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城镇开发边界管理范文1
关键词：城市空间增长边界UGB总体规划空间管制
中图分类号：G322文献标识码： A 文章编号：
引言
我国正经历快速城镇化，城市空间发展主要表现为城市外延式扩张，伴随城镇化高速推进，城市空间无序蔓延、自然资源被吞噬等诸多问题日益突显。划定城市空间增长边界（Urban Growth Boundary, 简称“UGB”）作为城市空间增长管理的重要手段，其主旨是将城市发展限定在合适的区域范围内，实现对城市无序蔓延的遏制和对重要自然资源的保护，节约集约利用存量城市建设用地资源。划定城市空间增长边界契合了中国城市空间发展的现实需要，其理念得到国内城市地理、城乡规划等领域学者的广泛关注和认可。
构建契合现实需求的UGB体系
UGB内涵
UGB是一条划分城市与乡村的分界线，是一种城市空间控制和管理的手段。上世纪六七十年代美国经历大规模郊区化带来的严重社会、经济和环境问题，如城市低密度无序扩张吞噬大量自然景观和农田资源、旧城中心衰落、市政公用设施效率低下以及郊区缺少社区氛围等。为解决这些问题先后出现精明增长、填充式开发及新城市主义等理论与思潮，对城市增长管理和土地利用管制进行了探索和实践，其中划定城市增长边界作为城市增长管理的重要手段，在许多城市得到很好运用（张润朋，2010）。
UGB的现实需求
中国人口众多、土地稀缺，在社会经济发展过程中更早遭遇更为严重的人地矛盾，更强调对生态底线的研究；中国正处于快速城镇化阶段，中国城镇化在空间上主要表现为近域外延式扩张，城市空间外延式扩张并未带来城市中心的衰落，相反圈层式增长导致城市中心过度拥挤，城市空间结构效率低下，在遏制无序蔓延的同时更强调优化城市空间结构，提高城市运行效率。
研究和管理空间增长
城市空间增长边界划定，基于对区域环境容量的评估，是对城市合理建设范围的客观描述。城市空间增长边界是对城市空间增长规律研究的结果，作为规划编制的依据。城市空间增长边界又是一种空间增长管理的工具，通过划线及相应配套政策制定，将建设活动限定在一定范围内。
引导与控制空间增长
美国等西方国家运用城市空间增长边界的目标相对单一，遏止郊区化所带来的城市低密度蔓延，集约利用存量建设用地资源，复兴城市中心。在中国城市空间增长边界被寄予更多期望：划定建设用地与非建设用地界线，保护宝贵的自然景观和农田资源不受侵蚀；同时限定一定时间阶段的城市拓展合适区域，引导城市开发的聚集发生，优化城市空间结构。因此，中国快速城镇化背景下城市空间增长边界是控制城市无序蔓延的技术手段和政策措施，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线，既体现控制空间增长的功能，又发挥引导空间拓展的特征。
构建UGB体系
UGB体系构建与增长边界的现实功能密切相关，按研究和管理空间增长的过程标准，可划分为研究型增长边界和工具型增长边界；按引导和控制空间增长的目标标准，可划分引导主导型增长边界和控制主导型增长边界，两类标准共同组成UGB矩阵体系。
刚性增长边界
刚性增长边界是从生态环境角度提出的，是一个区域生态环境容量的底线。刚性增长边界是城市增长所不能逾越的界限，为保证城市发展可持续性应当严格控制。
弹性增长边界
弹性增长边界也是从生态环境角度提出的，是一个区域一定时期内的生态环境容量的底线。弹性增长边界的弹性体现在对以时间变量为代表的条件变化的适应性，随着生态服务目标水平、生态服务效率及资源环境的服务能力的发展，区域生态环境容量也相应发生变化。
远景增长边界
远景增长边界是基于生态环境和主观能动的平衡而提出的，是城市增长的管理界限。远景增长边界尊重生态环境容量的客观评估，兼顾城市空间布局的自身规律，适应服务规划管理的需要而形成的，是城市空间增长管理的实际底线。
分期增长边界
分期增长边界同样是平衡生态环境的客观需求和主观的发展诉求的结果，是一定时期或一定条件下的城市增长管理的操作界限。在中国城市规划运作体系下，分期增长边界对等于近期建设用地范围和远期建设用地范围。
融入总体规划内容框架
通过法定途径编制城市空间增长边界，是实现城市空间增长管理理念，指导健康城镇化的重要环节。将城市空间增长边界纳入总体规划编制内容是将城市空间增长边界运用规范化、法定化最直接有效的路径。
明确UGB的编制地位
关于城市空间增长边界的研究和编制主要有两种观点。部分学者认为，“UGB的编制应当相对独立”（段德罡，2009），强调城市空间增长边界的编制与城市规划编制在程序和实体上的分离，发挥城市空间增长边界直接服务城市空间管理的工具职能。《城市规划编制办法》（以下简称“编制办法”）提出“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”，指出进行在总体规划层面进行城市空间增长边界研究的必要性，同时认为空间增长边界只是进行建设用地规模预测的前提和依据。
由于多项空间规划平行编制导致各规划之间缺少协调，规划之间出现冲突的现象时有发生，严重影响了法定规划的权威性和严肃性。为缓解上述弊端，各地掀起将土地利用总体规划、城市总体规划等空间规划“多规合一”的探索。减少规划数量、提高规划协调性的趋势之下，独立编制城市空间增长边界的必要性值得怀疑。独立编制的城市空间增长边界的地位、效用也缺少相关规定，将给具体操作带来一系列问题，将增长边界划定纳入总体规划更具有可操作性。
衔接空间管制内容
空间管制内容的逐渐充实是总体规划从终极蓝图向过程控制转型的重要标志，确定城市建设用地范围、划定“四区五线”是总体规划空间管制内容的核心。快速城镇化背景下，城市建设用地范围较易被突破； “四区”管制更关注禁建区、适建区的划定及相应管制政策制定，限建区划定和管制政策较模糊，限建区通常是其它三区划定后的剩余范围，限制建设范围还是限制使用强度未有明确说明，实际操作中限建区又最容易被突破。增长边界恰好弥补了现行总体规划空间管制内容的不足，是空间管制体系的重要补充。
空间增长边界与城市建设用地范围
基于融合总体规划与增长边界编制的考虑，城市建设用地范围是空间增长边界的重要组成，是空间增长边界的成果表达。上述内容可知，空间增长边界分为研究型增长边界和管理型增长边界，管理型增长边界与城市建设用地范围是一个事物的两面，即分别从建设用地和非建设用地两个视角划定的界限，是图与底的关系。
空间增长边界与“四区”管制
空间增长边界和“四区”管制都强调对自然环境条件的分析，是从供给的角度确定城市空间建设范围。四区划定强调类型管制，即主要是基于限定要素的规范要求，确定空间管制区划。空间增长边界基于各要素的综合分析，确定城市的拓展边界。
总结
中国人口在土地状况、所处城镇发展阶段、城市化发展速度等方面与美国等西方国家存在明显差异。因此，必须根据我国的实际发展情况，明确城市空间增长边界的的编制依据和其在规划内容体系中的地位。对城市空间增长边界的研究不仅只停滞于理念探讨，更应进一步将其转化为城市空间管制的使用工具。
参考文献:
[1]李咏华.生态视角下的城市增长边界划定方法.城市规划,2011,12.
[2]龙瀛,等.利用约束性CA制定城市增长边界.地理学报,2009,8.
[3]段德罡,等.城市空间增长边界（UGB）体系构建初探.规划师,2009,8.
城镇开发边界管理范文2
[关键词]: 滨海新区；空间管制；空间区划
[Abstract]: To meet the needs of the new period of city development in transition, facing the disorderly expansion of construction land, in urgent need of space resources of Maoming Binhai New Area for optimization and control. This paper aims to explore the construction of Maoming Binhai New Area multi-level space control system, through the spatial zoning and policy division way interaction, promoting regional compact and efficient growth, to realize the sustainable development of the whole regional.
[key word]: Binhai New Area; space control; space division
中图分类号：D999.1 文献标识码：A 文章编号：
一 引言
空间管制区划的理念作为城乡规划思想的新尝试,直接挑战传统规划的条块管理模式;其基本思想是从解决统筹协调城乡发展、实现空间资源的有效分配的角度,为城市可持续发展留有足够空间,不失为一种增长型管理模式;其核心是建立空间准入机制,对区域内各类空间资源的开发建设实施控制引导,以促进区域紧凑高效的增长,充分体现城乡规划的公共利益。
为适应新时期城市转型发展的需要，在茂名实现跨越式发展的关键时期，茂名市委、市政府提出建设广东茂名滨海新区（以下简称滨海新区），实施“滨海发展战略”，构建茂名“全域滨海”发展新格局。随着城市利益主体的日益多元化，茂名滨海新区的快速发展也面临新城膨胀失控、开发质量下降、生态环境和文化资源遭到威胁等问题，面对建设用地无序的扩张，迫切需要对滨海新区的空间资源进行优化和管制。
二 滨海新区城市建设现状解析
1 现状建设概况
滨海新区是茂名市临海岸发展的战略拓展区域，是广东粤西地区具有较大开发潜力和支撑引领作用的新兴增长极。规划区包括茂南区、茂港区、电白县两区一县的 19 个建制镇、3 个街道办和高新技术开发区。区内地势大多较为平坦，现状建设量较少，开发密度较低，除不到 50 平方公里的城市建成区和基本农田、湖泊、河流水系、水库、山体等不宜作为城市建设用地的地区外，其余均为可大规模开发的滩涂和丘陵地区，海岸线除水东港之外均未大规模开发，可供开发土地资源较为丰富。
2 现状空间矛盾的本质
滨海新区的现状建成区空间分布主要表现为：建成区散点分布，相隔距离较大；工业项目和基础设施项目已逐步向南向东靠海发展；公共设施用地较少，主要分布在电白县城区、南海片区与老城区生活区。
由于缺乏有效地管控，城市建设无序蔓延，滨海生态格局遭到破坏。其空间矛盾的本质主要反映为部门条块利益的矛盾，导致各类功能区划难以协调；传统空间开发控制主导的管制，由于缺乏政策引导，难以有效实施；缺乏合理的控制方式，难以全面的管控城市空间。
三 滨海新区空间管制体系的构建
滨海新区空间管制体系应建立在对空间管制特征和地位全面理解的基础上，可分为两个层次，即新区层面的空间管制和中心城区层面的空间管制。新区层面的空间管制分为三项内容，包括城市空间增长边界的划定、空间管制分区、政策分区；中心城区层面的空间管制分为两项内容，即四线管制与密度分区管制。
体系的整体性要求构建空间管制体系时必须全面包含城市总体规划中的全部内容，而体系的层次性则要求在考虑空间问题时要从不同尺度入手，因此滨海新区的空间管制体系应分为新区和中心城区两个层次。
新区层面的城乡空间发展存在的问题即城镇空间的蔓延以及对基本农田、历史文化资源以及生态保护区等战略性资源的蚕食。因此，新区层面的空间管制的目标主要是：划定城市增长边界(UGB)，控制城市空间蔓延态势；划定基本农田、历史文化资源以及生态保护区等战略性资源的控制边界，并加以严格保护；根据不同的功能区，提出差异化的政策。
中心城区主要功能为城镇建设，其目标在于选择建设适宜性高的土地进行集中开发，并通过容量控制鼓励其中部分地区的高强度开发，而将绿地、河湖水面、各类保护区等建设适宜性低的土地严格保护起来，并制定相应的空间政策，以维持城市生态系统的可持续性。
四 新区层面的空间管制
1 划定城市空间增长边界（UGB）
随着滨海新区土地资源的紧缺，未来城市空间增长必须有一个限度，以保持滨海新区的生态底线，并积极构建滨海新区的生态安全格局。为了更好地加强滨海新区生态保护，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，严格土地利用和各项建设项目管理，通过划定城市的建设高压线——基本生态控制线，统筹协调经济发展与生态资源保护间的关系，体现空间资源管制的统筹性；通过改变传统的规划思路，实现“建设规划”到“禁止建设的规划”的转变。
通过生态限制性评价和空间增长评估，同时衔接土地利用总体规划的用地空间分配方案和国土储备用地分布，划定城市空间增长边界。此空间增长边界为2030年城市建设用地的增长范围，其与基本生态控制线之间的部分为远景城市极限拓展空间。
2 空间管制分区
在城市空间增长边界划定的基础上，按照城市规划编制办法的要求，结合地方政策法规和相关规划等对空间管制的要求进行空间区划工作，划分出禁建区、限建区、已建区和适建区，并采取不同的综合管制措施。禁建区应采取最为严格的保护措施，建立财政补贴和转移支付制度，鼓励原有建设用地逐步退出，保护生态环境，实行生态保护优先的绩效评价标准；限建区应禁止大规模开发，严格限制项目建设的类型，实施项目准入制度，并控制土地开发建设的强度；已建区应以旧区更新改造为主，实行有机更新、综合开发策略，逐步完善优化用地功能；适建区应合理控制建设用地的增长规模和速度，有计划、有步骤地进行城市建设。
3 开发政策分区与分级管治
城镇开发边界管理范文3
一、存量土地再开发的创新举措
2009年，深圳、广州出台《深圳市城市更新办法》《广州市三旧改造工作意见》，率先全面开展存量土地再开发政策创新，将存量土地再开发作为推动土地集约利用、提升城市功能、实现城市可持续发展的重要举措；2013年，国土资源部在总结提升深圳、广州试点经验基础上，制定《城镇低效用地再开发试点指导意见》，进一步在上海、江苏等全国10个省市开展存量土地再开发试点。各试点地区结合实际情况相继出台了实施办法，展开了系列创新； 2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措，要求建立城镇低效用地再开发激励机制，坚定和明确了存量土地再开发的方向。当前各地就城市存量土地再开发的实践，一定程度上突破了旧的政策框架，取得了良好成效，创新点主要在于以下几个方面。
1.拓展自行开发政策路径
在旧的政策框架下，我国城市存量土地再开发的唯一路径是政府土地征收或者政府土地收储，即拟作为道路、学校、医院等公益性用途开发的土地，政府征收后划拨给新的用地单位；拟作为商品住宅、商业、办公以及工业等经营性用途使用的土地，政府土地收储后以招拍挂方式出让给新的企业。在存量土地再开发政策创新中，各地在传统的用途管制基础上对存量土地进一步细化分类，如深圳存量土地分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类，广州将存量土地分为全面改造类、微改造类，南京将存量土地分为低效住宅用地、低效产业用地、低效商业用地等。对符合一定条件的功能改变类、微改造类、低效产业用地等，各地允许突破土地收储政策限制，原土地使用权人可在补交土地出让金完善用地手续后自行开发。这项政策创新极大推动了城市存量土地再开发，自行开发相对于土地收储减少了征收拆迁、补偿谈判等诸多交易成本，相当部分以收储方式无法实施再开发的地块，采用自行开发方式可以有效推进。
2.实行土地增值收益分享
我国传统的土地管理理念是“涨价归公”，即土地增值收益全部归国家所有。在这种政策理念下，存量土地无论是实施公益性开发还是经营性开发，原土地使用权人只能按照现状获得补偿，无法参与再开发后土地增值收益分配。为调动原土地使用权人实施再开发的积极性，各地在政策设计中均在一定程度上体现了土地增值收益分享的理念，例如：深圳对自行开发的城中村拆除重建土地，再开发建筑容积率不超过2.5的，不再补缴地价；再开发建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；广州对旧厂区实施经营性再开发的，城区内容积率在2.0以下的，厂方和政府对重新招拍挂出让金按照4：6分成，容积率在3.0以下的，厂方与政府按照6：4分成。
3.允许再开发主体多元化
我国土地储备制度对经营性用地实现了一个口子进水，一个口子出水，在规范土地市场秩序、增强政府调控能力的同时，也造成了存量土地再开发主体单一、政府资金压力巨大的问题。面对存量土地再开发的迫切需求，单一的政府主体开发结构已经无法满足现实需要。各地试点引入了多元化主体，再开发主体扩展为原土地上使用权人、开发企业以及原土地使用权人与开发企业的联合体。开发主体的多元化，充分激发了各方活力。例如深圳除了政府作为再开发主体，原使用权人也可以作为主体，涉及多个使用权人的可将有关权利转移到其中一个权利主体后由其实施；原使用权人也可以将有关权利转移到非原权利主体的单一市场主体，或者与企业组成联合体实施开发。
4.鼓励“自下而上”决策
传统模式下政府习惯发挥主导作用，存量土地再开发的规划、计划、决策等均由政府做出，原土地使用权人和社区居民只是被动接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再开发中出现了忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络等问题，影响到社会效益。在各地试点中，原使用权人社区居民开始参与到存量土地再开发决策中，例如深圳在存量土地再开发中倡导协商式规划，形成政府、社区居民、市场主体合力推进机制，赋予原使用权人编制地块再开发规划方案的权利，保障原使用权人和社区居民在规划决策中的话语权；同时，在项目实施中至少三分之二的原使用权人同意后才能实施。原使用权人和社区居民的角色开始从被动接受者转变为决策者和推动者，存量土地再开发决策开始呈现“自下而上”的特征。
二、存量土地再开发存在的问题
1.政策框架不统一
城市存量土地再开发还没有形成一个系统的、有清晰目标的政策框架。在当前理论研究与实践探索中，存量土地再开发主要以“低效用地再开发”“城市更新”的形式出现。国土部门及土地管理学者习惯从“低效用地再开发”角度出发，其政策对象是城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，其政策目标是提升单位土地的利用强度和产出水平，促进土地节约集约利用；规划部门及建筑、规划学者则从“城市更新”视角展开探索，其政策对象是城市中衰败的区域，政策目标是多元的综合体，是人居环境及社会网络结构的更新和延续。当前存量土地再开发概念体系、工作目标、政策理念不一致的状态，一定程度上导致有关研究和探索处于混乱状态，不利于存量土地再开发制度的科学构建与长期发展。
2.路径边界不清晰
存量土地自行开发实际上将地块上新设定的土地使用权协议出让给原使用权人。土地收储与自行开发的路径边界，某种意义上就是土地公开出让与协议出让的边界。存量土地自行开发，实际上已经突破了原来经营性用地必须公开出让的政策边界，但新的政策边界尚未合理划定，部分城市将自行开发限定在较小范围内，不允许大规模的改扩建、以及再开发为商品住宅，因此，导致存量土地自行开发动力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各类土地均可以采用自行开发的方式推进，出于逐利性的考虑，原土地使用权人大部分采用自行开发或者寻找社会企业合作开发的路径，回避对抗土地收储，造成无地可储，对土地市场秩序和公平造成巨大冲击。科学合理划定土地储备、自行开发的适用边界，成为有效推进存量土地再开发的关键。
3.收益分配不科学
一是为调动原使用权人自行开发存量土地再开发积极性，各地在土地出让金测算与收取上均体现了增值收益共享的思路，但具体原则和做法林林总总，缺乏法理支撑与逻辑基础，最终的收益分配更多是政府结合征收拆迁难度、土地财政依赖程度，与土地原使用权人博弈的结果。二是自行开发与土地收储之间补偿标准差异过大，即使是同一区域类似地块，对土地原使用权人而言，采用土地收储方式获得的补偿远远低于自行开发。三是经营性开发与公益性开发土地收益差异过大，经营性用地增值中相当部分来源于周边公益开发配套，但对于土地被征收作为公益配套用地的原使用权人而言，无法参与区域土地增值收益分享。总体来说，对原土地使用权人而言当前存量土地再开发收益呈现自行开发、土地收储、土地征收依次梯度下降的格局，虽然收益分配向自行开发倾斜确可以提升部分存量土地再开发效率，但对在土地收储和土地征收中配合存量土地再开发的原土地使用权人不公平，这势必对存量土地再开发的可持续性与长期效率产生负面影响。
4.政策工具体系不健全
存量土地再开发是一项系统工程，国际经验显示，单一政策工具推动存量土地再开发的效果并不理想，必须构建不同类型且内容丰富的政策工具箱。从我国当前情况来看，存量土地再开发政策工具主要为土地征收、土地收储等强制型工具，正在创新自行开发、土地增值收益分享等激励型工具，但是法律法规支撑、产权交易市场建设、管理调控体系、公共参与和协商机制等基础型、引导型工具创建上仍非常不足。
三、对存量土地再开发的建议
1.统一政策框架
从政策设计角度来看，存量土地再开发实质基于土地收益分配变革的一系列土地开发利用制度调整；从政策实施角度来看，《土地节约集约利用规定》已经明确“县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发”，即国土部门作为存量土地再开发的牵头推进部门。建议逐步整合“低效用地再开发”与“城市更新”政策，将其融合统一到存量土地再开发政策框架下。 由于土地开发利用的前提是规划条件，存量土地再开发政策框架可以包容城市更新中注重人居环境等有关理念；同时，相对于低效用地再开发，存量土地再开发不局限于提升土地利用效率，也可以为历史文脉传承或环境保护降低土地利用强度，其包含了适度集约、差异化管理等诸多政策含义，这为有关政策创新与制度发展留下足够的空间。
2.合理划分适用边界
土地收储和自行开发具有各自的比较优势，科学合理划定适用边界，将使市场和政府在处理各自擅长的土地再开发中拥有较高的治理效率。对于涉及诸多利益主体地块、需要政府统筹平衡地块、公益性与经营性混合的地块以及城市核心区、生态保护区及历史风貌区等敏感复杂地块，可以通过土地收储方式实施；对于建筑功能置换地块、实施微改造地块，以及以其他土地收储方式处理成本过高、开发收益不足以弥补开发成本的地块，均可以采用自行开发方式处理。
3.深化收益分配改革
一是引入土地发展权理念，科学界定土地增值中政府、原使用权人、周边地块使用权人的贡献，为存量土地再开发收益分配奠定法理与逻辑基础，为各方参与土地增值收益分配确定政策依据。二是推动土地增值收益分配科学化、规范化，综合考虑土地所有者权益、土地使用者权益、土地增值贡献率等因素，科学设计土地增值收益的分配方式与测算方法，并形成规范性政策意见与工作条例。三是完善土地收益分配体系，统筹土地租税费收益分配体系，在出让金环节可体现效率优先原则，通过适度让利鼓励开发积极性；在税收、土地费用环节体现公平导向与利益调节，平衡自行开发、土地收储、公益征收之间的补偿标准，使原土地使用权人无论采用何种方式参与存量土地再开发，所获得的土地收益都基本保持在同一水平线上。
城镇开发边界管理范文4
【关键词】群众文化；文化建设；外来人口
文化建设是一个长期细致的基础建设工程，在时展中又需要根据新的形势发展变化进行不断调整和适应。论文参考。我们注意到，改革开放以来，在城镇经济发展过程中呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益关系复杂化的局面，在这些地区的群众文化建设发展过程中，是否还应积极关注到一个重要的“边缘”群体，即外来人口或称之为“农民工”的精神文化需求，并有意识地作为一个群众文化工作的长期规划来部署并落实，对于构建和谐社会体系可谓任重而道远。
一、 城镇居民的“边缘”群体
城镇的农民工，实际上包含了三种因素组成：一是从农村流向城镇、或从经济欠发达地区向较发达地区的流动；二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动；三是在阶层上从低收人的农业劳动者阶层向比其高的职业收人阶层流动。从农民转化为市民，从务农转变为务工经商，意味着两个根本性的变化，一是社会关系网络从以血缘地缘关系转变为以业缘关系为主的社会网络；二是以机会资源为象征的社会地位得到提高。论文参考。但是，我们也应当看到，改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城镇体制之外，从而造成了流动农民工的生活地域边界、工作职业边界与城镇社会网络边界的背离。
二、 城镇“边缘”群体的文化需求现状
构建和谐社会的重要措施，不仅是物质文明充裕富足，还在于精神文化生活的基本保障得以满足。国家近年来大力扶持、推进新农村文化建设，特别是加大了对农村基层文化事业发展中老区、经济欠文化设施建设，这些举措有力地推动了农村地区的两个文明建设。然而，从这些地区到城镇来的广大农民工因长期离乡背井身在异地，无法享受体会到故乡的精神文化生活“福利”；而对城镇的基础文化建设的投人，如对社区文化建设、基层群众文化建设的投人等，多半是直接面对城镇市民的，又因为农民工特殊城镇社会属性而无法惠顾。论文参考。造成这个庞大的社会群体文化生活的“真空”和“边缘”处境，是社会文化发展基本保障的新问题。我们的社会保障机制、特别是文化基础建设还来不及适应这个变化。农民工长期居留在城镇中，他们的精神文化需求同时被农村与城镇忽略，无法接受到农村和城镇文化建设的社会公益事业实惠。
城镇农民工不仅仅需要干活挣钱，还需要基本精神文化生活。从农民工的文化生活现状来看，绝大部分在工余时间只是看电视听广播，他们也注意通过报纸关心国家大事，尤其是关于自身权益方面的报道，而往往涉及到他们的多半是负面的信息，如民工潮、民工荒等。也有些媒体经常报道一些流动人口中损害社会安定的现象，造成城镇对他们的不认同感，使之产生自卑低下的心理感觉普遍存在。以城镇市民为消费对象的文化休闲娱乐场所，他们只能可望而不可及，他们不仅没有经济能力涉足这些场所，仅就特殊的身份而言，他们中间绝大多数人都会望而却步。而由群艺馆、文化馆组织的社区文化活动也不能将他们有组织地吸收进来，更无从谈起他们可以接受各类文化或文艺方面的培训提高。作为城镇“边缘”社会群体，农民工同是城镇的纳税人，他们中间绝大部分是遵纪守法的社会公民，应完全和城镇人平等地享受生存发展、教育、文化等公益权益。
三、 关注城镇“边缘”群体的群众文化开发
文化建设需要经过长期积淀、创新、发展，并经过接受主体长期认可参与。它需要根据不同层次文化需求，不同地区文化特色，从形式和内容上进行不断创新发展，才能努力营造适合人们成长的良好人文环境，并且源源不断地施加社会主流文化对每个人的影响。健康向上、多彩多姿的文化形态，是以文化人、厚德载物的过程，这样的过程，能够引导人们树立建设有中国特色社会主义的共同理想和信念，凝聚和振奋民族精神，激发人们奋发图强、开拓进取的积极性和创造性。如何关注这个至今还是属于城镇“边缘”群体的精神文化生活，尽管它还没有被认定是社会文化基本建设的重要措施之一，但它已经实实在在地客观存在，应该引起全社会特别是城镇的重视。
城镇开发边界管理范文5
杨重光（国土资源部中国矿产土地法律中心顾问 ） 严金明（中国人民大学土地规划研究中心主任）
党国英（中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任） 黄小虎（中国土地学会副理事长）
《财经国家周刊》：当前，新型城镇化成为理论界热衷探讨的话题。新型城镇化对土地制度改革有哪些新的要求？
杨重光：就城市来讲，第一，城市的土地规划很重要。现在的城市通过摊大饼，无限制地发展，实际上应该从数量的增加、规模的扩大转化成结构的调整、质量的提高、城市各种配置的优化和城市各个要素的协调。
第二，中国城市的发展已经到了划定城市边界的时候，划定边界后就是内部调整，促使增量土地得到限制，存量土地充分地利用。
第三，根据一个城市的人口、工业和经济等发展状况，国家要对这个城市土地的总量进行控制。比如北京2000万人口，就给你2000平方公里土地。
从农村来讲，要很好地研究农村在工业化、城镇化过程以及农业现代化中的变化及规律。因为集体土地是一个变化的过程，在这个过程中最大的变化就是农村人口减少，土地也会闲置。人进城了，土地怎么办，这就是今后改革中很大的方面。处理不好，既影响城市的发展，也影响农村的发展。
在统筹城乡发展中，前提就是要促进财富的流动，人口的流动和土地的流转。用控制土地的方式来控制人的流动和财富的流动，这实际上是不符合市场经济的发展。土地是一种财富，这种财富不完全是政府的，也是农民的财富。
严金明：土地制度改革并不是城镇化的原因，而是在于土地制度本身。土地的城镇化就意味着土地的高度非农化。在城市的扩展和蔓延中，耕地和一些高质量的农田都非农化了。在这个过程中要集约和节约，不能粗放地利用，不能够高投入、低产出，要提高土地的利用效率。要注意存量用地，旧厂房、旧村镇、旧城镇之类要合理改造。增量用地还是得严格控制，确实要用的土地，得精打细算。
党国英：新型城镇化中央在2008年已经开始讨论了。中央提出要城乡一体化，统筹城乡发展。新型城市化实际上就是要兼顾农村居民，克服城市中已经表现出来的问题。之前农村不够受重视，农民进城也扎不下根，这其实就是个纠偏的过程。
黄小虎：十七届三中全会关于土地制度已经有方向，要建立城乡统一的土地市场，这句话的含义在于单纯由政府主导的城市化，转变为在政府引导下，由农民等群体自主参与到这个进程中来。
具体到土地制度上，要打破现行的城乡分割土地制度，要承认农民的土地财产，允许农民利用土地财产，来自主参与到城市化进程中去。国家要进一步改革征地制度，能不征的就不征，同时要有政府主导的规划。大家按照统一规划，打破过去“搞建设必须需要国有土地”的制约，不能城市发展到哪里，就把地征到哪里，否则就不能缩小征地范围。
关键在于要允许在集体建设用地在符合规划的前提下，允许进入市场。那么许多建设项目就不一定要用国有土地。
《财经国家周刊》：当前土地制度改革的热点和难点是什么？
杨重光：第一，法律上关于土地的所有权不明确。在我国，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。但国家是个虚的概念，实际上由国务院行使所有权，而各个地方来实行管理。这个体制下，地方政府就有很大的权力，在城市发展中，建设用地不断扩大，国家法律和政策却限制不住。
第二，过度依赖土地和房地产财政，城市为了发展或是某种需要，就无限制地出让土地，从国家管理层面上应该加强宏观调控进行控制。
第三，农村集体土地征地要进行根本的改革。征地是可以的，但是得解决征地范围和征地价格，价格要根据市场的行情来征收。我认为征地从整个法律法规上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以对农村土地、农业土地上进行征收；私人企业应该通过市场经济的原则去进行交换或者说购买，当然这需要一定的条件，也需要国家的规划。这些虽然在2008年仅从原则上提到，但没有进一步推进，也没有进一步形成法律。
严金明：土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期，城镇的已经相对成熟，城镇土地由原来不能流转到可以自由流转，问题比较少一点。现在难点在农村，农村的难点又在农村土地集体建设用地流转，现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房，没有相应的法律去处理。在面对这个问题怎么处理上，十七届三中全会规定，城市规划圈外，农村集体土地可以参与非公益性项目，也就是涉及到农村集体土地流转。但是尽管提出这些年来，还没有怎么突破，这是我们的焦点和难点。
党国英：我一直坚持大型的公益性项目才可以征地，而且应该由开发商和土地的主人（如农村的村集体组织）商量。如果不是重大公益项目，土地的主人不同意，开发商就得再找其他地方。国土资源部说，公益性项目才能征地，但对这个“公益性项目”的界定与边界目前还不清晰，给许多地方留下了一个“口子”。
二是城市建设用地40、70年使用权限，导致很多人临时投资的思想。70年的限制给交易带来很大的困难，有产权限制，要把城市搞漂亮就非常困难，我认为应该长久不变。土地制度改革还是要明确产权明细，在农村要把土地承包权做实，也应该长久不变。
城镇开发边界管理范文6
1.1 城镇地籍的特性
城镇地籍的对象是城市和建制镇的建成区的土地,以及独立于城镇以外的工矿企业、铁路、交通等的用地。作为地籍中的一个类别,城镇地籍具有地籍自身的一些特性,如空间性、法律性、精确性和连续性等特点。
(1)地籍的空间性。地籍的空间性是由土地的空间特点所决定的。土地的数量、质量都具有空间分布的特点。在一定的空间范围内,地界的变动,必然带来土地使用面积的改变,同时,各种地类界线的变动,也一定会带来各类面积的增减。所以,地籍的内容不仅记载在簿册上,同时还要标绘在图纸上,并力求做到图与簿册的一致性。
(2)地籍的法律性。地籍的法律性体现了地籍图册资料的可靠性,如地籍图上的界址点、界址线的位置和地籍簿上的权属记载及其面积的登记等都应有法律依据,甚至有关的法律凭证还是地籍的必要组成部分。
(3)地籍的精确性。地籍的原始资料和变更资料一般都要通过实地调查取得,同时还要运用先进的测绘和计算方面的科学技术手段,用以保证地籍数据的精确性。
(4)地籍资料的连续性。社会生产的发展和建设规模的扩大,以及土地权属的变更,都会使地籍数据失实。所以,地籍信息不是静态的,而是必须要经常更新,保持资料的记载和数据统计的连续性,否则难以反映它的现势性。
1.2 城镇地籍的功能
建立地籍的目的不同,相应的功能也不尽相同。最初建立地籍的目的是为课税服务的,因此它主要反映的是纳税人的有关姓名、地址和纳税单位的土地面积以及为确定税率所需的土地等级等。随着经济的发展,土地买卖日益频繁和公开化,促使税收地籍向产权地籍(亦称为法律地籍)发展。于是,产权地籍的最主要功能是保护土地所有者、使用者的合法权益和防止土地投机。现代地籍(亦称为多用途地籍)是税收地籍和产权地籍的进一步发展。其目的不仅是为课税或产权登记服务,更重要的是为政府部门制定土地开发利用计划、经济发展目标、土地管理政策、环境保护政策、土地使用制度等宏观决策提供基础资料和科学依据。
概括起来,地籍具有以下功能。
(1)地理。由于应用现代测量技术的缘故,在统一的坐标系内,地籍所包含的地籍图集和相关的几何数据,不但精确地表达了一块地(包括附着物)的空间位置,而且还精确而完整地表达了所有地块之间在空间上的相互关系,地籍所具有的能提供地块空间关系的能力,称之为地理。这种功能是实现地籍多用途的重要原因之一。
(2)经济功能。该项功能最明显的表现莫过于用于土地税费的征收,这是地籍最古老的目的,也是地籍产生的最初原因。利用地籍提供的土地及附着物的位置、面积、用途、等级和土地所有权、使用权状况,结合国家和地方的有关法律、法规,为以土地及其附着物为标的物的经济活动(如土地的有偿出让、转让,土地和房地产税费的征收,防止房地产市场的投机等)提供准确、可靠的基础资料。
(3)产权保护功能。地籍调查和管理是国家政策支持下的依法行为,所形成的地籍信息具有空间性、法律性、精确性、现势性等特征。因而,使地籍能为在以土地及其附着物为标的物的产权活动(比如调处土地争执,恢复界址,确认地权;房地产的认定、买卖、租赁及其形式的转让:解决房地产争端和处理房地产交易过程中出现的某些不公现象等)中提供法律性的证明材料,保护土地所有者和上地使用者的合法权益,避免土地产权纠纷。
2变更地籍调查的特点
变更地籍调查是指在初始地籍调查之后,为适应目常地籍管理的需要,使地籍资料保持现势性而进行的土地权属及其界址点、线的变更调查。通过变更地籍调查,不仅可以使地籍资料保持现势性,还可以使地籍成果提高精度、逐步完善。其具体意义如下。
(1)可使实地界址点位逐步得到充分考虑的检查、补置、更正。
(2)使地籍资料中的文字部分,逐步得到核实、更正、补充。
(3)逐步消除原地籍资料中可能存在的差错。
(4)使地籍测量成果的质量逐步提高。随着土地使用权的变更,要逐步用高精度的变更测量成果替代原有精度较低的成果,使地籍资料跟上社会经济的发展,使它总能满足新的社会需求。
根据界址点线的变化情况,变更地籍调查主要分为宗地合并、分割、边界调整时更改界址的变更地籍调查和不更改界址的变更地籍调查两种。不更改的变更地籍调查的主要内容有。
(1)恢复界址点、线。例如,为了使新建筑物不超越界线,为了处理土地权属纠纷,就要恢复界址点、线。(2)精确测量界址点的坐标。(3)精确测算宗地的面积。这通常是为了转让、抵押等土地经济活动的需要。(4)宗地出让、转让、抵押、出租等活动时的复核性调查。
一般说来,变更地籍调查是变更土地登记和经常土地统计的主要组成部分。如变更登记的内容不涉及界址的变更,并且该宗地原有地籍资料是用解析法测量的,则经地籍管理部门负责人同意后,允许不进行变更地籍测量,而沿用原有的资料。
整体上来看,变更地籍调查方法、原理与初始地籍调查基本相同,但又有其自身独有的特点。
(1)目标明确、分散、发生频繁、调查范围小。(2)政策性强、精度要求高。(3)变更同步、手续连续。进行了变更测量后,与本宗地有关的表、册、证、图均需进行变。(4)任务紧急,程序连贯。
3变更地籍调查的准备
变更地籍调查的要求与初始地籍调查相同。变更地籍测量前必须充分检核有关宗地界址点点位,并利用当时已有的高精度仪器,实测变更后宗地界址点坐标。所以,进行变更地籍调查之前应准备下述主要资料。
(1)变更土地登记申请书。(2)原有地籍图的复制件。(3)本宗地及邻宗地的原有地籍调查表的复制件(包括宗地草图)。(4)有关界址点的坐标。(5)必要的变更数据的准备,如宗地分割时放样元素的计算。(6)变更地籍调查表、法人代表身份证明书及指界委托书。(7)本宗地附近测量控制点成果,如坐标、点的标记或点位说明、控制点网图。
4南宁城镇变更地籍调查实施方法
变更地籍的实地调查包括变更地籍的权属调查和变更地籍测量。
4.1 变更地籍的权属调查
变更地籍的权属调查的基本原则和方法与初始地籍的权属调查基本相同,变更地籍的权属调查是依据土地权属变更的形式和内容而进行的。当前土地权属变更主要有以下几种。
(l)征用集体土地。(2)划拨国有土地。(3)出让、转让国有土地使用权。(4)继承土地使用权。(5)交换土地使用权。(6)收回国有土地使用权。(7)承包集体或国有土地使用权。(8)土地分割。(9)土地合并。(10)土地权利人更名。(11)城市改造拆迁。(12)土地权属界址调整。
此外,还有已设定的他项权利的变更,如抵押、出租等。在变更地籍的权属调查中,应着重检查和核实以下内容。
（1)检查本宗地及邻宗地指界人的身份。（2)检查变更原因是否与申请书上的一致。（3)全面复核原地籍调查表中的内容是否与实地新情况一致。
4.2 变更地籍测量
变更地籍测量是在变更权属调查的基础上进行的,是为确定依法变更后的土地权属界址、宗地形状、面积及使用情况而进行的测绘工作。包括更改界址的测量和不更改界址测量。在工作程序上,可分两步进行,一是界址点、线的检查;二是进行变更测量,其具体方法如下。
4.2.1 更改界址的变更地籍测量
(1)原界址点有坐标。
1）界址点检查。
①这项工作主要是利用界址调查表中界址标志和宗地草图来进行。检查内容包括:检视界标是否完好,复量各勘丈值,检查它们与原勘丈值是否相等。按不同情况分别处理如下。
如果界址占丢失,则应利用其坐标放样出它的原始位置,再用宗地草图上的勘丈值检查,然后取得有关指界人同意后埋设新界标;如果放样结果与原勘丈值检查结果不符,则应查明原因后处理;如果发生分歧,则不应急于做出结论,宜按“有争论界址”处理:设立临时标志、丈量有关数据、记载各权利人的主张。如果各方对所记录的内容无异议,则签名盖章。
②若检查界址点与邻近界址点间或与邻近地物点间的距离与原记录不符,则应分析原因按不同情况处理。
如果对原勘丈数据有把握肯定是明显错误的,则可以修改。
如果检查值与原勘丈值的差数超限,经分析这是由于原勘丈值精度低造成的,则可用红线划去原数据,写上新数据;如果不超限,则保留原数据。
如果分析结果是标石有所移动,则应使其复位。
2)变更测量。
①宗地分割及调整边界时,可按预先准备好的放样数据,测设新界址点的位置,设立界标;也允许在有关方面同意的情况下,先设置界标,然后用解析法测量界标的坐标。在变更界址调查表(包括宗地草图)中注明做出修改。
②合并宗地及边界调整时,要销毁不再需要的界标,并在原界址调查表(包括宗地草图)复制件中,用红笔划有关点或线。
(2)原界址点没有坐标。
1)检查界址点。
①界址点丢失的处理。
利用原栓距及相邻界址点间距、界址标示,在实地恢复界址点位,设立新界标。
②检查勘丈值与原勘丈值不符时的处理。
分析判明原因,然后针对不同情况,如果勘丈值明显有错、原勘丈值精度低、标石有所移动移动等给予相应的处理。也可先实测全部界址点坐标,然后进行界址变更。
2)变更测量。
①宗地分割或边界调整时,可按预先准备好的放样数据,测设界址点的位置埋设标志;也可以在有关方面同意的情况下先埋设标志,再测量界址点的坐标。②宗地合并及边界调整时,要销毁不再需要的界标,并在界址资料中相相应的修改。
4.2.2 不更改界址的变更地籍测量
(1)界址点的检查。
包括界址点位检查,以及用原勘丈值检查界址标志是否移动。具体内容同“更改界址的变更界址测量”。
(2)变更测量。
一般是用当时已有的高精度仪器,实测宗地界址点坐标。具体内容除没有分割、边界调整及合并宗地时设置新界址点及销毁不再需要界址点的工作外,其他与“更改界址的变更界址测量”基本相同。
5结语
本文分析研究了城镇变更地籍调查的相关流程和方法,相信对从事相关工作的同行能有所裨益。
参考文献
[1] 王鸣飞.城镇地籍管理信息系统的分析与研究[J].江苏测绘,1996(3):2～7.
