公司收购粮食，贷款最后由总公司统一偿还，更进一步加大了农发行信贷资金的监管难度。
对产业链下游行业的影响过大。目前，农发行每年支持收购的粮食占全国粮食商品量的60%左右，支持收购的棉花占全国棉花生产量的50%左右，政策性收购价格对全国粮棉价格影响巨大。近年来，为提高农民种植积极性，国家连续几年提高托市收购和临时收储价格，而同期国际农产品价格却大幅下跌，导致国内外价差不断拉大（每吨价差，棉花曾达5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉纺企业、粮油（食糖）加工企业成本高企，利润大幅下滑，企业经营困难甚至破产，明显削弱了企业的国际竞争力。2011年以来，棉纺织行业所受影响最为显著。据欧盟海关统计，2010～2012年，我国纺织品服装在欧盟市场所占份额依次为42.5%、41%和39.9%，呈持续下降态势。而同期，孟加拉国和东盟由于成本优势，市场所占份额持续上升，2012年上述两者的市场份额分别达到9.4%和8.3%。
增加国家的财政负担。仅以国储棉为例，2012年棉花收储价为20400元/吨，每吨比市场价格高出2000多元，2013年国家计划抛售450万吨国储棉，如果抛储计划全部完成，国家将承担90亿元的亏损，这些亏损给国家财政带来巨大的负担。
问题原因分析
当前政策性收购出现上述问题，有多方面的原因，主要为：世界经济危机的影响，导致各类农副产品和棉纺织用品需求明显下降；农业科技进步，国内粮食供给增加等。然而，问题的根源在于我国连年实施的农产品价格补贴政策。
由于农业的特殊性、农产品较强的正外部性和准公共品属性，世界各国对农业均有不同程度的支持政策。美国、日本等发达国家对农业的支持水平占农业总产值的30%～50%，印度、巴西、泰国等发展中国家约为10%～20%，而中国则不到10%。中国作为一个人口众多、水和耕地资源有限的国家，加大对农业的支持力度无可厚非，但问题在于支持的方法。无论是最低价收购还是临时收储，都属于价格补贴，从经济学的角度考虑，它是政府对生产者的一种间接补贴，属于政府干预市场的行为，存在两方面的不足：一是提高了消费者的支出成本，对消费者不公；二是造成了社会总效用的减少。因此，这一手段通常只作为干预市场的短期工具，待市场秩序恢复正常之后就必须马上退出。而我国自2008年以来，已经连续多年使用这种方式，且采用这种方式支持收购的农产品品种越来越多，收购规模越来越大。2012年年末，农发行政策指令性粮油贷款接近7000亿元，比2005年翻了一番多，占全部粮油贷款近八成。而棉花、食糖和油菜籽国家临时存储，近三年几乎成了常规性的敞口收购，在市场收购中占主导地位。
尽管近几年油菜籽收储价年年提高，但同大豆一样，油菜种植面积仍然持续下降，其中农民比较收益下降是一个重要原因。2013年食用油市场低迷，上半年国储菜籽油拍卖量远未达到计划拍卖量，库容吃紧，成为收储企业面临的共同难题。同油菜籽临时收储一样，国家食糖临时收储也面临同样问题，收储价格年年提高，收储量年年增长，导致目前企业库存高居不下，对市场价格回归正常水平构成巨大压力。
国家粮棉油收购政策亟待调整
在市场经济中，政府干预只是对市场的一种补充和纠正，市场在资源配置中应发挥主导作用。十八届三中全会精神的一个重要内容就是，明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用。如果政策性收购成了主导，这无异于将一种临时的带有辅的调节工具当作了一种常设的主要工具，与市场经济的方向背道而驰。
在这方面，美国作为农业生产大国和贸易大国有过沉痛的历史教训。美国农业支持政策经历了一个为农业发展创造条件（支持发展农业基础设施，出资建立农技推广机构等）——干预农产品供给（价格和收入补贴等）——回归市场、充分发挥市场机制作用（农业风险补贴、营销援助贷款和贷款不足补贴等）的过程。
美国建国初期，政府主要通过争取低关税、兴建基础设施、出资建立农技推广机构等手段为农业发展创造条件，并未直接对农产品市场进行干预。19世纪末，由于贷款压力加大和运输价格上升等原因，美国农场主的经营面临困境，代表农场主的利益集团向政府施压，要求采取措施保护农业，于是政府开始以立法形式控制了与农产品价格相关的运输价格，通过间接调控农产品价格来支持农业。1933年，美国通过《农业调整法》，授权农业部长同农场主和农产品加工商签订销售协议，以维持农产品价格，保证农场主收益。此后，价格和收入支持政策成为美国农业支持政策的核心内容。20世纪70年代，这种政策出现了严重后果，一方面，政府承担着巨额农业补贴负担，另一方面，农产品严重过剩。尽管政府采取了对外援助、对内发放食品券等措施缓解上述矛盾，但仍不可避免地产生了巨大的效率损失。为提高支持效率，美国政府从20世纪80年代开始逐步缩减农业补贴，并在1996年通过的《农业法》中确定了缩减农业补贴的政策改革方向，这是美国农业支持政策转向市场化的重要标志，目的是促使农场主面向市场调整生产。由于利益集团的反对，该计划一度被中断，直到《2012年农业改革、食品和就业法案》的出台。这一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品价格支持计划、牛奶收入损失支付和乳品出口刺激计划等价格和收入支持措施，代之以农业收入风险保障计划和庞大的保险计划。
借鉴美国的经验教训，我国要尽快调整农业支持政策。一是稳步减少直至取消以价格支持为主导的间接补贴，消除政府过多干预造成的影响，纠正“政府失灵”。同时，实施目标收益补贴（即差价补贴）。具体的做法是，由政府预先确定农产品的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，则启动该政策，按两者差价补贴农民。目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施，比较适合当前中国的情况。二是加快建立科学完善的农业保险体系。从美国农业支持政策演变过程看，采取农业保险方式支持农业是大势所趋。这种市场化的方式既能有效促进粮食生产、稳定农民收益，又不违背WTO有关规定。现阶段，我国应加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期来看，应加快研究种粮目标收益保险，以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。三是按照WTO有关规定，充分利用“绿箱”政策，包括为农产品营销和促销提供贷款支持，大力支持农业科技研发及技术推广，加大农村基础设施建设投入等。
政策调整的影响及农发行的对策选择
短期看，如果国家调整农产品价格支持政策，会给农发行粮棉油业务带来重大影响：首先是市场化收购比重上升，信贷风险管理的难度加大；其次是许多贷款管理方法，包括封闭运行管理模式都将面临调整。但从长远看，国家的这种政策调整为农发行更好地发挥政策性银行的职能作用提供了机遇。一是有利于促进农发行在市场化大潮中锻炼成长，提升市场竞争力，更快地向现代一流农业政策性银行迈进。二是农发行在做好粮棉油信贷业务的基础上，可以将更多信贷规模投向农业科技、城乡一体化等领域，加快推进现代农业发展和新农村建设。三是从国外农业支持政策的经验看，政策性金融支持农业有多种方式和多个领域，农发行支持我国农业发展还有广阔的拓展空间。目前农发行对农业的支持，主要集中于流通环节，对生产环节和产后深加工环节的支持力度明显不够。今后农发行可加大力度支持农业科技推广、农业综合开发和农村基础设施建设（尤其是农田水利建设），以提高农业劳动比较生产率；大力支持农产品深加工和产业化龙头企业、特色优势涉农产业等，提高农业生产的经济效益；大力支持正规的各类农业专业合作社，为农业生产提供一条龙综合服务。
新经济政策性质范文2
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新经济政策性质范文3
当前的前景非常不明朗,风险依然偏于下行。一个主要的担心是,政策可能不足以阻止金融状况恶化与经济疲弱之间的负面反馈,特别是在对政策行动的公共支持有限的情况下。主要的传导渠道包括,公司和住户违约增加,使资产价格进一步下跌,金融资产负债表遭受更大损失,并且,新的系统性事件使恢复信誉的任务变得更加复杂。
即使在危机结束后,将有一段困难的过渡期,产出增长将显著低于近期的增长率。将需降低金融杠杆率,这意味着相比最近年份,信贷增长将更低,融资将更加不足,特别是在新兴和发展中经济体。此外,在一些先进经济体,当人口老龄化加速时,还需削减大规模财政赤字。另外,在主要先进经济体,住户有可能在一段时期内继续重新积累储蓄。所有这些都将对中期的实际和潜在增长造成影响。
这一困难和不明朗的前景要求在金融和宏观经济政策领域采取有力行动。过去的金融危机表明,拖延处理根本问题意味着经济衰退的持续时间将更长,成本将更高,无论是按纳税人资金还是经济活动衡量。支持贸易和金融伙伴的举措(包括财政刺激和对国际资金流动的官方支持)将有助于支持全球需求,给各方都带来好处。相反,采取贸易和金融保护主义对各方的损害很大,上世纪30年代以邻为壑政策的经历是一个清楚的警示。
金融危机从先进经济体猛烈迅速地蔓延到新兴经济体,金融联系是主要的传播渠道。
鉴于为新兴经济体提供巨额融资的先进经济体银行面临资不抵债问题,新兴经济体资本流入下降可能将旷日持久。
先进和新兴经济体需作出协调一致的政策反应,因为单是减少个别国家的脆弱性,不能让新兴经济体免受主要先进经济体严重金融危机的影响。
新兴经济体压力陡增
在过去,金融危机从先进经济体猛烈迅速地蔓延到新兴经济体。与此相符,在2008年第3季度,先进经济体经历的前所未有的金融压力对新兴经济体产生重大影响。第4季度,所有新兴地区金融体系各领域经历的金融压力均上升,平均而言,程度超过亚洲危机。
金融危机传播的程度与先进经济体与新兴经济体金融联系的深度有关,尤其是通过银行贷款。平均而言,新兴经济体压力的变动几乎与先进经济体呈一对一的关系,但在各国之间存在巨大差异。有关压力协动关系的实证分析表明,与先进经济体的金融(即银行、证券和外国直接投资)联系越深,传播金融危机的程度越高。在最近的危机中,银行贷款联系似乎是传播危机的主要驱动力量。(见图1)
银行贷款方面与西欧国家间的密切联系是新兴欧洲国家发生严重金融动荡的重要原因。自20世纪90年代中期以来,西欧银行在新兴经济体贷款流入中一直占主导地位。截至2007年年底,它们在新兴经济体的资产相当于先进经济体GDP的10%,相比之下,加拿大、日本和美国银行合在一起占GDP的2.5%。对新兴欧洲的债权相对其GDP(目的地GDP)的比例在所有新兴地区中居首。
证据显示,银行在此次危机中起关键作用,可能意味着对新兴经济体资本流入的下降将旷日持久。先进经济体以往发生的系统性银行危机(20世纪80年代初的拉丁美洲债务危机和20世纪90年代的日本银行业危机)的证据表明,资本流动下降规模往往相当大,并延续较长时间。鉴于新兴欧洲经济体大规模的风险暴露,它们可能会受到严重影响。(见图2)
先进经济体和新兴经济体需作出协调一致的政策反应,以防止金融危机进一步升级和蔓延。单是减少个别国家的脆弱性不能让新兴经济体免受主要先进经济体严重金融危机的影响。在金融危机期间,较强的经常账户和财政状况并无助于缓解来自先进经济体的金融压力传播。然而,它们可能有助于抑制对兴经济体实际部门的影响,并有助于在金融压力减轻后恢复金融稳定和外国资本流入。
伴随金融危机的衰退通常很严重,从此类衰退中复苏一般较为缓慢。如果此类衰退是全球同步的,那么它们往往持续时间更长,衰退之后的复苏也更疲弱。
反周期政策在结束衰退和强化复苏方面会起到帮助作用。特别是,扩张性财政政策似乎尤为有效。货币政策可以帮助缩短此类衰退,但不如平时有效。
当前的衰退可能会异常漫长和严重,且复苏缓慢。然而,强有力的反周期政策行动,配合恢复对金融部门信心的行动,可能会改善复苏前景。
全球同步长期衰退
通常来看,衰退时间短、复苏强劲。一次典型衰退的持续时间约为1年,而扩张往往持续5年以上。从衰退中复苏的力度较强,这是由于出现反弹效应的缘故。先进经济体的衰退和扩张随着时间推移而变化,自20世纪80年代中期以来,衰退频率降低,程度更温和,而扩张则变得更持久。(见图3)
但是,在衰退和复苏期间,不同的冲击伴随不同的宏观经济和金融动态。特别是,伴随金融危机的衰退通常程度严重、时间长。金融危机往往发生在贷款迅速扩张以及资产价格强劲上涨阶段之后。从这些衰退中复苏通常受到疲弱的私人需求和信贷的制约,这部分反映了住户试图通过提高储蓄率来恢复资产负债表。复苏往往受到汇率贬值和单位成本下降之后的净贸易改善的带动。
全球同步衰退比其他衰退的时间更长、更严重。除目前衰退之外,自1960年以来,样本21 个先进经济体中有10个或以上先进经济体同时发生衰退的情况有三次:1975年、1980年和1992年。同步衰退的持续时间平均为典型衰退持续时间的近一倍半。由于外部需求疲弱,特别是如果美国也陷入衰退的话,复苏往往较为缓慢:在1975年和1980年衰退期间,美国进口急剧减少造成世界贸易大幅度收缩。(见图4)
这一分析表明,金融危机同时伴随全球同步下滑可能导致异常严重和长期的衰退。从历史上看,这种情况较为罕见,因此,在做出推断时应谨慎。然而,目前的经济下滑高度同步并伴随严重金融危机这一事实表明,此次衰退可能是长期的,复苏力度更弱。
宏观经济政策在降低衰退严重性和推进复苏方面可以发挥有价值的作用。货币政策通常在结束衰退和强化复苏中发挥重要作用,虽然在金融危机期间,货币政策的有效性降低。财政政策在这些阶段似乎可以起到更可靠的帮助作用,这与经济行为人面临更紧张的流动性制约时,财政政策可以发挥更有效作用的证据一致。财政刺激也同样伴随更强劲的复苏;然而,人们发现,对于那些具有较高公共债务水平的经济体来说,财政政策对复苏力度的影响较小。(见图5)
■政策聚焦
系统性风险积累
增加中期政策挑战
导致当前危机的市场失灵的根源在于长期高增长、低实际利率和低波动性所孕育的乐观态度,同时还有政策的失败。金融监管没有能力克服风险的集中和金融创新繁荣背后的有缺陷的奖惩因素。宏观经济政策没有考虑到金融体系和住房市场当中系统性风险的积累。这给决策者们带来了重要的中期挑战。
现在的任务是扩大监管范围,使其更为灵活,以覆盖所有具有系统重要性的机构。此外,有必要制定一个宏观审慎方法来进行监管,其中将包括减少顺周期效应的报酬结构、稳固的市场结算安排、顾及低流动性证券的会计规则、旨在促进市场纪律的关于风险性质和风险位置的透明做法以及更好的系统流动性管理。
中央银行还应该采取更广泛的宏观审慎视角,充分注意金融稳定和价格稳定,为此考虑到资产价格变动、信贷繁荣、杠杆程度和系统性风险的积累。财政政策制定者们还需要削减赤字,并使公共债务进入可持续的轨道。需要以更好的早期预警系统和更为公开的关于风险的沟通为基础,加强国际政策协调与合作。
对于金融政策而言,合作特别紧迫,原因是国内行动可能对其他国家产生重大的溢出效应。与此同时,通过迅速完成多哈回合的多边贸易谈判,将恢复全球增长前景,而双边和多边来源提供的强有力支持,包括基金组织提供的支持,可以有助于限制金融危机在很多新兴经济体和发展中经济体造成的有害的经济和社会影响。
实施可持续性
财政扩张刺激方案
鉴于经济下滑的程度和货币政策的效力所受限制,财政政策必须在向全球经济提供短期刺激方面发挥关键作用。
经验显示,财政政策在缩短金融危机造成的衰退方面特别有效。然而,如果进行的努力损害可信度,提供财政支持的空间将受到限制。因此,政府面临着困难的权衡,既要奉行短期扩张性政策,又要使人们对中期前景感到放心。一旦复苏稳定地走上轨道,需要巩固财政,可以通过强有力的中期财政框架来为此提供帮助。
然而,不应过早地巩固财政。虽然政府在2009年采取了行动来提供大量的刺激,但现在很明显,在2010年至少需要维持,甚或增加这样的努力,那些有财政空间的国家应时刻准备在必要时采取新的刺激措施来支持经济复苏。应该尽量为此开展共同努力,这是因为,单个国家所采取措施的部分影响将传到其他国家,使全球经济受益。
新经济政策性质范文4
【关键词】融资难；策略
资金紧张，融资渠道狭窄已成为制约中小企业发展的重要因素。目前中小企业融资渠道十分狭窄，除了少数大型知名企业，一般的中小企业企业融资能力都有限。目前，企业的融资渠道不外有四种：向银行申请贷款、发行企业债券、发行股票上市直接融资、民间融资。中小企业发行企业债券和股票上市融资很困难，由于涉及到金融风险问题，中小企业发行企业债券也难以得到批准。目前中小企业的资金主要靠自有资金和民间融资。缓解中小企业融资难问题，不仅可以促进中小企业发展，而且有利于推进社会就业、技术创新、社会进步。
一、完善征信管理系统，破解信用缺失难题
市场经济是法制经济，更是信用经济，比较成熟的市场经济体制的运行都是以完善的社会信用体系为基础的。我国的企业征信行业经过10余年的发展，总体来说仍处于初步发展阶段，中小企业纳入系统的也不多，远远适应不了金融市场发展的要求，也适应不了中小企业融资的需要，联合征信体系建设还存在诸多难点和问题，当务之急应从以下几个方面推进我国中小企业征信系统的发展。
（1）制订完善法规，建立征信监管主体协调机制。考虑到我国征信体系建设的紧迫性，征信立法首先要确立人民银行信贷征信的核心地位、监督管理权利和法律责任，明确被征信企业、个人（尤其中小企业）等客体的法律义务。同时建立人民银行牵头的征信监管主体协调机制，促进各征信行业的有机协调配合，实现人民银行信贷征信与其他征信监管主体的信息资源共享。（2）以银行信贷征信为依托，推动联合征信开展。随着我国金融业务的综合开发，金融在经济发展中的核心地位更加突出，其涉及和掌握的社会信息尤其是中小企业信用信息也越来越多，在首先发展和完善信贷征信的基础上建设全国性的联合征信体系。（3）规范中小企业的内部管理，明晰企业的产权，建立股份合作制，积极稳妥地推进企业产权制度改革。规范企业财务制度，提高财务管理水平，建立完善的财务管理制度，提高企业财务状况的透明度和财务报表的可信度。企业必须有良好的信用观念，树立良好的企业法人形象，杜绝不良信用记录，提高企业还款的信誉程度。建立一整套信用等级评估制度和指标，尽快构筑信用体系。
二、加快金融体制改革，健全融资服务体系
政府主管部门应加快金融体制改革，理顺融资渠道，合理配置金融资本，充分利用利率的杠杆作用，对融资进行市场调节，建立多元化的中小企业融资服务体系。（1）完善金融法规，强化金融监管。现阶段根据市场经济的发展要求，人大应加快金融立法，及时调整不适应中小企业发展陈规陋习，进一步加强金融市场监管，合理配置金融资本。在金融法规允许的范围内，充分利用利率的杠杆作用，对贷款进行市场调节。为中小企业提供相关的法规咨询服务，帮助中小企业树立法制观念，增强守法意识。（2）建立多元化的中小企业融资服务体系。通过发展中小金融机构、建立多层次的资本市场、完善风险投资体系等方法来拓展中小企业融资渠道。由于信息不对称的存在，如果某些银行有了解中小企业信息的优势，这些银行就能更多地向中小企业贷款。应降低金融市场准入门槛，大力发展民营银行。（3）建立健全支持中小企业融资的中介服务机构。中小企业融资难的重要原因是信用担保体系不完善，进一步建立再担保体系以及信用担保补偿机制，完善贷款保险制度，降低银行风险，解决中小企业融资缺口。应建立和完善资信评估、项目评估等中介机构，提供风险投资、信用担保、教育培训、管理咨询、市场营销、技术开发和法律支援等中介服务，降低银行向中小企业的放贷成本。应尽快建立风险投资、二板市场、资产证券化等中介机构，为中小企业的直接融资提供多样化渠道。（4）拓展为中小企业提供金融服务的种类和范围。应根据中小企业的生产经营和资金运动的特点，推出灵活的、多样化的结算工具，为中小企业提供方便快捷的结算工具。应尽快加大对中小企业的托收承付、汇票承兑与贴现业务。应利用金融机构网点众多、占有信息量大的行业优势，为中小企业提供市场商机、经济政策、经营与投资决策咨询等多方面的信息服务。
三、加快产业集群发展，全面提高综合素质
建立中小企业产业集群是中小企业发展的一种模式，中小企业可以在产业集群基础上进行融资。中小企业产业集群，一般是指以大量中小企业为主体，相关产品集中生产，专业化协作配套来促进区域经济发展的企业大量聚集现象。产业集群内的中小企业与非集群内的中小企业、国有企业相比具有独特的信用优势：
（1）在产业集群内的中小企业发展目标明确，银行对本地中小企业的经营管理状况比较了解。在集群内，解决了银行与企业之间信息不对称的问题。由于银行是同时对同一行业中的众多中小企业提供贷款，整体贷款数额比较大，银行由此可以获取更多的收益，借贷双方都可以降低交易成本，这不仅可以提高银行向中小企业贷款的积极性，还可以解决中小企业普遍存在的资金短缺、融资困难的问题。（2）集群内中小企业的信誉感较强。企业间的某些业务往来都是建立在信任的基础之上的，集群内的中小企业若是失信，其代价是十分高昂的，因此，企业不会轻易逃避银行的债务，否则“毁誉事件”会传遍整个集群。正因为集群内的中小企业清楚维持信用对企业和集群的重要性，使得中小企业逃避债务的可能性降低，同时也降低了银行的融资风险。集群增强了企业的守信度，也大大减少了企业的机会主义倾向，使得银行愿意为中小企业提供贷款。（3）中小企业产业集群可以克服单个企业规模小的经营特征，通过集群整体提高市场竞争力，获得更多的生存空间，容易获得银行及其他金融机构的信任，在获得金融资本、技术和公共服务等方面占据优势。
四、充分发挥政府功能，大力扶持中小企业健康发展
（1）加强政府的制度支持力度，主要是加强政府有关法律、法规及政策的“法力”力度。要加强中小企业经营和融资的法律法规建设，改善企业融资环境，为中小企业的发展提供基本的制度保障。（2）扩大政府对中小企业的金融扶持，政府应适时为中小企业提供专项基金贷款。目前，我国政府对中小企业提供贷款就大多局限于少数大型企业，但是中小企业毕竟是多数，它们才是真正缺乏资金，需大力进行金融扶持的对象，所以，政府必须对中小企业实行非歧视性贷款政策。（3）政府应加强政策引导，引导要结合实际情况，具体问题具体分析。要进行深入细致的调查研究，了解企业和银行部门的实际情况，有的放矢，合理出台政策性建议和引导措施，切实帮助企业和银行部门解决实际问题。支持本地区中小企业包括金融机构提升自身应对市场波动的能力，尤其是应对当前经济金融危机能力。适时出台适合本地区的法律指导和市场经营规范，强化中小企业的市场经营法律意识，帮助企业逐步提高市场经营水平和社会信誉度，使企业在法律环境下学会赢得市场，获取利润。
五、完善风险投资体系，筹建风险投资公司
国外新经济发展的实践证明：风险投资是将资金要素和知识要素结合起来的必要环节，是推动科技成果转化为生产力的有效工具。风险资本是一种权益资本而不是惜贷资本。在我国发展中小企业技术创新风险投资，有利于启动民间投资、扩大内需，有利于科技成果的转化，促进高科技产业的发展，也是中小企业自身生存和发展的迫切需要。当前我国居民中的资金是充裕的，投资意识不断增强，有相当一部分愿意承担风险、追求高效益的投资者，应利用这一有利条件，改革目前我国风险资本的融资体制，拓宽筹资渠道。另一方面，财政也可以拿出一定额度的风险基金，参照国际惯例运作，与政府政策性投资公司、金融机构共同组成政府投资、融资职能的有限责任公司，对现有各类风险投资性质的公司或基金进行改制，组建一批风险投资公司；也可以以税收优惠政策鼓励民间创办风险投资公司，还可鼓励国外风险投资公司来我国开展业务。
积极寻找风险投资资金。我国约有95%以上的科技型中小企业其资产在1000万元以下，企业规模小，造成投入不足，一些成果因企业财力不足不能进入中试而被束之高阁。因此，对于那些处于良好发展阶段且有良好前途的高新技术中小企业，应积极与国内外的风险投资机构建立联系，寻找风险投资资金。同时，中小企业应健全内部管理制度，规范其生产经营运作，塑造其良好形象，并应当加强其信息交流和商务沟通，从各种渠道，包括政府部门、咨询公司、银行等各方面获取信息，积极与国内外的风险投资机构进行交流，寻找其支持和帮助。
六、完善法律法规，构建制度保障
我国的中小企业所有制构成比较复杂，而我国的企业立法和有关政策又主要是按照所有制性质来制定的，这就使得不同所有制性质的中小企业处在不同竞争起跑线上，不利于中小企业的更快发展。因此，当务之急，我们必须抓紧制定《中小企业基本法》或《中小企业促进法》等法律法规，使中小企业管理走上法律化轨道。《中小企业基本法》或《中小企业促进法》中应含有中小企业金融机构的设立、中小企业融资措施等规定，使得中小企业金融机构以及中小企业的融资等具有法律地位和法律规定。在此基础上，应对中小企业银行、基金等金融机构专门立法，规范其职责、资金来源、运作方式等。还应允许中小企业成立互助基金。
构建完善的法律保障体系。现有针对中小企业的法律条文主要是《城镇集体所有制企业条例》和《乡镇企业法》，这两部法规是按所有制性质和不同的组织形式分类立法的，缺乏统一的立法标准和行为规范。在金融信贷方面更是缺乏专门针对中小企业的扶持保护法规。借鉴发达国家和地区的经验，为中小企业发展提供各方面的政策和金融支持离不开立法支持。
七、拓宽融资渠道，创新筹资形式
为解决中小企业融资难，实现中小企业多渠道、多办法融资是当务之急，应积极拓宽直接融资渠道和间接融资渠道，尤其直接融资渠道应向中小企业敞开大门，降低门槛，对一批科技创新型中小企业鼓励登陆创业板市场，加大融资力度，促进快速成长。创新融资形式也是缓解中小企业融资难的重要途径，筹资形式可以灵活多样，原则是合理合法，有利于中小企业发展。
综上所述，我国中小企业融资难问题，是亟待解决的重要问题，对待中小企业融资困难这一传统问题，我们不应当拘泥于传统观念的束缚，而应要以现代的观点去分析它，不仅要从国家政策的角度加大倾斜力度，而且也进一步完善联合征信系统，破解中小企业信用缺失难题；加快中小企业产业集群发展，全面提高其综合素质；充分发挥政府在企业发展中的功能，大力扶持中小企业健康发展；不断完善风险投资体系，筹建风险投资公司；完善法律法规体系，构建制度保障机制。倘若如此，这一传统问题必将会得到良好的解决，中小企业必将达到一个发展的新境界，在社会主义现代化建设当中发挥越来越重要的作用。
参考文献
新经济政策性质范文5
关键词：利益补偿；金融资源；城乡差异；政治经济学
中图分类号：F822 文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2008（03）-0057-09
一、引 言
中国是一个典型的城乡二元经济结构的发展中大国，虽然改革开放以来取得了令世界瞩目的经济增长绩效，但中国经济的城乡二元分化的结构性矛盾不但没有得到缓解，相反，城乡收入差距自上世纪90年代中期以来还呈持续恶化的趋势。对于发展中国家城乡二元经济结构的形成，西方学术界认为主要是由于这些国家所采取的歧视农业和农村，以及偏向城市的经济政策所导致，并主要从该国的经济发展战略和政治结构出发给予解释①。这些理论也被国内学者用来很好的解释了我国城乡二元经济的形成和演变［1-3］。虽然城乡二元经济结构是发展中国家在实现工业化和现代化的过程中所必然经历的发展阶段，但是如果城乡二元经济结构长期存在和不断恶化，不仅会限制发展中国家一系列宏观经济政策的有效性，制约经济的可持续增长，而且，更为不幸的结果可能还会出现由此而引发的社会不稳定，破坏已取得的经济发展成果。同时，“一个国家的工业化不仅是城市现代部门的工业化，更是包含农村落后的农业部门的工业化”［4］，消除城乡二元分化的经济结构本身也是工业化和现代化的内在涵义。根据纳克斯的“贫困恶性循环论”，发展中国家城乡经济发展差异实质上体现为城乡实物资本获取能力上的差异，即农村地区陷入了“资本短缺农村资源生产率低农民收入水平低农村储蓄能力低资本短缺……”的恶性循环，因此，加速农村地区的资本形成是打破其经济发展恶性循环，实现城乡经济协调发展的关键。
金融中介在物质资本的形成和配置中无疑是具有核心作用 ［5］，因此，农村地区物质资本缺乏的背后必然存在着金融制度上的扭曲。虽然，国内众多学者对中国金融中介（主要是国有银行）信贷行为的国有企业和城市化偏向做了许多细致的工作［6-8］，但这些研究对金融资源配置的城乡差异的解释还远非完善。本文试图对中国金融资源配置的城乡差异给出一个政治经济学的解释，我们认为，中国的金融制度安排具有内生性，其是为了满足给予经济改革中的利益受损集团（主要是国有企业和城市居民）以利益补偿的政府意愿的需要，因此，在这种内生性金融制度安排下的金融资源的配置就不可避免的带有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向。同时，政府维系的这种内生性金融制度所具有的利率管制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然会加剧金融资源配置的城市化倾向和导致农村金融资源的外流。
二、改革成本、利益补偿与金融制度安排的内生性
经济改革需要耗费成本，而经济改革中的利益受损集团对改革的抵制和反对是影响经济改革成本的重要变量。由于利益受损集团的抵制和反对所导致的过高的成本约束，一项具有“帕累托”或“卡尔多”改进性质的经济改革也可能不能被推行。在这种情况下，政府可以给予改革中的利益受损集团以相应的利益补偿来换取他们对改革的认同或支持，这可以降低改革的成本，从而使得经济改革能够得以继续。同时，为了给予利益受损集团利益补偿，政府也须要维持一系列的制度安排来实现，中国的金融制度安排就是内生于经济转轨时期的政府为了给予利益受损集团以利益补偿的政府意愿。
（一）改革阻力与改革成本
在制度经济学理论中，制度变迁的诱致因素是期望获得最大的潜在收益，即是源于制度变迁的推动主体对新制度安排下的潜在收益增量的追逐。同时，制度变迁也是要耗费资源、支付成本，如：需要支付成本于知识、信息和技术等的收集、处理和创造以实现新制度安排的设计、变迁和运行。因而，制度变迁被认为是人们在“成本－收益”分析的基础上做出的理性决策，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内部改变现有制度和产权结构的企图”［9］。如果在面临着过高的制度创新成本的约束条件下，预期成本超过了预期的收益增量，一项缺乏效率的制度安排将会继续存在，有效的制度安排就不会实现。因而，经济改革也可以被视作政府在权衡收益与成本的基础上做出的理性决策。知识的积累、技术的革新或要素相对价格的变化均被认为是可以影响制度变迁成本的因素，但这并不是本文所关注的重点，本文所要强调的是改革阻力在经济改革动态过程中的重要作用，因为“经济改革的一个基本障碍是潜在受损者对改革的反对……甚至对于在政治上并不民主的国家来说也是如此”［10］。改革阻力在本文中被定义为：由于利益集团对经济改革的抵制和反对而进行的各类市场与非市场活动给经济改革带来的阻力。
潜在收益的存在是制度变迁的诱致因素，因而制度变迁涉及到对潜在收益的分配，而对潜在收益的分配又在很大程度上取决于对既有利益格局的调整。因而，经济体制改革也必然要触及到对旧有经济体制下利益存量的调整和新经济体制下收益增量的分割，这将会改变人们(包括个人、利益集团和政府)之间的利益结构，而这恰恰就是“经济体制改革的要害所在”［11］。由于经济改革涉及到利益格局的调整和新增利益的分割，要使经济改革在所有社会成员一致同意的基础上进行几乎是不可能的，即便改革具有“帕累托”或“卡尔多”改进的性质①，它也会由于改革本身充满了不确定性，或新增收益的再分配而引起人们利益格局的相对变化而受到一些人的反对。那些在经济改革中利益受损的个人或利益集团将会动用其手中的经济与非经济资源极力阻止经济改革的推行，以延缓或阻止经济改革的进程，只要这样做给其带来的收益增加或者收益损失的减少大于其所付出的成本。同时，改革阻力的大小不完全取决于反对经济改革的人或利益集团的数量，而更是取决于这些利益集团掌握的经济与非经济权利资源，即使反对改革的利益集团的数量很小，改革的阻力也会由于这些利益集团掌握很强的经济与非经济权利而增大。
改革的阻力越大，改革的成本越高。改革阻力的增加，将会导致对信息、知识和技术等的收集、加工和创造的效率降低，增加改革成本；改革阻力还将延缓改革的正常推进速度，从而延误改革时机，延长旧制度安排的寿命，造成资源的浪费。同时，改革的反对者所进行的反对经济改革的活动本身也会消耗大量资源，这本身就是资源的浪费；当改革的阻力过大时，将会导致社会的不稳定，甚至引发剧烈的社会动荡，导致社会生产的停滞，此时改革成本将呈几何级数上升。
（二）改革成本与利益补偿
当利益集团对改革的抵制而导致改革成本过高时，经济改革就不可能继续下去。在这种情况下，可以通过给予改革中的受损者相应的利益补偿来获取他们对改革的支持或认同［12］。Laffont和Qian，认为降低改革的阻力，从而降低改革的成本，使得经济改革变得可行①。虽然给予受损者以利益补偿也将增加经济改革的成本，因为这导致了市场信息的部分扭曲和资源的无效配置。但是我们有足够的理由认为这个成本的增量是要远远小于由于改革阻力的降低而带来改革成本的减少量，因为，过大的改革阻力所引起的社会动乱，甚至是武装冲突而导致的改革成本的增加是如此巨大，以至于我们可以用“呈几何级数上升来形容”。因此，当具有“帕累托”或“卡尔多”改进性质的经济改革由于改革阻力所导致的改革成本过高而无法实现时，我们可以通过给予改革的反对者以一定的利益补偿来减小改革阻力，从而降低改革成本的方式推进经济改革。要找到支持这一观点的经验证据并不是很困难，例如，中国在上世纪50年代所实行的对工商业的“和平赎买”政策就充分体现了这一思想。
具体到中国的经验来说，我们认为，中国在转轨时期之所以取得比东欧国家更好的经济增长绩效，关键在于其很好的控制了改革中的阻力，降低了改革的成本，使其转轨路径处于或相当接近于成本最小化的最优转轨路径。Laffont和Qian也认为中国经济改革的成功主要是由于率先推行改革的地区或部门是那些投资机会多，但在旧体制下的期望获益很小的地区或部门，这很大程度上避免了改革在政治上受到的约束。
如果中国经济改革的成功是由于其成功的控制了改革的阻力，降低了改革成本这点成立的话，那么我们接下来的目光自然就定格在中国存在一些怎样的制度安排以补偿改革中利益受损的团体以成功的控制了改革的阻力。因为，如果说改革之初首先在农村所发起的改革具有“帕累托”改进的性质，对旧体制下的既得利益集团触动较小，所激起的改革阻力也较小的话，那么，随着改革的深入，此后的放开农产品价格管制和鼓励非国有经济发展等改革措施就不可避免的给旧体制下的既得利益集团的利益带来了极大的冲击。为了缓和来自既得利益集团对改革的抵制和反对，避免过高的改革成本，建立一个给予受损者以利益补偿的社会保障体系和转移支付制度就是必须的。
事实也的确如此。改革开放以来，政府不仅继续向城市居民提供如住房、医疗保险、养老保障、教育补贴等计划经济体制下的福利，而且对城市居民损失的利益也增加了相应的补偿，如1979年提高农产品收购价格导致了城市居民收入水平的相对降低，政府立即增加了对城市的价格补贴，补贴总量由上一年的11.14亿元一下跃升到了19.2亿元；1985年在放松对肉类价格的管制以后，政府也相应增加了对城市部门的价格补贴，这一年政府补贴上升至262亿元，并于1998年达到最高的712亿元，占当年政府预算总额的7.55％。
非国有经济的快速发展加剧了市场竞争，打破了国有企业的市场垄断，导致国有企业的经济绩效急剧下滑，亏损额逐年增加。在这种情况下，中央政府之所以迟迟不对国有企业进行彻底的改制，最为关键的在于中国在转轨时期并没有建立起一个能保证社会稳定的保障体系［13］。波兰之所以能在改革后较其他东欧国家较早的走上经济增长的轨道最为关键的一点就被认为是其改革前就是一个具有完善社会保障体系的国家，从而避免了改革后剧烈的社会动荡。中国在改革前的社会福利和保障体系主要是由国有企业来承担，在社会福利和保障体系在转轨时期一时无法建立起来的时候，继续由国有企业来承担这些社会责任对于维持社会稳定，保证改革的顺利推进就是必须的。国有企业由于肩负着维持社会稳定的社会责任，其就不可能实现真正的“减员”；其承担了大量的“社会性负担”也决定了任何旨在提高其经营绩效的努力都是难以奏效的，其不可能实现真正的“增效”，因此改革过程中其经营绩效的逐渐恶化和亏损额的逐渐增加也是必然的。政府为了保障社会的稳定，也不得不一次又一次的向国有企业给予财政补贴，以维持其生存。
（三） 利益补偿与金融制度的内生性安排
改革以前，国有企业上缴的利税一直是政府最主要的财政收入来源，但随着经济改革的实施和深入，国有企业经营绩效的恶化导致国有企业每年上缴中央财政的利税逐年降低，如果考虑到财政给予国有企业的亏损补贴和再投资，两者相抵，国有企业为国家财政所做出的贡献其实是很小的［14］。同时，虽然中央政府对财税体制进行了几次分权与集权的改革，但仍未能建立起一个完善有效的税收征管体系，税收的增加并没能跟上经济产出增长的步伐。以个人所得税为例，“城乡个人收入占GNP的比例由1978年的50％上升到了1995年接近70％的水平，但个人所得税占GNP的比重却只有0.2％，远远低于工业国家的28％和发展中国家的11％的平均水平”［15］。这不可避免导致了中央财政收入占GDP的比重急剧下降(1993年下降到了改革以来的最低点2.8％)。虽然1994年中央政府在对财政体制进行了新一轮的集权化改革后，中央财政收入有所增加，但中央财政能力在改革后不断下降的趋势却是不争的事实，而继续维持对城市部门和国有企业以亏损和福利补贴就使得这个不断被弱化的中央财政感到了力不从心。
与此同时，由于改革以后中国经济的持续高增长，居民收入不断增加，使得中国的城乡居民储蓄率逐年攀升，这就为中央政府通过动员金融资源来弥补其不断下降的财政能力成为了可能。已有的研究所揭示的事实的确是如此，“中央政府以国家信誉的形式为国有企业大量吸收居民存款提供担保，并以此给予国有企业以金融补贴以弥补其亏损，有力的支持了体制内产出的增长”。据估计在1985－1996年间政府给予国有企业的金融补贴占GDP比重平均达9.7％，1993年曾经一度高达18.81％。
由此，我们可以得出转轨时期中国金融制度变迁的一个完整路径：中央政府为了维护改革期间社会的稳定，在其财政能力下降的同时加强了对金融资源的控制，并以金融补贴(包括无息、低息贷款等形式)的形式给予旧体制下的既得利益集团（如国有企业和城市居民）提供补贴，这决定了中国金融体制在改革期间的特定变迁路径，也正是这样的变迁逻辑导致了金融资源的配置在中国出现了明显的国有企业和城市化倾向。
虽然给予国有企业和城市部门以利益补贴不可避免的使农村居民的利益受到了损害，但由于农村居民居住分散而导致他们集体行动的沟通成本较高，同时，中国的农村居民人数众多，单个农村居民所遭受的利益损失只占农村居民所受损失的很小一部分份额，因而容易诱发免费搭便车现象。这些因素都导致农村居民难以有效的组织成一个行动一致的利益集团，因而，他们在政治上的影响力非常微弱。这种农村居民的数量与其政治影响力之间的负相关关系被奥尔森［16］形象的称为“数量悖论”。另一方面，正如本文前文中指出，改革阻力的大小不仅仅取决于反对者的数量，而且更是取决于反对者手中所掌握的经济与非经济权利资源，农村居民手中所掌握的经济与非经济权利资源显然是远远少于城市居民。正是由于农村居民数量与其政治影响力之间的“数量悖论”，以及农村居民缺乏经济与非经济资源，使得他们对政府政策制定的影响力非常微弱，这也是中国金融资源配置的国有企业与城市部门偏向能长期得以维持。
三、内生性金融制度安排与金融资源配置的城乡差异
转轨时期，政府为了降低经济改革的成本，就需要具备足够的动员社会资源的能力以给予经济改革中的利益受损集团以利益补偿，以减小他们对改革的抵制和反对。当政府的财政收入不断下降而无力以财政补贴的形式来维持补偿时，政府就以金融补贴的形式继续给予改革中的利益受损集团以利益补偿。中国的金融制度安排就是由政府为给予国有企业和城市部门提供利益补偿的需要而内生出来的一项制度安排。这种内生金融制度安排下金融资源配置的国有企业和城市部门偏好不仅仅只限于政府行政性干预的作用，政府所维系的这种金融制度所内生出的利率抑制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然会加剧金融资源配置的城市化和农村金融资源的外流。
（一）利率抑制
早在上世纪70年代，麦金农［17］就发现，一些发展中国家的政府为了早日推进工业化，往往对金融部门采取抑制政策，主要表现为政府利用行政力量人为的压低利率，并对信贷实行配额配给，扭曲了资源的配置。其结果是政府所能满足的往往只是重点发展的现代部门和国营大中型企业或少数特权阶层的资金需求，而为数众多的小企业、小商人和农户则被排斥在金融市场之外，结果是加剧了经济的二元化倾向。麦金农的金融抑制理论很好的刻画了改革开放以前中国对利率实行严格管制的安排逻辑：为了推行重工业优先发展的赶超战略，中央政府人为的压低利率以保证稀缺的资本被优先配置于城市工业部门。
赶超战略虽然在改革后已经逐渐被弱化，但政府为了能继续以低廉的价格汲取金融资源来补贴城市部门与国有企业，因而，计划经济体制下对利率实行严格管制的货币政策就必然的得以延续下来。虽然自1995年以来，政府也试图对利率实行逐步市场化的改革，但迈出的每个步伐都显得艰难，存贷利率也只被允许在规定的范围内浮动①。正是由于政府需要廉价的金融资源来平衡经济改革中的各种利益冲突，中国的利率一直被人为的压低在市场出清的利率水平之下②。
对贷款利率的管制，使得政府所偏好的国有企业和城市部门可以以低廉的价格获取足够的金融资源来满足其自身的利益需求；同时，政府也可以以直接贷款人的身份获取金融资源以给予国有企业和城市部门补贴。虽然存款利率被人为的压低将导致资本积累的不足，但中国的经验却并未给予这个理论以有力的支持。由于政府以国家信誉的形式为国有银行大量吸收储蓄存款提供隐形担保，消除了国有银行储蓄存单拥有者的风险顾虑［18］。这实际上给予了国有银行储蓄存单拥有者增加了一个正的风险贴水利率，以及由于“中国资本市场尚不发达，金融资产品种少且替代性弱所造成的‘强迫储蓄’”［19］，导致了居民储蓄同利率之间的弱相关关系［20］。因此，虽然中国的存款利率一直被压抑在很低的水平，但居民储蓄却仍然是节节高升，这保证了有充足的银行储蓄可被政府用于对利益集团的转移补贴。
我们借鉴Hellmann等人［21］的“金融约束”模型说明在利率被抑制的情况下，租金的配置情况，假设经济中包括五个部门：作为资金供给方的城市居民和农村居民，同时，他们还以资金需求者的身份出现；资金需求方还包括大企业和小企业(包括乡镇企业)，其大企业布局在城市地区，小企业中一部分布局在城市地区，另一部分则在农村地区；以及作为金融中介的银行。在图1中，S表示信贷市场上的资金供给，由于居民储蓄对利率不敏感，因而其是相当陡峭的；D表示资金需求；rE为市场均衡利率；QE为市场均衡贷款水平。
如果政府控制存款利率为rD，但不控制贷款利率时，均衡贷款利率将由市场需求曲线决定为rL，此时贷款量Q′E小于均衡贷款量QE，出现了信贷资金供给的不足，rL―rD就是租金。若政府只以监督者的身份出现，则这些租金就只为银行部门占有，其中居民的租金贡献为rE―rD，企业部门的资金贡献为rL―rE。
如果政府部门同时控制贷款利率为r′L，此时贷款需求将是为Q″E，其远远大于贷款的供给量Q′E，信贷市场上出现了超额贷款需求，此时，银行将对有限的资金进行信贷配给。由于农业生产具有很强的季节性，且容易受到自然条件变化的影响，使得其天生就具有较高的风险性，同时，更由于银行与农户和中小企业之间面临着更为严重的信息不对称，且农户和中小企业也缺乏用于信贷抵押的资产，这就决定了农户和中小企业必定不会成为银行在进行信贷资金配给时被优先考虑的对象。银行将会优先把有限的信贷资金配置给信息透明度更高，且能提供贷款抵押的大企业和城市居民，而小企业和农村居民则只能在信贷市场的边缘徘徊，它们只有在大企业和城市居民的信贷需求被满足以后才有可能获得贷款。此时的租金分配为：获得信贷资金的企业和居民占有的租金为rE―r′L，银行占有的租金则为r′L―rD。由于银行占有的租金相比于政府不对贷款利率管制时所获得的租金已大幅下降，因此其将不会有激励扩大服务范围和提高服务质量，储蓄供给因而也不会如Hellmann等人的“金融约束”模型中所预言的那样将会增加。利率抑制所创造的租金由来自于城市居民和农村居民，而获取租金的是银行和得到银行贷款的企业和居民。根据上面的分析，在贷款利率被抑制的情况下获得贷款的一般是城市大企业和城市居民，而小企业(包括城市小企业和农村小企业)和农村居民只能获得少量贷款。因此，此时是存在着经济租金由农村地区向城市地区的外流。
（二）垄断的银行结构
由于垄断性金融制度安排在控制存单提供成本与扩展储蓄规模方面具有比较优势，因为其在储蓄存单提供时遵循的不是“边际原则”，而是总收益等于总成本的“总量原则”。因此，为了尽可能的汲取居民储蓄，中央政府在金融制度改革之初就确立了四大国有商业银行的市场垄断地位；同时，为了确保足够的居民储蓄流入国有金融体系，其对非国有金融机构的市场进入也实行了严格的管制。市场竞争者的缺位使得四大国有商业银行的市场垄断地位得以延续至今，这是中国金融体系的一个显著特征①。
即使抛开政府因素导致的国有银行信贷配置的城市偏向，一个高度垄断的银行结构同样不利于中小农户、中小企业(包括乡镇企业)的融资。Stein认为，大企业一般都具有完整的、经过审计的财务报表，具有一定的成长历史和信用记录，拥有一定规模的可抵押资产，银行向大企业提供信贷所需要的信息相对容易获得，抵押要求也相应容易得到满足［22］。但是，中小企业常常缺乏完整的、经过审计的财务报表，信用记录短，缺乏可抵押的资产，难以向银行提供“硬”信息，银行对中小企业的贷款决策常常只能依赖其“软”信息②。而“软”信息只能通过借贷双方的密切接触、保持长期或广泛的业务关系来获取，难以向其他人传递，难以被信息生产者之外的人予以验证。在小银行中，信息的生产者往往就是贷款决策的制定者，银行内部的信息传递链条很短，信息生产者生产收集潜在借款者“软”信息的努力易于得到回报，因而更有激励去收集这些信息。而在结构复杂的大银行中，科层结构使得信息生产者与贷款决策者往往是分离的，“软”信息得生产者难以向银行的贷款决策者传递自己收集到的信息，因此其生产“软”信息的努力难以得到高层管理者的认同和回报，因而大银行职员收集“软”信息的激励就会很弱；而诸如贷款企业的财务报表、抵押品的价值等“硬”信息则易于观察，易于由信息生产者向贷款决策者传递，大银行职员收集“硬”信息的努力容易得到银行的认可和回报，因此收集此类信息的激励就会很强。所以，大银行更适合向信息相对透明、易于提供“硬”信息的大企业贷款，而在向中小企业提供贷款方面缺乏信息优势。由于小银行能够提供更强的收集潜在借款者的“软”信息的激励，而且小银行一般是区域性的，便于同相近区域的中小企业建立长期的银企关系，因此，小银行在高度依赖“软”信息的中小企业融资中具有比较优势。另一方面，由于中小企业的资金需求规模一般比较小，从而单位贷款的信息成本和交易成本比较高，这使得中小企业贷款对大银行缺乏吸引力［23］。大量的实证研究所得出的结论与上述判断也是一致的，即中小银行比大银行更加倾向于向中小企业提供贷款［24］，而大银行则更倾向于向大型企业提供贷款［25］。
（三）被抑制的农村金融
中国金融制度变迁的一个重要引致因素就是政府为了加强对社会资源汲取的需要，农村金融当然也不例外。1978年，随着农村改革的推行，农产品收购价格的提高，以及乡镇企业的快速发展，中国农村经济取得了前所未有的增长绩效，农民收入大幅增加，农村储蓄存款也高速增长，在1979－1984年农村储蓄存款的增长率达41％。中央政府显然不会对农村经济剩余的高增长无动于衷，1979年便在农村恢复成立了中国农业银行，并将农村信用社纳入中国农业银行的领导之下；同时，此后恢复成立和组建的其它国有专业银行也都将其组织机构下伸到了广大的中小城市和农村地区。无庸讳言，改革之初，中国国有银行组织向农村地区的迅速扩张便是国家自上而下地控制农村金融剩余的结果［26］。
由于国有银行一直肩负着向国有企业提供政策性贷款的职责，而这些政策性贷款大都转化成了国有银行的不良贷款，导致了其资产质量日益恶化①。政府担心因国有商业银行大量不良贷款的积累而引发金融危机的可能性和担心其不能适应加入WTO以后国际银行业的竞争，于1998年对国有商业银行进行了全面的商业化改革，目的是要硬化其信贷决策和提高其经营绩效，加快其向商业银行转变的步伐。其实，如果不从根本上消除政府对国有商业银行信贷决策的行政性干预，商业银行就不可能实现真正意义上的商业化运营，其信贷决策也不可能被硬化，因此，其形式上的商业化改革也不可能提高其经营绩效［27］。但这次国有银行的商业化改革却给农村金融带来了很大的冲击，使得原本就被边缘化的中小企业和农户的融资由于国有商业银行名义上的商业化改革而进一步被压缩。同时，由于政府对农村社会、经济的政策由80年代中后期以前的以“放松管制”为主，转变为80年代后期的“放松管制”趋于停滞到90年代后的管制逐渐加强。政府对农村社会、经济管制的强化直接妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化产业结构，从而加重了农民的税费负担，直接阻碍了农民收入增长，从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化。农村经济增长放缓导致农村经济剩余大大减少，使得国家从农村资源提取的收益下降了，其直接后果就是国有金融直接大踏步的撤离农村，根据有关统计资料显示，“1998－2001年国有商业银行撤并境内金融机构和营业网点4.4万个”［28］。国有商业银行从农村撤离，不仅导致了大量农村储蓄资金的上收和外流，而且其最直接的后果便是导致了农村金融的‘真空’，使得农村地区面临着严重的信贷约束。在四大国有商业银行撤离后，农村金融市场上的正规金融就只剩下农村信用合作社、农业发展银行和邮政储蓄。成立于1997年的农业发展银行属于农业信贷方面的政策性银行，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，其基本不与农户发生信贷业务关系；邮政储蓄只吸收储蓄存款而不发放贷款，其实质上只是农村资金不断外流的一条抽水管②。因此，此时在农村金融市场上直接面向农户的正规金融其实只剩下农村信用合作社，其在农村金融市场上占据了近乎完全垄断的地位。正如本文前面所指出的，农村信用合作社在农村金融市场上的垄断地位显然是不利于中小农户和中小乡镇企业的融资。另一方面，农村信用合作社自从1979年划归中国农业银行领导之下后，其实质上早已偏离了合作金融的“合作”性质［29］，具有强烈的官办性质，偏离了其为农业和农民服务的宗旨。这种“合作金融事实上成为了国家支配和控制而又不对其控制后果负直接财务责任的制度安排……而且在进行行社分家时，农业银行直接将高风险的资产转化给农村信用社，形成了数额巨大的待处理亏损”［15］，导致农村信用合作社的资产质量急剧恶化。资产质量的恶化使得农村信用合作社发放农业信贷的决策行为变得更为谨慎，同时，也由于农业活动的比较收益受到人为的压低，农村信用合作社实际上也无足够激励向农村经济活动提供贷款，表现为真正用于支持农村、农业生产、经营活动的数量并不多［30］，一些案例研究也显示，无论在经济发达地区和高度城市化地区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用合作社都表现出“非农化”特征，或“城市化”特征，直接表现为农村信用合作社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化［31］。
从中国农村正规金融安排的变迁中我们可以看出，农村正规金融不仅没能发挥其应有的在促进农村经济增长中的核心作用，而且还成为农村资金外流的道道闸口，根据Huang等人［32］的估计，在1979－2000年间，通过金融系统由农业流向工业和农村流向城市的资金总额分别为14785亿元和10337亿元(见表1)，而且农村资金外流的趋势似乎越来越严重，“若依照县域经济的概念来观察，2005年农村资金通过金融管道流入城市的数量至少应在4.5万亿元”［33］。
在正规金融机构没能满足农村金融需求，甚至成为农村金融资源外流的“抽水机”时，政府一直对那些“对农民来说，其重要性超过正规金融机构的非正规金融机构” ［34］的市场准入进行严格管制，从其诞生的那一刻开始就没能获得政府真正认同的法律地位，一直处于随时被政府清理和整顿的环境之下。当政府意识到非正规金融机构的发展可能威胁到国家对农村金融机构的控制［35］，从而在对农村金融资源的控制时，政府以维护金融秩序、防范金融风险的名义在1999年将其全部取缔，包括1986年成立的农村合作基金会。因而，时至今日，农村经济自身的内生性金融机构也并没能发展起来。
四、结论性评述
过大的城乡经济差距是长期以来一直困扰着中国学术界和政府部门的难题，城乡经济差距的背后则必然的存在着其金融成因。实际上，已有的研究均表明中国金融中介的信贷行为具有明显的国有企业和城市部门偏向，本文对金融资源配置的国有企业和城市部门倾向给出了一个政治经济学的解释。我们认为，由于转轨时期缺乏完善的社会保障体系和税收征管制度，政府就须要动员金融资源来给予改革中的利益受损集团（主要是国有企业和城市居民）以利益补偿，以取得他们对经济改革的认同和支持，使得经济改革得以继续推行。因此，中国的金融制度安排其实是内生于政府给予利益受损集团以利益补偿的政府意愿。在这种内生性金融制度安排下的金融中介的信贷行为就不可避免的带有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向。同时，政府维系的这种内生性金融制度安排所具有的利率抑制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然加剧金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流。因而，缓解金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流就需要逐步消除中国金融制度安排的这种内生性，关键在于加快建立完善的社会保障体系和税收征管制度，剥离由金融部门承担的向利益集团提供利益补偿的政策性、社会性负担，同时，稳步推进利率市场化改革，大力发展中小金融机构和合理引导农村非正规金融的发展也将对金融资源配置的城市化和农村金融资源的外流起到一定的纠偏作用。
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