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人口老龄化治理范文1
【关键词】老年人监护 立法缺陷 体系构建
【中图分类号】F320.2 【文献标识码】A
《2011年度中国老龄事业发展统计公报》数据显示：截止2011年末，我国60岁及以上老年人口已达1.8499亿，占总人口的比重达13.7%，全国65岁及以上老年人口已达1.2288亿，占总人口的比重达9.1%。根据联合国的标准，一个国家或地区年满60周岁以上人口占该国家或地区总人口比例达10%以上，或者年满65岁以上人口占该国家或地区总人口比例达7%以上的，该国家或地区即被认为进入老龄化阶段。因此，当前应对人口老龄化已是我国社会发展的重要任务，除不断完善现有社会保障机制外，完善监护立法也为解决成年养老问题提供相应保障。
现行规范中成年监护制度之不足
现有立法首先规定了适用于监护的被监护人主体范围，包括无民事行为能力和限制民事行为能力的自然人；并分别按照未成年人、成年人各自具备行为能力的情形规定了监护人范围、选任顺序及出现选任争议的解决方式和程序等内容；还进一步明确了监护人在履行监护职责时依法享有的权利和应履行的义务，不依法履行监护义务的相关责任，及监护人变更和资格撤销的情形，这些内容都体现在我国《民法通则》中。其次，《民法通则若干意见》第一章第一、二节，尤其是第二节“关于监护问题”的规定，则进一步将监护制度具体化。第三，在上述立法规范基础上，新修订的《老年人权益保障法》第二十六条确立了我国老年意定监护制度雏形，但规定内容并不具体。
总体来说，上述监护立法从主体范围、适用监护的条件、监护人权利、义务，监护职责履行等多方面初步确立了我国监护制度的框架。由于我国监护制度的基本框架确立于计划经济条件下的20世纪80年代，已经不能适应我国目前经济社会及人口环境变化的实际需要。具体来说，面对日趋严峻人口老龄化趋势使得高龄老人的监管、照护援助需求急剧增加，而经济环境变化下亲属关系日渐疏远导致空巢老人养老问题日渐突出，使得现有监护制度明显不能适应转型社会的实际需要。
立法理念滞后，侧重对被监护人的控制保护。现有立法确立的法定监护和指定监护格局，一直未能有根本突破，虽在一定程度上维护了被监护人权益，但整个监护设立过程未能体现被监护人的主观意愿。新修订的《老年人权益保障法》虽允许老年人通过协商确定实际的监护人，但并未对此类监护的性质、确立程序等做具体规定，使其有流于文本之嫌。
立法限定的被监护人范围较小。目前，民法规范中确定的监护范围包括未成年人和满足法定资格的成年人，其中成年人主要是指无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人和痴呆人，未能考虑到人口老龄化背景下具备相应民事行为能力的老年人在适当条件下的监护问题，因而已不能有效满足实践中相应民事行为能力的老年人临时确定监护的需要。
对监护人的监督机制不完善。立法将监护人的监督权力赋予其他有监护资格的人或者单位，对被监护人的利益保障存在缺陷：第一，不能排除各顺位有资格的监护人相互串通，损害被监护人权益；第二，监护权的变更或撤销仰赖于其他有监护资格的当事人提起，不具有强制性；第三，法律“所规定的‘有关人员或者有关单位’较为模糊”①，不利于实践操作；第四，未能体现老年人的特殊需要，尤其未能对孤寡老人以及亲人不在身边的老年人的监护人实施有效监督。
社会组织作为监护人的相关规定操作性不强。立法首选自然人作为监护人，社会组织担任监护人也为法律允许。实践中，若由社会组织担任监护人，立法并未对其担任监护人的具体操作办法做详细规定，不利于切实保障被监护人的权益。比如由社会组织担任监护人的，监护权的行使仍要依靠自然人行使，因而如何选任该自然人就十分关键，但法律对此却未能明确。
可见，正因为我国目前的监护立法有上述不足，才需要在新的人口老龄化背景下对之进行积极反思和完善。为此下文将在前述分析的基础上，考察国外老年监护立法的发展过程和成功经验，为我国所借鉴。
国外成年监护制度的发展
国外成年监护制度是伴随人口老龄化趋势不断发展的，各国立法都不约而同借助监护制度的立法完善来应对老龄化趋势。
美国成年监护制度发展。美国监护制度最初是作为控制精神障碍者财产的方式，而不是为其提供关怀与保护。1969年美国国会通过统一遗嘱验证法典，首次以成文法形式规定了欠缺行为能力人的监护与保护程序。该法案于1982年修改后增加了限制监护理念，即监护人的监护权以被监护人的有限意思为界限。20世纪90年代中期该法案又进行了新修订，包括将监护和保护制度视为最后救助手段；再次强调“有限制的监护”理念，要求监护人或保护人在为欠缺行为能力人做决定之前尽可能与他们进行协商；对监护人采取重要监督措施等内容。另外，美国法律还规定了两项重要监护制度：其一，成年人公共监护制度。该制度是由“法院指定专门的政府部门或承担公共职责的实体机构来具体承担监护人职责”②，监护人可从监护财产中取得一定报酬。随着社会本位思想的指引，成年人监护制度社会化、公法化的趋势明显，到要求政府建立专门机构来负责公共监护制度的实施。其二，监护人培训制度。作为成年监护的一项重要制度，美国监护人培训制度包括上岗前培训与在职培训，并被赋予强制执行力，从培训适用范围到培训内容，再到培训费用等方面均做出规范，旨在提高监护人整体素质，保障被监护人的权益实现。
美国成年监护制度的不断改革，主要基于切实帮助欠缺行为能力成年人平等融入正常的社会生活，其立法理念从早期的监护权无特殊限制到有限限制原则，再发展到尊重被监护人自我决定权，最后到公共监护制度的建立及其公法化和国家干预。
德国的成年监护制度。1990年6月德国议会通过立法对德国既有监护制度体系进行较大幅度的修改，特别是废除了禁治产宣告制度，并在此基础上专门建立了相应的成年照护制度以满足老年人监护的现实需要。该成年照护制度规定了相应的制度体系内容，一是“明确了被照护人的民事行为能力不因选定照护人而当然丧失或者受限制，被照护人本人意思仍在民事活动中居于首要位置”③，照护人仅在法定的必要范围内才有超越被照护人意思做出决定的权利；二是新设立的照护制度规定了照护的开始、照护人选任、照护内容及照护报酬等内容。当然，此次修改还针对老年监护设置了防老授权制度，赋予老年人乃至成年人在意识清醒但身体障碍时，可自行申请设立监护人的权利。
德国监护立法新确立的成年照护制度内容体系较为全面，充分尊重成年人的意思自治，将法定照护、法院指定照护与老年人自选照护相结合，从不同层次保障对被照护人的监护。
法国成年监护制度发展。法国于1865年成为世界上首个进入老龄化社会的国家，其监护立法目前主要体现在1968年通过的第65-5号法律中。该法对以往立法中的成年监护制度作了大规模修改，废除了旧法例中的禁治产和准禁治产宣告制度，首次将老年监护明确列入成年监护范畴，但同时规定须经过专门医生对成年人的精神官能和身体功能的损害情况进行确认，然后方可由法官宣告设立监护。作为最早老龄化的国家，法国法虽然对老年监护设置程序作了严格规定，但其仍是第一个将老年监护明确制度化的西方国家。
日本的成年监护制度。为了适应老龄化社会需要，日本于1999年12月通过国会立法对既有成年监护制度进行了修改。主要涉及的内容包括：确立了法定监护和任意监护，并“区分被监护人的不同情况将法定监护划分为监护、保佐及辅助三种”④；同时明确了监护人、监护监督人的选任范围、程序、产生方式及其职权职责、监护权及监护监督权消灭等；详细规定了监护的内容，即应当考虑到本人的身心状态和生活的情况履行对本人的日常生活等的监护职责；重视本人的独立自主决定权，规定本人的行为能力不因监护而受到限制，除非其精神能力显著减退；为解决禁治产、准禁治产宣告废除后的行为能力公示问题，特别设立了成年人监护登记制度。
日本成年监护制度符合现代社会关注人的尊严和权利的观念，在尊重本人意志基础上通过立法保护老年人的利益，尤其是在法定监护中又依据被监护人情况分为监护、保佐和辅助，充分利用老年人尚存能力，建立了有自身特色的成年人监护制度体系。
国外立法对完善我国成年监护制度的启示
考察我国现行监护立法规范，目的在于借助法律关系范式，找到规范本身与现实需要之间的不适应性并加以完善。
以“人本”理念指导监护立法。随着国际人权意识强化，关注社会弱势群体，尤其是该群体中残障者和老年人人格尊严、生存权等问题，“很多国家都将‘尊重本人的自我决定权’等新的人权保护理念引入监护立法”⑤。如德国、日本立法先后废除传统的禁治产和准禁治产宣告制度，从立法上承认即使无民事行为能力人也有相应认知能力，以使其能像普通人一样融入社会、正常而自在的生活。再如美国立法中引入的有限制监护理念，要求监护人或保护人在为欠缺行为能力人做决定之前尽可能与他们协商，最大程度尊重本人意愿及利益诉求；监护制度确立只是在本人自由意思能力之外，由监护人依法补充或补强本人的行为能力，帮助实现本人意愿和维护其合法权益即可；本人仍是其内心意愿的最了解者，本人可依尚存的意思能力决定本人事务，而监护权具有补充性。可见，我国监护立法也可摒弃现行的纯粹强调对被监护人控制和约束的立法思想。
立法应专门设立老年监护制度。各国监护立法均对老年人特别是高龄老年人监护问题给予高度重视，不管是通过增加法律条款，或是专门单独立法等形式，都特别将老年人列入受监护范围。如法国法中虽规定了须经过专门医生对成年人的精神官能和身体功能的损害情况进行确认，然后方可由法官宣告设立监护等严格程序，但却明确将老年监护列入成年监护范畴。还有德国法设立的防老授权等制度，也体现出老年人作为被监护人与其他被监护人相比较的特殊性。由于我国人口基数大，老龄化问题比其他任何国家都要严重，据全国老龄委的《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，我国老龄人口在2013年全国将突破2亿大关，达到2.02亿。因而，通过立法在我国设立专门的老年监护制度迫在眉睫，也是进一步维护老年人合法权益的重要举措。
立法须尊重被监护人的意思自由。传统监护立法一般只规定了法定监护或指定监护，共同点在于其都是立法、执法或司法者的一厢情愿，监护人的选任未必符合被监护人本人的实际利益。于是，西方国家的监护立法改革大多都充分考量被监护人的意思能力，如德国法确立的防老授权制度。该制度明确：老年人或疾患者在自身尚有健全民事行为能力情况下，可事先对自己信赖的人实施授权，授权内容为当老年人或疾患者丧失意思能力和行为能力后，由被授权人依据授权协议处理授权人的人身、财产照管等事宜。再比如日本法规定的意定监护制度等，都充分尊重了包括老年人在内的被监护人本人对自己监护人的自由选择权，符合民法自由、平等精神。由于我国监护立法过分强调对被监护人的监管，未能突出对具有一定意思自由的被监护人自主意识的承认和满足，不能适应现阶段老龄化社会对监护制度的需要，因而需要对其进行修改和完善。
立法须顺应监护立法的公法化、社会化趋势。各国监护立法更加注重以社会本位思想的指导，通过赋予权威机构或公益性监护服务机构公法化的权力，切实维护老年人权益。成年公共监护制度就是这种趋势在美国立法中的直接体现，以使监护从过去被高度不信任的政府行为变为受到高度限制和监督的成熟和考虑周到的政府行为。另外，美国法确立了监护人培训制度并赋予强制执行力；法国法对老年监护的设置条件、程序有严格规定，都体现了国家权力介入监护关系的全面性，不仅限于我国立法中法院作为司法机关对监护关系的干预和监督。对我国监护立法而言，应顺应这一基本趋势，在监护立法完善过程中不再将监护看做纯粹私法领域的基本制度，而要不断强化公法和公权力机关的介入，强化和完善公权力对监护制度的干预、监督和支持；可进一步设立专门的监护事务管理机构并明确其职权职责，同时将现有立法中经济单位作为监护人的相关制度予以修改，设立具有公共职能的公益性监护人；通过公益性监护人设立、组织架构及其运作模式的限定满足成年被监护人的实际需要。
注重对监护权的监督与限制。以往监护立法都是在监护权产生前，对监护人的资格进行初步审查，很少涉及监护权产生后的过程监督。目前，各国立法都相继规定了监护人行使监护权的前提，即尊重被监护人的意志或由被监护人协商等，以此来实际限制监护权的滥用。如日本法专门设定了监护的监督人制度，并就该监督人的选任、职责职权、辞职和解任等做出规定，借助第三方监督方式实现监护权在合法范围内运行。对完善我国监护立法而言，应进一步明确监护人的监护职责，明确被监护人人身、财产管理及行为的具体内容；给予监护人基本权利自由的同时明确其监护义务，及违反相关义务的法律责任；设立和完善监护监督制度，及时发现侵犯被监护人权益的违法行为并进行制止和处罚，维护被监护人的合法权益。
此外，国外立法也相继拓展了监护人的范围，将社会机构确定为监护人，这对我国监护立法完善具有借鉴意义。如德国法就将具备法定条件的法人社团确定为监护人，还将法人社团需要具备的资金、规模、成员资格及培训等方面内容纳入规范之中，同时还规定了承担照管事务应是法人社团中的具体工作人员，而非虚拟化的组织等内容。
（作者分别为西安建筑科技大学管理学院讲师，西安建筑科技大学管理学院教授；本文系陕西省高校哲学社会科学重点研究基地建设专项资金项目和陕西省重点学科建设专项资金项目资助研究成果，项目编号：DA08046、E08001）
【注释】
①李霞：《民法典成年保护制度》，济南：山东大学出版社，2007年，第38页。
②张学军，张雷：“成年监护制度综义”，《江海学刊》，2005年第10期，第76页。
③刘金霞：“德国、日本成年监护改革的借鉴意义”，《中国青年政治学院学报》，2012年第5期，第120页。
④渠涛：《中日民商法研究》（第1卷），北京：法律出版社，2003年，第121页。
人口老龄化治理范文2
关键词：人口老龄化 劳动力资源 劳动力资源老化
一、我国人口老龄化的现状及特点
人口老龄化是指老年人口在总人口中所占比重逐渐增加的过程，特别是指在年龄结构类型已属年老型的人口中，老年人口比重持续上升的过程。按照国际惯例，当一个国家60岁以上人口占本国总人口的10%，或65岁以上的人口占本国总人口的7%时，则称为老年型人口。根据这一标准,到1999年10月,我国60岁以上人口总数为1.26亿，已占全国总人口的10%，标志着我国已经跨进人口结构老龄化国家的行列。中国人口基数大、人均资源不足、地区经济文化差异大等国情不同与其他国家，尤其是西方发达国家，这决定了中国人口老龄化具有以下特点。
（一）中国老龄化人口绝对数量大，是世界上老年人口最多的国家
目前，中国人口数量约占世界人口总数的1/5，是世界第一人口大国。这一基本国情决定了中国是世界上老龄人数最多的国家。由于计划生育等各种因素的影响，预计到本世纪中期，中国人口在世界人口中的比例将下降为1/7。然而，由于我国生活水平的提高，人口预期寿命快速增长，在本世纪中叶以前，中国老龄人口数仍将保持世界第一的地位。据预测，2025年我国60岁以上的老年人口将达2.8亿，占总人口的18.47%；2050年达到4.12亿，占总人口的27.43%。由此可见，中国老年人口的规模及其增量在世界上都是最大的。
（二）老年人口比例高速增长，老龄化进程快
从历次人口普查的资料来看，中国的老年人口比例不断上升，特别是上世纪90年代以来，中国老龄化过程不断加快。65岁及以上老年人口占总人口的比例从1990年的5.5%上升为2000年的6.96%,预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。按照联合国于1999年公布的最新预测，中国2030年与2050年65岁及以上老人占总人口比例为15.7%与22.6%。按联合国1999年公布的中生育率与中死亡率最新预测结果，65岁及以上老人占总人口比例从10%增至20%的年份为:中国20年(2017-2037)；日本23年（1984-2007）；德国61年（1951-2012）；瑞士64年（1947-2011）；美国57年（1971-2028）。因此，中国将成为世界上人口老龄化速度最快的国家之一。
（三）我国人口老龄化与经济发展水平不相适应
一般来讲，人口老龄化进程总是与经济发展水平基本保持一致的。西方发达国家的老龄化过程，是伴随着工业化、城市化、生产社会化和商品化以及人口再生产的现代化自发实现的。而我国的老龄化是长期严格控制人口增长、计划生育政策作用的结果，因而形成了老龄化进程超前于经济发展。目前，世界上已经进入老龄化的国家和地区的人均GDP至少在1万美元左右，而我国在进入老年型国家时仅达1000美元左右。发达国家的人口是先富后老，我国是未富先老。即使到21世纪中叶，老龄化达到峰值时，人均国内生产总值也只能达到目前中等发达国家水平。中国人口老龄化超前于社会经济的发展成为我国人口老龄化的重要特征。
（四）中国人口老龄化区域差异大
经济发展水平决定着人口老龄化的分布状况，由于不同省区间、城乡之间社会经济文化发展水平的巨大差异性。我国的人口老龄化发展也呈现出明显的区域不平衡性。上海自1982年率先进入老年型人口行列，到2000年全国进入老年型社会，据预测将于2018年最晚实现人口老龄化，前后相差36年。由此可见，我国各省、自治区，直辖市的人口老龄化存在巨大差异，东部沿海地区已成为老年型地区，内陆平原地区即将跨入老年型行列，西北、西南及边陲地区则属于老龄化的后进地区。从城乡差异看，由于近年来广大农村地区青壮年劳动力人口的大量外流而使人口老龄化程度迅速提高，使农村人口老龄化程度和速度都高于城市，农村也面临着严重的老龄化问题。
二、人口老龄化对我国劳动力资源的影响
（一）劳动适龄人口规模变化不大
从人口学上来看，我国15-59岁的人口称之为劳动年龄人口。劳动力供给数量一般则是由劳动年龄人口的多少来决定的。人口老龄化不仅使总人口的年龄结构老化，而且也使劳动适龄人口的数量和结构发生重大变化。从总体上看，未来我国劳动适龄人口的数量在2020年以前一直是增加的，以后绝对量虽有所下降，但始终都在8亿以上（高于1991年7.4亿的水平），占总人口的比重虽有所变化，但也都在60%左右，相对于社会经济发展的需求而言，劳动力总体过剩的状况不会改变。因此,在相当长的时间内,我国劳动适龄人口规模变化不大，不会出现人口老龄化造成的劳动力供给短缺问题。
（二）劳动力资源老化
虽然从长期来看，我国适龄劳动人口规模变化不大，但是从劳动适龄人口的内部结构看，人口老龄化将造成劳动力年龄结构老化。据预测，1990-2050年，15-29岁的劳动力规模会逐渐缩小，从3.53亿减少到2.57亿，所占比重从48.76%下降到30.20%，下降18.56百分点；45-59岁的劳动力规模将逐渐扩大，从1.37亿增加到3.16亿，所占比重从18.88%上升到37.16%，上升18.28个百分点，劳动力老化趋势十分明显。虽然中老年劳动力人口因其工作时间长积累了丰富的生产技能和管理经验，但由于生理机能的逐渐衰退，体力和精力开始下降，同时心理方面也会发生一些变化，接受新事物、掌握新技能的能力随之降低，生产效率往往低于青年劳动力。随着社会技术的不断发展和进步，新的行业、职业和工种将不断涌现，社会分工将更加复杂和频繁，而这些都要求劳动力有较强的适应能力和较新的知识技术结构，显然，中老年劳动力过多将不利于社会经济的发展。因此，人口老龄化带来的劳动人口年龄结构老化，特别是一些专业技术人员的老化，不利于劳动生产率和工作效率的提高，对经济发展起阻碍作用。
（三）人口老龄化对家庭劳动供给的影响
家庭作为劳动力供给的最小单位，其劳动供给决策决定了社会的劳动供给状况。人口老龄化主要从时间决策和分工决策两个方面影响了家庭劳动供给。首先从时间决策来看，人口老龄化将在货币成本和时间成本上对家庭劳动力供给决策产生两方面相反的影响：一方面，人口老龄化使社会的老年抚养系数增大，在家庭内部则表现为一对夫妇所需赡养的老人数目增加，赡养负担加重；另一方面，家庭中的老人特别是一些因年老、疾病或伤残导致生活不能自理的老人，需要其他家庭成员的特殊护理和照顾，在没有雇用外来家政人员的情况下，家庭中的其他成员不得不减少原本用于闲暇和工作的时间来照顾老人，甚至还有可能因承担的家务过重而被迫放弃外出工作。其次从分工决策来看，由于家务负担的加重，家庭成员还不得不做出分工决策，即根据家庭总收益最大化的原则，做出由谁外出工作，由谁负责家务的分工。
三、应对人口老龄化对劳动力资源影响的对策
（一）大力发展经济
从中国人口老龄化的特点来看，我国的人口老龄化超前于社会经济发展水平。因此，要解决人口老龄化对劳动力资源的影响，从根本上来说要大力发展经济。据预测，从目前到2030年左右，我国劳动年龄人口比重较大，总人口抚养比和少儿抚养比持续下降，国家负担较轻，这就给发展经济创造了良好的条件。因此，要抓住这一有利时，大力发展经济，提高劳动生产率，保持经济持续、快速、健康增长，为迎接我国劳动力资源老化挑战打下坚实的物质基础。
（二）根据劳动力年龄结构的变化调整产业结构
我国的劳动力资源供给规模变化不大，但劳动力年龄结构老化问题较为严重。要解决劳动力老化，要求调整现有的产业结构，减少劳动密集型的产业，增加知识和技术密集型产业，以适应劳动力结构的变化，从而促进社会的发展。同时，由于我国老年人口绝对数大，大力发展老龄产业，鼓励和引导老年消费市场的发展，以满足老年人口对物质和精神文化特殊的需要。
（三）开发人力资源，加强对老年劳动力的教育和培训
随着人口平均寿命的延长，老年人健康状况逐步改善，同时老年人口中仍有一部分人从事经济活动，劳动经验和知识积累相对丰富，可以弥补体力的不足，老年劳动力对经济发展将做出比以往更大的贡献。因此，合理开发利用老年人力资源，将会减轻人口老龄化对劳动力资源供给的不利影响。要建立统一、高效、有序的劳动力市场体系，实现劳动力合理有序的流动，构建城乡和地区的劳动力市场。
（四）健全老年社会保障服务体系
建立健全老年社会保障制度，逐步扩大保障的覆盖面，使养老保障全民化。对养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，加大政策强制性的力度，进一步保证养老保险基金的筹集和建立。同时，还应发展多种形式的养老机构，如敬老院、老年医院、老年社区服务站等，使养老服务逐渐社会化。老年社会保障服务体系的健全，在一定程度上可以缓解家庭赡养负担重的问题，使家庭层面上劳动力资源供给增加。
（五）实行地域间的优势互补
由于我国不同省区社会经济条件的差异较大，劳动力资源结构中年龄老化的程度也大为不同。从全国来看，在一段时期内劳动力年龄结构形成年轻型、成年型与老年型并存的局面。老年型地区可以为年轻型和成年型地区提供老年智力人才和解决老龄问题的经验，年轻型和成年型地区可以为老年型地区输送劳动力以缓解劳动力资源供给不足问题，从而实现劳动力资源供给的优势互补和相互促进。
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人口老龄化治理范文3
关键词：农村人口老龄化；挑战；对策
一、我国农村人口老龄化的近况
据第六次人口普查数据，我国2010年，60岁及60以上老年人口中城镇人口为4631万人，其占老年人口中的比重为11.69%；乡村人口数为9930万人，乡村人口占老年人口总人口的比重是14.98%；65岁及65岁以上老年人口中城镇人口数量为3102万人，其占老人口总人口中比重的7.8%，乡村人口数量为6667万人，其占老年人口总人口比重的10.06%；80岁及以上老年人口占总人口比重城镇为1.35%，乡村为1.8%。联合上述数据阐发可得出，乡村人口的老龄化的水平要高于城镇人口的老龄化，高龄化水平更比城镇的高龄化紧张。我国人口老龄化的地区性差异大，东部地区的生活条件要远高于西部地区的生活条件，西部农村的生活条件要远低于东部农村的生活条件。
二、我国农村人口老龄化面临的挑战
（一）农村老年人的抚养比难以承受。据第六次人口普查数据，60岁以上的人口比例已经达到13.26%，农村老年抚养比为4.22：1。也就是说，4.22个农村劳动力赡养一个老人。我国总体上是典型的“未富先老”，在我国农村未富先老的特点更为突出，给我国社会带来了严重的挑战。造成这类现象既有政策方面的缘由又有经济社会方面的缘由，早在1970年代中国就提出了计划生育政策，使得中国的人口得到有效的遏制。随着人们的生活水平和卫生医疗条件大幅度提高，平均预期寿命提高了，又由于现代人的压力大，生育意愿也在不停的降低。生育率的降低和人口平均预期寿命的延长的必然导致老年人口数量增加。
（二）存在大量的空巢老人。农村空巢老人是人口老龄化中的一个特别群体，一般是指，60周岁以上的无后代或者子女持久居住在外地，本身自立糊口的老人。大部分的空巢老人缺少生活上的顾问，老人不免有孤寂之感，尤其是老人抱病时，子女又不在身旁求医看病比较难，乃至出现病死无人问津的征象。在农村，农民首要是外出务工，赚些外快进一步提高本身的生活水平，农村劳动人口的流动也是造成农村中的空巢老人的一个因素。
（三）农村中医疗卫生条件状况不是很好，农民看病难和看不起病的问题依然存在。农村中可以说根本就没有什么像样的体检活动，小病累积成大病的时候，才会去医院瞧瞧。现在，有了新型农村合作社会保险简称新农合，可是因为相关法律法规的不完善等因素是得新农合轨制还未发挥有效的功能。由于按比例报销和封顶制度的制约，使得新农合轨道对患大病的老年人没有实质性的帮助。大多数老人就是小病抗、大病挨的状况，生病时往往就这么拖着，只有少部分人会去看医生。农村偏远地区甚至曾发生老人病死在家而无人知晓的悲剧。
（四）农村老年人养老办事条件严峻欠缺。长期以来，民政局在农村的养老办事方面着重于保障那些“五保户”、特困户等特殊群体，对农村空巢家庭中的老人及失能或部分失能老人的养老问题也慢慢正视起来，但与众多老人的需求相比仍然是无济于事。农村中大多以家政服务项目为主，其服务内容跟形式比较枯燥，还不能充分满足农村老年人对服务内容多样化的需求，居家养老模式在农村中受到阻力，往往进行不顺利。然而多半农村居家养老服务人员因为报酬较差，业务素质总体不高，专业化的养老服务人员异常少。
三、针对农村人口老龄化中面临的一系列挑战，提出公道响应的对策
（一）加速计划生育基层工作程序。要对合适零丁二孩生养政策的方针人群，政策要宣传到位，办事合理到位，简化再生养证审批流程，真正将人口政策盈利落到到实处。加速推动信息化建设，建设好下层卫生计生的管理平台。连续推进卫生计生系统内部的信息整合和共享，展开优质服务建立做好榜样性的服务工作，加以推行从而使农村里出生率的比例高于老龄化的比例，从而改善农村人口老龄化的比例，为农村增添新鲜血液。
（二）增强政府的主导力量，提高社会公众的参与率，加大公众财政投入和政策扶持力度。本地政府应当增强城乡统筹规划建设，出台写惠农政策，用财力大力支持贫困地区发展，勉励农地集中以便形成规模性的发展范围，发展当地的乡村旅游和产业链，增加农民的非农业收入。政府引进外地投资者企业，以使农村大量的劳动力得到有效的应用。提高农村劳动人的知识，拓宽视野，提高对现代科技知识的利用，以加快农业科技成果转化，以此来发展农村经济、增加农民收入，从而能使农村能集中劳动力，从而空巢现象会减少，老年人从身体和精神上都能得到有效的照料。
（三）增强农村基层卫生工作。（1）在建立大病保险政策的同时也要健全商业保险，同时做好大病保险和商业保险机构考核评价机制能够更好的服务于群众。一部分原合管办人员负责对保险公司经办业务的监管，从而实现医疗保险全流程办事。（2）建立好网上结算工作，能实现省内省外核查信息和报销，实现民不出户就能办理好一切医疗繁琐事务（3）政府加大对新农合基金的监管力度，培养专门的新农合基金管理人员，使其具备相应的资金管理知识。
（四）在摸索的道路中寻求新的农村养老模式。完善农村居家养老服务，国家投入大量的资金外，还要鼓励民间资本力量的参与，并给予税费优惠政策。探索“以农地养老”的新模式。连系农村改革的情况，在许可土地流转的基础上，进一步完善相关法律措施，探索“以农地养老”的新模式，发挥土地资产在农民养老保障中的重要作用。钻研适合老年人身体健康所必要的食物产品，开展对老年人在营养与膳食方面进行检测指导，保障老年人生活的质量和健康水平。要继续鼓励农村中有劳动力的老人从事农业生产、积极参加当地村里的活动、对新农村的建设及中国传统乡村文化的保护和传承，贡献自己应有的一份贡献等，以提高老年人自己的身心健康精神上得到满足来充实自己的业余生活。（作者单位：河北经贸大学）
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人口老龄化治理范文4
关键词：积极老龄化;老年贫困;老年能力贫困治理;创新建议
中图分类号：C913.6文献标志码：A文章编号：1001-862X（2016）01-0132-006
党的十报告明确提出，要积极应对我国人口老龄化问题。2014年7月全国老龄办、民政部、教育部和等部委在《关于培育和践行社会主义核心价值观加强老龄宣传教育工作的通知》中强调，要加强有关的宣传教育，进一步提升全民人口老龄化意识，全面实施积极应对人口老龄化战略。积极老龄化1999年提出，2002年世界卫生组织在联合国第二届老龄大会上提交了《积极老龄化――政策框架》报告，大会通过老龄化《马德里政治宣言》和《马德里老龄问题国际行动计划》两个重要文件，将“积极老龄化”正式确立为全球应对老龄化问题的基本策略。2004年国际劳工大会的《人力资源开发：教育、培训和终身学习》和欧盟《2012积极老龄化指数》报告等使积极老龄化的推进路径更加具体和清晰。
关于积极老龄化的内涵，人们有其不同的理解，《1999年亚洲及太平洋地区老龄问题澳门行动计划》强调，为迎接一个逐步老龄化的社会，应认真努力摒弃对老年人的消极看法，要大力发挥老年人在家庭和社会中的积极贡献。各级政府应将这些贡献，视其为一种国家资源。我国香港地区在积极老龄化的政策框架中，促进老人的参与已被作为基本政策内容，包含有退休后再就业、学习及志愿服务等形式。[1]实现老人经济社会参与是一项系统复杂的社会工程，会遇到许多的现实困境，需要整个社会、家庭支持，尤其需要政府承担相应的责任。[2]而在此过程中老年人自身参与能力也十分重要，这种参与能力的培育与提升在某种程度上依赖于老年人有关能力贫困的治理，而且这种贫困治理需要超出传统的单纯的收入贫困治理模式，探索出一种新型的贫困治理路径。那么，积极老龄化应对老年贫困治理提出怎样的政策要求、如何将积极老龄化战略理念与贫困治理创新紧密结合并取得积极实践效果、具体政策制度如何设计，这些推进积极老龄化中的基础性问题目前尚未引起学者的足够重视，本文试图就以上这些问题作初步的探讨。
一、应对老年能力贫困：
推进积极老龄化的内在要求
积极老龄化是世界卫生组织对以往“健康老龄化”、“成功老龄化”政策观念的进一步提升与发展，主要包括健康、保障和参与三个基本维度，大体又可概括为两个基本方面，一是要求政府与社会采取积极有效措施和行动为老年人提供有效的生存质量保障;二是强调重视老年人社会价值，促进其参与社会、经济、文化、精神和公民事务中，为国家、社区、家庭及其本人的发展作出积极的贡献。由上可见，如何保障和实现老人全面社会参与是推进积极老龄化战略的关键内容之一。老人全面社会参与直接依赖于老人的参与能力。所以，国际积极老龄化的政策文件通常将老人参与能力作为重要的衡量指标和政策内容，在《欧盟2012积极老龄化指数》的指标构成中，老人参与能力具有突出地位，在就业、社会参与、独立健康、安全生活以及积极老龄化能力和环境等多个指标中，许多都与老人能力有关，并明确将积极老龄化能力纳入其中。[3]
关于人的能力贫困及其治理的研究始于20世纪90年代，其中印度著名学者阿玛蒂亚・森研究引起了不少学者和国际组织的关注。他明确提出并系统论述了人的可行能力贫困及其治理问题，阿玛蒂亚・森认为，“穷人从表面上看似缺乏稀缺性和竞争性的资产以改变生活的处境，而实质上缺少的是对这些资产的控制权和谈判能力，穷人的组织能力和干预资产的能力才是至关重要的”[4]，“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”[5]他将这种能力称为可行能力即实质自由，一个人可选择的功能性活动。如果存在一些因素影响这种功能活动的实现，又不能通过实际的措施免于这些因素的影响，即可视为可行能力的贫困，“贫困可视为达到某种最低可接受的目标水平的能力的缺失，与这种分析相关的最低可接受的目标水平包括基本的物质需求和更复杂的社会性需求。”[7]以老人社会参与能力作为分析基点，结合老人生存和需求特点的积极老龄化的内在要求，本文认为，老人能力贫困是致使老人难以实现社会参与的贫困因素的集合体，主要包括：（1）作为参与能力物质基础的收入贫困。适当的收入是实现老年人社会积极参与重要保证。马克思早就指出，只有满足基本的吃、喝、住、穿等基本需求时才能从事其他社会活动，“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质上和量方面得到充分供应的时候，人们就根本不能获得解放。”[8]所以缺乏基本的物质生活条件是老年人参与各种社会活动能力贫困的物质表现。（2）作为参与能力精神基础的观念贫困。积极老龄化要求老人具有积极参与观念，由被动的福利的被动接受者变为主动参与者和福利的创造者，但传统上老人年龄、体力及精神等因素很容易作为被救助和照顾者的对象，容易使老人缺乏积极参与观念，形成观念贫困，进而导致参与能力贫困。（3）作为参与能力实现条件的机会贫困。通常来看，随着年龄增加，人们对社会参与机会会相应的减少，甚至存在对老人的歧视，从而使老人出现机会贫困状态，也直接制约着老人参与能力的发展。（4）作为参与能力及提升条件的知识贫困。因为老人作为社会参与的主体，需要掌握一定的参与知识和技能。如果缺乏相关的参与知识，就容易形成知识贫困，进而导致参与能力的贫困。（5）作为参与能力身体条件的健康贫困。因为老人不断参与社会、经济、文化等活动应当具有一定的身体条件，“老人的心理和社会功能如何在很大程度上取决于身体健康状况。”[9]如果缺乏基本的健康，就是健康贫困状态，也是老人社会参与能力贫困的重要原因和外在表现。
要推进实施积极老龄化战略，就必须采取切实有效的措施消除以上形成老人参与能力贫困的五种基本因素。换言之，只有以上贫困得到切实的缓解或消除，老年人的参与能力贫困才能得到根本的改善，积极老龄化才能得以有效的实现。国际积极老龄化政策观念充分体现了上述政策思路，如2002年的积极老龄化《马德里政治宣言》指出，要通过新的老年教育计划增强老年人的参与能力和机会，使老人继续有机会参与教育和培训方案，不断学习新的知识和技能。《马德里老龄问题国际行动计划》也强调，通过终生学习的机会，为老年人整个一生和晚年的个人发展、自我实现和幸福提供各种机会，并专门阐述了老年人在获取知识、教育和培训机会的必要性与政策建议，其基本目的就是提升老人的参与能力。
二、我国老年贫困治理的缺失：
积极老龄化视野的反思
截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%，据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿。[10]针对我国快速老龄化和同时存在相当一部分老年人的贫困问题，中国政府已采取了一定的治理措施，在扶贫开发和社会救助中解决了大量的贫困老人问题。此外针对单独的老人进行帮扶，并取得了一定的积极成效，但从推进积极老龄化战略所要求老人贫困治理的角度和目标看，还存在以下缺失：
第一，治理理念及目标的缺失。长期以来，我国老人贫困治理基本局限于对收入贫困的治理，未能形成体现积极老龄化理念和需要、符合老人自身特点的老人能力贫困治理理念及目标体系。事实上，我国目前不少贫困老人尤其是农村老人不仅存在着收入贫困，还存在其他非物质性贫困。例如，甘肃的一项调查显示，农村老人经济贫困率为54.5%，健康贫困率为42.1%，心理贫困率为12.9%。[11]这些都直接影响老人的社会参与能力。此外，农村老人普遍存在知识水平不高与知识缺失问题，阿玛蒂亚・森（1996）分析提出，缺乏知识是人们收入、能力、权利及健康等多种贫困的根源，消除知识贫困对治理其他贫困具有根本性意义。但如何通过老人知识贫困治理来提升贫困老人的可行能力，我国尚缺乏相应的政策及目标。在国外已有将老年教育与有效消除老年知识贫困有机结合进而消除老人参与能力贫困的实践，例如，日本文部省官员冈本薰（2004）提出，经过较长的时间，目前的日本终身学习已引入了有助于发展人的态度和知识技能、改进生活质量和促进自我完善的理念，而非单纯的娱乐活动。[12]目前我国老人教育仍然以娱乐活动为基本理念与目标，大多未能与老年人能力贫困的治理有机结合。
第二，治理主体结构缺失。老年人能力贫困治理是一项系统工程，需要多种主体参与，除了政府与社会家庭积极支持外，其中贫困老人自身也应作为重要参与主体，以此发现他们的优势和挖掘他们的潜力。阿玛蒂亚・森提出，“发展的目标和手段要求把自由的视角放在舞台的中心。按这种视角，必须把人们看作是要主动参与――在他们有机会时――他们自身前途的塑造的，而不只是被动接受某些精心设计的发展计划的成果。国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛重要的作用。这是一种支持性的作用，而不是提供制成品的作用。”[6]43老人能力贫困治理中需要消除老人消极被动观念，确立其主体地位，促进老人能够通过自身的努力摆脱基本贫困状态，这是目前我国老人贫困治理中比较缺失的。具体体现在忽视老人反贫困中自身意义，忽视老年人存在较大差别，将他们置于消极被帮助的地位;整个社会尚未形成有利于消除老人确立主体地位的社会环境，如对老人的社会歧视。相关调查显示，有67.86%的招聘岗位对年龄进行了明确限制，老人工作途径仍以企业返聘为主，但这一渠道主要是针对有技能经验的老年“精英”。[13]这也进而影响了广大普通老人自身的主体意识的形成。老年社会暂时退出容易在心理和精神上产生一定负面影响，带来观念的变化，尤其是带来自主性的缺失。目前，我国老龄政策立法总体上有将老人置于客体地位的倾向，在一定程度上也强化了这一观念。
第三，制度保障体系的缺失。目前我国有关保障和促进老年社会参与的政策立法十分有限，具体的制度体制更为缺乏。以直接有益于老年知识贫困治理的老年教育制度为例，我国关于老年教育的法制建设虽然取得了一定成效，但与国外已有的以老年教育为基本内容的《终身教育法》或专门的老年教育法相比，我国老年教育的法制建设还存在不少明显的缺陷，突出问题是缺乏正式和专门的立法，老年教育的内容分散在不同制度规定中，很多制度不具有法律效力。天津、徐州等地制定地方性老人教育专门制度的做法，值得肯定，但还存在着制度不完整、内容规定简单、权威性不足、缺乏有效保障措施等问题。
本文认为形成上述情况的原因主要有三个方面，第一，理论研究的缺陷。长期以来，我国学者对于老人收入贫困进行了较多研究，但对于老人非物质贫困研究十分少见，对于消除老年能力贫困的研究更为稀缺，未能形成对贫困老人能力贫困治理服务的系统理论支持，近年来学者已开始关注和研究老人知识贫困问题，如周良姣以浙江桐庐县农村为例认为，农村老年人存在文化基础、新劳动技能、政策法律等多种知识的缺乏，造成其不能适应社会发展需要、难以通过新的技能增加收入、形成精神贫困和难以维护自身权益等多种不利后果。[14]但总体看，目前我国对贫困老人社会参与能力形成机理、基本表现形式、贫困程度的量度及政策基本架构等问题都尚无清晰和系统的认识。第二，现实实践的困境。在现实实践中存在着对人的能力贫困及其相关致贫因素难以具体把握等问题，也由此带来了政策实践困境，正如英国学者萨比娜・阿尔基尔在《贫困的缺失维度》一书中所分析指出的，贫困的缺失维度是因为缺乏高质量的国际可比的数据而没有被多维度贫困度量所涵盖的那些方面。这些维度具有明显的内在性价值，并且对于促进那些已经被涵盖的维度具有重要的工具性价值，忽视它们很可能会阻碍或减缓其他方面贫困的消除。其五个维度包括就业、主体性和赋权、人类安全、体面出门的能力，以及心理和主观幸福感。[15]Ⅲ而这些维度都与积极老龄化社会参与有着十分密切的联系。第三，相关政策制度理念的影响。目前我国有关老人的政策立法比较倾向于为老人，尤其是贫困老人提供现实保护，特别注重经济支持和帮扶，对发挥老人主体作用及消除能力贫困等方面涉及较少，虽然也提出了“老有所为”，但往往缺乏具体的制度保障，难以得到普遍有效地实践。
三、治理能力贫困：
推进积极老龄化的老年贫困治理路径
1.将能力贫困治理作为老年贫困治理的基本理念和目标
相对于单纯增加贫困者收入的传统贫困治理模式，将能力贫困治理纳入贫困治理目标是贫困治理一种深化和提升，这意味着除了增加贫困者收入以维持其生存外，更要注重人的多种需求和人的发展理念，注重贫困治理方式的综合性，将满足贫困者的物质需要和教育、机会、权利、精神、能力提升等非物质需要有机结合，既关注目前效果又注重长远效应，彰显贫困治理的新理念、新方法和新机制。
我国通过综合性治理措施，提升了贫困者治理能力，如以科技教育扶持提升农民脱贫致富，山东聊城市东昌府区促进农民通过技改将种养、企业生产、传统艺术相结合提升致富能力。[16]赤峰市松山区大庙镇结合当地的实际，积极开展适应各类村民要求的科普活动，提升农民科技致富能力。[17]上述措施也包括了农村的贫困老人，但还缺乏专门针对贫困老人的政策措施。在制定老人社会政策过程中，明确引入老人能力贫困治理理念和目标，并以此为基础制定更具体的政策措施，如制定我国《老人社会服务法》或《终身教育法》，都可将上述理念与目标引入其中。
2.将贫困老人置于贫困治理主体性地位
将贫困老人置于贫困治理主体性地位，意味着让贫困老人在贫困治理中发挥自觉、自主、能动和积极参与作用，这与积极老龄化观念是完全一致的。注重发挥贫困者主体作用，在我国最近的反贫困政策中已有了一定体现，《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年） 》强调，要充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。关于贫困老人贫困治理的主体性建设问题，我国学者也进行了相关性探讨，如有学者建议，老人教育中引入世界卫生组织“积极老龄化”观念，通过教育发挥其促进老人参与发展功能，转变目前老年教育过于注重娱乐休闲的现象。[18]也有学者提出，老年知识教育应包括对老人有益的各种知识教育，除兴趣活动知识外，还包括老年生理、心理、智力文化等知识，老年教育的目的在于使老年人在社会和生活实践中获得生存和发展的能力。[19]这些建议对于确立贫困老人的贫困治理主体性地位具有一定的积极意义，但仍然存在将老人置于被动地位情况。本文更倾向于将老人主体性建设视为一个综合的赋权过程，即作出有效选择的能力，然后将这种选择转化为合宜的新的和满意的结果。[15]34这种赋权就需要政府、社会以及老人个人共同承担起相应责任，其中包含从观念转变、策略实施、效果评估到制度保障的整体努力过程，以保证能够取得满意的效果。
3.以公平为基本原则，构建老年能力贫困治理制度体系
公平与制度有着密切联系，因为公平“要在这些制度中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的适当分配”[20]。贫困治理作为一种利益再分配过程，必须有公正的制度保障发挥引导福利供给的行为，规范福利资源的再分配，消除社会排斥三方面作用。党的十报告明确提出，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。这对于老年能力贫困治理制度的建设同样具有重要意义。如何将公平原则运用于具体建设中，西方学者进行了较多的探讨，如约翰・罗尔斯提出了形式与实质正义的概念，前者指无偏见地实施公开的规则，后者指分配权利和义务的原则是“差别原则”或“不平等分配原则”。这种分配是对平等分配的一种补充或矫正，是用不平等的方法调整不平等的社会关系。阿马蒂亚・森基于对反贫困实践现实问题的深入思考，提出了对公正的关注和研究应由关注整体福利公正到注重个体福利公正。“我们并不只关注‘总量’，而且也关注幸福的不平等程度。”[6]52-53还必须提出一个与人际差异相适应的理论来解释平等问题。这种认识对于我国老年能力贫困治理制度构建具有一定的借鉴意义。本文认为，我国在相关制度建设过程中应体现两方面的公平原则，一是形式公平原则，使农村老人与城市老人享有同样的福利资源。农村是贫困老人较为集中的地区，他们也是享受能力贫困治理资源、福利资源相对较少的地区，需要通过体现形式公平原则的老人福利制度改变这种状态。改革开放以来，尤其是进入新世纪以后，我国城乡关系一直处于创新之中，基本目标是消除城乡福利差别。党的十六大提出了“统筹城乡经济社会”，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快现代化的重大战略”。党的十进一步提出了“推动城乡发展一体化”，使城市资源有效地运用农村贫困老人教育、就业、健康等社会服务中。二是实质公平，以包容性制度推进老人贫困治理策略。目前以包容性制度治理贫困的策略在印度、孟加拉国、巴西、越南、马来西亚等国正在进行积极地探索和实践，但他们主要集中在以企业为主体的经济和技术创新以使底层的贫困者受惠，包括技术援助和政府补助、投资穷人受惠的创新活动及政府采购产品与科技服务。[21]我国应强调包容内容的综合性和内在统一性、制度机制保障性及贫困者的主体性，反映社会主义包容性的制度特质。
4.建立健全老人能力贫困治理的具体制度机制
第一，建立健全专门资金支持制度。在我国城乡反贫困中，政府财政资金的扶贫投入主要是采取专项资金和专款专用的方式，通常能够取得较好的效果。对此方式国外也比较重视，2000年印度就成立了国家创新基金会，为农民、工匠、技师等民间人群创新提供专门的资金服务，我国在支持老人服务方面已进行了专项资金的尝试，2013年民政部及财政部联合下发《关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知》下发资金10亿元，支持3.33万个农村幸福院项目建设。有学者建议，“联合设立以财政资金为引导、广泛吸收社会资金进入、专业基金管理机构管理、市场化机制运营的老年文化创业扶持基金”[22]。本文同意这种看法，建议老人创业扶持基金设立范围更广泛一些，特别是要结合老人本身及当地地方性特色和优势，从而取得更理想的效果。建议政府与民间组织设立用于老人能力贫困治理有关的专项资金，特别是教育、健康、参与能力培训等基金。
第二，建立健全专门教育支持制度。通过老年教育消除老年人知识贫困，对于老人经济社会参与能力贫困的治理具有重要意义。20世纪60年代，法国成人教育家保尔・朗格朗（P.Lenggrand）提出应通过终身教育提升老年人知识水平，得到联合国教科文组织的首肯。1970年他的《终身教育引论》一书集中阐述了其思想理念，此后老年教育研究不断推进。为有效发挥老年教育在治理老人能力贫困中的作用，建议以科学度量老年能力贫困为起点，把握其教育需求，进行针对性地设计教育模式，建立包括基础文化、实用技术、健康、政策等知识教育内容的制度保障体系，并通过积极有效地培育和提升他们的知识吸收能力、交流能力及运用能力，进而转化为实际的社会参与能力。
第三，建立健全专业老年能力贫困治理人才支持制度。城乡尤其是农村贫困地区，通常普遍存在老年服务专门人才缺乏的问题，特别专门老年教育人才支持。建议建立健全更为灵活的老年服务人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍，使相关人才能够在老年教育培训、老年社区教育、新价值观培育、知识技能掌握、就业信息交流等多种老年能力贫困治理目标中发挥积极作用，特别要注重多种形式的激励制度，鼓励相关人才深入农村进行农村老年能力贫困治理的综合性和持续性的帮扶活动。
第四，建立健全社会资源整合制度。老年能力贫困治理需要多种社会资源的参与，所以应积极探索建立健全老人贫困治理服务资源的整合制度，使更多社会资源发挥独特的优势。借鉴国外做法，完善政府购买服务制度，通过购买专业社会工作服务介入老年精神救助。精神救助有利于受助者避免心理问题或心理疾病的发生、发展，恢复心理健康、塑造健全人格，重树社会支持网络的一切行动。[23]这对于贫困老人主体意识确立，提升老人社会参与能力具有直接意义。2014年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》公布了《政府购买服务管理办法（暂行） 》，其中基本公共服务内容中的公共教育、劳动就业、人才服务、社会救助、养老服务都与贫困治理服务具有一定关系，但还需要尽快形成正式立法制度，在我国推进积极老龄化战略目标下强化和充实与老人能力贫困治理相关的服务内容。
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人口老龄化治理范文5
[关键词]人口结构 人口问题 生育政策
人口问题始终是制约社会全面协调可持续发展的重大问题,以人的全面发展统筹解决人口问题,变人口压力为人力资源优势,为经济社会发展提供持久动力,对于全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会,促进人口与经济社会资源环境协调和可持续发展,将会产生深远影响。
一、辽宁与全国主要人口指标比较
(一)人口总量实现零增长与达到峰值时间。辽宁人口总量增长速度变慢, 1980年以来年均增长速度为0.85%,全国为1.11%。2008年人口自然增长率为1.10‰,低于全国3.98个千分点,仅相当于全国平均水平的20%左右。预计到2014年左右,辽宁总人口达到峰值4300万以后将缓慢下降,这将预示着辽宁人口开始进入零增长,进而转入负增长阶段。全国将在2030年左右达到总人口高峰,辽宁总人口高峰比全国提前了16年。
(二)人口年龄结构。2008年辽宁0-14岁、15-64岁和65岁及以上人口占总人口的比重分别为12.03%、76.56%、和11.41%;而全国人口结构这一比例分别为19%、72.7%、8.3%。与全国相比,辽宁少儿人口比重较低,劳动年龄人口与老年人口比重较高。从人口年龄中位数上看,2005年辽宁为39.1岁,比全国高出了3.7岁。
1.人口老龄化
(1)人口老龄化速度。1953-1982年辽宁60岁及以上老年人口占总人口比重低于全国平均水平,1953年辽宁为5.72%,比全国低1.6个百分点,1982年辽宁为7.4%,与全国平均水平接近;而1990-2008年高于全国平均水平,2008年为15.47%,比全国高出1.46个百分点。可见,辽宁人口老化速度快于全国。
(2)老年人口比重与达到峰值时间。2008年辽宁60岁及以上老年人口为657.0万人,占总人口的15.47%,预测数据显示,2039年左右老年人口将达到峰值,总量将达1226万,比重将达到30%以上。根据国家社科基金项目《中国人口发展战略研究》的预测,全国65岁以上老年人口比例将在2050年达到最高峰值,为23.07%。辽宁老年人口高峰将比全国要早10年左右,程度也要比全国深。
2.劳动年龄人口
(1)劳动年龄人口比重。1953-1964年辽宁劳动年龄人口比重分别为55.06%与49.22%,分别低于全国平均水平1.34与3.59个百分点;1982-2005年辽宁高于全国平均水平,2005年辽宁为71.64%,比全国高出了4.2个百分点。2010年辽宁劳动年龄人口数量将达到峰值,为3270万,预示辽宁劳动年龄人口从此进入负增长阶段。
(2)劳动年龄人口结构。2008年辽宁劳动年龄人口中,15-24岁的占18.48%,25-49岁的占59.03%,50岁以上的占22.49%;而1990年分别为28.3%、59.62%与12.08%。2008年50-59岁的劳动年龄人口比1990年增加了10.41个百分点,劳动年龄人口出现了老龄化趋势。2005年辽宁劳动年龄人口中位数为40.4岁,比全国高4.52岁。。
(3)人口负担与人口红利期。2008年辽宁人口总抚养比为30.62,全国为37.4,比全国低6.78个百分点,辽宁人口负担比全国轻。根据笔者的预测,辽宁1982年进入人口红利期,2022年左右辽宁人口红利期消失。全国约在1990年进入人口红利期,在2030年左右消失,辽宁的人口红利要比全国提前10左右消失。
(三)人口性别结构
总人口性别比处于正常范围内,出生人口性别比偏高。2000年、2005年辽宁总人口性别比分别为102.56、100.53。1990年之后出生性别比出现了偏高趋势,最高值为2000年的112.8,但还是低于全国平均水平。2005年辽宁出生人口性别比为109.5,全国达到了120.5。
(四)人口文化素质
辽宁省6岁及以上人口平均受教育年限逐步提高,2008年达到了9.08年,是1964年的近2倍;一直以来辽宁的6岁及以上人口平均受教育年限均高于全国平均水平近1年。2008年辽宁6岁及以上人口中大专以上文化程度人口所占比重为11.00%,高于全国平均水平4.3个百分点。2008年辽宁就业人员中,74.9%为中学及以上文化程度,高中占13.4%,大学专科及以上仅占11.73%;全国这一比例分别为80.4%、17.7%、6.91%。
(五)生育水平。生育水平是影响人口发展的重要指标,无论是对人口总量的多少,还是人口结构影响都是非常重要的。辽宁总和生育率在七十年代末就开始接近自然更替水平,之后持续下降,并长期低于全国平均水平。1979年辽宁总和生育率为2.15,全国为2.75;1990年辽宁为1.56,全国2.31; 2005年辽宁为0.98,全国为1.74.。辽宁自1990年以来的近20年总和生育率一直保持低于1.5。
(六)人口流动与城市化水平。辽宁城镇化水平不断提高,城镇化率1990年突破了50%,而全国仅为26.41%;2008年为60.05%,比全国高出了14.37个百分点。流动人口数量增加,2000年第五次人口普查,辽宁共有流动人口648.22万人,占全省总人口的15.50%。
二、辽宁人口问题的特殊性与紧迫性
(一)生育水平极低引发的人口自身发展问题
自1990年以来辽宁人口长期处于低生育水平,甚至达到了极低生育水平,保持低生育水平的压力大大小于全国,但也引起了一系列人口自身发展问题。人口即将实现零增长,如果持续现在的生育水平,人口总量在未来一段时间将会减少,特别是少儿人口与劳动力人口数量减少,人口自身的可持续发展面临挑战。人口结构老化,老龄化速度快,程度深,十年后人口红利将消失,老年人口比重不断增长。
(二)人口问题所引发的经济社会问题
1.劳动年龄人口变动与就业问题。辽宁自20世纪80年代开始,进入劳动年龄人口占总人口的比例较高“人口红利”期,但就业问题却非常突出,除经济转轨等社会原因外,劳动力人口数量多以及在总人口中所以比重大的人口结构,也是引发就业难的重要原因。根据预测,辽宁在2020年左右劳动力人口数量将开始减少,就业压力将有所缓解;当前劳动力结构老化的趋势已经显现出来,这将降低人力资本的活力,甚至会出现劳动力短缺和不足。
2.人口老龄化与社会保障。辽宁人口老龄化速度非常快,且程度将日益加深人口老龄化而引发的社会经济问题比全国要来得更早,更突出,更严峻,但辽宁经济社会面临人口老龄化的准备并不充分。辽宁社会保障体系并不建全,城镇基本养老金缺口巨大,个人帐户“空帐运行”存在着风险;随着农村劳动力流动性的增强,农村老人子女数的减少,农村老年人的养老问题日益突出;随着第一代独生子女进入老年,空巢老年人数将进一步增多,社会养老服务矛盾将更加突出。
3.人口流动与产业结构。随着辽宁城镇化进程的加快,大量农村劳动力向城镇流动与迁移,大规模人口流动将改变人口重心、经济重心和城市体系结构,特别是产业结构与经济发展模式。农业人口减少,非农业人口增多,1970年辽宁农业人口占总人口的70%,2008年为50.1%,农业人口与非农业人口基本持平,农业人口比1970年减少了20%;第一产业占国民经济的总产值的比重不断下降,第三产业成为经济新的增长点,1970年辽宁第一产业占国民生产总值的16.6%,第三产业占16.8%,2008年第一产业占9.7%,第三产业占34.5%。
(三)人口与资源环境协调可持续发展问题
辽宁土地资源人均占有量较低,耕地后备资源不足,水资源相对贫乏。特别是随着工业化、城市化进程的加快,资源利用、污染治理、环境质量等方面将带来不容忽视的问题,如解决不好将严重制约经济、社会的可持续发展。当前问题较为严峻突出的有两个,一是阜新、朝阳北票等以等采煤采矿为主导产业的资源型城市,出现了主导资源濒临枯竭、经济持续衰退、接续产业难以发展、生态环境急剧恶化、低收入和高失业长期并存等一系列重大问题,其生存与发展受到了前所未有的威胁与挑战;二是包括锦州、阜新、铁岭、朝阳、葫芦岛5个地级市及沈阳市的康平、法库两县的辽西北地区,自然环境恶劣,2008年水土流失面积为44%,特别是阜新、朝阳两市干旱少雨,生态环境脆弱,城乡基础设施欠帐多,在城市供水、农村人畜饮水、交通通信,以及流域治理等方面都处于较低水平。
三、解决辽宁人口问题的对策
1.及早规划进行人口生育政策调整。在继续有效控制人口数量增长的同时,通过一定限度内的生育率调整,换取较为合理的人口年龄、性别结构,促进人口的健康可持续发展。辽宁自20世纪60年代以来生育率长期持续下降,特别是70年代末下降到更替水平以下之后,人口增长的势能大为减弱。同时,人们的生育观念也在不断地发生变化,2007年辽宁省人口计生委“当代年轻人发展观念课题”研究显示,辽宁年轻人的理想生育孩子数仅为1.47个。但通过上文的分析,不难看出,尽管辽宁稳定低生育水平走在全国前列,可面临的人口结构性矛盾却比全国更严峻、更突出,老龄化与社会保障问题、劳动年龄人口变动与就业、人口迁移流动与产业结构调整升级问题等等,都已开始成为制约辽宁经济社会发展的重大现实问题。从实际出发,适时适度地对现行生育政策进行微调,如在恰当的时候从目前的“双独夫妇生育两个孩子”放宽到“单独夫妇生育两个孩子”,逐步过渡到普遍可以生育二胎。
2.统筹解决人口问题。实现人口计生工作思路和方法的转变,加快建立完善人口计生工作长效机制,强化相关部门的支持配合。从人口素质提高、综合治理人口性别比、应对人口老龄化、流动人口服务与管理等方面统筹解决人口问题。建立人口安全预警机制,通过定期人口普查与不定期的人口抽样调查,人口与计划生育专题调查等,及时发现人口发展中出现的新问题,及时制定相应政策;进行人口功能区规划工作,依据各地区的地理条件、自然资源与环境、气候特点,确立其经济发展模式与产业结构,通过一系列政策引导人口合理流动与迁移、实现人口就业结构转变,从而实现人口与资源环境实现协调可持续发展。
3.积极推进人力资源开发。辽宁劳动力非常丰富,2000年至今劳动年龄人口占总人口的比重都在70%以上,但辽宁的人力资源开发却非常滞后,劳动力文化素质不高,高科技人员比重不高,就业问题非常突出。首先积极发展教育和职业培训,提高劳动力文化素质与劳动技能,使人力资本结构适应于经济结构变动;采取措施提高人力资源健康质量,比如推进公共卫生保健措施,加强劳动保护监察工作,提高居民生活营养等;政府要提供良好的制度环境,搞好劳动力市场建设,提高劳动力市场效率;加强劳动力市场监管力度,建立信息披露机制;建立合理的人才流动机制与激励人才成长的报酬机制。
4.推动城市化进行产业结构调整。在推进城市化进程中,把城市的可持续发展目标列为首位,加大城市环境污染治理的力度,努力构建良好的社会治安环境和高度的精神文明环境。进行产业结构调整,使城市化与产业结构调整相互促进。优化第一产业结构,辽宁农业产业结构必须由以种粮为主和以种植业为主的传统农业产业结构,向多元化、高级化的现代农业产业结构转变;提升第二产业结构,改变以优先发展重工业的模式,由劳动密集型产业向资本和技术密集型产业转变;积极发展第三产业,如金融、保险、通讯、不动产与物业管理、信息咨询、社区服务业等,促进城市化进程。
5.建立覆盖城乡的社会保障体系。进一步完善城镇基本养老保险制度,探求多种方式与途径,逐步建立农村社会养老保险制度;建立社会养老保险机构,提供各种老年服务,形成以社会养老为基础,家庭养老和社区养老为补充的多种养老保障体系。此外,逐步建立和完善其它社会保障制度,积极进行医疗保险改革,提高人民的医疗保障水平;关注社会弱势群体,提供社会救助服务;保障人的生存权利,提高全民的社会福利,保进人的全面发展。
参考文献:
[1]张魁伟.产业结构与城市化、区域经济的协调发展.经济学家,2004.4.
[2]周丽萍.关注生育政策与人口结构的联动效应.市场与人口分析,2006,(1).
人口老龄化治理范文6
近年来，随着我国经济的不断发展，人口老龄化趋势日益明显，“4+2+1”结构的家庭数量日益增多，社会对养老服务的要求日益提高，传统的机构养老已无法满足日益增长的养老需求。当前城市、乡镇等社区建立了许多养老院、儿童福利院，这对家庭生活贫困或无子女老人、孤儿的生活带来极大的保障。针对于社区养老方面，随着老龄化社会的到来，老年人的生活需求、安全需求、尊重与生理需求、自我实现的需求等各方面的需求得不到有效的解决。目前我国60岁以上的人已达1.32亿人并且每年3.2%的速度急剧增长。
一、社区养老现状
我市已有60周岁以上老年人占全市总人口的17.8%，人口老龄化、高龄化的结构现状已严重超过平均水平，因此，对我市的社区养老工作提出了更高的要求。如何解决好养老问题引起了市委、市政府的高度重视，2013年市政府出台《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，要求初步建立起与全市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为支撑的城乡社会化养老服务体系。同时以实现“老有所养”为目标，以发展老年福利事业为重点，积极探索城乡养老服务新途径，建立完善政府主导下的社会化养老服务体系新模。并把此项工作作为政府为民办实事的十件实事之一，纳入了政府工作日程，出台了相关文件，成立了领导小组，制订了详细的目标任务。
二、社区养老存在的困难问题
（一）基础设施相对薄弱。随着人口老龄化进程的加快，我市老年人口数量越来越多，对养老服务的需求越来越高。目前，我县的居家养老服务水平不高、规模不大、基础设施薄弱、缺乏统一的运作标准、社会影响力不足等，不能满足日益增加的养老服务需求，老年人的晚年生活缺乏保障，阻碍社区居家养老服务的顺利发展。
（二）资金筹集相对较难。从目前的情况看，我市社区居家养老服务设施建设的资金来源主要是政府拨款、财政补贴、慈善捐助、福利彩票等政府投入，启动了居家养老服务工作，成立了居家养老服务站，并开展了针对老年人的一系列服务，但因筹资渠道单一，社会力量参与的极少，致使社区居家养老软硬件设施投入不足，设施不完善。所以，为保障社区居家养老服务的顺利开展，必须拓宽融资渠道，保证资金来源，扩大服务范围。
（三）服务项目和质量有待提高。由于居家养老服务还处于起步发展阶段，尽管养老服务我们提出了较多的服务内容和项目，但实际上社区所支撑的服务项目还较少，服务面窄。如为老年人洗澡、上门医疗、康复、助餐等方面，很多服务项目还跟不上，而最需要服务的群体正是这些身体不能自理的老年人。
（四）管理经验不足。社区居家养老服务虽然在加速发展，但仍缺乏统一的管理和服务标准，管理水平低下，基本无经验可循，无法充分整合社区原有资源，如充分利用社区休闲场地为老年人提供丰富多彩的集体娱乐活动，丰富老年人精神生活、充分利用社区闲置的人力资源，保障社区养老服务提供者的高素质和专业化。在各方面条件都不成熟的情况下，社区无法充分发挥管理优势，充分整合资源，无法提供优质的社区居家养老服务。
（五）缺乏专业化的服务队伍。目前，从事居家养老服务行业的人员普遍缺乏系统化和标准化的培训，专业化程度低工资报酬低，导致许多专业人士不愿进入居家养老服务行业。社区居家养老服务人员的短缺和专业化素质低在一定程度上也限制了社区居家养老服务的发展。
三、社区养老对策建议
