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问题管理论文范文1
我国自1979年开始经济体制改革，并着手探索有计划的商品经济在中国的运用。1986年12月，我国颁布了《企业破产法(试行)》。后在1991年修改《民事诉讼法》时，我国又补充增加了第十九章“企业法人破产还债程序”。但由于诸多原因，我国的破产立法在形式上呈现出多样化、在内容上呈现出立法条文简单化，以致我国破产立法中的程序制度和实体制度设计及其在实践中的运用存在众多问题，已经远不能够适应我国建立社会主义市场经济体制的客观需求。在这样的历史背景下，我国重新制定破产法势在必行。但新破产法的起草工作自1994年开始至今，尚未颁布施行，笔者自然会感触良多。以下仅就我国重新制定破产法时遇到的几个问题谈点个人看法，以期能够引起有关方面的重视。
一、关于破产法的功能
我国理论界和实务界长期认为，破产法的功能在于促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展。这样的认识集中反映在我国《企业破产法(试行)》第1条中。现时在重新起草破产法过程中，仍有不少意见主张破产法应当以促进社会主义市场经济体制的建立、加速产业结构的调整和优化产业配置为目的。
这种认识实际上模糊了破产法的功能，对我国重新起草破产法有害无利。任何法律都必须有利于社会生产和生活关系的健全与发展，否则，就不可能有生命力。在我国现阶段，制定破产法在客观上应当有利于或者促进市场经济体制的建立和健全，这是不言自明的事情。但是，我们不能把破产法客观上所能起的作用，归结为破产法的功能。否则，我们将模糊对破产法的认识，不适当地扩充破产法的功能，从而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值，以致于因破产法的实施困难而对破产法产生怀疑。例如，我国《企业破产法(试行)》颁布这么多年了，大家有目共睹破产法对国有企业的改革并没有产生多少促进。这说明破产法的功能并不在于促进经济体制改革。
在重新起草破产法时必须认识到，破产法的功能，如同民事诉讼法，在于通过国家的公权力来清理不能清偿的债权债务关系。破产法只是市场经济法律体系中的组成部分，相对于民商事基本法只具有补充意义，因此不能负担促进改革的过巨重任。事实上，我们在制定破产法时却使得破产法负担了本不应负担的功能。诸如以下两个问题的解决，实际与破产法的功能无关，但却深深地影响着破产法的制定。
因破产法不具有改善国有企业的经营的功能，而国有企业所具有的时代特点似乎使得部分国有企业不能适用破产法。国有企业破产难，这其中除了企业破产后的人员安置没有好办法以外，其他的原因还有：国有企业和政府的关系一直没有彻底理顺、国有企业的财产权属及范围不清晰、国有企业的债权债务发生的原因复杂等。总之，凡是没有按照公司法改组的国有企业，它们并不能真正成为参与市场竞争的独立实体，它们在法律上已取得的法人地位就难以完全落实，如果我们希望处于这样境地的国有企业也和其他真正具备法人地位的企业同样适用破产法，显然是不现实的。国有企业的破产不可能普遍推开，这其中的原因相当复杂，涉及到我国国有企业的的体制改革、劳动用工制度的改革、社会保障制度的建立、以及银行商业化进程等多个方面，这恐怕是我国制定破产法时所不能彻底解决的问题。
众所周知，破产企业的职工如何安置，已经成为我国推行破产制度的最大难点。由于这一障碍的存在，很多人认为制定新破产法时应当考虑破产企业职工的安置问题。破产企业职工的安置，涉及到失业者的重新就业和社会保障。失业者的重新就业，不仅取决于社会对劳动力的需求，而且依赖于劳动力市场的有效运作，这恰恰又是我国劳动就业制度的不足之处。我国尚未建立有效的社会保障制度，破产企业职工的社会保障则更为乏力。但这两个层面的问题，恰恰是破产法所不能提供解决方案的问题。破产法为债权债务关系的清理法，所要解决的根本问题为人民法院审理破产案件的程序问题，至于劳动者的就业权利和物质帮助的保障问题，并不属于破产法的规范内容，应当由其他法律(如劳动法、社会保障法)加以规范，并通过其他途径来保障劳动者的就业和物质帮助利益。这个问题，在我国1986年12月制定《企业破产法(试行)》的过程中就已经讨论过了。现在的问题是，我们不能寄希望于破产法来解决劳动者的就业和社会保障问题，故不能在新破产法中规定劳动者的就业和社会保障利益；但并不是说破产程序就不关注劳动者利益的保护，劳动者的工资报酬请求权以及社会保障费用请求权，在破产程序中受到优先的保护。
二、关于破产法的适用范围
如何启动破产程序，首先面临的问题是什么样的债务人可以适用破产程序。依照我国现行破产法的规定，只有企业法人可以适用破产程序。[1]破产立法例对债务人的适用范围的规定，是适用破产程序的条件。什么样的债务人可以适用破产程序，更具体地说应是，什么样的债务人可以适用破产程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，恐怕应当有所考虑。不同类型的债务人，在破产程序的适用上是否应当有所不同？有无必要设计不同的破产程序以适应不同的债务人？总体上说，并非所有的债务人均可以适用破产程序。在我国当前的法律体系下，这个问题似乎较为简单，只有企业法人能够适用破产程序。非企业法人负债不能清偿的，不能适用破产程序清理其与债权人之间的债权债务关系；自然人更不能依照破产程序清理其债务。但是，惟有企业法人可适用破产程序，似乎并不足以解决我国实践中大量存在的债务不能清偿的问题，破产程序的适用范围在实践上有扩张的必要。[2]
在我国起草新破产法的过程中，破产程序是否应当适用于企业法人以外的债务人，曾经引起了广泛的讨论，归纳起来主要有三种意见：第一种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有企业法人和自然人。第二种意见认为，破产法应当适用于在中国境内的所有企业法人，而不能适用于自然人。第三种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有的企业法人和依法核准登记的非法人企业。[3]关于破产法的适用范围的分歧，主要在于自然人是否可以适用破产程序？若自然人可以适用破产程序，则自然人在多大范围内可以适用破产程序？第一种意见将企业法人和自然人作为平等的民事主体，而主张适用统一的破产法，破产程序应当适用于所有的不能清偿债务的自然人。第二种意见否定自然人可以适用破产程序，实际上否定了自然人的破产能力。第三种意见没有明确主张自然人的破产能力，但因主张非法人企业的破产，非法人企业的破产势必涉及非法人企业的设立人或出资人的破产，实际上承认部分从事商业经营活动的自然人，可以适用破产程序。现在的实际情况是，新的破产法草案支持第三种意见。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第3条规定：“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织和从事工商经营活动的自然人。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕的，在本法规定的程序范围内视为存续。”
是否允许自然人破产，在理论上不应当有任何障碍。考虑破产法对自然人的适用，必须充分认识破产法的功能。前已言之，我们不能给破产法附加任何额外的功能，诸如促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展，促进我国社会保障制度的健全等多方面。[4]在考虑破产法适用于自然人这个问题时，人们已经间接地模糊了破产法的功能，并希望破产法能够彻底杜绝自然人的恶意逃债行为，如果破产法适用于自然人而不能杜绝因为自然人财产不透明所可能产生的恶意逃债，则不便适用于自然人。当我们清楚地认识到破产法的功能就在于清理债权债务关系时，自然人的财产状态是否透明、自然人是否会有逃债行为，不应当成为阻止破产法适用于自然人的借口。破产法应当尽其所能来清理债权债务关系，并建立相应的机制保障破产程序的顺利进行。破产法为清理债务清偿不能的程序法，它的运作不因为债务人为法人还是自然人而有所不同，在破产程序中，自然人和法人的差别，惟在于其受破产程序支配后的财产范围和债务清理方式可能有所不同，但不应当影响破产法扩大范围适用于自然人，自然也没有必要专门为自然人设计其特有的破产程序。破产法适用于法人，也应当适用于自然人，可以真正做到自然人与法人在债权债务清理程序上的平等。
扩大破产法的适用范围而包括自然人与企业法人，我们必须设计灵活多样的程序制度。我国的破产程序包括清算、和解以及企业重整程序。因为不同的程序其复杂程度以及耗时、耗费的程度不同，应当有区别地适用于负债状态不同的债务人。总体上说，自然人的负债状态较法人的负债状态简单，故破产清算与和解程度应当适用于自然人，若将企业重整程序适用于自然人，实益可能并不显著。灵活多样的程序制度，可以最大限度地满足负债程度不同的债务人清理债权债务的要求，而不论债务人是法人还是自然人。我国破产法除了设计有可供债务人选择的破产程序外，在破产程序的开始以及进行的诸环节，我们都要考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应当依照法律规定享有足够的自由裁量权，以便做到适用破产程序的及时、公正和有效率。在起草破产法时，对于破产案件的审判组织、破产程序的启动、财产管理人、债权申报、债权人会议、司法文书的送达等诸多方面，都考虑到自然人与法人的区别而增加法官的裁量幅度，即使扩大破产法的适用范围，也不会有不能克服的程序操作上的问题。目前我国在制定新破产法时，扩大其适用范围于自然人，更不存在立法技术和实务操作上的极度障碍。[5]因此，新破产法应当适用于自然人。
若将破产法适用于自然人，则在程序制度上设计上必然会遇到以下两个无法回避的问题：
第一，破产免责问题。破产免责，指在破产清算程序终结后，依照破产法的规定免除破产的自然人未依破产程序清偿的债务的继续清偿责任。自然人破产后，是否免除其未清偿债务的清偿责任，立法例上有两种主张：免责主义和不免责主义。以法德传统破产法为代表的立法例[6]，多倾向于不免责主义；与此不同的英美法系国家，普遍实行破产免责主义。日本、韩国、我国台湾地区的破产立法对于自然人也实行破产免责主义。我国现行破产法适用于企业法人，不存在破产免责制度。重新制定破产法而适用于自然人时，不可避免地会面临是否给予自然人破产免责的问题。如何对待破产的自然人的免责问题，尚未在我国引起广泛的讨论，还有待于进一步的研究。但从文明国家的发展这个角度来考虑问题，我国未来对自然人的破产采取免责的立场，应当是一个选择。我国重新起草的破产法草案，对于破产免责已有相应的规定，所采取的基本立场应当是推行有条件的许可免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定的比例，可以申请法院许可免除其未清偿部分的债务的清偿责任。[7]但破产免责不适用于破产的债务人的保证人或连带债务人。
第二，复权问题。复权制度，是指破产的自然人依据法律的规定或者请求法院依照法定的程序，解除其因破产宣告所受破产程序以外的公私法上的权利限制的一项制度。自然人受破产宣告的，其身份地位受破产程序的约束而受到相应的限制，这些限制随着破产程序的终结而失去效力。但破产的自然人所受破产程序外的限制，并不会因破产程序的终结而解除。在破产程序之外，出于种种原因、特别是公益的考虑，其他法律会对破产的自然人附加身份地位的专门限制，以约束破产的自然人为或者不为相应的活动。我国现行破产法不适用于自然人，故不存在自然人破产而其地位受法律限制的情形，但对于破产的法人负有责任的自然人，其身份地位则依法受到限制。如公司法第57条规定：担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年，不得担任公司的董事、监事、经理。若我国新破产法适用于自然人，则其他法律自然应当对破产的自然人的活动范围或方式加以限制，就有必要建立复权制度。英美法系各国实行破产免责主义，复权制度与破产免责制度相关联，有破产免责的发生，就有当然的复权。我国立法可以予以借鉴。
三、关于破产原因
破产原因是法院对债务人适用破产程序的原因。因我国新破产法规定有清算、和解与重整程序，故破产原因应当与这些程序相关联，而不能单纯归结为破产清算的原因。
关于破产原因，我国《企业破产法(试行)》针对清算与和解程序，以三元结构、民事诉讼法以二元结构加以规定。[8]这样的规定给人民法院审理破产案件、认定破产原因造成了一定的障碍。在起草新破产法时，有关破产原因的规定出现了不同的声音，即：第一种意见认为，目前国有企业亏损面比较大，不能清偿债务的情形复杂，有必要对国有企业“不能清偿到期债务”附加一些限制性的条件，如亏损的程度、负债率、不能清偿债务的时间等量化标准。第二种意见认为，破产原因为法院宣告债务人破产的唯一依据，在认定的标准上对所有类型的债务人均应当同一；在立法上，破产原因为法院审理破产案件需要认定的事实问题，各种不同类型、行业、规模的企业，不能清偿到期债务的具体情况各不相同，也不能对破产原因予以量化。第三种意见认为，法人不能清偿到期债务、并且已经“资不抵债”的，才能构成破产原因。[9]但破产原因应当实现一元化，即“债务人不能清偿到期债务”，已经成为破产立法起草人员和学界的主流观点。“不能清偿到期债务”是指债务的履行期限已届满，且债务人明显缺乏清偿债务的能力。
除债务人不能清偿到期债务以外，尚有以下的债务人的行为，应当认为构成破产原因：
第一，停止支付。债务人停止支付债务的，推定为不能清偿到期债务，可以适用清算程序、和解程序或者重整程序。在此情形，债务人得以其具有清偿能力的事实，“破产原因”的推定，从而避免适用破产程序。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第31条第2款规定，债务人停止清偿到期债务并呈连续状态，如无相反证据，可推定为不能清偿到期债务。
第二，债务超过。债务超过为法人的破产原因，在我国实务界常被称为“资不抵债”。企业法人的负债额超过其资产额的，为防止其债务继续膨胀而损害债权人的利益、增加社会生活的不稳定因素，有适用破产程序对债务超过的企业法人加以规制的必要。《德国支付不能法》第19条明确规定“债务超过”为法人开始破产程序的原因。我国尚无以债务超过作为法人的破产原因的立法和实务，而且鉴于现实生活中国有企业“资不抵债”的现象突出，估计将债务超过列为破产原因，立法技术上有一定的困难。我国新破产法草案对此尚未做出规定。合理的选择应当是，企业法人的负债额超过其资产额的，不论其是否能够支付到期债务，均构成企业法人开始破产程序的特殊原因。
第三，有不能清偿到期债务之虞。债务人存在不能清偿到期债务的危险，即债务人的财务状况足以使人预见到其不能清偿行将到期的债务的，构成“不能清偿到期债务之虞”，应当给予债务人适用破产程序的机会。此等破产原因对于发生财务困难的企业法人具有意义。尚未发生不能清偿到期状态的企业法人，若已经有财务困难，则没有必要非等到该企业不能清偿到期债务的事实发生时才适用重整程序；否则，该企业将丧失重整成功的机会。德国在修改其破产法时，专门增加规定“行将出现支付不能”为债务人申请开始支付不能程序的原因。[10]故针对企业法人的重整，我国有必要在新破产法中将“有不能清偿到期债务之虞”规定为企业法人重整程序开始的原因，以更加方便债务人启动和运用重整程序。
四、关于破产程序的模式结构
破产法在性质上为实体法和程序法的结合，但主要还是程序法。我国实行破产程序受理开始主义。依我国现行破产法的规定，破产程序分为破产宣告前的程序和破产宣告后的程序两大部分，具体由破产案件的受理程序、破产案件的审理程序、破产宣告程序、破产清算程序组成；在破产程序进行中，还存在避免破产宣告或者破产分配的和解程序。[11]但我国现行破产法所规定的破产程序存在诸多缺陷，并以清算债务人的财产为主要目的，不符合破产立法改进运动的发展趋势。破产观念自近代产生防止或者避免破产清算的和解制度开始，日益具有了更为丰富的内涵，只不过其变革或者现代化的程度在各国并不完全相同，但是，破产制度向破产清算制度、和解制度和重整制度协调作用的方向发展的趋势，应当是不容怀疑的。如何设计破产程序成为我国破产立法不能回避的问题。
破产程序的开始以申请主义为原则。当事人申请破产而非法院以职权适用破产程序，应为我国破产立法的基本价值取向。在这个前提下，我国破产程序的模式结构体现为重整程序、和解程序与破产清算程序的结合。债务人有破产原因的，债务人或者债权人可以向法院申请重整，或和解，或破产清算，以求法院能够裁定开始破产程序。不论债务人申请的程序目的差异，法院受理破产案件的，破产程序对于债务人的财产和债权的清理均具有约束力[12]，有关的利害关系人应当通过破产程序行使权利。重整程序、和解程序以及破产清算程序相互间，应当具有法律规定的可转换性，破产清算程序开始后至破产分配前，当事人可以申请适用和解程序或重整程序；和解程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或重整程序；重整程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或和解程序。关于破产程序应当包括清算程序，理论和实务均没有异议，引起争论的问题是破产程序应否包括和解程序或重整程序、以及如何设计和解程序或重整程序。以下仅就重整程序与和解程序作些说明。
1．重整程序
重整程序为一种新型的破产程序，是在对传统破产清算制度进行变革的基础上发展起来的企业再建型的债权债务清理程序。起初，重整制度以公司重整制度(CorporateReorganization)为限。股份有限公司因发生财务困难，有停业的危险时，经法院裁定予以整顿而使之复兴的制度。公司重整制度是美国联邦破产法最先创立的，现已普及到世界多数国家。
各国法律规定的重整制度在适用范围、条件和强度上有所不同。但是，现代重整制度的适用已经呈现出超越股份有限公司范围的必然趋势。美国在制定1898年破产法时，首次将破产清算制度和企业再生制度相结合，开始了美国公司重整制度的创建；其后1933年和1934年对破产法中的重整规定予以多次修正，于1938年通过坎特拉法（TheChandlerAct）完成了重整制度的革新，创立了美国的现代企业重整制度。重整制度自其产生时起，注意力就不在于如何避免公司被关闭清算，而在于公司现状的维持和未来的发展，从而促使有破产危险的公司尽快复苏以求壮大。经过上个世纪七十年代改革后的美国破产法规定的重整制度，可以适用于个人、法人以及合伙。[13]
重整程序和和解程序具有类似的功能，但它摆脱了和解程序消极避免适用破产清算的不利方面，是一种预防破产清算的积极制度。和解程序不能代替企业重整程序，企业重整程序要比和解程序挽救企业更为积极，重整的手段和目标是多方位的。重整程序将社会利益放在第一位，个人利益和社会利益的冲突更加突出；[14]实际上，在重整程序中，当事人自治的地位还是相对较弱的。再者，重整程序的特点还在于，债务人的重整计划是促使企业积极复兴的必要条件，经利害关系人表决接受和法院裁定认可后，具有终结破产程序的效力；重整计划批准后的债务人不再受破产程序的约束，但应当按照重整计划经营事业和清偿债务。
我国《企业破产法（试行）》没有规定重整制度，该法第四章规定有和解与整顿制度，但该法规定的整顿制度不同于严格意义上的重整制度。一方面，我国国有企业的亏损面比较大，濒临破产清算的企业比较多，存在的问题各不相同，让所有符合破产清算条件的企业都运用破产清算程序，不仅不现实，而且对社会生产力会造成浪费，同时也会产生社会不稳定因素，我国需要寻找强有力的方式帮助亏损或者濒临破产清算的企业走上复兴之路；另一方面，企业再生通过和解制度，当然可以解决一些问题，但和解不是企业再生的唯一途径，重整制度是对和解制度价值的全面发展。所以，我国重新制定破产法时，应当规定企业重整程序。对此，理论上的呼声十分高涨，新破产法草案也规定有重整制度。
我国破产法若采用重整程序，应当有以下四个方面的考虑：（1）重整程序适用范围限定。重整以企业的再建为直接目的，社会公益需求为适用该制度所应当考虑的因素之一，程序的运行和效力相对复杂，有必要将其适用范围限定于企业法人。（2）法院地位至上。重整程序是否应当开始，完全取决于法院的裁定许可；重整程序开始后直至重整计划被批准生效，债务人的所有活动均在法院的严格监督和控制下进行，管理人中心主义应当服从于法院的司法裁量权。（3）当事人自治的相对性。重整程序中的法院地位至上弱化了当事人自治的地位。法院在企业的债权人和股东决定企业重整命运的意愿之外，对重整程序开始与否有最终的自由裁量权。（4）重整目标和手段多样化。企业重整的目标，不仅要清理债务人的债务，以维护债权人的利益；而且要实现企业的未来发展，维护社会生产力和社会公益。为实现企业重整的多重目标，在重整过程中可以采取法律允许的多种手段重组有债务危机的企业。（5）重整程序优先适用。重整程序开始后，对企业已开始的和解程序或破产清算程序等任何民事执行或者司法程序，应当停止；特别是，重整程序对于在债务人的财产上有别除权的权利人，亦有约束力。[15]
2．和解程序
和解程序是有破产原因的债务人与债权人协商达成清理债权债务关系的协议而终结破产程序的一种程序。和解作为一种程序，是与破产清算程序和重整程序并存的具有独立意义的制度。[16]破产制度发展到近代，和解制度应运而生。在我国的理论和实务上，长期以来认为和解程序的目的在于避免债务人受破产宣告而使债务人摆脱困境，所以和解应当着眼于债务人的复苏或者继续存在。我国现行破产法就是基于这样的考虑规定了破产宣告前的和解与整顿制度。
因和解制度是为了克服和避免破产清算制度所不能克服的弊端而创设的一项程序制度，其目的可概括为三项：(1)避免对债务人适用破产程序；(2)避免法院宣告债务人破产；(3)避免通过破产清算分配破产人的财产。于是，和解制度就被划分为破产程序开始前的和解、破产程序开始后至破产宣告前的和解、以及破产宣告后的和解。
我国破产程序中的和解制度应当贯彻两个基本出发点，其一为利用和解制度避免法院宣告债务人破产；其二为利用和解制度避免通过破产清算分配破产人的财产。[17]破产程序中的和解，只不过是一种不同于破产分配的偿债方式，和解的目的只在于通过债务人和债权人的谅解让步而了结债权债务，并不以债务人的复苏为目标。所以，在破产程序进行中运用和解程序，可以避免法院宣告债务人破产，或者避免对债务人的财产实施破产分配。基于这样的考虑，重新起草破产法时，应当灵活设计破产程序中的和解程序，允许债务人在破产程序终结前的任何期间申请和解，以给予债务人选择和解的充分机会。
和解程序为重整程序的基础。在肯定和解程序的基础上，立法应当明确规定拯救濒于破产或者已经陷于破产境地的企业法人的重整程序。因为我国新破产法将规定重整程序，和解程序在适用上自然会显得不那么重要，但若我们将和解程序适用于债务人不能清偿债务不十分复杂的破产案件，自有其存在的价值。和解程序适用于债务人财产过少的破产案件，在处理的程序上较为简化、节省费用和时间，有利于债务人和债权人的利益。债务人和债权人达成和解协议的，经人民法院裁定认可后，终结破产程序。
五、关于管理人中心主义
管理人中心主义，是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行，管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分，以更好地保护债权人的利益。破产程序开始后，债务人管领财产的能力受到限制，诸如不得清偿个别债务，其目的在于保证破产程序的公正进行。既然债务人的管领财产的能力受到限制，就要有相应的制度来保证债务人的财产不受意外的处分，故在破产程序中不能缺少管理人。我国现行法规定的管理人仅以“破产宣告后”的破产清算组为限。
在破产程序受理开始主义之下，我国现行立法对债权人利益的保护不够周详。人民法院受理破产申请后，破产程序即告开始；即使在债权人申请破产的情事下，经债务人和解申请而开始整顿的，破产程序也只是中止，并未终结。在债务人被宣告破产前以及和解整顿过程中，债务人的财产由谁监督或管理，已经成为困绕人民法院处理破产案件的障碍。另外，人民法院宣告债务人破产后，在成立破产清算组织之前也存在着同样的问题。虽然在紧急情况下，人民法院对债务人的财产可以采取财产保全措施，但是这终归是一种不得已的办法。在破产程序进行中，对债务人的财产予以财产保全，一方面加重了法院保全财产的负担；另一方面，破产程序具有保全债务人财产的概括效力，民事诉讼程序中的保全措施对已开始的破产程序本身就是不必要的。在破产程序中，法院并无义务管理债务人的财产。我国在破产程序制度上应当建立适合国情的财产管理人制度。[18]
我国的司法实务对于管理人制度的完善有所推动。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第18条规定：“人民法院受理企业破产案件后，除可以随即进行破产宣告成立清算组的外，在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下，可以成立企业监管组。企业监管组成员从企业上级主管部门或者股东会议代表、企业原管理人员、主要债权人中产生，也可以聘请会计师、律师等中介机构参加。企业监管组主要负责处理以下事务：（一）清点、保管企业财产；（二）核查企业债权；（三）为企业利益而进行的必要的经营活动；（四）支付人民法院许可的必要支出；（五）人民法院许可的其他工作。企业监管组向人民法院负责，接受人民法院的指导、监督。”
我国新破产法草案建立了自破产程序开始后的管理人制度，基本上完善了我国现行破产程序中的财产管理制度。[19]在破产程序开始后，管理人自被指定之日起，作为债务人财产的代表，应当依法行使下列职权：（1）接管债务人的全部财产、帐册、文书、资料、印章和其他物品；（2）调查债务人的财产状况，包括债务人所欠劳动者工资、社会保险费用和纳税情况；（3）制作财产状况调查报告；（4）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（5）在第一次债权人会议召开之前决定债务人的继续营业；（6）管理、处分债务人的财产，清偿债务；（7）接受第三人对债务人的债务清偿或财产权利的交付；（8）决定债务人的内部管理事务；（9）聘用必要的管理人员、专业技术人员及其他工作人员；（10）必要时，要求召集债权人会议；（11）有关债务人的财产的纠纷，代表债务人参加诉讼或者仲裁；（12）人民法院认为应当由管理人行使的其他职权。
以管理人中心主义作为我国新破产法的立足点，可以加强破产程序中的债务人财产的管理或保全。管理人中心主义还可以相应减轻法院的责任或负担，法院参与破产程序的事项应当多集中于程序方面，而非管理人应当为的事务性工作上。我国的破产程序应当坚持管理人中心主义这样的原则，管理人在破产程序中具有极为特殊的中心地位。管理人中心主义，应当贯穿于统一的破产程序的各个环节。管理人中心主义不能仅仅在破产清算程序中有意义，而且应当有效于和解程序与重整程序。管理人中心主义与重整程序中的债务人的地位并不矛盾，我们确实可以看到，在破产清算程序和和解程序中，管理人的中心地位十分显著；在重整程序中，管理人的作用则是有限的。管理人的作用在重整程序中有时并不十分显著，这种现象只是管理人中心主义的异化，即管理人的职能向重整程序中的债务人的有条件的转移，并非对管理人中心主义的否定。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第70条规定：“在重整保护期，管理人可以聘任债务人企业的经营管理人员负责企业的营业事务。”[20]关于管理人中心主义，我国破产立法所要解决的根本问题，并不是要否坚持管理人中心主义的问题，而是在这个中心主义的架构下，如何协调管理人、债权人和债务人之间的权益分配问题。对此，我国立法者还要作出更为细致的努力。
六、关于破产程序中的意思自治
在破产程序中，意思自治在两个层面上展开：个体意思和团体意思。个体意思使得破产程序具有进行的基础；而团体意思则维系着破产程序的公平。
破产程序中的个体意思，通过破产申请和债权申报等制度予以体现。破产程序要贯彻破产申请和债权申报的自愿原则，非有利害关系人的申请，不得开始破产程序；破产程序开始后，非有债权人申报债权的行为，破产程序无法进行。故破产申请和债权申报构成破产程序得以进行的基础。
非有破产申请，不得对债务人开始破产程序。但是，破产程序中的个人意思自治，并不具有绝对的意义。个人意思不得滥用；甚至，个人意思在有些场合为法律所排斥。在理论上，破产程序的开始以破产申请为必要。债务人可以申请法院宣告自己破产。但若债务人为法人，不能清偿到期债务的，法人的信用基础发生危机，这时，为了防止债务的进一步膨胀，保护多数债权人的利益，法人的代表应向法院申请破产。与申请破产相对应的问题是，若无债务人或债权人的破产申请，法院可否依职权开始破产程序？我国现行法没有规定、司法实务暂时不承认人民法院可以不根据当事人的申请而直接依职权开始破产程序。但是，我们如果考虑到，破产并非债务人与个别债权人之间的私事，它涉及到众多债权人的公平受偿利益，从而涉及到社会公共利益，作为国家公权力机关的法院，有必要在适当的时候进行适度的干预。所以，这是个人意思服从法律安排的体现。再者，破产申请提出后，申请人基于其个人意思请求撤回申请的，因破产程序关乎多数债权人的利益，本非专一保护申请人的利益，故是否准许撤回申请，由法院依照破产申请的具体情况，自由裁量。因此，破产程序中的个人意思，其自治的范围依从于对多数债权人的利益保护的需要。
在破产程序中，起到至关重要的作用的意思自治，为债权人团体意思的自治。破产程序对于各种有利害关系的人都会产生实质的影响，甚至影响到社会公共利益诸如劳动者的失业等方面，特别是直接关系到参加破产程序的债权人的利益。法院在破产程序中居于主导地位，对破产程序的顺利进行负有全面责任。管理人在法院的领导下，对债务人的财产行使全面的管理权，并负具体的责任。在破产程序中，应当坚持管理人中心主义，但必须强调债权人的自治，以充分保护债权人的团体利益。债权人自治是破产程序的基本制度，包括债权人会议和监督人[21]两种基本形式。一般而言，债权人会议和监督人在破产程序中的作用，相辅相成，债权人会议和监督人依法履行各自的职责，目的都在于维护债权人全体的利益。但是，监督人履行职责受债权人会议的决议约束，债权人会议凌驾于监督人之上。
我国现行破产法规定了债权人会议，肯定了债权人团体的自治地位。但是，在破产程序中，仅有债权人会议代表债权人的利益，似乎还不足以维护债权人在破产程序中的公平利益，特别是债权人会议闭会期间，由谁代表债权人监督破产程序的进行，在我国法律上仍为空白。债权人会议由全体债权人组成，人数众多，对破产程序难以实施日常监督，若经常召集债权人会议，也不利于破产程序的节俭和简化。况且，债权人会议不是债权人全体的常设机关，特别是债权人会议休会期间，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督。所以，从实际需要出发，以使债权人自治贯串于破产程序进行的各阶段，我国破产立法有必要设立监督人制度；监督人由债权人会议选任，代表债权人会议对破产程序实施日常监督。我国新破产法草案的创新之一就是规定债权人会议任选的监督人制度，这是对我国破产程序中的债权人自治形式的补充。[22]
七、关于破产程序中的利益平衡
破产程序所涉及的利益为多方利益。债务人和债权人的利益为基本利益，居于受保护的平等地位。但破产程序不仅关乎利害关系人的利益，而且关乎社会公共利益，平衡破产程序中的各方利益，应当有制度设计上的考虑。以下三点，可能是我国破产立法所必须要衡量并作出取舍的地方。
首先，债务人的重整利益，优先于破产程序中的其他利益。债务人的重整利益与破产程序中的其他利益之间，存在冲突。债务人有破产原因，其请求重整的，其重整利益应当受到应有的尊重。若重整程序开始，则债权人自无由重整财产获得个别清偿的机会，即使是有财产担保的债权人，或者对债务人的财产享有优先受偿的支配权的担保权人，亦不能从债务人的财产中获得个别清偿。这是采用重整制度所必须实行的制度。所有的债权人，不论其是否享有担保，以及对债务人的财产归属或支配利益享有权利的其他人，均受重整程序的支配。在重整程序中，即使个别表决组的权利人不同意重整计划，法院亦可基于其自由裁量权顺延重整期间或者批准重整计划。可见，债务人受重整程序的保护利益是十分优厚的。我国破产立法应当坚持这样的立场。
其次，破产程序中的团体利益，优先于个人利益。在破产程序中，债权人团体的利益，与个别债权人的利益之间总是存在冲突的，保护了债权人的团体利益，就不可避免地会忽视个别债权人的利益，这是由破产程序的公平与公正的属性决定的。在团体利益与个人利益发生冲突时，理性的选择是团体利益优先于个人利益。在破产程序中，之所以团体利益优先于个人利益，原因在于参加破产程序的利害关系人的多面性；若没有团体利益的形成机制，破产程序就无法进行。而且，破产程序中的利害关系人通过团体多数表决机制，维系破产程序的公正性（团体利益）。即使个别利害关系人的意思，与多数利害关系人的意思不同，破产程序将依照多数人的意思照样进行。这是破产程序实现公正的价值目标所在。凡参加破产程序的利害关系人，均受破产程序的约束，享受破产程序上的利益，并承担因破产程序而产生的不利后果。在这个意义上，债权人自治的制度较为完整地反映了破产程序的团体利益优先于个人利益的价值目标。再者，在破产清算程序和和解程序中，任何普通的债权人均不能有超越破产程序的利益；在重整程序中，不仅普通债权人受重整程序的约束，而且对债务人的财产有担保权益的利害关系人，亦受破产程序的约束。这样的制度设计也反映着团体利益优先于个人利益的价值目标。
最后，劳动权益，优先于破产程序中的其他利益。企业被适用破产程序，劳动者的工资权益以及社会保险权益，在一定程度度上会受到相应的影响，特别是会引起劳动者的失业而影响劳动者的生机。在这样的风险机制下，劳动权益应当在破产程序中居于优先受保护的状态。劳动权益优先于国家的税收请求权和普通债权。我国《企业破产法(试行)》第37条规定，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。”我国的司法实务对于受优先保护的劳动权益，作出了内容补充。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第56条规定：“因企业破产解除劳动合同，劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有的补偿金请求权，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第57条规定：“债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第58条规定：“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”但劳动权益是否优先于债务人财产上设定的担保，我国现行法并没有提供相应的一般解决方案。[23]劳动权益为破产程序中的社会公共利益，应当优先于在债务人的财产上存在的担保物权，这应当是我国破产立法应当明确的问题。
[1]在我国现行法的框架下，可以适用破产程序的企业法人，包括依照《商业银行法》设立的商业银行和非银行金融机构、依照《保险法》设立的保险公司。对于银行、非银行金融机构是否应当适用破产程序，在新破产法的起草过程中引起了争议，但笔者认为现行法的模式并无明显的不妥，故在此不作论述。
[2]见邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第3期。
[3]有关详细内容，请参见常敏、邹海林：《中华人民共和国破产法的重新制定》，《法学研究》1995年第2期。
[4]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第130页。
[5]见邹海林：《关于新破产法适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第2期；汤维健：《修订我国破产法律制度的若干问题思考》，《政法论坛》2002年第3期。
[6]在德国，1999年1月1日生效的《德国支付不能法》规定了破产的自然人有条件的许可免责主义。见《德国支付不能法》第286条至303条所规定之“剩余债务的免除”制度。
[7]但最近完成的破产法草案所持立场为有条件的当然免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定比例时就免除其未清偿部分的债务的清偿责任。见《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第148条。
[8]我国《企业破产法（试行）》第3条将破产原因表述为“因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”；《民事诉讼法》第199条将破产原因表述为“因严重亏损，不能清偿到期债务”。
[9]见邹海林：《中国的破产制度及其发展方向》，《中国市场经济法治走向》，昆仑出版社2001年版，第150页。
[10]《德国支付不能法》第18条。见杜景林等译：《德国支付不能法》，法律出版社2002年版，第10-11页。
[11]我国《企业破产法（试行）》所规定的和解程序，为避免债务人被宣告破产而设计，竟能适用于债务人被宣告破产前；但《民事诉讼法》所规定的和解程序，则没有将之限定于债务人被宣告破产前。故最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第25条将和解程序概括为避免破产宣告和破产分配的程序，和解可以适用于债务人被宣告破产前以及债务人被宣告破产后。
[12]法院受理破产案件后，应当指定管理人对债务人的财产予以必要的接管或监管，以确保债务人的财产为破产程序的公正进行而存在。关于债务人的财产受破产程序的支配的相关问题，可参见本文后述的管理人中心主义。
[13]见王卫国：《论重整制度》，《法学研究》1996年的1期。
[14]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第46页。
[15]见邹海林：《中国的破产制度及其发展方向》，《中国市场经济法制走向》，昆仑出版社2001年版，第163-164页。
[16]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第39页。
[17]见邹海林：《论我国破产程序中的和解制度及其革新》，《法学研究》1994年第5期。
[18]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第137页。
[19]《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第16条规定：“人民法院决定受理破产申请的，应当同时指定管理人。”第29条规定有管理人的多项职权，基本上可以反映破产程序中的管理人中心主义。
[20]但该条的规定确实不同于美国破产法第11章重整程序所规定的“占有中的债务人(debtorinpossession)”制度。在美国破产法中，占有中的债务人为重整程序中管理债务人财产的基本态样，除非法院基于某种理由任命债务人财产的管理人或受托人(trustee)。但笔者并不赞同在我国的破产程序中实行与美国破产法相同的“占有中的债务人”制度。另外，该条的规定还存在其他的缺陷，需要和草案中的重整程序的其他规定相配合进行修改，故有进一步斟酌的巨大空间。
[21]监督人为破产程序中的全体债权人的代表机构。监督人依不同的立法例，称谓有所不同。例如，英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国称为检查委员会；意大利、法国、德国、泰国称为债权人委员会；日本、韩国等国称为监查委员或者监查人；我国台湾地区则称为监查人。我国新破产法草案准备采用“债权人委员会”的称谓。
问题管理论文范文2
1.1线损管理组织结构设置不合理
随着科学经济的不断发展，电力行业逐步落实“一强三优”的电力管理目标，传统的电力企业线损管理的组织结构已无法适应电力行业的发展需求冰不断涌现出各种问题，如企业各职能部门过度重视自己的日常工作，经常性忽视线损管理工作，根本无法处理好线损管理中与智能部门产生直接利益关系的问题；而对于与其利益无关的问题则不关心，电力企业各部门、各人员对线损管理工作的参与积极性较低，甚至认为线损管理工作是其本职工作以外的额外负担，忽视线损管理的整体目标，导致无法形成良好的跨部门线损管理协作工作。
1.2线损管理机制缺乏生机活力
由于线损工作涉及众多部门，因此管理难度较大，而要有效调节各部门合作、提高线损管理人员的工作热情是我们必须重视的问题。作为一项重要的综合性技术经济指标，线损率容易受电网总体规划、组织结构、电网运行状态、电能计量方式、准确性等影响。企业生产运行部门、配网运行管理部门、调度部门等执行工作当中存在与线损工作相关的内容，如抄表到位、电量差错、检查周期、电表轮换、调前合格率等，造成线损管理水平低的因素有很多，甚至难以区分是哪个部门的错失，但主要都是因为管理人员工作积极性不高，对线损管理工作厌烦，最终导致电能损耗严重。
2加强电力企业线损管理的有效措施
事实上，供电企业在建设我国节约型社会过程中发挥着重要作用，它不仅可以优化能源配置，还能满足我国经济发展和人们生活的基本用电需求。我认为必须强化供电管理中的线损管理工作，从根本上降低能源损耗，根据本人多年从事线损管理工作经验，总结出几点关于加强线损管理的实用措施。
2.1明确线损管理方向
线损管理工作的复杂性主要表现在它涉及领域广，包括电网的规划建造、生产技术、调度运行、营销管理及电能计量等。一直以来，我公司都十分重视线损管理工作的质量控制，成立专门的线损管理队伍管理线路，同时制定科学合理降损规划，定期开展线损分析例会、改造计量装置，从局部到整体全面抓好线损管理工作的质量控制，明确线损管理方向、正确处理线损管理各项工作的关系，提高线损管理工作的有效性，真正实现电力工业节能降耗的目的。
2.2正确处理线损与降损的内在关系
深入研究线损产生原因，针对不同线损产生原因采取不同的降损方式，其中最常用的是管理降损和技术降损，采用技术降损措施可有效降低理论线损值，通过管理降损措施能让实际线损值逐步趋近理论线损值，由此可知，技术降低损和管理降损对提高线损管理质量同样具有十分重要的现实意义。采用技术降耗措施需要大量资金，具体措施为改善电力网结构、优化电压等级、尽可能缩短电力网供电半径、优化整合无功配置等，真正起到降低能耗的根本目的；与技术降耗相比，管理降耗所需的资金投入量较小，强化线损管理可有效减少供电环节人为因素引起的“跑、冒、滴、漏”电量损失，有效降损。虽然技术降耗与管理降耗在本质上存在差异，但两者又是降损管理工作中两个重要轮子，相互协调且缺一不可。通过组织结构的有效整合、激励机制的全面构建、控制手段的真正落实可保障电力资源的优化整合，提高线损管理工作的有效性，确保企业资金投入获得良好经济效益，为供电企业的线损战略目标服务。
2.3有效调整线损管理的组织结构
为有效满足电力企业组织一体化的根本性原则，企业应重视线损管理组织结构的完善调整，对管理活动区别对待，一方面要确保线损管理工作有组织、有目标地开展，但又要避免其涉入到职能部门的具体业务中，全面结合线损运作管理工作与企业项目管理工作。为有效满足电力企业组织一体化的根本性原则，企业应重视线损管理组织结构的完善调整，为此，大胆引入供电企业混合型线损管理模式，即在电力网原有组织结构前提下，积极构建与职能部门同层次甚至在线损管理上、高于职能部门层次的线损管理部门，充分突出线损管理在企业日常管理工作中的重要作用。另外，全面考虑我公司的架构规模，线损管理工作可不独立设置线损管理部门，只需将线损工作职责考虑进部门发展策划即可，充分发挥企业各部门的综合管理职能，将线损战略目标与公司整体战略有效融合，从公司的整体利益出发，提高线损管理工作的质量。
2.4建立完善的线损管理激励机制
为实现降损战略的管理目标，应建立科学合理的线损管理激励机制，并且注意以下几方面的内容。
2.4.1激励机制应采用多形式表达，并且要满足不同层次的实际需求
事实上，供电企业的降损策略管理目标明确单一，由于各员工个人需求复杂繁多，为增强企业凝聚力，企业可积极构建激励机制，以充分激发企业员工的工作热情，全面提高线损管理效率。
2.4.2保证激励机制的公平性、科学性和合理性
不管采取何种激励手段，必须注重机制本身的公平性、科学性和合理性，唯有严格遵循公平性、科学性和合理性的激励原则，才能更好地鼓励先进，以先进个人带动整体，充分发挥员工工作积极性，让员工更加投入线损工作中，更好地完善自我，实现个人目标。
2.4.3激励机制要带有一定时效性
为有效保证激励机制的实施效果，应确保激励机制的应用时效性，尽可能保证及时激励，以更好地发挥机制的激励效果，让员工以饱满的精神状态投入线损管理工作。2.5强化电量计量掌控，合理改造线路加强电力能源输配电量的计量管理，是开展线损管理工作的基础。因此，我们要合理规划电网建设，科学配置输变电设备，加强电网经济调度与检测，根据实际使用需求及时调整运行方式。最为有效的方式就是使用集中抄表系统，针对电能表的使用情况定期更换淘汰型电能表，有效减少电能计量损失，同时要积极推广应用误差小、准确性高、起动电流小、超载能力强、抗倾斜、表损低的电能表，大力应用抄表自动化管理的全电子电能表，合理设置电能计量点，对专线用户加装失压记录仪，杜绝人为因素影响，及时查处现场各种计量差错。
3结语
问题管理论文范文3
论文摘要我国化学除草存在问题是农田杂草群落演替加快,难治杂草危害加大了化学除草工作难度,除草剂的选择、复配、使用时期等造成了除草剂药害发生频繁,长残留除草剂危害严重以及除草剂喷洒器械落后。建议加强农药和药械的使用与管理、除草剂使用技术研究和普及，加强长残留除草剂科学使用和管理、加强施药器械的研制、生产、管理和使用技术的研究。除草剂产品开发要适合北方各方面条件，重视除草剂的安全性，促进我国化学除草的发展。
1除草剂药害问题及对策
1.1使用不合理
由于误用、滥用、混用不当、使用过量的除草剂、不适时施药造成药害等；使用长残留除草剂造成残留药害；施药器械和田间喷洒作业不标准、喷雾器械清洗不彻底、飘移等造成药害；使用假劣除草剂造成药害；经销商、厂家误导造成药害等。
1.2对策
严格执行除草剂注册登记、田间药效试验、除草剂田间药效试验安全性评价等制度。农业生产需要除草剂安全性评价必须全面和准确，要特别注意在不良环境条件下的试验，苗前除草剂要进行不同土壤有机质、质地、pH值、低温高湿、拱土期施药、混土施药等试验；苗后除草剂要进行高温低湿、低温高湿、最好有2d低于10℃的气温试验、喷液量试验；作物不同生育阶段和品种试验；加不同类型的喷雾助剂及剂量试验。要特别重视长残效除草剂对后茬敏感作物安全性评价试验，改进施药技术避免或减轻药害；对安全性差的除草剂不予登记注册，加大对伪劣除草剂的查处力度，大力普及除草剂使用技术等。
2除草剂混用和混配制剂的问题及对策
2.1除草剂混用和混配制剂的问题
（1）除草剂混配和混配制剂安全性问题严重。除草剂混配和混配制剂重视成本、忽视安全性和药效，一些混配不合理，已给生产造成严重损失。
（2）除草剂混配和混配制剂药效差的问题。除草剂混配与混配制剂不合理，大豆田比较突出。一般有3种情况：一是混配后药效差；二是由于增效作用而造成药害；三是不能与当地条件、杂草种类相匹配。
2.2对策
除草剂的混用及混配制剂的开发首先应考虑安全性，应特别重视对后茬作物的安全性，长残留除草剂应严格限制使用或淘汰。除草剂混配制剂的开发应对安全性、药效、可混性、混配比例及使用技术做认真、详细的试验研究，特别是安全性试验，应对不同质地、有机质含量、不同施药时期、喷液量、温度、湿度、加喷雾助剂及对后茬作物安全性等进行研究。
3长残留除草剂使用现状、问题及对策
3.1长残留除草剂剂使用现状
2004年我国长残留除草剂农田使用面积近1733.3万公顷，占农田化学除草总面积的30%。主要长残效除草剂品种有莠去津、甲磺隆、氯磺隆、咪唑乙烟酸、氟磺胺草醚、氯嘧磺隆、异噁草松、唑嘧磺草胺、西玛津、胺苯磺隆、甲氧咪草烟、二氯喹啉酸等。长残留除草剂使用面积最大的是我国北方，其中大豆使用长残留除草剂占首位，使用面积占我国北方大豆化学除草面积的50%，在内蒙古的东北部呼伦贝尔市等地，近10年来在大豆、小麦、油菜田多年连续使用长残除留草剂，占总播种面积的80%以上。
3.2长残留除草剂带来的问题
长残留除草剂的优点是除草效果好、杀草谱宽、用药量少、使用方便、用药成本低；其缺点是在土壤中残留时间长，一般可达2～3年，长的可达4年以上，在连作或轮作农田中使用极易造成后茬作物药害、减产，甚至绝产。长残留除草剂对后茬作物的药害连年发生，日趋严重，已给农业生产造成严重损失，并严重影响了农业种植业结构调整。
（1）种植比例不合理。我国北方农村种植规模大，尤其是大豆的面积较大，而大豆又多采用长残效除草剂，由此造成多种作物倒茬轮作，特别是近年来种植业结构调整，经济作物种植面积扩大，多数经济作物对苗前的长残效除草剂敏感而造成药害，大大限制了用户对除草剂和后茬作物种植的选择机会。
（2）短期行为。农村土地无准确的技术档案，由于近期内土地转包较多，在使用除草剂时多数采取短期行为，不考虑轮作倒茬问题，使用长残效除草剂。
（3）施药机械落后，农艺性能差。施药机械尚无使用技术规范可遵循，除草剂重喷、漏喷严重，小四轮带喷雾机多数压力不足，无搅拌装置；喷嘴型号不对，苗后喷水量过大，同型号喷嘴间流量差异大，有的差1～2倍。
（4）农民文化水平低。有的农民看不懂除草剂说明书，缺少对除草剂使用技术的培训，对除草剂使用技术掌握得少或不懂，不合理使用除草剂，甚至乱用除草剂，只顾眼前，不管长远。
（5）受自然条件限制。如高温、干旱、大风等影响，未能改进施药技术。选用除草剂及除草剂混用或混配制剂不合理，药效差就盲目增加除草剂用量。
3.3对策
（1）调整除草剂品种结构。鉴于我国除草剂生产发展迅速、供过于求的现状，调整除草剂品种结构时机已经成熟，应对有替代品种的长残留除草剂进行淘汰；对无替代品种的长残留除草剂划区限制使用范围、用量和次数。
（2）加强管理和研究。加强对长残留除草剂登记管理和使用技术的研究、试验示范，加强使用技术研究，使用标准的喷药机械和按喷药机械使用技术规范施药，推广植物油型除草剂喷雾助剂，降低用药量。依法使用长残留除草剂。除草剂生产者要认真进行长残留除草剂登记试验，规范标签和使用说明书，详细说明种植敏感作物的间隔期。使用者要改进使用技术，作好土地技术档案记载。
（3）加强化学除草使用技术的普及与提高。
4喷雾器械存在问题及对策
4.1喷雾器械质量问题严重
除草剂要通过喷药机械来实现除草效果，喷雾机械的性能至关重要。我国北方目前种植规模较大的农民装备了与小四轮配套的小型喷杆式喷雾机，其中农民自己制造的占相当比例，多数压力不足，喷嘴质量差，达不到喷洒除草剂的农艺要求。还有相当一部分使用背负式手动喷雾器，这些手动喷雾器结构简单、价格底廉、材质差、易损坏、压力低、跑冒滴漏严重、农艺性能差，不适合喷洒除草剂。
大型喷杆式喷雾机仅在黑龙江、新疆等垦区使用，而且多为20世纪80年代初期从国外引进和仿造，机型落后，设备老化。
4.2喷洒技术落后
2002年我国已完成喷雾器械使用技术规范的制定，至今未曾公布实施，喷洒除草剂处于无章可循状态。除机械外，在技术上还存在整地质量差、对水量过大过小、行走快慢、喷洒不均、压力不够等诸多方面的问题。
4.3对策
（1）喷雾器械要像农药一样立法，依法注册管理，以保证喷雾器械质量，淘汰质量差的或自制喷雾器械及配件。（2）喷雾器械的落后严重影响了化学除草的发展，国家应加快引进和研制适于国情的新喷雾器械，并给予喷雾器械财政补贴。
（3）尽早公布实施喷雾器械使用技术规范，使喷洒除草剂有章可循。大力推广喷雾器械使用技术规范，提高施药水平。喷杆式喷雾器械重点淘汰国产喷嘴、过滤器，更换进口喷嘴和过滤器，推广快速组装喷头体、喷雾器雾滴均匀度测试板。
5难治杂草种类问题与对策
5.1难治杂草种类及问题
由于忽视机械灭草措施、不合理耕作轮作、不合理使用除草剂等原因，农田杂草种类减少，难治杂草增多，主要在多年使用除草剂的大田作物，如大豆田鸭跖草、刺儿菜、大刺儿菜、问荆、苣荬菜等；水稻田匐茎剪股颖、稻李氏禾、扁秆藨草、日本藨草、藨草、慈姑、空心莲子菜、双穗雀稗等；麦田鸭跖草、刺儿菜、大刺儿菜、问荆、苣荬菜、播娘蒿、婆婆纳、猪殃殃、牛繁缕、硬草、看麦娘、鼬瓣花、卷茎蓼、田旋花等；油菜田婆婆纳、繁缕、看麦娘、大巢菜。
除草效果不好是由于选择除草剂不对、用量偏低、混配不合理、使用时期不对、喷洒器械不标准、施药技术不规范，自然条件影响未能采取相应措施等因素影响，并不是由于杂草对除草剂抗性造成的。
5.2对策
（1）非化学除草措施。加强机械灭草措施，深耕深翻，播前整地灭草及中耕。
（2）注意安全性。选择安全性好的除草剂，合理混配，苗前选用异噁草松+唑嘧磺草胺、精异丙甲草胺、异丙草胺或混配制剂大豆欢；苗后选用异噁草松+灭草松+精吡氟禾草灵、高效吡氟甲禾灵、精噁唑禾草灵、精喹禾灵、异噁草松+氟磺胺草醚+精吡氟禾草灵、高效吡氟甲禾灵、精噁唑禾灵或精喹禾灵。
（3）适宜的喷液量。苗前喷液量人工背负式手动喷雾器225～300L/hm2，拖拉机喷雾机180～200L/hm2；苗后喷液量人工背负式手动喷雾器100～150L/hm2，拖拉机喷雾机100L/hm2以下。
（4）正确选用喷雾器械。苗前人工背负式手动喷雾器和拖拉机喷雾机选用11003、11004型扇形喷嘴，配50筛目过滤器；苗后人工背负式手动喷雾器选用11001型扇形喷嘴，配100筛目过滤器；拖拉机喷雾机选用80015型扇形喷嘴，配100筛目过滤器。
（5）喷雾压力。苗前人工背负式手动喷雾器2个大气压，拖拉机喷雾机选用2～3个大气压；苗后人工背负式手动喷雾器选用2～3个大气压，拖拉机喷雾机选用3～5个大气压。
（6）行走速度。拖拉机车速68km/h，人工3～4km/h。
（7）喷头高度。拖拉机喷雾机喷杆高度和人工背负式手动喷雾器喷头高度40～60cm。
（8）施药时期。播前施药要采用混土施药法；播后苗前施药，最好播后3d之内施药；苗后施药在大豆真叶期至一片复叶期，鸭跖草三叶期以前，刺儿菜、苣荬菜八叶期前，一般阔叶杂草二至四叶期。睛天上午8时前，下午6时后，最好夜间无露水时施药。
（9）添加助剂。施药时药液中加入植物油型喷雾助剂，用量为喷液量1%。
6除草剂产品开发问题与对策
6.1除草剂开发要把安全性放到首位
近20年来，我国除草剂生产有了长足的发展，上市除草剂品种近100个，在这方面还存在盲目性、追新和粗制滥造等问题。除草剂开发应考虑我国实际情况，农民种植规
模、农作物轮作方式、喷洒器械性能质量、使用技术水平等，开发的除草剂不但要能除草，更要对作物安全，对下茬作物也安全。
6.2重视老品种的开发，不要盲目追新
一些除草剂老品种经多年使用，技术成熟，安全性较好，一般用量较大，农民熟悉，国外公司已把市场打开，不需花费更多的财力、物力去开发市场，并不涉及专利问题。目前有一种倾向就是盲目追新，国外有的马上仿造，除草剂发展和更新较快，化合物的活性越来越高，用量越来越少，但对喷洒器械和使用技术要求严格，一些国外新投入市场的新品种，使用技术尚不成熟，有些问题尚未暴露出来，如当年的氯磺隆、甲磺隆、胺苯磺隆等，一些厂家争相上马，后发现因残留危害后作问题而不得不下马。磺草酮成本高不宜生产。一些长残留除草到如咪唑乙烟酸、氯嘧磺隆、甲氧咪草烟、唑咪磺草酮等不宜再发展。
6.3应重视老品种混配制剂的开发
近几年来，国产除草剂混配制剂急剧增加，目前已超过1100个，主要问题是注重了成本低，而忽视了安全性和药效，大多粗制滥造，混配不合理、精品不多。老品种除草剂的混配开发要选安全性好的除草剂，注重科学性，认真搞好混配配方筛选及田间药效试验。
7参考文献
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[4]王险峰.喷雾机的性能标准及田间操作规程[J].现代化农业，2002（9）：14-16.
[5]王险峰，关成宏.除草剂喷雾助剂的理论和实践[J].现代化农业，2002（1）：11-13.
问题管理论文范文4
一、敢于提出问题
传统的教育思想、教学方式注重的是传授知识、培养的是求同思维和习惯思维。这往往会造成学生缺乏主动性和创造性，造成思维途径狭窄、呆板，易误入死记硬背的歧途。而创造思维是求同思维和求异思维的高度发展与和谐的产物。敢于提问，先求同后求异，往往易得到最佳的思维效果。
提出问题就是向常识挑战，它是刺激人脑积极向上的有效方法。现行的中学教材虽经精心编写，但也有不少问题。如：初三第二章第三节“元素元素符号”中强调了元素组成宏观物质，而微粒构成物质，但课本出现“氦气等稀有气体是由单原子组成的”一句，易混淆学生的思想。再如：高一必修本中讲“气体体积主要取决于分子间的平均距离，而不像液体、固体那样，体积主要取决于分子的大校”这一说法不严密，如固、液体是由原子或离子构成的呢？另外还有讲到同位素时，35Cl和37Cl－属不属于同位素？倘若是同位素，其性质不相同又如何解释等等。只要用心思考，不难发现还有其他值得商榷之处。在化学教学中，要鼓励中国学习联盟胆思考，敢于提出问题和自己的看法，展开讨论，为学生提供发表不同的学习感受和见解的机会，使他们在“一事多论、一知多用、一题多解”的学习活动中放射智慧的火花，培养出“不唯上”、“不唯书”的开拓精神和创造才能。
二、营造问题环境
创造思维都是在提出问题中表现出来的，因此营造积极思维的问题环境便成了培养学生创造思维的重要方式之一。在平时的化学教学中，要认真钻研教材，精心设计教案，巧设疑问，以趣激疑，以问设疑，以疑导思。如在讲到碱金属的性质时，首先演示光亮的铁钉置于CuSO4溶液中的实验，让学生观察实验现象后分析“为什么铁钉表面会变成红色？”并进而发问：“如将金属钠放入CuSO4溶液中呢？”学生在铁和CuSO4溶液反应的思维定势下，很容易得出生成Na2SO4和Cu的结论，此时再演示Na和CuSO4溶液的实验，却得到了不同的实验现象。利用学生感受后的兴奋状态，引导学生对问题作层层深入的思考，挖掘中国学习联盟脑潜在的能量，使学生能在一种轻松愉快的情绪下保持旺盛的学习热情，激发了学生的思维积极性，便于点燃学生求异思维的火花。
三、发挥好奇心
中学时代是青少年长身体、长知识的时代。学生们的求知欲旺盛、好奇心强，这是培养创造思维的有利条件。充分发挥好奇心，并加以正确诱导，便于学生养成良好的思维习惯。如在做卤素的性质实验时，学生已完成了碘水中分别加入苯和四氯化碳的实验，得到了两种不同的现象后清洗仪器时，有一组学生无意中将上述两支试管的液体混合后振荡，发现上层呈紫红色，就提问：“当往碘水中加入苯和四氯化碳时，溶液会不会分三层，各层的颜色又如何？”我及时把握住机遇，在全班同学面前表扬了这组中国学习联盟胆思考，发现问题，利用学生的好奇心理展开讨论。随后我作了归纳：肯定不会分三层，根据相似者相溶的原理，苯和四氯化碳在振荡后会溶在一体，溶液分两层，至于苯和四氯化碳层在上或在下要取决于两者的相对多少，如苯多则在上，反之则在下，并演示了两种情况时的实验，加深了学生对溶解性的理解。
四、充分远距联想
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1.1财务管理意识陈旧
随着我国加入世界经济贸易组织，我国的经济发展逐步与世界接轨，同时也面临着日益激烈的国际竞争。如果缺乏合理的财务管理制度体系，我国企业将难以得到长足的发展。然而，我国中小企业中的很多职工没有受到专业的财务知识教育、缺乏科学的财务管理意识，财务管理意识陈旧落后，财务信息不准确，无法为管理者和领导者提供正确全面的财务信息。
1.2财务管理缺乏时代性
经济发展具有时代性，不同的时代呈现出不同的时代特色，财务管理也应紧跟时代潮流，符合时代特色。工业革命时期，企业家主要通过扩大市场的方式来获取经济效益，当代世界的经济发展以科技力量为核心，利用科技技术的革新来获取经济效益。但是，许多企业仍采取传统的管理方式，意识不到科学技术的重要性，致使企业财务管理缺乏时代性，使企业发展受到限制。
1.3财务监管力度不够
财务监管对财务管理工作的顺利进行具有重要作用，其既可以对管理人员起到监督作用，又可以使管理信息得到及时反馈，从而使管理人员及时地调整策略。但是，目前我国很多中小企业并未使财务监管制度得到有效落实，这也是我国企业财务监管力度不够的重要原由。另外，部分中小企业虽然建立了财务监管制度，但是企业内部的工作人员并不严格遵守，这样就使得财务监管制度流于形式，发挥不了其实质作用。
1.4财务管理规范性不强
在现代企业中，财务管理人员未能对财务方面的问题给予足够的重视，在问题出现时，缺乏有效的解决方法，致使财务管理工作没有规范，处于比较混乱的状态。有些企业虽然有相应的财务管理机制，但是他们的管理机制没有标准的规范，各个部门分工不明确，使管理工作不能有效进行。此外，有的管理人员虽然掌握足够的管理理论知识，却对投资方面认识不到位，不能与企业的财务管理对策保持同步。
2新时期企业财务管理工作思路与对策
2.1构建具有时代特色的财务管理模式
由于我国财务管理观念落后，财务管理模式陈旧，无法适应时代潮流，致使企业管理活动中出现各种各样的问题，对企业的发展产生严重的阻碍作用。所以，构建具有时代特色的财务管理模式是改善企业财务管理制度的重要任务。
2.2加强会计基础工作
加强会计基础工作可以从以下三个方面着手:首先，在进行会计工作人员招聘和选拔的时候要严格要求，精心选聘，会计工作人员要具备从业资格证，并对其业务素质进行考察，从具有从业资格的人员中选拔出既有扎实的理论知识又具备解决实际问题能力的优秀应聘者。其次，企业内部要严格遵守和执行各项财务管理制度，对会计工作人员进行科学管理，提高他们的业务素质。最后，加强会计工作人员的培训工作，让他们能够了解和掌握最前沿的财务理论知识，这对提高财务管理决策的科学性意义重大。
2.3构建科学的投资决策机制
一方面，要增强投资决策的科学性。部分中小企业由于其规模小，起点低，其创办者来自社会的各行各业，知识水平有高有低，他们往往没有专业的领导和管理知识，随着企业的不断发展壮大，面对新的经济形势，容易产生企业领导者决策失误的现象;另一方面，企业要重视项目投资。大部分的企业仍然采用粗放型的经济发展方式，对市场的信息变化不灵敏，产品科技含量不高、技术落后、能源消耗大、经济效益不高。项目投资就是企业对计划生产的产品进行尝试性生产的投资、对更新技术设备和人力资源的投资，这种投资方式适合中小企业的发展实际，值得推广。
2.4强化资金管理，加强财务风险控制
企业的良好运行和健康发展离不开资金支持，然而目前，我国很多企业往往由于资金方面出现的问题而在残酷的市场竞争中沦为败者，所以，强化资金管理，加强财务风险控制非常有必要。一方面，在产品开发前要进行合理和科学的预算，对企业内部的资金状况有全面的了解;另一方面，保证资金的流转顺畅，资金周转不足往往能让企业陷入困境;最后，加强财务风险控制，对于赊账的消费者的信用状况进行查实，关于如何催收账款要有详细的办法和措施，做好企业内部财务安全防范，防止资金被盗，一旦发现资金无端流失，就要通过法律途径来维护企业的合法权益。
2.5加强固定资产管理
对于现代企业的固定资产，企业财务管理者不仅要使企业既有资产的价值得到保证，又要利用固定资产进行投资，增加企业收益。这要求财务管理者具有科学的投资观念，掌握专业的投资知识，具有丰富的经验，能够在动态的经济中把握时机取得成功，尤其在投资赢利时要保持清醒的头脑，要明白赢利和风险同在，决不能为了赢利而盲目投资。
3结论
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医疗保险制度改革是经济体制改革的重要组成部分。从当前我国医疗保险制度改革实践来看，形成了“直通型”、“分工型”、“存储型”、“大统筹型”等“统帐结合”模式。这些模式虽然都有其合理性，但却都在实践中暴露出基金收缴困难、医疗服务和支出管理机制失灵等一些深层次的矛盾和问题，难以形成一种模式。根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》界定的“低水平、广覆盖、双方负担、统帐结合”的基本原则，借鉴国内外医疗保险制度改革的正反经验，笔者认为，我国医疗保险制度改革模式应当是多元协调混合型模式，这种模式的关键在于建立一种保障方式多层次、保障资金多渠道、支付方式科学、管理办法有效的医保运行机制。
一、建立多层次的医疗保险体系
根据实际情况，我国的多层次的医疗保险体系应包括以下三个层次：
1．基本医疗保险。这是多层次的医疗保险体系的基础，也是国家医疗政策的重要组成部分，属于法定性质的政府行为，以强制性实施为主，财源主要来自强制筹集的保险费。基本医疗保险坚持“低水平，广覆盖”的原则，强调“公平优先、兼顾效率”，只承担基本医疗的保障职责，即限于提供适应绝大多数参保职工必要医疗需求的、医疗服务机构采用成熟的和适宜技术所能提供的、医疗保险基金有能力支付费用的医疗服务。
2．补充医疗保险。这是完整的医疗保险体系的不可缺少的组成部分，是在基本医疗保险的基础上，在经济效益许可的条件下，由企业(行业)为职工、职工为个人自愿出资组成补充医疗保险基金，为弥补基本医疗保险的水平不足以支付巨额医疗费而建立的补充性医疗保险形式。在我国现阶段，应抓紧建立的补充医疗保险形式有：一是“超大病”补充医疗保险。基本医疗保险保的是基本医疗，但是超过最高支付限额的病例又是客观存在的，尽管其发生的概率较低，但费用很大，致使单位和个人均难以承受。对于这些“超大病”的医疗问题，既不能一推了之，更不应该把这个包袱再推给用人单位，最佳的解决办法应是面向统筹地区建立“超大病”补充医疗保险，主要用于解决基本医疗保险封顶线以上的医疗费用，减轻重病职工负担，保障其基本生活；二是“大病”补充医疗保险。基本医疗保险采用统帐结合方式实施，其中社会统筹基金要确定起付标准和最高支付限额，起付标准以上和最高支付限额以下的医疗费用，以统筹基金支付为主，但个人同样要负担相应比重。尽管相对统筹支付而言个人负担比例较小，但由于医疗费用相对较大，对于因病不能参加工作、工资收入明显下降的职工本人和家庭来说，还是困难重重。为了减轻重病职工负担，保障其基本生活，企业(行业)在有条件的情况下，有必要建立职工大病专项金，实行统筹使用，对困难者予以资助。
3．商业医疗保险。这是多层次的医疗保险体系中较为规范、起补缺和提高作用的层次，是被保险人在投保后，在保险期内因疾病、生育或身体受到伤害时，由保险人给付保险金的一种保险。在这一领域由人们自由选择，坚持“效率优先、兼顾公平”的原则。随着基本医疗保险制度的建立，当前应重点突出主要的险种有：(1)特种疾病保险。针对一些风险容易预测、发生率较低，但疾病费用较大的疾病而设计的险种，主要目的是为了在发生灾难性病症时保障投保者的治疗，以免由于经济原因使治疗受到影响。比如肿瘤、心脑血管意外病症。(2)康复保健医疗保险。主要为满足一些高收入人群或团体超出基本医疗需求以上的高水平的和特殊保健的医疗需求而设计的险种。如有些病房的设施将比较豪华，相应的收费标准也高，基本医疗保险不可能承担这部分费用，部分高收入人群就可通过参加康复保健医疗保险得到相应的待遇。
二、建立合理的医疗保险费用筹措机制
基本医疗保险必须坚持“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则，考虑在社会主义初级阶段，职工的收入水平并不高，财政收入极为有限，企业效益大多数处于较低水平的现状，本着“最基本的筹资水平、最基本的医疗服务”的理念，由用人单位和职工双方按工资的一定比例共同负担。基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合，基本医疗保险金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人缴纳的医疗保险费，全部计入个人帐户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人帐户，具体划入比例根据个人帐户支付范围和职工年龄因素确定。
补充医疗保险和商业医疗保险由国家给予政策，鼓励用人单位和个人积累，资金组合方式可以灵活多样，可个人参保，可由用人单位与个人各付一部分保险金，有条件的单位也可全部由用人单位为职工投保，并以此作为稳定职工、吸引人才的有力措施。在此，除了为保证国家公务管理的正常运行，由财政为国家公务员提供一定的医疗补助外，国家不为其他任何社会成员支付保险费，但可通过有关政策鼓励用人单位和个人参与保险。其鼓励政策至少有两条：个人用于补充医疗保险和商业医疗保险的收入免交个人所得税；用人单位用于补充医疗保险和商业医疗保险的费用，可在税前列支。
三、建立科学的医疗费用支付方式
医疗保险难搞，难就难在医疗费用的支出控制。医疗消费具有即时性、难预测性、道德风险大的特点。一些试点城市的社会统筹基金大量超支，都与缺乏有效的医疗费用制约有很大关系。实践证明，建立科学的医疗费用支付方式是医疗保险健康发展的重要环节。
1．制定基本医疗保险的用药、诊疗和医疗服务设施的标准。现代的医疗科学技术发展很快，几乎天天都有新药、新的诊疗手段出现。基本医疗保险只能根据保证基本医疗需求和与医疗保险基金筹措水平相适应来确定用药、诊疗和医疗服务设施的范围和给付标准。
在选择基本医疗保险药品和诊疗项目的具体方法上，国际最近流行用经济学的评价方法，综合考虑和比较药品或治疗技术的成本效果。比如，甲药单价很贵，但很快就能见效，病人不久就能康复、上班；乙药单价很便宜，却在较长时间的服用后有效，自己工作受影响。如果仅仅看单价成本，乙药看起来属于“基本医疗”，但在对甲、乙两种药物的成本效果进行认真、细致的比较之后，甲药就可能进入基本医疗保险的报销范围。所以，基本医疗保险的界定是医疗技术问题，但更是经济学上的问题，可以预计，成本效果的评价方法和思想理念将影响未来基本医疗的界定和选择。
2．实行基本医疗保险“板块式”的统帐结合方式。即个人帐户和统筹基金之间割断关系，实行独立分别运作，分别核算，风险各自负责。个人帐户管小病，主要用于门诊医疗服务和统筹基金起付标准以下的住院医疗服务，个人帐户用完后，全部自负。统筹基金管大病，主要用于起付标准与最高支付限额之间的住院和门急诊大病医疗服务，个人也要负担一定比例。“板块式”帐户运作方式首先在小病上设立个人帐户，加强了个人对小病的自我保障责任；其次，由于次数频、难控制的小病费用进不了统筹基金，减少了统筹基金透支的可能性，统筹基金集中解决大病，加强了抵抗大病风险的能力；再次，大病的医疗服务、药品消费具有较强的“资产
专用性”，医疗保险管理机构把管理的重点放在费用高又较易监控的大病部分，集中力量抓主要问题，有利于提高统筹基金的管理效果。
对于超过最高支付限额的医疗费用，已不再属于基本医疗保险的范畴，应通过补充医疗保险、商业医疗保险或社会医疗救助等途径解决。基本医疗保险的封顶额应是“超大病”补充医疗保险的起付额，即超过基本医疗保险的封顶额后才进入“超大病”补充医疗保险。
3．选择按病种付费的结算办法。目前国内普遍采用的医疗服务机构与医疗保险机构之间“按服务收费”的偿付方式，在客观上促使医疗机构以过度使用医疗资源的方式，而不是以最有效的方式提供服务。“按病种付费”是根据每一种疾病或病程所需全部服务进行事先定价后，按此标准支付给医疗服务提供者。美国的预付制和德国的按点数付费，在本质上都属于“按病种付费”方式。随着医疗技术的发展，对同一疾病的治疗有了越来越多的治疗方案，其费用的差别也越来越大。医疗实践的发展迫切需要通过技术经济分析科学测算每一病种的标准化诊断、标准化治疗、标准化药品的费用，在众多的治疗方案中，选择适当的治疗方案，并作为医保机构费用偿付的依据。“按病种付费”方式，可有效地限制医生在决策中的“独断专行”，避免提供过度服务。
四、建立政事分开的医疗保险管理体制
政府行政主管部门负责统一制定医疗保险法规和政策，建立基本医疗保险的运作框架，规范和监督医疗保险经办机构、用人单位、个人、医院、制药、金融等相关利益群体的行为，确定补充医疗保险和商业医疗保险的有关照顾扶持政策。这里需要特别提出的是，基本医疗保险划归卫生部主管比归属劳动和社会保障部管理更为合理。由于医疗资源的使用效益和需求总量的控制与医疗服务的供方(医院和医生)密切相关，这就要求医疗服务部门和基金管理部门在同一个部门的领导下，相配合而不结合。因此，社会医疗保险划归卫生部管理是比较合理的；将有利于卫生部门实行行业管理、统筹规划、充分利用有限的卫生资源，有利于逐步形成政府卫生部门指导下的医疗保险方和医疗服务提供方双方买卖的格局，促进现代医疗市场的发育和完善，有利于扩大医疗服务范围，将预防、保健与治疗以及社区服务、医院服务有机结合，为最终实现全社会医疗保险和人人平等享受医疗服务奠定组织基础和管理基础。国际社会医疗保险制度管理体制也朝着卫生部主管的模式发展，并被越来越多的国家采用，尤其是新建社会医疗保险制度的国家。
