前言：中文期刊网精心挑选了对城乡居民养老保险的建议范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
对城乡居民养老保险的建议范文1
一、沿海部分城市统筹城乡社会保障制度发展的新趋势
趋势一：城乡居民基本养老保障制度趋向三层结构
基于分类施保、全员覆盖原则，沿海部分城市在完善城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险的同时，结合本地实际，根据城镇个体劳动者、被征地人员、“双放弃”农民、城乡老年居民、农民工等群体的不同特点，建立了类别多样的基本养老保障政策，基本覆盖了城乡全体居民。然而从情势发展看，城乡居民基本养老保障制度日益呈现三层结构。
第一层是企业职工基本养老保险，主要对象是国有、集体企业职工和非公有制经济组织从业人员。第二层是城乡居民社会养老保险(暂定名)，夺杭州市区称之为“低标准缴费、低标准享受”养老保险(俗称“双低”养老保险)，在上海市冠之为小城镇社会保险(俗称“镇保”)。“双低”养老保险主要针对征地农转非人员和农民工两类群体，“镇保”瞄准的对象是郊区小城镇地区的从业人员及征用地人员。上海市权威人士表示，在条件成熟时，力争把农村社会养老保险参保对象纳入企业职工基本养老保险制度。可以预见，“镇保”覆盖的对象将是所有未参加企业职工基本养老保险制度的从业人员。第三层是城乡老年居民养老补贴或服务。主要模式有三：一是非缴费型的养老补贴，如上海市城镇高龄无保障老人社会保障办法和老年农民养老补贴办法，苏州、无锡等城市实行的城乡老年居民社会养老补贴制度。二是缴费型的养老补贴，如杭州、宁波等城市实行的城镇老年居民生活保障办法。三是非缴费型的养老服务补贴，如北京、上海、大连等城市实行的居家养老服务财政补贴制度。=三者的主要区别是：第一、三种模式个人无需缴费，普惠制，即符合条件的所有老年居民均可享受财政补贴。第二种模式个人需部分缴费，财政给予适当补助；第一、二种模式重在老年居民的收入维持，第三种模式强调的是老年居民的服务保障。
上述结构的主要特征有三：一是保障对象各有侧重。尽管第一、二层都是针对城乡从业人员，但前者更多覆盖的是那些缴费能力较强的正规组织就业人员，后者重点纳入的是那些缴费能力较弱的非正规组织就业人员、被征地人员、务农农民和农民工。第三层则是专门为城乡无保障老年居民设计的。二是保障资金来源不一。第一、二层的养老保险费均源自个人、单位缴费。但与第一层相比，第二层在缴费基数、缴费比例方面被明显调低。第三层的非缴费型补贴或服务，资金全部来自各级财政，而缴费模式的资金有相当比例由各级财政承担。三是保障待遇梯次下降。总的方向是：第一层保障待遇最高，第二层次之，第三层最低。具体到第三层，缴费模式的补贴标准高于非缴费型补贴或服务，城镇老年居民的补贴标准高于农村。
趋势二：城乡居民基本医疗保障制度趋向两层结构
根据国家现行政策和对象的不同特点，各地逐次分阶段出台了诸多基本医疗保障政策，如城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇老年居民大病住院基本医疗保险、城镇少年儿童大病住院基本医疗保险、被征地人员基本养老保险、新型农村合作医疗保险，城乡居民合作医疗保险，等等。但从发展趋势分析，城乡居民基本医疗保障有复合成两层结构的态势。
第一层是城镇职工基本医疗保险，主要对象是城镇从业人员。第二层是城乡居民社会医疗保险(暂定名)，参保对象为所有未参加城镇职工基本医疗保险的城乡居民，主要包括城镇非从业人员，农村居民、被征地人员和农民工，如嘉兴市城乡居民合作医疗保险和苏州市城乡居民社会医疗保险等。
与城镇职工基本医疗保险相比，城乡居民社会医疗保险的主要特征有三：一是基金筹集源自个人缴费、政府适当补助，对城乡困难群体(如低保家庭、特困职工、重症残疾人等)实行财政全额补助。二是筹资标准和保障待遇城乡统一，并相应调低。三是新型农村合作医疗逐步向城乡居民社会医疗保险过渡。
趋势三：覆盖城乡的最低生活保障制度趋向综合救助
中央决定，今年将在全国范围内全面建立农村居民最低生活保障制度。这意味着，“全民低保”目标有望实现。然而，从沿海部分城市的最新进展看，城乡最低生活保障制度在日益完善的同时，正在向综合救助的方向发展，即在应保尽保、应补尽补的基础上，逐步把教育、医疗、住房、就业等内容引入恢制度，力求把它打造成保障城乡困难群体基本生活的综合平台。
二、当前统筹城乡社会保障制度发展亟待解决的问题
沿海部分城市向统筹城乡社会保障制度发展所发生的部分“质变”，总体上是积极的，对全国也有先导作用。首先，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，顺应了当地工业化、城镇化快速发展的现实需要。在经济又好又快发展、农村居民绝对人数和相对比例明显下降的情况下，如若仍局限于现行城乡分割的社会保障制度，仍把农村居民置下法定养老和医疗保险之外，既非审时度势之举，也有违社会公平。其次，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，是立足现实、着眼长远的理性选择。城镇职工基本养老和医疗保险的制度设计存在诸多缺陷，如高保险费使大量城镇个体劳动者、农村居民、农民工等低缴费能力群体被排斥在养老保险制度之外，等等。而城乡居民社会养老保险和城乡居民社会医疗保险制度的创新设计，既响应了城乡居民在养老、医疗方面的迫切需要，也顺应了国际社会保障的发展趋势。第三，对城乡老年居民实行养老补贴或服务，对无缴费能力或弱缴费能力的城镇非从业人员和广大农村居民实行财政适度补助，突显了政府着力维护公平正义和公民基本健康的责任和意愿。
不过，要使城乡统筹社会保障制度在稳健和创新中有序发展，当前亟待解决以下三个方面的问题：
(一)基本养老和医疗保障制度趋向三、二结构能否超越区域界限
基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，目前仅发生于沿海部分经济较为发达的城市。经济欠发达地区或城市未来的发展是否也会遵循同样的路径。如是，应采取何种时序结构，选择什么样的突破口，值得我们深入研究。
(二)如何有系统地协助广大农村居民加入城乡居民基本养老保险
直面的现实是：一方面针对农村居民的养老问题，国家专门建立了自愿参加的、储蓄积累型的农村社会养老保险制度。要使参保农民整体加入
强制型的城乡居民社会养老保险，面临制度整体转换的障碍。另一方面，农村居民尤其是务农农民缴费能力普遍较低，如果没有政府财力的支持，如果不进行制度创新，农村社会养老保险制度要实现“升级换代”难度很大。事实上，新型农村合作医疗要转换成城乡居民社会医疗保险业也面临同样的问题。
(三)城乡老年居民养老补贴或服务是地方政策还是国家福利
基于财力和需要，沿海部分城市先后建立了“广覆盖、低水平”的城乡老年居民社会养老补贴制度和城乡居民社会医疗保险财政适度补助制度。然而问题是，这两项制度是有条件地区居民独享的“专利”，还是所有公民普享的权利。如是后者，在地方财力有限的情况下，中央政府应如何扮演主导的角色。
三、统筹城乡社会保障制度发展的思路及建议
(一)核心理念
制度建设，理念先行。探索建立统筹城乡的社会保障制度，应把实现底线公平作为首要目标与核心价值。所谓“底线公平”，是指政府和社会有责任确保每个公民能过上有尊严的生活所必须的基本条件。具体到城乡社会保障，底线公平意味着有些制度和项目是最起码的、必不可缺的、非歧视性的，是政府和社会必须坚守并承担的责任“底线”。而底线以上或以外的部分，可以由企业、社会组织和个人去承担，是有选择的、有差异的。
基于国际经验和我国国情，“底线”至少包括老有所养、病有所医、贫有所助三个方面的内容，其表现在制度上，则是城乡居民基本养老和医疗保障制度、最低生活保障制度。
(二)总体思路
1、近期目标：三项制度、多层结构
到2010年，统筹城乡社会保障制度应着力围绕“三项制度、多层结构”的目标进行建设。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“多层结构”是就基奉养老和医疗保障制度而论，意指在国家社会保障战略框架下，鼓励各地结合当地实际和不同对象特点，逐次分阶段建立形式多样的养老和医疗保障政策，力争实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。
鉴于经济欠发达地区或城市在短期内难以实现真正意义上的养老、医疗保障制度的城乡统筹发展，可以在不断完善城乡最低生活保障制度的基础上，逐步增加城乡医疗、教育、住房、就业等专项救助，使之成为探索城乡社会保障制度统筹发展的一个战略突破口。
2、中期目标：三项制度、三二一结构
到2020年，统筹城乡社会保障制度发展的重点应是确立“三项制度、三二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“三二一结构”中的“三”是指基本养老保障由多层结构转变成三层结构，即城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和城乡居民无保障老人养老补贴及服务；“二”是指基本医疗保障由多层结构转变成二层结构，即城镇职工基本医疗保险、城乡居民社会医疗保险；“一”是指城乡最低生活保障制度。
3、远期目标：三项制度、二二一结构
到2050年，统筹城乡社会保障制度最终形成“三项制度、二二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“二二一结构”中的第一个“二”是指基本养老保障由三层结构复合成两层结构，即城乡从业人员基本养老保险和国家养老金；第二个“二”是指基本医疗保障南城乡从业人员基本医疗保险和全民初级卫生保健两部分组成；“一”是指城乡最低生活保障制度。
城乡从业人员基本养老保险和医疗保险，覆盖对象为城乡各类从业人员，资金筹集以个人和单位缴费为主，政府对困难群体适当补助；缴费标准全员统一，保障待遇与实际缴费挂钩；养老保险与医疗保险捆绑缴费。国家养老金和全民初级卫生保健面向全体城乡居民，所需资金全部由各级财政分担。
(三)具体建议
考虑到中期目标具有较强的规划意义和参考价值，对策建议部分以此为重点。
建议一：不断夯实城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度。并把重点放在提高两项制度的覆盖面和保障对象受益率上。
建议二：大力发展城乡居民基本养老保险和城乡居民社会医疗保险制度。城乡居民基本养老保险重点取向有二：一是应更有系统地把仍未纳入城镇职工基本养老保险的城镇个体劳动者、农民工、劳动年龄段被征地人员等引入该制度。二是创造有利条件，吸引广大劳动年龄段的务农农民加入这一制度。可行的办法有：开放制度，鼓励有条件的农民加入；增加财政投入，帮助缴费能力较弱的农民进入。城乡居民社会医疗保险的着力点有二：一足把新型合作医疗保险逐步转换为城乡居民社会医疗保险。二是帮助农民工纳入该制度。
建议三：努力扩大城乡老年居民养老补贴或服务覆盖面。有效策略有二：一是放宽准入条件，如年龄以65岁为宜、居住时间不宜过长等。二是提高服务水平，如适度增加补贴水平和服务项目等。
建议四：着力提高最低生活保障的综合救助能力，使之成为保障城乡困难群体基本生活，促进他们融入主流社会和劳动力市场的基础性制度。与此同时，要采取有效措施，积极促进救助对象尤其是有劳动能力的人员提高劳动技能，回归或参与劳动力市场竞争，预防出现“福利陷阱”。
建议五：科学设定政府在统筹城乡社会保障制度发展中的财政责任。就三项制度论，城乡最低生活保障制度，政府应负完全责任。城乡基本医疗保障，政府应负主要责任。城乡基本养老保障，政府应负有限责任。相对下城乡各类从业人员，政府应对非从业人员和边缘劳动力承担更大的财政责任。
对城乡居民养老保险的建议范文2
关键词：城镇化；城乡居民养老保险；全覆盖；影响
中图分类号：F840.67 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-0000-01
一个国家的发展离不开城镇化的作用，城镇化的发展情况可以对当前社会经济的发展实现有效的分析，在城镇化的发展进程中将城乡居民养老保险是否实现全覆盖作为当地经济发展的考核标准则是由宏观问题转向微观问题的重要标志，那么现阶段提升我国的城乡居民养老保险的参保率以及真正的实现全覆盖则是现阶段的重要任务。
一、城乡居民养老保险的发展过程简析
现代的养老保险制度由职工个人储蓄性养老保险、基本养老保险以及企业补充养老保险组成，这一制度的形成最早可追溯到一九九一年，我国颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》随后在企业中进行试推，在一九九七年我国又对其进行了更新和修改，随后又颁布了《关于建议统一的企业职工养老保险制度的决定》，这一法规是面向企业的职工而推行的。而另一方面，一九九二年由民政部牵头实施农村社会养老保险，二零零九年在农村居民实施新型的农村养老保险制度，后又在二零一一年将城镇居民归到社会基本养老保险体系中。直至今日，我国的城乡基本养老保险已经基本形成了全覆盖的趋势，并且依旧处于发展和完善的过程中[1]。
由于“城镇居民养老保险”与“新农村居民养老保险”的制度推行接近一致，所以我国在基于实践发展形式的情况下，在二零一二年对其逐渐的进行合并，而后在二零一四年我国又颁布了相关条例《P于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》对“城镇居民养老保险”“新农村居民养老保险”的合并进行了明确，由于二者在衔接的过程中仍旧存在着诸多的问题，通过这一条例的推行使得二者的衔接矛盾得以充分的解决。现阶段对于我国从社会经济发展的角度来讲，城乡居民的养老保险实现真正全覆盖则是亟待解决的首要问题，实现城乡居民的养老保险全覆盖可以使得养老保险的制度运行资金大大的降低，也会对养老金对于风险的抵御能力不断的增强，但是当前我国将二者合并后的“城乡居保”的形式仍旧存在养老金替代率、缴费形式、以及养老金领取金额方面的切实问题，以至于我国整体的保障水准仍旧处于较低的层面。由此可见，实现城乡居民养老保险的真正全覆盖是一个漫长且复杂的过程[2]。
二、城镇化对于实现城乡居民养老保险全覆盖的影响
（一）可提升人们对于养老保险优势认识间接实现全覆盖
现阶段在养老保险真正实现全覆盖的过程中所面临的一个重要的问题就是公众依旧没有正确的认识到养老保险的优势，从而直接的使得我国的养老保险制度无法落实到实践发展过程中，而城镇化的发展脚步可以使得这一问题得以有效的解决，城乡居民人员在流动，政府通过实施“全民参保登记计划”，夯实基础数据，为全覆盖奠定基础，也可通过政府的力量对养老保险的优势进行积极的宣传，通过切实的宣传手段提升政府的信誉并塑造一个良好的正面形象，通过这样的途径降低公众对于政府的负面情绪，从而可逐渐的提升公众对于养老保险优势的认识，另外，政府部门还可以通过科学、合理的方式对相关参保政策进行充分的、透明的、有效的解读，这样就会使得公众对养老保险认识误区实现良好的消除，从而间接地促进我国养老保险的真正全覆盖，最终实现“一箭双雕”“其乐融融”的大好形势[3]。
（二）为城乡居民养老保险全覆盖提供切实的保障
一个国家的经济发展离不开切实的城镇化的建设，城镇化的有效发展可以为“城乡居保”的养老保险真正的实现全覆盖提供切实的保障，而且可以加快“城乡一体化”的步伐。但是在制度落实的过程中仍旧会存在诸多的发展水平的限制，比如农业现代化水平、政策导向、地区的经济增长以及产业结构格局等等因素，而且这些因素都在相互牵制、相互影响。所以城镇化可以对这一问题实现良好的解决，可以通过充分的发挥政府的优势对当地的产业结构格局实现调整，并且将旧式的“放养式”的经济结构转化为各个因素配合式的精细化调控方式，通过对各个因素的调控和引导使得区域间的经济差距缩小，最终为养老保险真正实现全覆盖奠定良好的经济基础。
（三）可加快全国统筹养老保险的发展进程
实现养老保险的资金保障，可以通过城镇化的发展优势――政府财政的优势来确保养老保险基金的保值增值以及可靠性，从而对养老基金的集中调配、集中运营，促进养老保险的全覆盖实现，另外，现阶段的养老保险制度已经在不断地实现衔接，所以可以通过养老保险的统筹作用，避免养老保险金的风险因素，逐渐地消除公众对于养老保险的顾虑，从而使得养老保险的发展进程实现统一的构筑。
三、结束语
从上述分析可知，随着城镇居民养老保险制度的逐渐落实，养老保险制度已经在逐步的实现全覆盖，而现阶段的更为重要的目标就是把“全覆盖”真正的落实到实践过程中，在这一过程中就要重视城镇化的发展进程，不断地加速城镇化的发展步伐，并通过政府的途径对养老保险进行切实的宣传，也可以通过养老保险的统筹，从而为养老保险真正实现全覆盖提供充足的保障，也为社会的稳定发展打下良好的基础。
参考文献：
[1]杨丽莎.农村社会养老保险制度国际比较及借鉴[D].河北经贸大学，2013.
对城乡居民养老保险的建议范文3
按照中央、省、市的安排部署，今年我区将启动新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险（以下简称城乡居民养老保险）工作，同时也将启动被征地农民社会保障工作。为确保我区城乡居民养老保险和被征地农民社会保障工作顺利启动实施，经区人民政府研究，决定对全区应参加城乡居民养老保险和应享受城乡居民养老保险待遇人员以及被征地农民基本情况进行调查摸底。现将有关事项通知如下：
一、调查目的
为进一步扩大社会保险覆盖面,建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决我区无社会养老保险的居民养老问题。通过此次调查，全面了解和掌握全区城乡未参保居民以及被征地农民基本情况，为开展城乡居民社会养老保险和被征地农民社会养老保障工作做好前期准备。
二、调查内容
本次调查的主要内容是摸清全区城乡居民养老保险应参保对象、应享受待遇对象以及区内被征地农民的情况。
城乡居民养老保险应参保对象情况是指具有我区城乡居民户籍，截止调查之日已年满16周岁（不含在校学生），但不满60周岁，未纳入行政事业单位编制管理、未参加城镇职工基本养老保险（含村、居干部养老保险和计生户养老保险）的城乡居民情况，包括农业户口、居民户口情况、16-59周岁人口情况、特殊群体人口情况、外出务工情况、参保意愿情况等。
应享受城乡居民养老保险待遇对象情况是指具有我区城乡居民户籍，截止2012年7月1日已年满60周岁，未纳入行政事业编制管理、未参加城镇职工基本养老保险（含村、居干部养老保险和计生户养老保险）的城乡居民情况，包括农业户口、居民户口情况、特殊群体人口情况等。
被征地农民系指在我区所辖范围内，经县级以上人民政府依法征用或征收农村集体土地而导致失去土地的现有在册农业人口以及征地后农转非人员情况，包括被征地农民家庭人员、承包耕地面积、被征地面积和就业、参加其他社会养老保险情况等。
三、调查方式
本次调查采取入户调查的方式进行，调查组入户调查时，按以下步骤开展调查工作:
一讲，即讲明调查意图，讲清楚省、市城乡居民社会养老保险的相关政策，发放宣传资料；
二问，即问清楚该户的家庭总人口，每人的姓名、性别、年龄、户籍、去向、就业状况、享受其他社会养老保障、参保意愿以及被征地农民家庭征地情况等；
三查，即查验该户的户口本、身份证、残疾证、土地承包证、征地手续等各种资料，与该户自述情况进行对照，弄清该户各项基本情况；
四填，即填制相关《调查表》。
四、工作要求
城乡居民社会养老保险和被征地农民社会保障工作是党和政府的又一重大惠民政策，调查摸底工作是前提和基础。由于时间紧、任务重、工作量大，各镇（街）务必要高度重视、统一思想、提高认识、扎实工作，确保数据真实、准确，按时完成调查任务。
（一）各镇（街）要切实加强组织领导，明确具体负责人和经办人员，做到责任落实到人。充分利用村(居)委会等基层组织，进村入户开展调查摸底工作。加强督促检查，确保工作人员及时入户开展调查摸底工作。
（二）调查摸底工作必须深入到户，逐项了解清楚调查内容。在调查摸底的基础上，结合公安、统计、计生、民政、残联等相关部门的统计数据，进行综合分析。严禁从公安、民政、计生等系统信息资料中照抄照搬，坚决杜绝闭门造车。
对城乡居民养老保险的建议范文4
关键词：城乡居民；养老保险；筹集
2014年2月7日，在听取了各代表的建议后，决定把新型农村社会养老保险（简称新农保）和城镇居民社会养老保险这两种制度合二为一，建立全国统一的城乡居民社会养老保险制度。至此，新农保制度终结，城乡二元化的养老保险制度格局也不存在了。除在校生以外，凡是年满16周岁的居民，不属于国家机关和事业单位的工作人员，也没有参加职工基本养老保险的可以在其户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。
一、城乡居民社会养老保险基金筹集机制的特点
城乡居民社会养老保险基金筹集由三部分构成：个人缴费、集体补助和政府补贴，这与新农保基金筹集的来源一致，但城镇居民社会养老保险基金的筹集就缺少集体补助这个部分。
（一）个人缴费。城乡居民社会养老保险的缴费档次划分与新农保和城镇居民社会养老保险有所区别。新农保划分5个缴费档次，每人每年100元、200元、300元、400元和500元。而城镇居民社会养老保险基金的筹集则分为10个档次，在新农保100～500元的基础上，增加了600～1，000元这5个档次。城乡居民社会养老保险的缴费档次则是在10个档次的基础上增设每人每年1，500元、2，000元。虽然档次划分有所不同，但都允许参保人所在地政府依据当地现实状况增设缴费档次，参保人可自主选择任一档次缴费，多缴多得。国家根据经济发展情况和城镇居民人均可支配收入增长状况等适时调整缴费档次。
（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。而城镇居民社会养老保险基金筹集关于集体补助部分并未作出具体规定。城乡居民社会养老保险除了鼓励村集体给予补助之外，还对有条件的社区鼓励其将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。
（三）政府补贴。不管是新农保、城镇居民社会养老保险，还是城乡居民社会养老保险，对于符合养老金领取标准的参保人，政府全额支付基础养老金。并且对中部、西部这类欠发达地区，中央政府将按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%补助。
二、城乡居民社会养老保险基金筹集机制存在的问题
（一）参保缴费档次偏低。城乡居民社会养老保险在实践过程中，各省市地区可根据当地情况增设缴费档次，目的是为了达到多缴多得的激励效果。但事实却未达到预期，相当大部分的城乡居民在缴费时只愿意选择最低缴费档次每人每年100元，只有小部分参保人愿意选择较高的缴费档次，即使最高缴费档次，满足15年最低缴费年限后，每月可领取的养老金也是微乎其微，不足以维持老年生活。以郑州市为例，根据郑州市城乡居民基本养老保险待遇测算办法，可领取的养老金由两部分构成：“基础养老金”和“个人账户养老金（个人账户储存额/139）”。其中的基础养老金则是由省及地方各级政府养老补贴共同组成。当前，郑州市规定基础养老金标准为每人每月120元。假如参保人缴费能力较低，只能选择最低缴费档次100元，那么缴费15年，该参保人满足养老金领取标准后，每人每月可领取的个人账户养老金不足200元。微薄的养老金难以满足老人的生活所需。那么，假定参保人的缴费能力较强，选择了最高缴费档次5，000元，满足领取条件后每月可领取的养老金也只有5000（元）÷139+120（元）+260（元）=415.97（元）。相比之下，郑州市2015年度企业退休人员基本养老金待调整后人均每月养老金2，395.52元，差距依然很大。不难发现，城乡居民社会养老保险无法真正有效发挥风险分散作用。追根究底，主要在于养老保险制度的缴费机制设计上存在一定的不足，对居民选择高档次缴费的吸引力缺乏，那么即使具备缴费能力的投保人也更愿意选择低档次缴费，这就与鼓励多缴多得的原则相违背，使得缴费机制难以发挥应有的引导作用。另外，居民的参保意识不高，尤其是年轻人，相当一部人不在户籍所在地工作生活，普遍参保积极性不高，加上现阶段工作生活压力大，即使参保也不愿意或者很难选择高档次缴费。并且，即使选择了高档次缴费，可领取的养老金也难以解决养老问题。
（二）集体补助能力弱。基金筹集来源的三个部分，即个人、集体和政府。只要个人参保，政府补贴是能够落实的，但集体补助部分就难以实现。我国各地区一直以来经济发展不均衡，其中农村地区的不均衡尤为突出，那就容易使集体补助落空。当前，除部分地区的农村集体经济发展良好以外，相当部分的农村集体经济较为薄弱。这些地区很多都是长期以来的贫困县、贫困村等，居民收入水平远低于同地区的人均水平，子女上学、生病就医等问题已经让他们不堪重负，更别提养老问题了。这些“空壳村”的集体补助能力也较弱，甚至完全丧失。选择低缴费档次的农民并不能得到集体补贴，使得“集体补助”成为一句空话而已。那么，养老金的来源就只剩下个人缴费和政府补贴两个部分，必然加重财政负担，尤其是当地政府的责任更重。这种仅靠个人缴费与政府补贴、集体经济无作为的筹资方式，造成养老金资金来源不足，降低保障标准，加大了农村养老保障工作实施的难度，也难以起到保障居民老年生活的作用。除了村集体和社区以外，集体补助的资金还可来自其他社会经济组织、公益慈善组织等，但相关的制度并未完善，很难依靠社会力量筹集巨额养老基金。
三、城乡居民社会养老保险基金筹集机制的建议
（一）提高缴费档次，增强保障性。要想提高城乡居民社会养老保险的缴费档次，首先要做的是增强缴费意识。只有城乡居民都有较高的缴费意识，对于多缴多得有足够的理解，在一定的收入水平下，会更愿意选择较高的缴费档次，获得较高政府补贴，从而领取相对较高的养老金；其次要做的是提高居民收入。20世纪80年代以后，我国经济迅速发展，城乡居民收入稳步提高，但差距却逐渐加大。国家统计局公布的数据显示，2015年全国居民收入基尼系数为0.462。较低基尼系数让全社会的收入分配相对公平，进行收入分配制度改革、财税体制改革等等，这些改革措施才是突破当前收入分配不公困局的有效途径。2015年宏观经济数据显示，GDP增速为6.9%，略低于年初7%的预期，创25年新低。在当前这种经济下行压力较大的情况下，要想提高城乡居民收入，就得大力度改革，谋求新的经济增长点，突破瓶颈。因此，政府也先后出台多项措施促进经济增长；最后是增设缴费档次。各地区应根据当地实际情况，相应增设缴费档次，满足城乡居民的需求。
（二）发展集体经济，落实“集体补贴”。经济发达地区的集体经济发展良好，能够给居民带来补助，但欠发达地区的集体经济发展相对落后，难以落实，这就使集体补贴成为空话。无论农村还是城镇，都要积极发展集体经济，尤其是中西部地区，更应该引导居民根据当地实际情况，不能生搬硬套其他地区的成功模式，选择适宜的具有当地特色的集体经济模式。比如，各地开展的农村特色旅游就取得了不错的成绩。江西婺源被称为是中国最美的乡村，年接待游客逾1，000万人次，生态农业年产值逾10亿元。另外，鼓励社会各类团体、企业、基金等为城乡居民社会养老保险给予一定的支持，政府也要根据经济发展状况，及时调整补助标准，明确其在基金筹集过程中的监督责任。不断地发展和完善该制度，这样才能为城乡居民，尤其是低收入群体，提供一个能够保证其基本生活需求的保障。
作者:马路贤 单位:郑州成功财经学院
主要参考文献：
［1］刘昌平.社会养老保险制度城乡统筹之路探索［J］.社会保障研究，2009.2.
对城乡居民养老保险的建议范文5
关键词：城乡居民基本养老保险；“保基本”；筹资增长
[中图分类号]F812.44[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2016）02-0080-07
一、研究背景
2014年2月，国务院决定合并新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。合并后的城乡居民养老保险制度筹资机制仍沿用了原“新农保”和“城居保”的筹资方式，即采用了个人、集体、政府三方缴费的筹资机制。其中居民个人是城乡居民养老保险筹资机制的主体，目前缴费方式为个人定额缴费，即个人可以从多个缴费档次中自主选择，多缴多得。通过对合并后的城乡居民养老保险实施情况进行调研发现，城乡居民养老保险目前的筹资机制仍存在问题，筹资标准过低，缺少必要的筹资增长机制，待遇保障水平不高，在一定程度上无法满足城乡居民老年的基本生活需要。如果照此下去，若干年后领取待遇2元养老金的情形可能重演。2014年初的数据显示，城乡居民基本养老保险的平均水平为每人每月81元。2014年7月1日，城乡居民基本养老保险的基础养老金上调15元，据专家测算，预计使居民养老待遇达到月均100元左右，即便如此，居民养老待遇甚至无法与最低生活保障水平比拟，无法保障基本生活所需。显然，城乡居民基本养老保险应以“保基本”为待遇目标，现行个人定额的缴费办法难以达到“保基本”目标，而要实现基本生活保障水平，就需要建立随收入增长的适度水平的筹资机制。因此，深入研究城乡居民养老保险筹资机制，对于保障城乡居民老年的基本生活需要和制度的可持续性发展具有重要意义。
二、城乡居民养老保险筹资机制研究综述
从国外的经验看，大多数发达国家的城镇社会养老保险的建立都普遍早于农村社会养老保险，这与我国的情况是不同的。国外对于社会养老保险的研究比较丰富。约翰•迈尔斯、保罗•皮尔森(2004)从新古典角度分析了公共养老金的改革路径。认为不断增长的养老金以及筹资分配养老的方法，都与推动养老金改革问题息息相关[1]。埃斯特•詹姆斯(2004)深入研究了养老保险覆盖率的影响因素，认为在影响养老保险覆盖率的多种因素中，政府制定的缴费档次、养老金待遇标准的设计非常重要[2]。JohnGiles和DewenWang认为扩大覆盖面是当前中国社会保险政策的首要目标，应当把社会保险扩展到城市个体户和小型企业的雇员[3]。LinHung-Yang（2011）认为中国养老保险制度和新加坡、中国香港、台湾地区的养老保险制度一样，在消除老年贫困方面的作用还较弱[4]。国内关于筹资机制或筹资模式的研究文献多集中于“新农保”和“城居保”，对于合并后的城乡居民基本养老保险筹资机制研究较少。针对“新农保”的筹资机制研究，王翠琴，薛惠元（2010）根据通过构建新农保替代率精算模型对新农保替代率进行实证分析。在个人缴费方面提出：以农民人均纯收入的一定比例作为缴费的标准；参保时间要早，参保年限要长；引导农民根据自身情况选择较高标准的缴费档次[5]。黄锦英，罗倩倩(2011)运用精算模型，对“新农保”替代率进行计算，得出在现行制度下新农保替代率水平较低的结论，新农保替代率的高低与个人缴费档次、缴费时间成正比例，提出应该提高现行缴费标准，实行比例缴费制[6]。戚晓明，周应恒（2013）基于山西省的试点调查数据，对新型农村社会养老保险筹资机制进行分析，结果发现新型农村社会养老保险筹资机制存在着个人缴费方式、集体筹资模式、政府激励性政策安排等方面的问题，可以通过采取费率制缴费方式、发挥农村专业合作经济组织的筹资功能以及改进制度中的激励性政策等措施来对筹资机制进行进一步完善[7]。针对城镇（城乡）居民养老保险筹资机制研究，黄晗（2012）运用各省最低工资标准来衡量城镇居民的基本生活标准，并对个人及财政的供款能力作了分析和测算，结论发现我国目前个人缴费标准和财政补贴标准都较低，在一定程度上无法满足城镇居民老年的基本生活需要，提出应逐步提高养老保险的替代率[8]。针对城乡居民养老保险筹资机制研究，卢昱昕，万磊，石玉建以西南某省城乡居民养老保险制度覆盖人群为样本，通过精算方式分析我国城乡居民养老保险制度的养老金水平应该达到的合理替代率水平和财政对养老金水平的支撑能力，提出要建立与经济发展相适应的养老金调整机制、调查财政支出、增加个人账户在养老金待遇计发中的作用等政策建议[9]；温海红，师山霞，李瑶（2014）基于陕西省三市的调查数据，采用多元回归法和和方差分析法，分析了城乡居民社会养老保险缴费水平的影响因素，研究结果表明养老金待遇水平、政策宣传情况、政策满意度对缴费水平具有显著性的影响；提出了提高城乡居民收入水平、建立养老金待遇调整机制等建议[10]。从目前学者的研究中发现，对于“新农保”和“城居保”的筹资机制，多数研究的结论表明筹资机制普遍存在缴费水平较低、缴费模式需要完善，而对于合并后的城乡居民养老保险筹资机制的研究较少。
三、我国城乡居民养老保障筹资机制现状
合并后的城乡居民基本养老保险的筹资模式仍沿用了“新农保”和“城居保”的筹资模式，并在其基础上进行了完善。城乡居民养老保险制度实行个人缴费、政府补贴和集体补助的三方筹资机制。城乡居民养老保险具体的制度设计如表1所示。
四、我国城乡居民养老保险筹资机制存在的主要问题
我国城乡居民养老保险制度建立时间并不长，合并后，政府对城乡居民养老保险的缴费档次进行了完善，提高了缴费水平，将原来设定的“新农保”的5档和“城居保”的10档，统一归并为12个档次，同时把缴费档次的增设权交给各地区人民政府，满足了经济发展程度不同的地区参保人自由选择档次缴费的需求，大大增加了缴费档次设定的灵活性，因此，合并后的城乡居民养老保险制度有着更加深远的公平意义。但是，由于合并后的制度筹资机制及待遇计算方式从根源上来说仍沿用了“新农保”和“城居保”的方式，所以其筹资机制及待遇水平仍存在着一定的问题。
（一）个人定额缴费方式易产生对低档次缴费的倾向性
目前，城乡居民养老保险制度采用的是个人定额缴费的方式。定额缴费方式的优点是缴费数额为整数，便于居民理解和社会保险费的征收，操作简单，比较直观；缺点就是缴费调整缺乏灵活性，无法建立与经济发展相适应的筹资增长机制。有研究表明，一方面，由于居民，特别是农民的收入水平相对较低，其缴费水平也一直维持在较低水平；另一方面，由于居民对现行政策未来走向不了解或者不信任，即使有一定的缴费能力，也会倾向于选择较低档次进行缴费。戚晓明（2013）在对山西省6个试点区县进行调查后发现，在参保农民中，约有44.8%的农民选择了200元的缴费档次，约有36.5%的农民选择了100元的缴费档次，600～1000元没有农民选择。可见，农民还是主要选择较低的档次进行参保。
（二）个人定额缴费换算后的实际缴费率较低
按照现行政策，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，各地根据实际情况可增设缴费档次。如果利用低缴费档次（如100～500元）和2013年全国居民人均可支配收入进行比较，可得出城乡居民养老保险的实际缴费率是很低的。此处选择首都北京、中部省份河南、南部省份广东、西部省份甘肃和北部省份辽宁五省份进行举例说明。由表2可知，对于1～5档的缴费档次（北京为3000元以下）占到这些地区的居民人均可支配收入比例均低于8%以下（此处与城镇职工基本养老保险的个人缴费费率8%相比），辽宁的第5档500元仅占居民人均可支配收入的2.4%，广东省的第5档600元占居民人均可支配收入的2.6%。虽然部分地区较高档次的缴费率较高，但据相关调查资料显示，由于种种原因，目前约40%以上的居民选择100～500元档次缴费，较低的缴费水平必将导致将来的保障能力有限。
（三）低缴费水平将导致该项保险制度保障能力受限
城乡居民养老保险实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，个人账户养老金水平的高低直接与个人缴费水平相挂钩，长缴多得，多缴多得。根据制度规定，参保人群的缴费标准分为几档，而对于大部分居民，特别是农村居民都选择了低档次的缴费水平，个人缴费少则政府补贴少，导致个人账户养老金积累不足，难以负担居民老年生活。根据现行规定，将个人缴费从100元到2000元设为12个不同的档次，按年缴费。倘若一个45周岁的参保人，每年缴费200元，加上政府每年30元的补贴，60岁之后个人账户养老金领取额为（200+30）*15/139＝24.8元（国家规定60岁退休养老金计发系数为139），若每月国家的基础养老金为75元，则每人每月可领取75+24.8＝99.8元的养老金（此处忽略利息和逐年复利）；如果以每人每年缴费500元，政府补贴若提至60元，则60岁之后每月可领取135.4元养老金。另外，据人社部的数据显示，目前中国城乡居民养老金月人均81元。而民政部数据显示，截至2013年，全国平均城市、农村低保标准分别为每人每月373元、203元。城乡居民养老金水平显然比城乡低保水平还要低不少。不考虑物价上涨因素，参保老年人每月领取的养老金很难保障其生活所需，无法调动其参保的积极性。而长时期国家没有调整最低基础养老金，养老金调整机制难以建立，都将使该项制度的吸引力减弱。另外，个人定额缴费的方式使得今后各缴费档次的调整工作比较麻烦，难以进行计算和预测，由于全国各地居民人均可支配收入的增长速度不同，调查过程中会出现多种标准，不利于全国城乡居民养老保险制度的统一。
（四）由于各地不同的经济发展水平使得个人
定额缴费制不具有普适性在国发[2014]8号文印发之前，我国已有广东、福建、江苏等15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度，自国发[2014]8号文印发至今，各地也陆续开始进行“城居保”和“新农保”的合并工作，之前已经建立统一制度的省份有的也进行了微调。各地合并后的城乡居民养老保险在参保对象、筹资方式、个人缴费方式设置以及养老金给付条件等方面都实现统一。如参保对象都不再进行城乡户籍的区分；个人缴费都是按年缴费，同时政府对参保人进行缴费补贴，多缴多补，通过激励机制调动参保人积极性；养老金给付条件也较统一，与“新农保”和“城居保”原国家政策保持一致。但是，需要引起注意的是，由于各地的经济发展水平不同，如果采取一样的缴费档次，将导致养老保险的缴费率和待遇水平产生巨大差异性。例如，在表2中，我们可以看出，在个人缴费方面，除经济发展水平较高的北京市外，河南、广东、甘肃和辽宁四省份所设置的缴费档次基本相同，而四省份的人均可支配收入不尽相同，倘若在四省份均选择档次为100元的最低档进行缴费，四省份的每月基础养老金确实也有差距，但差距不过几十元，因为个人账户养老金领取额计算方式相同，因此，在上述四省份最后每月领取的养老金数额所差不大，但是各省份的经济发展水平确实相差较大，这样将会导致不同地区的城乡居民养老保险的保障能力存在着较大差距，这说明个人定额缴费制在全国并不具有普适性。
（五）政府补贴的激励性作用未得到充分发挥
关于政府对参保人缴费给予的补贴，根据现行规定，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。政府对缴费人员的补贴标准不高，不同缴费档次的补贴差距并不大，不能有效吸引参保人员多缴费，长缴费。根据相关调查，参保居民主要还是选择较低的档次进行参保。在政府补贴方面，缴100元补30元，缴200元补35元，缴500元及其以上一律补50元，这种梯度式的相差甚小的补贴方式显然在农民选择支付档次方面起不了多大的作用，几十元的政府补贴差距，相对差距几百元的个人缴费额而言，显得微不足道，而且超过一定的缴费档次后，政府补贴数额也不会相应增加，这样就会使得部分居民不会选择较高档次进行缴费，因此，反而带来的间接结果就是非公平性。越是富有的人获益越大，越是贫穷的人获益越小。
五、城乡居民基本养老保险待遇水平测算过程
（一）首先，应明确“保基本”的待遇目标
城乡居民基本养老保险制度设计的待遇目标应是“保基本”，即保障待遇领取居民的基本生活需求。目前，在专家学者进行的各类城乡居民养老保险待遇测算的研究中，对于居民基本生活所需的标准，比较常见的有三类：①以当地最低工资标准作为居民基本生活所需；②以当地最低生活保障水平（简称“低保”）作为居民基本生活所需；③利用恩格尔系数确定食品总支出占城乡居民可支配收入，以此作为居民基本生活所需。对于这三类“基本”标准线而言，低保标准线相对较低，个人建议以低保水平作为“保基本”的待遇目标较易实现。
（二）其次，应变个人定额缴费制为个人按比
例缴费制，并确定缴费基数鉴于目前个人定额缴费制的种种问题，建议改进为个人按比例缴费制。据2014年《中国统计年鉴》显示，国家统计部门开始首次开展城乡一体化居民收支与生活状况调查，人均可支配收入首次不分城镇和农村，而采用了“居民人均可支配收入”的指标，因此，可以以每年统计部门出台的“居民可支配收入数据”作为缴费基数，以保证将来领取的待遇标准不低于低保标准为原则，经过测算来确定最低缴费比例，缴费比例可以分不同档次，最高档次的确定需要对居民个人筹资能力进行测算。这样，每年的缴费标准可以随居民人均可支配收入的增长进行调整，同时低档次比例缴费也可以保证最基本生活水平，高档次比例缴费可以在“保基本”的基础上，提高居民老年的生活水平。
（三）最后，确定个人按比例缴费的合适比例
“保基本”的待遇目标和个人的缴费基数一旦确定后，最关键的问题是如何确定个人按比例缴费的比例。测算过程如下：1.假设参保人2014年为30周岁，并开始参保，缴费年限为30年。即30年后，即2043年开始领取养老金。2.缴费基数确定通过对2000～2013年城镇人均可支配收入数据③（农村居民纯收入数据）做回归分析，选择拟合度最高的回归方程，预测30年后的城镇人均可支配收入数据（农村居民纯收入数据）。由于我国长期以来并没有按照城乡一体化统计城乡居民人均可支配收入，因此，这里将城镇人均可支配收入数据和农村居民纯收入数据取平均值，为城乡居民人均可支配收入。预测结果如表3：3.基础养老金的正常增长机制的问题在人力资源和社会保障部、财政部联合下发的《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（人社部发[2015]5号）中提到，自2014年7月1日，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由2009年的55元提高至70元，提高幅度27.3%，这里假设国家提供的基础养老金每5年增长27.3%的调整机制进行增长，则30年后预测的基础养老金为233.94元。4.待遇领取目标设定由于城乡居民基本养老保险制度仍采用了基础养老金与个人账户相结合的模式，这里的待遇目标设定为30年后个人账户养老金累积额除以计发月数后，加上基础养老金，使每月的养老金待遇达到最低生活保障水平。根据2000～2012年全国城市最低生活保障平均标准数据④预测30年后的城市最低生活保障平均标准，根据2006～2012年全国农村最低生活保障平均标准④预测30年后的农村最低生活保障平均标准。预测结果见表4：5.个人账户累积额的测算对于个人账户累积额的测算，可以将缴费比例作为一个浮动值，这里有两个假设：①假设政府补贴为60元/年，不考虑政府补贴的浮动和集体补助；②假设每年定期利率为3%；在此前提下，经过测算，如果将个人缴费比例定为15%，则2043年，个人账户累积额为460285.53元，除以计发月数139，并加上基础养老金，2043年城乡居民基本养老保险待遇为3545.35元/月，此待遇与上述预测的2043年城市最低生活保障平均标准（3560.53元/月）基本持平，并可以高于农村最低生活保障平均标准（3391.1元/月）。关于个人账户累积额及养老保险待遇水平预测表见表5：
（四）结论
经过以上测算可知，如果参保人从30岁（2014年）开始参保，缴费满30年后，于2043年开始领取养老保险待遇，每年个人缴费以城乡居民可支配收入为缴费基数，当缴费比例达到14%~16%时，领取的养老保险待遇水平将与城市最低生活保障平均标准基本持平，并可以高于农村最低生活保障平均标准，从而实现“保基本”的待遇目标。目前，全国各地由个人定额缴费换算后的实际缴费率大多低于居民可支配收入的10%，有些甚至不足2%，自然无法保证居民老年的基本生活水平。如果将缴费比例作为自变量，将预测的城乡居民基本养老保险待遇水平作为因变量，两者的关系见图1：由上述分析可以看出，城乡居民养老保险的养老金待遇是和居民可支配收入（缴费基数）和个人缴费比例相关联的。养老金水平调整应适应经济发展水平，根据经济的增长水平和物价变动情况建立基础养老金和个人参保缴费的正常调整机制，使居民基本的养老水平不降低，这样养老金才具有稳定的保障老年居民基本生活的能力。
六、其他政策建议
（一）提高政府补贴水平
由上述测算得出，要想保证居民养老金标准与最低生活保障水平持平，个人的缴费比例需要高达15%左右，该比例就目前的缴费水平来看相对较高，对于参保人来说无疑会增加经济压力，当然测算过程中假设政府补贴水平不变，如果政府每年能够相应增加补贴水平，必然会降低参保人的缴费比例。因此，要保障基本待遇水平，还应随着国家财政收入水平的提高，相应增加补贴。我国城乡居民养老保险相对于其他形式的养老保险制度而言，参保人数有限，且均为城乡非从业居民，收入来源较少，缴费能力较低，政府提高财政补贴标准，并不会给财政造成过多的支出。
（二）明确集体补助细则
关于集体筹资，虽然中央已给出了明确的发展方向，如《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）（以下简称《意见》）规定：“有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。”但在“新农保”和“城居保”制度并轨过程中，还缺乏具体的实施细则。而对于如何理解“有条件”并没有给出详细规定，这样会导致有经济实力的地方政府或村集体能补而不补的现象。因此，应及时出台相关实施细则，对于《意见》中无法明确的内容进一步细化。
（三）建立合理基金投资运营渠道
与城镇职工养老保险制度不同的是，城乡居民养老保险的个人账户完全是实账运行的，因此，个人账户资金的保值和升值非常重要。目前，城乡居民养老保险个人账户储存额是参考每年的中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息的，并无其他投资增值渠道，因此，应当积极探索建立合理的基金投资运营渠道，尽快出台个人账户基金投资运营办法，做好基金的保值和增值工作；同时，也要做好社会统筹部分基金的投资运营，提高资金的收益率。
[参考文献]
[1]约翰•迈尔斯，保罗•皮尔森．改革公共养老金[M].北京：社会科学文献出版社，2004-05-01.[2]埃斯特•詹姆斯．老年保障的覆盖面及对未参保人群的保护[M].北京：社会科学文献出版社，2004-07-01.
[3]JohnGiles,DewenWang.SocialInsuranceCoverageinUrbanChi鄄na[EB/OL].（2012-05-28）
[4]LinHung-Yang.BenchmarkingOutputsofPensionProvisionsinChina,HongKong,SingaporeandTaiwan:ASmogApproach[J].AsianJournalofSocialScience,2011，39(3).
[5]王翠琴，薛惠元．新型农村社会养老保险替代率的实证研究[J].西北人口，2010(5).
[6]黄锦英，罗倩倩．新型农村社会养老保险替代率精算分析[J].屮州大学学报，2011(5).
[7]戚晓明，周应恒．新型农村社会养老保险筹资机制研究———基于山西省的试点调查[J].江苏社会科学，2013(4).
[8]黄晗．城镇居民养老保险筹资标准的测算与分析[J].江西财经大学学报，2012(4).
[9]卢昱昕，万磊，石玉建.城乡居民养老保险待遇调整的精算分析[J].中国社会保障，2013(4).
对城乡居民养老保险的建议范文6
城乡居民养老保险基金是我国新农保制度和城居保制度合并实施后形成的养老保险基金，是城乡居民养老保险制度可持续发展的物质基础和核心条件，因此城乡居民养老保险基金能否实现保值增值是该制度成败的关键。自2011年全国所有县级行政区全面开展城乡居民社会养老保险工作以来，据人社部统计，2012年年末城乡居民保险基金结余为2302亿元，2016年年末基金累计结存5385亿元，基金规模快速扩增；城乡居民养老保险参保人数从2012年的48370万人增长到了2016年的50847万人。因此在“城乡居民养老保险”参保人群、基金规模不断增加的情况下，城乡居民养老保险基金能否实现保值增值的目标不仅关系我国基本养老保险制度的完善发展，更影响着城乡居民的老年生活水平。
1 城乡居民养老保险基金的管理困境
1．1基金统筹层次低，管理分散化
城乡居民养老保险制度在试点实践阶段从县级统筹起步，待条件成熟时再逐步向市级或省级统筹过渡。但有鉴于中国城乡多样性、复杂性和机构设置的特殊性，目前我国城乡居民养老保险制度和基金大部分停留在县级统筹阶段。在县级统筹状况下，县级社会保障部门成为城乡居民养老保险基金的管理主体，基金的收缴、管理、支出及监督的权力都掌握在县级单位手里，造成了基金管理的分散化，也给基金投资和监管环节的有序运作埋下了巨大的隐患。
分散的碎片化基金无法发挥投资的规模化效应，现代的多元化资产配置策略也无法灵活运用，基金投资风险大且收益无法保证。过低的统筹层次使得城乡居民养老保险的管理出现投资管理人才匮乏、管理信息不畅、管理流程僵化、监管不力等问题。
1．2资金筹资不力，缺乏有效激励机制
城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。目前我国虽然国家已经对不同的缴费档次给予了不同的缴费补贴，但激励效果并不显著。以河南省为例，100~400元档次补贴30元，500~1000元档次补贴60元，但大多城乡居民选择的是一年100元的最低投保档次，仍不能有效提高城乡居民的缴费积极性。根据我国国情，城乡居民相对集聚的区域，大多属于经济欠发达地区，财政可支配少，基础薄弱，地方政府可投入财政资源少。另外，尽管政策文件中有对集体补助的表述，但缺乏指导性，特别是广大农村地区依靠集体经济来支援城乡居民养老保险制度发展显然遥不可及，集体补助很难落实。根据人社部公布的数据测算，自2012年城乡居民养老保险试点运行以来，2012—2016年五年间，个人缴费占城乡居民基本养老保险基金总收入的比重分别为33%、31%、29%、25%、25%。《2012—2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。总体来看，在基金实际运营过程当中出现了过度依赖中央财政、个人缴费档次偏低、集体补助缺乏的现象，使基金来源面临着重重挑战，基金发展缺乏内生动力。
1．3缺乏成熟投资运营机制，基金保障效果不良
据人社部统计城乡居民养老保险基金的支出收入比从2012年的62．9%提高到了2016年的73%，这无疑给城乡居民养老保险基金的财务收支平衡带来了很大的压力。①与此同时,人口老龄化程度的加深、高通货膨胀率、基金规模的扩大，使得基金投资运营成为关乎基金保值增值的首要问题。但在过去我国采取了保守型的投资策略，只有国债和银行两种投资方式，城乡居民养老保险基金资产缩水严重。因此我国于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，拓宽了基金投资的渠道，使基金管理模式向采取中央集中运营、市场化投资运作的方式转变，但目前该养老保险投资方案缺乏具体操作方案尚未落地实行，所以目前城乡居民社保基金投资收益仍然较低。可以预见的是由于统筹层次较低，以省级为单位委托全国社会保障基金进行投资，可委托投资的基金规模有限；且我国金融市场尚不完善、缺乏成熟机构投资者等原因都给基金投资运营带来较大市场风险，因此基于委托关系而成立的基金信托管理模任重而道远。
缴费档次低、政府补贴有限、基金投资收益率最低终造成的后果就是城乡居民养老保险给付水平偏低，保障效果不良。以2017年为例，全国城乡居民月基础养老金最低为每人每月70元，江苏省最高为每人每月135元，这一标准远远低于全国城乡最低生活保障标准，保障效果不良。
1．4监管机制存在漏洞，基金违规问题凸显
首先，我国社会保险基金监管体系包括行政监督、专门监督（审计监督、财政监督、金融机构监督）、内部监督、社会监督及法律监督。但由于城乡居民养老保险统筹层次较低，县市级人社部门既是基金的管理者又是监管人，从“执行与监管分离”的角度看，基金监管缺乏独立的监管机构，因此造成了众多基金违规操作的问题。其次，城乡居民养老保险基金监管法律层次较低，特别是各级地方城乡对基金的监督与管理只依靠简单的相关规定，监管相关政策法规滞后，使得基金监管无法可依。再次，内部监管效果不良。我国的内部监管由统筹地区社保各级监管委员会和内部监察机构负责，但是监管人员由于缺少相关监管知识和手段，使得内部监察机制不能发挥应有作用。最后，基金运营管理信息不够公开透明，基金管理的监督与管理缺乏公开与公正性，且又因为城乡居民的权利与法制意识不强，社会监管很难发挥应有的作用。并且，随着城乡居民养老保险基金进入金融市场投资运营，如何做好金融混业背景下的基金监管也成为了基金管理的重大课题。
2 解决城乡居民养老保险基金管理管理困境的对策
2．1提高基金统筹层次
较低的统筹层次不仅给基金管理带来很大的制约，使得城乡居民养老保险基金发展明显受制于地方财力,将进一步拉大城乡居民养老保险的地域差距，也限制了社会养老保险的城乡均等和地区均等，造成新的不公影响社会和谐稳定。当然提高城乡居民养老保险基金统筹层次，需要国家政策和中央及地方财政的大力支持。提高城乡居民养老保险基金管理的统筹层次：第一步要逐步从县市统筹向省级统筹过渡，第二步要由省级统筹最终实现全国统筹。鉴于我国各统筹地区经济发展不平衡及基金贡献水平不同等因素的制约，在向全国统筹的进程中如何协调各个统筹地区的利益是改革的重难点。实行全国统筹后，可以通过合理划分市、省及国家各级管理机构的责任，提高城乡居民养老保险基金管理的效率。县市级社保机构负责城乡居民养老保险的具体经办业务。省级社保管理机构负责各市、县的基金调剂和管理部分后备金。国家社保部门负责基金管理政策的顶层设计，引导基金管理在各个环节的发展方向。［1］
2．2健全基金多方筹资机制
合理划分城乡居民养老保险基金缴费责任。进一步明确合理的缴费激励机制，对于早缴费、多缴费、长缴费的参保人予以适当的缴费补贴，合理设计缴费补贴激励梯度以达到激励缴费的效果。政府在资金运行中的财政给付责任能够在一定程度上分担居民的缴费责任,影响社会养老保险的保障能力以及居民对社会养老保险制度设计的认可程度,从而影响城乡社会养老保险公平化进程，因此应合理划分中央政府和地方政府的责任。［2］结合新型城镇化建设，大力发展地方经济、集体经济，使得集体补助落到实处。建立常态化的待遇调整机制，结合工资增长水平、城乡居民消费指数等指标设计科学的待遇调整机制，促使城乡居民养老保险的给付水平随着经济发展水平的提高，也能有效激励群众的参保积极性。
2．3建立政府主导下的市场化投资运营机制
要想实现城乡居民养老保险基金的保值增值就必须促使基金向市场化、多元化、专业化的方向改革发展，集中投资运营下的信托管理模式是必然选择，该模式的实质就是政府主导、市场化运营、多元化投资。全国社会保障基金理事会可以作为政府主导的集中基金管理机构对城乡居民养老保险基金进行统筹管理。鉴于政府部门在基金投资运营能力、金融市场风险控制能力的局限性，建议由全国社保基金理事会作为委托人选拔有资质的外部机构投资者作为人来负责具体的基金投资运作。为了兼顾城乡居民养老保险基金投资的安全性和收益性，政府尤其是全国社保基金理事会必须肩负起监管的责任，一方面，通过适度政策优惠吸引资本市场中具有成熟管理经验的机构法人积极参与养老保险基金的投资运营；另一方面，制定严格的养老保险基金经营机构资格选拔条件，对基金投资的规模、投资品种、投资风险及收益做明确规定，并引入市场竞争机制，力求监管适度，确保基金保值增值目标的实现。
2．4健全基金监管机制
健全基金监管机制是确保城乡居民养老保险基金依法管理运作的保证。首先，要修订滞后的基金监管政策，尤其要加强金融混业背景下对社保基金投资的监管，为基金监管提供法律依据；其次，革除过分倚重行政监督的弊端，构建社会保险基金监督委员会统领下的多元监督机制，优化专门监督细则，加强人社、审计、税务、财政等部门间的协同性，避免过高的监管成本和过低的监管效率带来的麻烦，对基金管理的各个环节及业务流程进行无缝隙监督，提高专门监督的实效性；再次，明确以政府为主的监管主体，建立专门独立的外部监管机构，保持监管权力的独立性原则，吸纳高水平监管人才，确保内部监督落到实处；最后，建立严格的信息公开、披露制度，提高基金管理信息透明度，加强宣传和政策引导，充分调动参保人、群众及媒体等社会监督的力量。
参考文献：
［1］雷娜．养老保险省级统筹模式的对比分析［D］.西安：西北大学,2010．
