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防震减灾基本内容范文1
关键词:地震监测设施和观测环境保护;柔性行政行为;制度化
一、地震监测设施和观测环境保护行政执法法律关系梳理
地震监测设施包括地震台站监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。地震观测环境是保障地震监测设施正常发挥工作效能的周围各种因素的综合。［1］然而地震监测信息准确、及时、连续、可靠，是进行震情监测和预测的重要前提条件，因此保护地震监测设施和观测环境是开展地震事业的基础保障。
(一)法律关系主体
行政行为是行政主体的行为，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织和个人。在地震监测设施和观测环境保护的行政执法法律关系中，行政主体是指具有国家行政职能，以自己的名义行使防震减灾行政职权，并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或接受授权委托的组织，在本法律关系中即为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构。行政相对人是被管理的一方，与行政主体相对。从甘肃省地震局的执法案例来看，行政相对人主要有以下几类:第一，国家重点建设工程业主。第二，地方政府重点工程或带有政府计划性质的一般建设工程。第三，企业业主或村委会、个人。［2］从甘肃省地震局的执法案例来看，对地震监测设施和观测环境影响主要是由于国家和地方经济建设、社会发展和城乡规划。
(二)权利义务
根据《防震减灾法》和《地震监测管理条例》，对地震监测设施和观测环境保护的法律义务大概分为三类:第一，禁止侵占、损毁、拆除监测设施;第二，任何单位和个人不得危害地震观测环境;第三，新建、扩建、改建工程应当避免干扰地震监测设施和观测环境。
(三)行政执法行为
甘肃省地震局开展关于地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作的法律依据为《防震减灾法》、《地震监测管理条例》、《甘肃省防震减灾条例》和《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》，多年来工作业绩突出，对本省地震监测预报事业做出了突出贡献。笔者总结甘肃省地震局相关执法部门对地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作程序如下:第一，发现违法，告知相对人阶段。根据《防震减灾法》第23、24条之规定，任何单位和个人不得危害地震观测环境。由于很多群众缺乏对地震监测工作重要性的人事，也不能认识到地震监测设施和观测环境保护对防震减灾工作乃至人民生命财产安全的重要性，造成了许多间接或直接破坏行为。地震相关执法部门在发现相对人有违法行为或潜在违法行为时，根据相关法律法规，先向相对人进行告知。对其进行法制教育宣传，告知其应尽的法律义务和违法应承担的法律责任。第二，监督检查，责令停止违法，指导协调补救措施。在告知相对人法律义务后，地震相关执法部门根据《防震减灾法》第23条之规定，督促相对人履行法律义务，具体如下:第一，发现违法，应当责令相对人停止违法行为，恢复原状或采取补救措施。甘肃省地震局在处理某农民因个人蔬菜大棚建设挖断电缆一案时，就运用这一工作方式，告知对方履行防震减灾法律义务，并指导对方尽快恢复原状，以保障地震监测设施的有效运行。第二，重大建设，监督指导，合同解决。随着经济建设的发展和国民建设的需要，越来越多的国家重大工程、地方社会经济发展的特殊工程建设涉及到地震监测设施和观测环境保护中，甘肃省地震局就处理过多起此类案件，其中的主要做法是在发现违法行为之初，根据《防震减灾法》第24条之规定，及时与相关政府部门、建设单位有效沟通，在规划设计时有效避免对地震监测设施和观测环境的破坏，确实无法避免的与对方达成补偿协议，进行改建、迁建或增建相关设施，有效避免地震监测数据中断。最后，指导监督不成，处罚、诉讼赔偿。《防震减灾法》与《地震监测管理条例》中均有规定，违法行为情节严重的，对单位、个人可以罚款;违反治安管理条例的，公安机关可以依法处罚;破坏地震监测设施和观测环境造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的依法追究。可以看出，地震监测设施和观测环境保护中涉及的法律责任有行政责任、刑事责任和民事责任。地震部门在进行地震监测设施和观测环境保护相关执法时，“柔性行政行为”居多，以下将对此行为进一步进行分析。
二、柔性行政行为在地震监测设施和观测环境保护中的现实困境
(一)柔性行政行为
在提倡和谐社会和服务型政府的背景下，柔性行政行为在行政部门的文件中出现的频率也越来越高，大致形成了成熟的语境，即主要是指国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制性手段依法实施的行政行为，包括行政指导、行政监督、行政合同、行政奖励等一系列的不具有法律强制力的新型行政行为的总称。［3］从上文中甘肃省地震局进行地震监测设施和观测环境保护的行政执法的案例来看，多做出行政指导、行政监督和行政合同等柔性行政行为，行政处罚、行政强制等刚性行政行为很少被采用。柔性行政行为符合了管理型政府向服务型政府的理念，但自身存在着很多现实困境，以下进行论述。
(二)现实困境
运用柔性行政行为进行地震监测设施、观测环境保护行政执法，作为一种新型行政管理手段，其柔和，灵活，缓冲等优点发挥了很大效能，但由于缺乏成熟的理论指导，加之运用中不规范、不到位的现象，负面现象也随之而来。主要有以下几方面:1．法律制度缺位目前我国对地震监测设施和观测环境保护行政执法中的柔性行政行为还没有明确、统一的规定，只在不同法律法规中有一些零散的规定。具体到地震监测设施观测环境保护中就更少了。以下按照法的位阶，对执法依据进行梳理。(1)宪法。宪法中虽然有多个条款规定了行政指导、行政奖励和行政给付，但多为“虚置”，实际应用力不足。(2)法律法规及部门规章。《行政强制法》第5条规定，“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《防震减灾法》中没有明确规定。《地震监测管理条例》第5条第2款规定，“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内地震监测的监督管理工作。”(3)地方性法规和政府规章。《甘肃省地震监测设施和观测环境保护规定》第4条第2款规定，“各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责地震监测设施和地震观测环境的保护管理和监督检查工作。”2．效率和法公平无法兼顾通过上文中对甘肃省地震局地震监测设施和观测环境保护的工作程序梳理，不难发现:柔性行政行为本质上是一种弱权力性的行政行为，是建立在双方合意的基础上，采用说服、劝导、协商、指导等方法吸引相对人自主完成某项行为。现实困难是执法人员在与相对人进行沟通时不可能一帆风顺，大多都是经过多次劝导、协商，过程举步维艰，这样就无法保证执法效率。3．法律监督救济机制不健全对权力的监督分为内部监督和外部监督。外部监督是以立法和司法为中心，因为柔性行政行为建立在双方合意的基础上，对相对人没有强制约束力，是否遵循，取决于相对人的意志。基于现代行政法所确定的信赖利益保护原则，只要存在基于相对人信赖而产生的利益，就应当实施保护，从此原则上来说，诉讼途径可以应用。但从现有的规定来看，行政指导、行政调解被排除在行政诉讼受案范围之外，地震监测设施和观测环境保护中常用的行政合同与民事合同不同，诉讼也没有明确的规定。
三、走出困境的出路—制度化
关于解决柔性行政行为存在的问题，很多学者的观点都是主张通过程序、救济及责任三个环节实现法治化。在程序方面，主张通过立法规范行政指导、行政合同等柔性行政行为;在救济部分，主张通过救济、行政复议救济、行政诉讼救济;在法律责任方面，主张责任形式多元化与主体多元化相结合。［4］立法无疑是解决法治化的重要途径，但存在自身的不足，具体有两点:第一，由于柔性行政行为是个表征概念，具有非强制性，又是政府行使职权的具体行政行为都可能列入柔性行政行为范畴，如果通过《行政程序法》立法来制约，无法穷尽，未来发生的很多行为可能游离于法律框架之外。第二，柔性行政行为是行政管理过程中产生的，如用刚性立法完全控制，就扼杀了其灵活性、高效性和适应性，失去自身存在的价值。综上，用制度化来解决地震行政执法柔性行政行为存在的困境比较合理，具体从以下两个方面论之。第一，采用侧重程序而非实体的制度内容。在地震监测设施和观测环境保护行政执法过程中，因相对人不同，情形不同，可能发生的劝导、协商方向、条件和实现可能性不同，无法通过实体立法穷尽，需要构建以程序为中心的制度化机制，其基本内容应包括:(1)柔性行政行为实施的原则与适用情形。(2)列举柔性行政行为实施的主要方式，如指导、劝解、协商等。(3)行政主体实施柔性行政行为应当遵循的程序相对人申请启动柔性行政行为的情形。(4)法律责任，包括追究责任的范围和权限，责任的种类和救济。第二，实现规则、结果与考核链接。这是防止柔性行政行为的不作为、作为无效率性，实现内部约束，提高行政性。主要通过对内部人员的行政处分和考核实现。
综上，在防震减灾事业中，地震监测设施和观测环境保护具有保驾护航的责任，在其实现过程中，运用柔性行政行为执法是个新的尝试，也是新的挑战，以期制度化建议能为其作出有力约束。
作者:张广萍 单位:甘肃省地震局
［参考文献］
［1］张建毅．防震减灾法教程［M］．北京:清华大学出版社，2014．
［2］哈辉．20起地震监测设施和观测环境保护行政执法案例特征分析［J］．高原地震，2004，16(2)．
防震减灾基本内容范文2
关键词：公共安全 美国 政府 启示
最近几年我国公共安全事件频发，严重威胁人民群众的生命财产安全，影响了国家经济发展和社会稳定。如南方冰雪灾难，汶川地震，烧事件，瓮安事件，云南孟连袭警事件，三鹿奶粉事件等。接连发生的公共安全事件及这些事件抵御之困难和危害之大都显示着我国即将进入“高风险社会”。我国正处于改革开放的关键时期，经济快速发展的同时社会矛盾激化。2006年，《国家突发公共事件总体应急预案》出台，明确了国务院在公共安全管理中的领导地位，建立了在国务院总理领导下，由国家和地方突发事件管理机构和国务院常务会议负责，在地方政府的参与下的国家突发公共事件管理体系。中国政府积极应对各公共危机事件，在公共安全管理中发挥了关键性的作用。但政府公共安全管理上还存在种种问题，如缺乏理论支撑，管理机制不健全等问题，特别是政府在应对非传统安全上缺乏管理经验。
20世纪80年代，西方国家公共安全管理发展迅速并形成一门学科。西方学者从政府、组织和个人等管理主体和法律、宣传、运行、后勤等制度层面研究公共安全管理问题，提出了许多政府关于公共安全的管理方案和理论创新。美国的公共安全管理效率高，制度合理，成果显著。其公共安全管理制度为世界各国广泛认同，代表了西方国家公共安全管理的高水平。中美两国在国家公共安全管理上存在诸多相同类似之处，如中国和美国在应对公共危机上都重视发挥行政首长的指挥领导作用，都建立了紧急事态和突发公共事件行动预案，都很重视事后处理和恢复。但中美两国公共安全管理也各有特点，存在许多不同之处，如美国在公共危机处理中以地方政府为主力，联邦政府起到监督的作用，中国主要以中央政府为领导核心，为指挥领导机关，同时发挥地方政府的积极作用。政府是公共安全管理的承担者和责任人，研究美国的公共安全管理制度，分析美国公共安全管理的合理因素和制度优势可以使我国政府应对公共危机得到有益启示。
一、“公共安全”的界定
美国的合众国法典中指出，公共安全事件是由总统决定的，在联邦政府的帮助下，以州和地方政府为救援主体来挽救人民生命，财产和健康，以减轻来自任何地方的威胁和危害。美国对公共安全危机的界定是一个不断发展的过程。自然灾害和人为灾难都是公共安全事件的范围，紧急事件危机、灾难性事件都可能成为公共安全事件。
对公共安全的界定和范围关系到中央政府和地方政府（美国等联邦制国家是联邦政府、州政府和地方政府）的资源应急级别和社会动员程度，标准不同，对待和处理方式也不一样。各国对公共安全的界定也不尽相同。公共安全危机具有阶段性特征，各国面对的具体情况不同，需要根据特定的国情和公共危机发展趋势来界定其范围。
在我国，传统的公共安全事件有水旱灾害、气象灾害、地震灾害、煤矿安全、公民犯罪等。2008年“三鹿奶粉”事件也是公共安全事件，属于食品安全领域。除了食品安全领域，随着我国经济发展和全球化发展加快，还出现了经济安全、信息安全、环境污染、恐怖袭击等新的公共安全问题，这些区别于传统的公共安全危机被称为“非传统安全”，“非传统安全”威胁具有多样性，隐蔽性，突发性和跨国界跨地区等特点。国政府在应对“非传统安全”危机上还缺乏经验，危机管理有待改善。
鉴于我国国情和我国公共安全危机多发、突发以及“非传统安全”成为政府公共安全危机管理中的不稳定因素等情况。笔者认为我国的公共安全事件应包括所有危害国家安全、社会稳定和危及公民生命财产安全的事件。其包括三个层次的内容：一、个人恐怖犯罪活动造成的公共安全事件。这类事件参与人数少，但危害大，处理不好会造成严重社会问题，甚至引发社会危机。二、传统意义上的公共安全问题。除了自然灾害外，还包括煤矿瓦斯爆炸，铁路、公路、航空等交通安全事件，建筑物倒塌，公共设施安全等公共安全问题。三、非传统安全问题。如恐怖袭击，食品安全，信息安全等新的公共安全问题。
二、美国公共安全管理特点
1.公共安全管理法制化、规范化
20世纪30年代，美国政府为应对经济危机颁布了《洪水控制法》和《全国产业复兴法》，50年代又出台了具有里程碑意义的《灾难救济法》（Disaster Relief Act)，以立法的形式规定了总统可以公布国家进入灾难状态，这部法律是为美国政府在公共危机管理上的制度性的立法。此法在随后几十年里不断完善。美国是个自然灾害频发的国家，20世纪60年代，美国本土遭受了多次飓风袭击和两次强烈地震（一次在阿拉斯加，里氏9.2级），这些自然灾害给美国造成了巨大经济损失。1961年，肯尼迪政府设立紧急事态准备办公室，专门应对自然灾害。1968年，美国政府出台《全国洪水保险法》，还根据《全国洪水保险法》开展洪水保险计划，把保险的领域扩展到救灾方面。1972年，美国政府出台新的《洪水保险法》。
20世纪70年代，不断发生的自然灾害促使政府向全面的灾难救助的立法。1970年，新的《灾难救济法》规定政府直接对受灾的人提供帮助。1971年，美国发生了旧金山大地震，政府在危机管理中存在种种问题，促使政府在1974年出台了新的《灾难救济法》。
到目前为止，美国产生了100多项关于安全管理的法律，完善而严谨的公共安全法律体系使国家公共安全管理有法可依，规定应对公共安全问题的各主体职责和权力，有利于协调各部门，联邦和地方，组织和个人的行动，保证了公共安全管理的高效率。
2.政府对公共安全管理的全过程参与
政府对公共安全产生的全过程参与，有四个方面的内容：减除、准备、应对和恢复。全过程管理师以“四阶段理论”为理论基础而产生和完善。20世纪70年代，美国联邦紧急事态管理局认同了“全危险方法”后，它将公共危机的政策和活动项目区分为四个连续的功能区：减除、准备、应对和恢复，成为四阶段理论或者生命周期理论。
减除，即预防危害发生，主要内容有区域规划、建筑法律法规、税收政策、重设安全改进法规等。
准备，即危机发生的设想及应当具备的动员资源和救援素质。主要包括灾难预案，撤离预案、危机事态通讯、预警系统设置、资源和特别资源的供给和储备。
应对，即应对安全危机采取有效的举措。主要内容包括实施方案、预警、资源的动员和管理、提供救援等。
恢复，即对遭受损失的社区提供帮助。主要内容包括信息咨询、重建公共设施、建设临时住处，国家财政支持、政策倾斜和情报收集等。
在整个过程管理中，减除和准备是危机发生前的活动，应对是危机发生时的活动，恢复是危机发生后的行为。一般而言，整个过程环环相扣，互有交叉。如在应对活动中就应当就危害程度和救援行动的各方面综合做出善后处理方案，应对工作完成后立即进行恢复工作，而恢复工作过程中也应该认真考虑下一次类似公共危机的减除和准备工作。美国的公共安全管理重视危机管理中的管理过程，有利于从源头切除问题和最大幅度减轻危机的损失。
3.发挥有准备社区的作用
公共危机管理中三个极重要的主体是政府，非政府组织和个人。三者的有机协调构成了“有准备社区的基本内容”。
个人在社区中具有基础性的作用。个人了解地区公共安全隐患和存在的危机，个人通过加入社区内的非政府组织成为志愿者中的一员，在州政府和地方政府的领导和协调下发挥重要作用。个人和自愿者组织只有参与到社区中来，进入公共危机管理过程中，它们才能有所作为。
美国的有准备社区在“9・11”事件中发挥了重要作用，恐怖袭击发生以后，除了政府派出警察维持治安，曼哈顿附近居民自发上街提供帮助，许多自愿者组织也纷纷行动起来。人数越来越多，这些自愿者也越来越组织化，形成全国性的救援组织。
自愿者组织是社区的一个重要环节，美国十分重视自愿者组织等非政府组织的作用，自愿者组织在公共安全事件中往往最先到达现场并参与救援。他们能利用自己的技能快速开展工作，第一时间减少伤亡人数，降低损失。自愿者组织在美国公共安全管理中发挥举足轻重的作用。
4.地方在公共安全管理的主导作用
美国建立了以州政府和地方政府为主力的公共安全管理机制，只有涉及全国性和影响重大的公共安全事件才由联邦管理。以地方的政府来管理公共安全事件，中央政府只是进行监督。
地方政府最早接触公共安全事件，是第一反应者，对问题有较清晰的认识，了解问题的来源和应对方法，地方本位的危机管理模式有利于发挥地方的积极性，节约资源，最大限度减少危害程度。
美国从联邦到地方都有各自公共安全管理机构。联邦有联邦国土安全部、司法部、国防部等联邦管理机构。州政府设有州紧急事态管理部门。重大安全事件时启动联邦公共安全管理系统，总统为最高负责人，由联邦辐射到地方管理机构。一般情况下由地方主导公共安全管理过程。
三、美国公共安全管理模式对我国政府的启示
1.完善公共安全管理法律法规
完善的公共安全法律体系可以让各责任方有法可依，弄清自己职责，协调各部门工作，保证工作的有序性和规范化。美国从30年代的经济危机开始制定了各种公共安全法，建立了完整的系统的公共安全管理法律体系，为政府公共安全管理提供了法律保障。
我国政府出台了一些关于公共安全管理的法律法规，如《防震减灾法》、《消防法》等有关自然灾害的法律；《突发公共卫生事件应急条例》和《传染病防治法》等有关公共卫生的法律；《安全生产法》等有关安全生产的法律。这些法律具有强烈的部门性，有些法律不适合管理的要求，法律的执行也需要监督。为应对我国新的安全形势和非传统安全威胁，需要出台相关法律，如《信息安全法》、《经济安全法》、《食品安全法》等。2006年1月，国家出台《国家突发公共事件总体应急预案》，规定国务院和地方政府的职责，但它属于行政性法规。我国需要建立一个整体的国家公共安全管理的法律，协调各方行动，需要建立和完善相关法律法规，构建国家公共安全管理法律体系。
2.加强非政府力量的参与
政府是公共安全管理的主要力量，但各自愿者组织和公民个人等非政府力量都是公共安全管理的重要参与者。我国公共安全管理以行政手段为主，公共安全管理体制是在政府统一领导下，各部门分工协作，分级管理，自愿者组织和个人在危机管理中的参与不够，没有发挥自愿者组织和个人在危机救援中的积极作用，没有有效发挥有准备社区在公共安全管理中的重要作用。
自愿者组织和个人是最先接触到公共安全危机的力量，能够在最短的时间抢救伤者，减少损失。自愿者组织参与公共安全管理中应对和恢复环节，降低危机带来的损害，也减少了政府的压力。2008年5月，汶川地震中我国志愿者组织和公民主动奔赴现场开展救援，抢救了多条生命，挽救了人民的损失，在这次公共安全危机管理中发挥了积极的作用。我国政府应当认识到非政府力量的重要作用，支持鼓励社区的参与，加强其独立性，制定相关法律法规，发挥非政府力量的积极作用。但是应该考虑到美国的社区发展完善，我国社区发展远未成熟，不能照搬美国的经验。我国政府可以参考借鉴美国有准备社区参与模式，优先发展自愿者组织在公共安全管理的作用，根据我国的实际情况制定相关政策。
3.加强地方政府在公共安全管理中的作用
我国采用的是从中央到地方的公共安全管理模式，强调统一领导安排。虽然有利于加强领导，但是不利于发挥地方的积极性，客观上影响了公共安全管理的效果。我国一些省份已经建立了公共安全管理的应急机制，但是政府内部缺乏协调和沟通，这种机制属于分散管理，难以从宏观层面统筹协调。地方政府在危机发生后快速反应，应当在第一时间积极行动，指挥协调。
我国地方政府在公共安全管理中应加强地方政府之间协作。在公共安全管理中，增强地方政府的积极性，发挥地方政府在公共安全管理中的积极作用。对于跨界跨地区的公共安全事件，应加强地方政府之间的协调沟通，建立情报共享机制，加强地方政府各部门和地方政府和非政府组织的沟通协调，加强地方政府公共安全管理的战略规划，从全局和整体的高度处理公共安全事件。
4.加大对社会公共安全的教育
加强公民的公共安全教育不仅可以降低危机发生的可能性，提高公民的危机反应力，还可以提高政府和社会应对公共危机的能力，减轻公共危机带来的损失。美国十分重视对公民的公共安全教育，联邦政府加强对公民公共安全意识的培养和防灾救灾的培训。政府不仅通过技术手段加强公共安全保卫工作，而且通过加强公民公共安全教育，加大宣传力度，进行公共安全培训等手段提高人们的安全意识和危机应对能力。
我国政府对公民安全教育的普及工作不到位，多数人不知道地震前有哪些预兆，地震中应怎么办，政府本身也缺少公共安全意识。汶川地震中所有房屋几乎毁于一旦，房屋质量不合格，抗震强度差，这些是预防意识弱导致的。政府应当加大宣传力度，提高公民安全意识；加大资金投入，加大对政府部门和公民公共安全培训，提高政府和公民应对公共安全的能力，从减除、准备和应付三个环节应对公共安全危机。
参考文献：
[1]夏宝成．西方公共安全管理[M]北京：化学工业出版社，2006（6）．
