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民办养老院管理制度范文1
关键词：唐山市；社会养老机构；对策研究
中图分类号：D669.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）10-0126-03
人口老龄化与老年人口问题是当前中国必须面对的重大社会问题之一。而对于唐山来说，和全国其他城市一样，由于计划生育的成功推行和改革开放以来经济的飞速发展与广泛的社会变迁，使得唐山老龄人口迅速增加，养老机构和养老服务已不能满足快速增长的老龄人口需求，这与建设“靓丽、繁华、宜居、和谐”的综合性沿海城市的要求不相符。因此，进一步加快唐山社会养老机构建设已成当务之急。
一、唐山市社会养老机构的发展历程
唐山市的养老机构经历了从无到有，从少到多的发展过程。除了解放前的唐山救济院，建国后，唐山市最早的养老机构建于1958年，主要是为农村孤寡老年人和军烈属老人设立的敬老院和光荣院。1979年以后，政府对养老机构建设关注力度加大，投入也大大增加，在20世纪80年代中期（1983―1987年）形成养老机构建设的第一个，主要是各级政府兴办的敬老院、福利院和少量的老年公寓。20世纪90年代中期形成养老机构的第二个建设，其中出现比较多的是各种形式的老年公寓、星光之家老年活动中心等，全市各个社区养老设施达到一定程度的普及，基本上能满足大部分老年人的需要，并初步形成服务网络。特别是近几年，随着唐山市经济的快速发展，各种形式的养老机构纷纷涌现出来，过去传统的由国家办养老的单一格局已被打破，呈现出了集体、民营，“民办公助”和“公办民营”共同发展的格局。目前，唐山市共有社会福利养老机构70所，5 947张床位；农村敬老院135所，9 407张床位，光荣院10所，1 439张床位，合计总床位16 793张，床位总数占60岁以上老人数的1.7%。
二、唐山市养老机构现状及存在的主要问题
唐山市养老机构发展到现在已经取得了很大的成绩，但同时也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）养老设施供给不足与利用率低并存
近年来，随着老龄人口的不断增加，唐山养老公寓入住老人数量明显增加。调查显示，国办老年公寓以价格低、管理规范而深受老人喜爱，床位使用率明显高于民办，有的还出现加床现象。而民办老年公寓床位使用率相对较低，有的不到50%。这就造成了设施供给不足与利用率低并存，资源短缺与浪费并存，大大降低了养老服务机构效能的发挥。城区空间狭窄，养老机构规模小床位少，老人排队等待入住，而偏远区县的养老设施则多有闲置。
（二）养老设施的功能设置与老年人需求存在一定差距
由于居民生活水平的提高，老人选择老年公寓的标准也在提高，除注重吃好照顾好以外，更注重环境和文化娱乐方面的完善，拥有装修带独立卫生间的房间、健身娱乐设施齐全且外部环境好的老年公寓颇受青睐。从唐山市目前养老设施的构成来看，以中低档、低档为主，有些就是利用普通住房改造而成，存在设计不规范、不科学问题，难以适应老年人的需要。有些养老机构的住宿条件、娱乐设施等硬件条件差，医疗设备也不全，基本是老人除了看电视、打牌外没有其他活动。
（三）养老机构的目标定位单一，发展缺乏层次
目前唐山市的养老机构大多是护理院性质的，住养的都是高龄、病残老人，不适宜健康老人入住，且居住的条件与环境一般都不理想。有关人士评价说，目前养老机构是困难老人住不起，经济条件相对宽裕的老人嫌条件差。实际上，老年人对养老机构的理解是具体和个性化的，不同社会条件和不同经济背景下的老年人对养老机构有着不同层次的需求。根据我们的调查，老人对养老院的需求实际上也可分为三种不同类型。第一类：老人或者因为疾病或者因为收入低下，生活极端艰难，迫切希望得到政府的救济，他们对养老院几乎没有任何要求，同时他们的支付能力也极低；第二类：老人一般都存在某些具体困难，例如儿女出国生活无人照料，或者老伴去世独自一人又觉得寂寞，通过入住养老院，这些老人希望能多少改善一下生活状况，他们具备一定的经济支付能力，或者能得到子女经济上的资助，老人对养老院的伙食、硬件设施、管理也有一定的要求；第三类：这类老人一般都较为年轻，其中一些还在继续工作，他们每月可为养老院支付的费用一般在2 000元左右，而且支付能力最强，基本上可以“轻松支付”，但他们对养老院的要求也最高。“尽可能地好”是这类老人唯一的养老院选择标准。第一类老人要求的养老院标准是较低的，其伙食费标准接近于唐山市贫困线；第二类的老人要求的是大众型消费；第三类老人虽然数量极少，但其认可的养老院标准却非常之高。三个等级之间，每跨一个等级，期望标准（折算为货币）约上升一倍。唐山市缺乏软硬件设施较为齐全的高等级养老设施，使得第三类老人的入院需求很难得到满足。养老机构的发展很大程度上不是简单的数量增长，而是结构的完善、品质的升级。
（四）养老机构规模小，难以形成规模经济
根据对唐山市养老机构的调查，30%的养老机构拥有床位数量在30张以下，规模最小的养老院仅15张床位。养老机构的规模小，同时体现在机构拥有的员工数量上。50%的养老机构的员工人数不满10人，平均拥有员工数为14.1人，如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限，平均仅为4.1人。这种人员配置必然会使养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工作。同时，缺少资金保证。资金问题是全市养老设施建设、维修、改善和经营管理中遇到的较为突出的问题，这使得养老公共服务设施的日常维修、改善和经营，缺少资金保证。
（五）养老机构的服务人员队伍不稳定
由于劳动强度大、待遇差、社会地位低，致使管理和服务人员队伍极不稳定。从总体上看，养老服务人员整体素质不高，大部分从业人员为外来劳动力和下岗职工，普遍缺乏专业知识，经简单培训之后就上岗工作，大多数还需要边学边干。人员流动频繁，整支从业队伍实际是由一批又一批的“新手”组成，有的岗位一年甚至换人5次以上。
三、产生问题的原因分析
（一）养老事业管理机制不到位
1.相关的优惠政策没有落实到位。为促进养老机构的发展，唐山市政府推出了多项优惠政策扶持社会养老服务业。如对福利机构的建设用地优先安排；市、区县在制定城市居住规划时，应将社会福利设施特别是老年服务设施纳入公共设施统一规划；对获得民政部门批准的社会福利机构，暂免征收企业所得税，对其提供的育养服务免征营业税等；对获得民政部门批准设置的社会福利机构，用水、用电、用气按居民生活类价格执行等等。但在实际执行过程中，相关优惠政策的落实并不顺利。
2.政策法规不健全，造成养老机构发展不均衡。虽然为保证养老机构的健康发展，有关部门也出台了相应的政策法规，但与养老机构的发展需要还有一定的差距。根据养老机构管理部门反映，由于缺少相应的捐赠款使用和监督方面的政策法规，存在民办养老公寓一旦停办，捐赠资金权属难以解决的问题，造成管理部门在处理社会捐赠上不敢拨款给民办养老机构，造成捐赠款基本是由定向老年公寓接受使用，福利彩票基金也大多拨给国办养老机构，形成办得越好得到捐赠越多的锦上添花的局面。
3.行业管理部门职能单一，不能适应养老机构发展的需要。目前，民政部门只负责养老机构的登记管理，至于养老机构经营中的许多问题根本无暇顾及。从2007年开始全市统一对所有养老机构中的护理人员进行统一培训、考核并颁发资格证书，持证上岗，深受养老机构欢迎和社会好评，但是对于养老机构之间的沟通联系不到位，显然单靠政府行政主管部门是远远不够的。社会上迫切需要有一个介于政府主管部门和养老机构之间的中介组织发挥作用，以使整个行业健康有序发展。唐山市民政局着手成立养老机构协会已有几年时间，终因横跨光荣院、截瘫院、福利院等行业太多，资金渠道不同，主管处室不同而至今没有建立。
（二）政府对养老机构和养老服务设施的投入明显不足
在我国经济飞速发展的今天，资金的稀缺性在各行各业都表现得十分明显，在养老事业发展中也不例外。长期以来，唐山市的养老机构和社区服务事业一直是救济性的，其资金主要来源是国家拨款、集体统筹，目前唐山市社会福利养老机构投资中，国家拨款、集体统筹约占总投资额的79%，只有21%由个人或其他民间资本提供的。过去由于对养老事业的迫切性没有足够的认识，最主要的是它不能带来立竿见影的政治好处，所以养老事业一直处于经济社会边缘化状态。因此真正掌握财政资源者就不可能从养老事业发展出发，来分配那些公共资源。事实上我们看到近三十年来各级政府用于城市改造、用于真真假假招商引资所花费的精力和财力百倍、千倍、万倍于养老。由于长期投入不足和老龄化的迅速到来，养老机构和社区服务发展相对滞后，表现为设施缺乏，现有设施大多陈旧、残破，难以正常投入使用，同时又无力扩大场所和添置、更新设施，从而导致供给不足。
（三）民间资本进入养老市场缓慢
养老服务作为一项社会福利事业，政府投入是义不容辞的，但光靠政府的有限投入肯定也是远远不够的。虽然唐山市近几年也出台相关政策鼓励民间资本进入养老事业，但其扶持政策还不够具体、不够完善、不成体系，而且由于宣传不到位，广大居民对优惠政策理解不深、对养老市场了解不透、对福利事业关注不够，同时由于从事养老服务业其利润空间较小，民间资本进入福利事业，特别是进入社会化养老这一事业的速度非常迟缓。
四、加快唐山市社会养老机构发展的对策建议
（一）对唐山市社会养老机构进行分类及收费厘定
随着唐山市经济社会的快速发展，各种形式的养老机构纷纷涌现出来，过去传统的由国家办养老的单一格局已被打破，呈现了集体、民营，“民办公助”和“公办民助”共同发展，投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的城镇养老格局。但唐山市目前现有的养老机构尚未按功能进行分类。
参照上海、南京等城市的做法，笔者将唐山市养老机构按照收养老人需要照料的级别不同划分为全护理养老院、半护理养老院和一般护理养老院和混合型养老院；按照老年人经济承受能力的不同，我们同样可以将养老机构划分为四种类型：低档型养老院、中档型养老院、高档型养老院和混合型养老院。考虑到养老机构的资金投入和老年人的实际支付能力，我们建议一般护理和基础型养老院的收费大致为最低生活保障标准的2倍，一般护理养老院、半护理养老院及全护理养老院的收费标准的比例初步厘定为1∶1.4∶1.6，低档型、中档型及高档型养老院收费标准的比例初步厘定为1∶1.4∶2。再根据唐山市市区最低生活标准进行推算，确定一般护理养老院和低档基础型养老院的收费标准。当然由于县及县以下的最低生活标准比市区低，养老机构的收费标准可相应下调。
（二）有比例地建立多层次的养老机构
由于目前唐山市尚未将养老机构按功能进行分类，同时又缺乏各类养老机构设置的不同功能床位数的统计资料，从对县市区几个养老机构的调查了解，唐山市各类养老机构收养老人总数中属于需重度护理（包括专门护理和一级护理）的老人约占40%左右。现在唐山市发展比较好的养老机构，床位最紧张的也是收养这些需要重度护理老人的类型。与此同时，“中档型”消费的养老机构市场需求比较大。所以，我们建议应重点开发大众型和全护理型养老院，来满足大多数老年人的养老需求；当然，对于养老责任主要由政府“埋单”的，政府可以通过整合现有养老机构，发展低档的基础型养老院，来满足那些“三无”老人、享受低保、生活不能自理的特困老人；同时在市区内建议建立一家档次较高的市场型养老公寓，来满足那些经济收入高、养老支付能力强，同时对养老机构要求标准较高的老人的需求。
（三）建立养老机构的评估及监督机制
如果唐山市的养老机构按照功能进行分类的话，那么现有机构申报时，必须进行严格的评估。各养老机构应根据本单位的实际条件及收养老人情况向政府主管部门申报养老院类别，经主管部门评估审批合格后，发给养老院类别证书。对于那些混合式养老院可按其内部的各部或各区功能进行定位，核定“重度护理区”、“中度护理区”、“轻度护理区”的床位数。评估时主要针对现有的养老院的概况（包括养老院性质、收住老人情况、融资情况、养老院规模）、养老院内外部规划（包括建筑物、护理设施、老年人活动场所、养老院的地理位置、养老院房间设备及噪音指数）、养老院的管理（包括管理制度及文化、人类资源配置及管理、财务管理情况、资产与负债情况、财务预算及财务监管、服务质量管理）等等，具体可参考《上海市社会福利机构状况评估报告》及北京市的《养老服务机构标准体系――技术标准、管理标准和工作标准》、《养老服务机构标准体系――要求、评价与改进》和《养老服务机构老年人健康评估服务规范》，对养老机构功能分类进行严格审查及评估，收受不同类型的老人入住不同的养老机构或护理区。
（四）对私人养老院予以优惠或提供资助
唐山共有各种类型的养老机构70余家，其中只有28家属于民非和个体养老院，跟国内一些城市如温州、上海等相比，唐山市老年公寓发展是比较落后的，特别是社会办养老机构更是落后。虽然政府逐渐重视社会化养老问题，然而还处于摸索阶段，最主要的原因还在于投资养老机构投入大、利润薄，直接影响了很多想投资这一事业的人的积极性。从目前情况可以看出，住进老年公寓的老人不到老人总数的百分之一，自费入住的老人所占比例则更少。当然从长远看，唐山在这方面的市场会很大，但却是一个未知数，因为没有人能准确的预料老年公寓的黄金期，所以前途虽然美好，但真正从事这项事业的并不多。所以政府在鼓励社会力量参与的同时，出台配套的措施加以援助或给予相应的优惠都是必要的。比如城市规划部门在城镇建设和小区建设规划中，要安排社会福利设施特别是老年人服务设施项目。因为这在国内其他城市已经实施，且收到较好的效果。
参考文献：
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民办养老院管理制度范文2
养老院的工作计划【一】
20xx年龙山镇敬老院本着“推进规范服务，创建文明”的服务宗旨，维护好老人权益，进一步巩固和完善五保工作健康发展，使各项工作走上规范化、正常化。使敬老院老人的衣、食、住、医等得到全面贯彻落实，以彻底解决了老人们的后顾之忧。20xx年敬老院的工作计划如下：
一、巩固完善敬老院环境硬件和安全设施
办好敬老院是为民办实事的一项重要核心内容，把敬老院改造成为设施完善、功能齐全社会福利中心，同时加强对院内的安全隐患进行排查，不断完善和改造敬老院环境硬件建设。从而使院内安全设施建设得到有力保障，更使院内环境得到优化、美化、净化。
二、加强敬老院内部管理，促进五保供养工作健康发展 龙山敬老院目前住院老人有32人，平均年龄已达到68岁，最大年纪有87岁，院内已建立五保老人资料档案和健康档案。做好五保老人跟踪服务。全院共有工作人员3人，我们坚持队伍“四化”方针和德才兼备的原则，建立定期或不定期对工作队伍进行业务考核，每月组织工作人员进行交叉检查年中总结评比，使工作责任明晰，互相支持，形成合力。
三、拓宽老人的联宣活动，保障老人物质文化生活
(一)邀请镇卫生院医生、护士前来敬老院开展老人常见病理知识讲座。通过开展活动，使老人更加懂得如何进行预防、保健。
(二)为了保障老人的物质文化生活，拓宽老人的视野，多与兄弟镇区单位借鉴工作经验，从而找出自身工作不足之处。
(三)在“九月初九”老人节当天，组织镇年轻干部及邀请镇领导进行节日慰问，举办相关的文艺活动，从而不断提高老人对文体活动兴趣，还增进老人之间友谊。
(四)经常组织老人学习读报纸、讲时事，使老人了解国内外时政大事，开展“五讲”“四美”“三热爱”活动，每月对老人进行争先进评比，年终对评比“三好老人”进行比彰。
四、充分利用院内资源，加强发展院内经济，提高老人生活水平 进一步抓好庭院经济，组织有劳动能力的院民参加力所能及的劳动。
(一)把院内的小菜园3亩地压茬科学种植。并利用院内有利地势，建设生猪养殖和鸡禽养殖，增加院内的经济收入，以提高老人零用钱和改善生活质量,进一步提高院民的生活水平，并培养了他们了的成就感和荣荣誉感。
(二)强化管理，进一步提升服务质量。在饭菜质量、医保服务等方面，进一步提高服务标准，细化服务内容，争取做到让老人们生活更安心，更舒心，更开心，顺利地渡过晚年。
(三)努力提高院内老人们的物质生活和文化娱乐水平，达到以副养院的能力。定期或不定期，或在各种节日组织举办一些娱乐联欢活动，组织喜爱文娱活动的老人积极参与，节目形式多样，包括唱歌、舞蹈等歌舞类节目，创造其乐融融的氛围。
养老院的工作计划【二】
大竹镇中心敬老院在市民政局和镇党委、政府的坚强领导下，在敬老院管理办公室业务指导下，紧紧围绕大竹镇的“十二五”规划建设，围绕五大工作任务，特别是构建和谐社会工程，结合我院本着“推进规范服务，创建文明”的服务宗旨，维护好老人权益，进一步巩固和完善五保工作健康发展，使各项工作走上规范化、正常化。使全院五保老人的衣、食、住、医、葬得到全面贯彻落实。我院五保老人的后顾之忧彻底解决，孤儿的抚养工作得到妥善安置。20XX年大竹中心敬老院的工作计划如下：
一、巩固敬老院硬件环境，切实加强安全设施完善
明年将争取市民政局的大力支持做好敬老院附属设施的建设，计划修建猪圈3间，鸡圈1间，加工坊1间，让敬老院自己养殖生猪，实现猪肉自给自足。为了更好落实“党的十”的重要思想，把敬老院改造成为设施完善、功能齐全养老中心，同时加强对院内的安全隐患进行排查，不断完善和改造敬老院环境硬件设施。从而使院内安全设施建设得到有力保障，使院内环境得到进一步优化、美化、净化。
二、加强敬老院内部管理，促进集中供养健康发展
全院共有工作人员4人。根据市民政局要求，我院结合实际在2013年建立和完善工作岗位责任制，建立健全各项工作表卡登记制度，认真抓好制度的建设和落实，将通过定期或不定期考评，加强对临聘人员业务考核，每月组织交叉检查，全年进行终评比，将责任落实到个人，努力做好具体的供养服务。
(一)财会工作方面。要做到“记帐要及时、准确、不出差错”，每月交市局敬老院办公室核准后，每月公布一次帐目。
(二)医疗服务方面。每月组织院民到大竹中心卫生院进行一次体检，并对行动不便、重病人送医送药到床前，对危险病人及时送医院住院，更好的治疗抢救，使之得以早日康复。
(三)膳食管理方面。热心为病号老人办好病号餐、营养餐、煲中药等优质服务，安排好星期菜谱，做到讲究营养、饭热菜香，搞好伙房卫生，妥善保管食物。厨具要每餐膳后消毒，防止病从口入。
(四)卫生管理方面。保持老人房内清洁，定期为老人换蚊帐、床被单，房内摆设整齐，对残疾老人倒茶倒水、端饭菜，要经常给他们洗头、擦身，要求做到老人房内无异味。
(五)保卫管理方面。对老人的亲属、来访人员、老人出入进行登记制度，同时协助护理人员帮助残疾老人。
三、拓宽老人的活动方式，丰富老人物质文化生活
目前，大竹敬老院住院老人47人，孤儿4人。20xx年，我们将明晰工作责任，形成互相支持的合力，扎实开展好各类联谊活动，切实保障院民物质文化生活。
(一)举办卫生讲座。邀请镇内医院医生、护士前来敬老院开展老人常见病理知识讲座。通过开展活动，使老人更加懂得如何进行预防、保健。
(二)强化政策学习。每周组织老人学习一次(读报纸、讲时事)，使老人了解国内外时政大事，掌握相关政策法规。
(三)创建文明院落。积极开展“五讲”“四美”“三热爱”活动，每月对老人进行争先进评比，年终对评比“三好老人”进行表彰。
为了保障老人的物质文化生活，拓宽老人的视野，多与其他优秀养老机构借鉴工作经验，从而找出自身工作不足之处。
四、抓好孤儿的管护工作，切实保障孤儿健康成长
目前，全院供养事实孤儿4名，其中：初中生2名，小学生2名。为了使孤儿更好的生活成长，我们将对敬老院孤儿实行结对管护，即每名临聘人员负责一名孤儿，专门负责照顾他们的生活，并督促其认真学习，在心灵上加以关心，努力确保他们能够健康成长。
20XX年，我镇将严格按照“有章可循、程序明确、运转灵活、工作高效”的要求，进一步细化全院职工职责分工，不断拓宽思路，创新方法，扎实抓好敬老院工作，全面提高敬老院整体行政效率和服务水平，为院民提供更加优质高效的服务。
养老院的工作计划【三】
寮步镇敬老院在市民政局和镇政府的大力支持和高度重视下，巩固和完善五保工作健康发展，保证五保老人在政治上得到关怀，在生活上得到关心，在精神上得到安慰，使老人得到老有所养、老有所乐、老有所医，使五保工作得到全面贯彻落实。
一、规范管理，巩固完善院内安全设施，确保院民安全
今年以来，我院不断完善各类功能设施，强化管理和服务，使入住老人的生活条件得到了明显改善、生活质量得到显著提高。我院在镇财政支持下，投资20多万元，改善院内设施，因我院一直以来地下水管老化，不断漏水，资源浪费很大，三月份将所有地下水管全部更换，保障老人正常使用，节约能源;四月份，安装了呼叫系统，呼叫系统24小时直连保安室，五保老人呼叫时支持对讲，保障老人遇紧急情况时，工作人员能在第一时间赶到现场，减少安全事故发生，有力保证老人的生活质量;建院以来老人一直使用铁床，因使用已久，而生绣，使用时还发生声音，使老人能安全、舒适的睡眠，全部更换为木床;还更换厨房的天燃气炉具设备，厨房的天燃气炉具设备已使用十多年了，更换保障敬老院的工作人员以及居住老人的人身安全;十月份，因我院围栏扶手使用年限已有十多年，以致老化，严重腐烂，将院内所有围栏扶手更换，更换成不锈钢，增加卫生间和过道安全扶手，保障院内居住老人和工作人员人身安全;厨房增加配餐间，确保老人的膳食健康安全;老人房间安装空气能热水处理设备，为确保老人入住管理和安全得到保障。为我院力争将敬老院改造成为设施完善、功能齐全的敬老院。
二、丰富精神生活，创造文化氛围，让老人老有所乐
1、四月份，为深入开展党的群众路线教育实践活动，进一步弘扬中华民族敬老、爱老的传统美德，我院联合寮步居民区社区卫生站，院内100%老人已社保关系转到寮步居民区社区卫生站，详细为每位老人建立详细健康档案，使老人清晰自身存在病因，看病易，用药明确，每个星期五下午为老人详细检查，保障老人身体健康，我院医务人员定时到社区卫生站为五保老人领取药品，不用老人亲自到所在卫生站领取药品，使老人更方便用药。社区医生不定时到我院开展见病理知识讲座,通过开展活动，使长者更加懂得如何进行预防、保健。
2、20xx年我院与社会各团体共同开展了50多次活动：一年来，每逢节日，镇政府、学校、爱心单位、爱心人士等单位都送来了关爱之心。
三、健全各项规章制度、实行规范化管理
1、坚持以人为本，努力实现以制管中心。2014年我院健全各项规章制度，广泛征求老人和工作人员意见，制定了院长责任制、食堂，财务，卫生，门卫、安全管理相关制度和措施等管理制度，并在老人之间建立互帮互助小组，相互之间开展帮助活动。
2、抓工作管理，我院作为政府的一个组成部门，是为民服务的窗口，工作的好坏直接影响到政府的形象。在工作中及时发现问题，纠正问题，使事事有人负责，人人都把活干好。
3、加强工作人员素质教育，坚持把提高工作人员的思想素质和服务能力放在首位，树立全心全意为老人服务的思想，为老人办实事，办好事，对待老人做到热心、耐心、诚心，办事做到老人满意，主管部门满意。
20xx年，我院将进一步树立“以人为本、服务老人”的理念，用心、用情服务好老人的生活起居，塑造我院良好形象。
1、加强工作人员的服务热情和服务技能，积极组织工作人员参加护理养老员职业技能培训活动;
2、积极与老人家属进行沟通，让他们对我院的服务提出建议，以致我们为老人做出更好的服务;
民办养老院管理制度范文3
一、指导思想和总体要求
坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，加快建立以居家养老服务为基础、社区服务为依托、机构养老为辅助、星光老年之家为网点，建立和完善各类养老服务机构协调发展、多种养老服务方式相互补充、覆盖城乡的养老服务体系。建立公开、平等、开放、规范的养老服务业准入机制，大力扶持公建民营、民办公助、民办民助、政府补贴、购买服务等方式兴办养老服务业，探索构建能满足老年群体多层次、服务多样化的养老服务新格局。
二、明确目标，加快建设养老服务业体系
1、科学规划，加快发展社会养老服务机构。在城乡规划、建设、旧城改造和新农村建设时，将社会福利院、老年公寓、养老院、敬老院和社区福利服务综合设施等养老机构建设优先纳入规划，安排一定数量的建设用地或提供相应的场所，用于养老服务机构的建设。认真贯彻和组织实施省政府提出“千亿惠民安康”工程，建设一批设施齐全、功能完善，有一定规模的社会养老服务机构，增加养老床位，实现老有所养。到2012年底：①以市办社会福利机构为示范，其他各种所有制形式社会福利机构为骨干，各类养老服务机构的总床位由现在2435张增加到4000张；②市区街道建立1000平方米以上综合性、多功能的服务中心；③社区建有100平方米以上的居家养老服务中心（站）；④依托现有的敬老院设施资源，在镇乡改扩建一处可集中供养、社会养老、康复、照料、娱乐、健身等多种服务功能于一体的综合性养老福利中心；⑤到2010年底建立农村星光老年之家100家。
2、全面推进，实现市区居家养老服务全覆盖。坚持以社区为依托，遵循就近方便原则，围绕老年人的需求，拓展居家养老服务领域，鼓励和引导社会中介组织、家政服务公司参与经营社区养老项目，重点为社会高龄、空巢、困难和需要护理老人提供日托、配送餐、生活照料、护理康复、心理慰籍，家政服务及临终关怀为主的服务。加大对以护理康复为主要服务内容的养老机构和服务行业的扶持力度。探索实行社会化养老服务网点信誉星级评定制度，不断提高居家养老服务水平。
3、面向农村，大力推进“星光老年之家”建设。依托村级老年协会和老年活动室等现有场所，进行改扩建，三年内建成100家农村“星光老年之家”。逐步推进农村新社区建设和居家养老工作，探索发展养老服务机构。动员社会力量兴办和拓展以老年人为主要对象的家政照料、医疗保健、精神慰籍、应急救援等服务机构和服务业务。
4、加大投入，确保养老事业的财政支持。要把发展老年社会福利事业作为我市社会保障体系建设的重点，建立长效的政府资助和补贴机制。市财政每年根据全市养老服务事业的发展需求安排一定的养老服务工作专项经费，主要用于公办养老机构的改扩建、民办养老服务机构的发展、居家养老购买服务、农村星光老年之家建设等补助。其中20万元专项为重点保障服务对象提供“福利服务券”的政府基金
三、落实措施，加大对养老服务业的政策扶持力度
1、供地优先制。优先安排养老服务机构的建设用地，鼓励企事业单位、个人利用闲置的房屋资产兴办养老服务机构。福利性养老服务机构，采取划拨方式供地；非营利性养老服务机构，可采取划拨、协议出让等方式供地；营利性养老服务机构，采取公开招标、拍卖、挂牌等出让方式供地，出让底价根据市场评估确定；由公共财政建设且闲置的国有房产经财政、国资管理部门同意，可按有关规定改造为养老服务机构；村级集体经济组织可安排本行政村集体土地建设养老服务机构。养老服务机构要确保土地真正用于养老事业，土地使用权和房产证直接颁发给养老服务机构，不得分割和改变土地用途。
2、规费减免制。建造福利性、非营利性的社会养老服务机构，建设部门减免城市基础设施配套费，减半收取营利性养老服务机构城市基础设施配套费；经贸部门对新型墙体基金先征后退；人防部门对人防工程易地建设费给予政策倾斜；林业部门优惠收取森林植被保护费。
3、税费优惠制。认真落实上级有关对养老服务机构的税费扶持政策，对福利性、非营利性的养老服务机构的养老服务收入，暂免征收营业税和企业所得税，暂免征收自用房产、土地、车船的房产税，城镇土地使用税、车船使用税；减免行政事业性收费（国家法律法规另有规定的除外）；养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，可报经税务部门批准，予以减免照顾。企事业单位，社会团体和个人等社会力量，通过市慈善总会和民政部门向非营利性养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前按规定扣除。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和优惠收费。其中：用水、用电、用气（燃料）等价格与居民用户实行同价；免收养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网等一次性接入费，并减半收取通信费、视听费。
4、项目扶持制。⑴发改部门对建造福利性、非营利性、营利性的社会养老服务机构优先审批和核准；⑵对新建或改（扩）建的福利性、非营利性养老服务机构，床位在60张以上，总投资100万以上，符合城镇总体规划，达到消防、卫生标准的，市财政按每张床位2000元标准计算给予一次性补助，每所最多补助20万元；⑶现已营运的福利性、非营利性养老机构一年内新增床位20张以上，或一次改（扩）建投入建设资金20万元以上的，市财政按实际投入资金额的20%给予一次性补助；⑷对取得ISO质量体系认证的养老服务机构财政给予一次性奖励10万元；⑸镇乡、街道敬老院在保证五保户集中供养的前提下，剩余床位面向社会开放，收养社会老人每张床位予以一次性奖励1000元；⑹对社区居家养老服务站，经民政部门验收合格后，市财政每年给予补助1-2万元。对社区居家养老服务中心，建筑面积在100平方米以上，功能配套齐全，验收合格后，市财政给予一次性机构建设经费8-10万元，服务中心运营第二年起，市政财每年给予补助机构营运维护费2-3万元；⑺农村星光老年之家，经市民政部局和市财政局验收合格后，市财政给予一次性补助1-3万元。
同时，鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用，支持老年社会福利事业发展，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，市财政部门要给予必要的贷款贴息。
5、服务补贴制。建立“福利服务券”制度，实行政府购买服务或服务补贴。⑴对承担城乡集中供养五保对象和城镇“三无”人员任务的镇乡、街道敬老院，管理人员、服务人员的工资，由民政部门核定的人数，按当年最低工资标准计算列入市财政预算进行补贴；⑵对福利性或非营利性的社区居家养老服务中心设置公益岗，每个服务中心核定工作人员2人，每人按当年最低工资标准计算，由市财政补贴；⑶对政府重点保障的服务对象和特殊困难老人，按照特殊人群优先，独居、空巢老人为重点的原则，确定居家养老服务对象。服务对象由社区提出初步意见，经街道审查后报民政局批准。政府补贴分两种对象，第一种是政府全额购买服务的对象，其标准每户每月120元的服务补贴；第二种是减半购买服务的对象，其标准每户每月60元。补贴通过购买服务券的形式予以支付。
6、收费市场制。除政府投入的养老服务机构的收费应报价格管理部门确定外，其他养老机构的服务收费，由养老服务机构根椐设施条件、服务项目和标准及市场需求，自主确定收费标准，报民政、物价部门备案。民办养老服务机构接收的农村“五保”和城镇“三无”人员，其费用按有关规定支付或通过购买服务的方式承担，收养的农村“五保”和城镇“三无”人员人数达到该机构收养总人数40%以上的政府给予适当奖励。
7、培训免费制。养老服务从业人员和养老服务志愿队伍，经参加养老护理等相关职业技能培训，取得职业资格证书和结业证书的，由人事和社会劳动保障等相关部门按实补助。
8、社会参与制。鼓励社会各界、企事业单位、个人向养老服务机构捐资捐物，各养老服务机构应加强管理、财务公开、确保开支合理。积极发挥慈善总会在养老服务业中的重要作用。
四、加强领导，推进养老服务事业全面健康发展
市政府成立以市长为组长，分管副市长为副组长，民政、财政、地税、国税、国土、发改、建设、经贸、人防、水务、卫生、人事劳动、林业、供电、广电、电信、慈善总会、工商、残联、公安、司法、法院、总工会、镇乡人民政府、街道办事处等负责人为成员的发展养老服务业领导小组。
镇乡、街道及有关部门要把加快发展养老服务业列入议事日程，进一步强化政府公共服务职能，明确工作目标、落实工作责任、提高服务意识、强化业务指导、改进服务方式，全面推动养老服务社会化工作。
民政部门作为社会养老服务机构的主管部门应加强对社会养老服务机构的指导、管理和监督，会同有关部门制定和完善养老机构的建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等行业标准；负责受理社会对养老服务机构投诉、举报的查处；负责对非营利性养老服务机构的年检、年审；建立财政补助的非营利性养老机构的规范管理制度，加强绩效考核，考核结果向社会公布，并建立依法监管制度，确保依法规范经营。
民办养老院管理制度范文4
参观学习的养老服务机构，目前在全省养老服务方面，从建设规模、运营模式、经营理念、服务标准、专业程度、产业运作等方面都有很强的代表性，许多方面值得我们学习和借鉴。
一是建设规模大。____乐天养老中心项目，由企业集团承建，由省发改委立项规划建设集公益事业、养老产业为一体的社会公益项目。项目总投资约60亿元，规划占地4000余亩，规划建筑面积近300万平方米，建成后可以满足3万名老年人的养老需求。一期项目建筑面积40万平方米，建成后可提供7000张养老床位，年均接待老年人9000人。____市____区民生信息服务平台，把89000民生服务中心作为民生领域“一号工程”。中心呼叫大厅设有49个坐席，“点对点”承接群众电话、短信、网站、微信等服务诉求；民生大厅设有25个窗口，“面对面”接待群众来访。同时，借助国内领先的“智慧民生社区项目”，将智慧移动理念植入服务中心，为市民提供远程医疗、数字养生和居家养老等个性化服务，首批2万部一键通手机已免费发放到全区70岁以上老年人手中。
二是经营主体活。招远市社会福利中心，是招远市政府投资由山东中矿集团有限公司承建，招远市金都医院租赁经营，集养老、医疗为一体的现代化医养结合型养老服务机构。总投资3.1亿元，占地8.5万平方米，建筑面积4.2万平方米，设计床位620张。该中心的建设，政府给予政策扶持，要求其发挥托底保障作用，发展成为招远市集护养、休闲、医疗为一体的大型公益性养老机构。考察公办民营的单位是非政府组织在运营，他们的危机感、紧迫感强，管理、研发、服务团队精干高效、有事业心。
三是产业链条长。____乐天养老中心项目在做好养老服务业的同时，重点打造养老服务产业，在优先满足老年人基本服务需求的基础上，积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉等服务，加强残障老人专业化服务。围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、娱乐等需要，开发老年产品用品，真正把老年服务业办成了老年产业。涉足院舍养老、医疗卫生、居家照料、老年餐饮、清洁管家、护理教育、老年用品等领域。
四是服务标准高。考察的几处养老机构都结合实际探索出一套成熟的服务标准。____市____区老年人护理中心的智慧养老模式，启用老年人服务热线12349，将服务细化为基础服务、候鸟养生、异地养老、居家养老、精神慰藉、养老护理、特殊订制服务等板块，进行量化、细化、标准化服务。参观学习的养老机构均有自己的专业培训机构和团队，从具备国家职业鉴定证书护士资格的人员中招募专业服务人员，并经过养老专业护理师培训，进行全责护理训练，同时面向社会对相关管理及服务人员进行专业培训。如失能老人房间无异味、服务人员工作时间无空隙安排等现象，充分体现了团队管理专业化水平。所参观养老机构均实现的医养结合，如乐天养老的医养结合模式，目前医疗康复中心已与省立医院达成合作协议，将建设综合性三甲医院。乐天养老中心推进机构养老、社区养老和居家养老复合养老的服
务模式，其亮点在于将养老服务标准化、模块化，便于复制和推广，为解决社会养老难题做了有益尝试。（一）我县养老体系建设的现状
一是老年人口基数大、增长快、助养需求多。我县60岁以上老年人口已达7.13万人，占全县总人口的19.8%，高于全国水平（14.8%）5个百分点，其中农村老年人4.6万人，约占全县老龄人口的70%，而且每年还在递增，高龄比重逐步上升，单独居住、独自生活的老年人也越来越多，需要照顾的失能老人和半失能老人随着高龄比例增多而增加，养老需求日益增长。
二是全面推动养老体系建设。自2014年以来，我县将社会养老体系建设作为“重点惠民举措”之一来实施，制定了《关于加快建设社会养老服务体系和发展老年服务产业的实施意见》，在县镇村各个层面推动养老体系建设。目前，共有各类养老机构（场所）50处，其中公办养老机构8处（7处镇（街道）敬老院，1处光荣院），床位1153张，集中供养了74.5%的农村五保对象和24名孤老优抚对象。建成农村幸福院36处，床位720张，已运营22处；建成运营城镇社区日间照料中心4处床位80张；民办养老机构2处（玫苑老年公寓、红枫叶老人养护院），床位252张。目前全县共有养老床位1851张，每千名老年人26 张，年底可达到每千名老年人30张的目标。
三是开展多方面养老服务。通过政府购买社会组织（博爱居家养老服务中心）服务，为符合条件的52名（其中8名城市“三无”老人）特困老人每人每月提供20个小时的无偿上门送时服务。为336名80岁以上低收入老年人发放了高龄津贴。采取物质配送、生活照料及家政服务相结合的方式，开展为老人上门医疗巡诊，春节前送食用油、面粉、贴春联等活动。
（二）存在的问题
一是机构方面。公办养老机构改革进展缓慢，7处镇街敬老院，已经运行多年，但未按要求对敬老院办理事业单位法人登记，人员现在只能由政府从其他岗位上调用。没有成立社会福利中心，导致部分孤儿和城市三无人员无法集中供养。
二是人员方面。养老服务队伍不专业，缺少专职护理人员。敬老院除镇街委派的管理人员外，没有专职护理人员。养老机构的老年人大多年老、体弱、多病，对医疗、康复、护理的需求十分迫切，缺乏相应的医疗设施，缺少专业的医生进行值班。农村幸福院（社区日间照料中心）由村（居）管理，运营不规范。
三是经费方面。建设运营资金不足，镇街存在对敬老院的建设资金和运营经费投入不足的问题，部分农村敬老院从五保老人供养经费中列支2013年以来陆续成立的城市社区老年人日间照料中心、农村幸福院等养老机构，因村级经济基础薄弱，建设标准较低，达不到标准化运作的要求。
四是管理方面。养老场所隐患较多。由于农村幸福院（社区日间照料中心）的建设处于探索阶段，体制和政策上还不完善，大部分都是在原有闲置场所的基础上因陋就简进行改扩建，建设手续并不健全，没有通过验收或审查，存在较多安全隐患。养老机构（场所）管理服务缺乏规范，目前运营的农村幸福院和日间照料中心，在管理服务上处于粗放式管理阶段，距离规范化、程序化、精细化的现代养老服务管理水平还有很大差距。村（居）干部对养老工作的工作积极性不高。部分村两委干部认为做养老事业无利可图、担心老人在养老场所发生意外，不愿意让老年人入住养老场所，直接影响到养老服务业的发展。同时，我县仅停留在养老服务业方面，没有形成养老产业，社会资金投入养老产业的积极性不高。
（一）建设完善养老机构（场所），实现县镇村养老服务全覆盖。根据老龄人口的基数和供养需求，科学编制养老服务机构布局规划，统筹推进城乡养老服务机构建设。一是建议成立我县社会福利综合服务中心，将老年公寓、县光荣院、县救助站（未成年人养护中心）及失能半失能老人养护院等纳入中心统一管理，通过招投标的方式引进医疗机构建设康复中心，实行医养结合，集中供养城市三无人员、孤儿、流浪乞讨人员、孤老优抚人员等民政服务对象及社会化养老服务对象，提高入住率、盘活国有资产。二是整合资源，通过改善提升敬老院基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人及重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务，同时向居家老人、留守老人提供寄养代养、日间托养、家庭护理、配送餐等服务。探索打破镇街行政区域界线，建设县级综合性五保供养中心，将全县五保对象纳入县级财政供养范围。三是继续加强农村幸福院（社区日间照料中心）的规划建设。将农村养老房建设与美丽乡村、危房改造、幸福院建设和基层服务机构建设相结合，科学规划、分批建设，形成具备居住、医疗、娱乐、日间照料等功能的综合性养老服务中心，建设一批公寓式（一室一厅一卫）养老房，实现医养结合、老残托养、产权集中、循环使用等多种服务功能，解决农村独居、空巢、高龄老年人养老难问题。四是大力支持社会力量兴办养老机构。鼓励企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，积极参与到养老事业中来，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等多种形式，兴办养老院、老年公寓、老年活动中心等养老服务机构。通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用闲置土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院、老年公寓、托老所等养老服务机构。
（二）积极推进社区（村）居家养老服务，逐步建立居家养老服务体系。一是加强社区居家养老服务设施建设。为解决包括日间照料中心在内的社区居委会综合用房紧张问题，在城市建设中将社区居委会综合用房建设纳入强制性规划审批序列：由规划部门牵头负责城市社区综合用房建设工作，国土、建设、房管、民政、财政等部门共同参与。在县城和各镇新建房地产项目的社区，要求开发建设单位按照社区用房面积每百户（套）25平方米的标准配套建设（其中不少于5平方米用于社区养老设施），并按每平方米不低于400元的标准进行装修，无偿提供给社区居委会。规划建设部门在进行建设工程规划许可时，应在建设工程规划许可证（附施工图）中明确社区办公服务用房的具体类别、建筑规模、设置位置。二是探索建立居家养老服务新模式。以家庭为核心，以社区为依托，依托社区日间照料中心同步建立社区家庭养老服务中心，为老年人提供教育和文化活动、助餐、保健康复、日间托老等服务。引导和鼓励社会组织、家政服务企业等参与居家
养老服务，为居住在家的老人提供生活照料、家政服务、文体娱乐、老年教育、康复护理和精神慰藉等社会化服务，使有限的资源发挥最大的效益。三是积极开展养老服务平台建设。建立民政服务对象信息平台，将民政各类服务对象信息录入信息数据库，根据不同业务划分养老服务、社会组织、救灾应急、城乡低保、各类救助、优抚对象、社区建设等不同板块。依托民政服务对象信息平台，逐步建立居家养老服务信息网络，完善老年人救助服务系统功能，建立包括老年人健康档案、子女联系方式、居家呼叫服务等功能的信息系统，为老年人提供有效的求助和信息沟通等服务。（三）推动养老服务规范化建设，实现对养老行业的科学监管。一是完善制度。制定我县养老服务设施管理章程流程，推动我县养老服务标准化、规范化建设。出台《社会福利机构管理暂行办法》、《养老机构管理条例》、《农村幸福院管理暂行办法》，完善养老机构的基本规范，制定养老服务机构星级评定标准和服务管理规范。二是加强养老机构管理。明确的机构建设、设计规范，行业准入、服务标准和评价体系，完善收费机制、护理技术、食品卫生安全、医疗保障、教育培训和应急处置等具体实施细则，形成规范完善的管理制度体系。指导各农村幸福院成立幸福院监督委员会，做到定期公示公开幸福院账目。
民办养老院管理制度范文5
计划生育。组长与村民住在一起，非常熟悉情况，把计划生育工作落到实处，组长很关键。因此，乡村计划生育信息的掌握、育龄妇女措施的落实，要靠村民小组长做工作。组长得力，乡村两级工作就好做。
五保户老人赡养。农村中，有的五保老人不愿到养老院生活，而要居家养老。如果有这样的情况，组长就要有一颗大爱之心，在吃、穿、住、医、葬方面给予五保老人生活照顾和物质帮助。如果组长负责，老人会过得很好；如果不负责，老人的晚年会很不好。
环境卫生。在多年的农村工作中，我经常看到一个建制村中不同的村民小组，卫生状况有着天壤之别。有的组，村民家窗明几净，道路干净整洁。有的组，道路上到处堆放垃圾，让人无从落脚。当前，新农村建设的一项重要工作就是要切实改变农村脏乱差的面貌，改善农民的生活环境。所以，组长要把做好环境卫生当成一项重要的工作来做，一是以身作则，带头搞卫生；二是要多宣传，鼓励村民养成良好生活习惯和卫生习惯；三是确定卫生管理制度，建立垃圾池，及时清理垃圾。
传达政策。乡镇党委、政府传达党和国家的政策，一般是先传达到村干部，再由驻村的乡干部与村干部传达到村民小组长，最后由组长传达到村民。要把政策准确地告诉村民，组长要先把政策吃透，同时，用村民能理解的语言向村民解说，这样，才能让村民真正弄懂政策，顺利执行。
宣传法律。村民小组长还要配合乡镇司法所，利用身边的事例给村民讲解、宣传法律知识，提高村民的法律意识。要做好这项工作，组长要克服年龄大、法律知识结构相对老化、没有多余的时间更新法律知识的劣势，尽量挤出时间学习法律知识，从而带动村民学法、守法。
活跃文化。当前，村民的文化生活比较简单、枯燥。看电视、打麻将成为村民农忙之余的主要消遣方式。不少农村，一些传统的文化，如：舞龙灯、耍狮子等，因为没人组织而多年没有开展。村民小组长应组织村民搞好文化娱乐活动，丰富村民的有文化生活。我发现，凡是村庄文化生活活跃的地方，都有组长的汗水。
森林防火。森林防火工作重点在村民小组。组里的村民离自己山林最近，引发山火多是由村民在生产、生活用火时不小心造成的。因此，要做好森林防火工作，村民小组长一是要大力宣传护林防火知识，尤其在冬春两季、清明祭祖的森林火灾高发期，要家家户户宣传到位；二是一旦发现火情，及时报告村、乡两级，同时，组织村民扑火，把火灾控制在萌芽状态。
参与村务。村民小组长是村级组织的重要助手。村里有大事情一般都会召开组长会议，或者村民代表会议讨论（村民组长一般都是村民代表）。组长要积极参与这些会议，发表见解，提出意见和建议。在农村，不少建制村由几个自然村组成，村干部一般由大自然村的村民担任，在村里利益分配、修建公共建筑时，村干部一般更多地关注大自然村，小的自然村常常被忽略。遇到这种情况时，村民小组长要根据组里的具体情况，据理力争。村里讨论决定的事项，要及时向村民传达，同时，把村民的意见向村里反馈。
管好集体财产。村民小组长在处理组里财务时，一定要发扬民主，充分考虑、平衡家家户户的利益，并定期向村民报告本组财务收支情况，至少每季度公开一次。此外，注意做好组内公共产品的管理、维护、维修。
反映村民要求。一个组有几十个农户，对组里、村里、乡里的工作会有各种看法和建议。村民小组长作为村民利益的代言人，应当做好上传下达的工作，如实反映村民的心声和需求。平时，要多与村民交往，听到村民普遍关心的、涉及本组多数人利益的事项，要及时向村干部与驻村的乡镇干部反映。
农业生产。如今，村里外出打工、经商的人很多，抛荒的田地比较多，村民小组长可想办法把这些闲置田地利用起来，如：有的组长根据本组实际情况，引进种粮大户承包；有的组长为村民示范，推广新的农业技术。
调解纠纷。村民之间经常因家庭、邻里、婚姻、财产、生活等引起矛盾纠纷。这些纠纷如果处理不当，就会造成村民关系紧张，甚至长期对立。组长要利用熟人熟事的优势，站在公正立场上，协助村干部、乡镇干部处理组里的矛盾纠纷。
民办养老院管理制度范文6
〔关键词〕 公租房，社区，服务与管理，发展状况，主要问题，对策
〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0082-04
为解决困难群体的住房问题，我国先后推出了一些保障性住房模式，如廉租房和公租房（公共租赁房）。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。公租房是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品，它不归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者可以承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。与廉租房只针对城镇居民中符合条件者相比，公租房的承租对象就广得多，又加上兴起较晚，没有多少经验可供借鉴，因而其建设和管理的每一个环节都需要积极探索和稳步实施。公租房社区规模大、低收入群体和特殊困难群体量大集中，一些居民在原住地未解决的遗留问题随着住房的搬迁把遗留问题带到了现住地，不稳定因素较多。因此，从某种意义上讲，公租房三分靠建设，七分靠管理，管理好公租房比建设公租房更难，着实考验着政府的管理智慧。但目前对公租房社区服务与管理的研究基本上还处于一个起步阶段，仅有一些散见于报纸、网络中的新闻报道，缺乏系统深入的理论研究。公租房社区服务与管理的研究对于完善公租房制度，乃至完善整个住房保障制度都具有十分重要的意义，本文对重庆市“民心佳园”公租房社区服务与管理进行的研究就是一个尝试。
一、公租房社区服务与管理的发展状况
“民惟邦本，本固邦宁。”民生问题，是人类社会发展进步的核心话题，政府的中心工作就是民生。随着经济的快速发展，城市化进程的加快，那些既买不起经济适用房又不符合廉租住房等其他保障方式的“夹心层”、新就业人员、外来务工人员等困难群体的住房困难问题日趋突出。在这一背景下，国家提出了大力发展公租房的政策。2009年3月，住建部副部长齐骥提出要通过加快公租房建设来解决“夹心层”群体的住房困难。2010年6月，住建部等七个部门联合《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。同期，全国公租房工作会议召开，国务院副总理出席会议并强调，要加快发展公租房，推动保障性安居工程建设。2012年7月，《公共租赁住房管理办法》颁布实施，进一步明确和规范了公租房的申请条件、运营监管、退出机制和筹资方式等问题。国内各主要城市均提出了快速发展公租房的计划，并付诸实施，公租房上升为“国家战略”。
经过几年的大规模建设，目前公租房已进入建设、分配与管理并重的时期，加强公租房社区的服务与管理便提上了议事日程，各地积极探索如何更好地对这一类新型特殊社区的服务与管理。如北京市积极探索“服务管理有组织，经营增收有资产，安置就业有岗位，稳定生活有保障”的公租房社区服务与管理新模式；上海市成立了“公租房公司”（公租房运营机构），积极探索“政府主导、市场化运作”的运营管理机制，科学构建公租房租后管理制度；重庆市分“四步走“（构建服务与管理网络、创新服务方式、丰富社区文化生活、提高居民素质）创新公租房社区服务与管理模式。但由于前期规划欠缺，而公租房社区又多处于新区，与有成熟配套的老城区相比确实不那么方便。虽然公租房在交房时同步投用了不少配套设施，保证了承租户的基本生活要求，但随着短时间内的大规模交房，入住人员快速增加，这些配套设施显得“杯水车薪”。加之公租房社区服务和管理的推进和全覆盖是一个渐进过程，造成了目前公租房社区的服务与管理发展规模小、水平低。同其他成熟城市社区，特别是同承租户的期盼相比，公租房社区的服务与管理还有不小的差距，在承租户入住后存在滞后和不匹配的现象较为普遍，承租户对公租房社区服务与管理的满意度不高。这些问题需要进行认真探讨，从而为公租房社区居民提供更好的服务与管理。
二、公租房社区服务与管理中的主要问题
为了更好地探究公租房社区服务与管理中的问题，笔者在重庆市首个公租房“民心佳园”社区进行了深入调研。主要采取访谈和问卷调查的形式，对象有市公租房管理局、“民心佳园”公租房社区所在的街道和社区居委会的工作人员，以及普通承租户。共发放调查问卷150份，收回有效问卷132份。在调研中，我们发现“民心佳园”公租房社区服务与管理中主要存在以下问题：
（一）入住人员结构复杂，低就业状态严重，社区管理难度大。在调研中得知，已入住的约8000户居民中，有低保户716户1410人、残疾人155人、“两牢”释放人员120余人、HIV携带者3人、精神疾病患者16人，人员结构十分复杂。难怪社区管理人员形象地说：公租房几乎成了其他街道、社区甩包袱的场所，成为新的收容所、救助站。部分低保户经核查是有工作有收入的，入住后房屋装修漂亮、家用电器齐全、宠物狗又养得多，而根据政策，房屋租金外加物管费每月每平方米仅仅只需缴纳1.1元。周围群众每月每平方米除交11元的租金外，还得交纳不菲的1.1元物管费，因此非常不满。正因为享有如此丰厚的优惠政策，谁都不愿意摘掉吃低保的帽子，自然搬进来后也就没有人敢去核实他们的收入。社区工作人员曾试图入户核实有关情况，几乎都被拒之门外。除此之外，公租房社区的低就业状态比较严重。“目前已配租成功的家庭中，92%的家庭人均月收入在2000元以下，进城务工人员占52%左右，原住居民中的困难家庭占38%左右，大中专毕业生占10%左右” 〔1 〕。也就是说，除了刚毕业后工作不久的10%的大中专生、少部分农民工能够相对稳定就业外，大部分居民都不能充分就业，即使就业，92%的家庭人均月收入也在2000元以下。不能就业，自然就没有稳定的收入来源。调研得知，社区出现的偷窃者许多是刑满释放人员，不少居民因为没有就业整日忧心重重，再加上即将面临交纳租金以及医疗、教育、养老、生活等其他压力，潜伏着诸多不稳定隐患，也增大了社区管理的难度。
（二）管理部门的沟通协调有待进一步加强。公租房社区服务与管理的参与主体多，既有政府主管部门，也有房屋产权人、承租人、运营机构及其选聘的各类专业服务公司，以及公安、居委会等社区管理者；管理内容多，既有装修房屋、配置家具家电、承担维护维修，还有对承租人的资格审核、监督租赁使用，为承租人提供户籍、社保、医保等配套服务。 〔2 〕这些决定了公租房社区的服务与管理是一个专业性强、涉及面广的复杂系统工程。若缺乏科学合理的统筹、或者责任主体不明确、运营模式不规范，在实际运作过程中极易出现各方相互推诿、扯皮现象，引发各类矛盾和冲突。为了能够通过协调解决问题，“民心佳园”公租房社区由市公租房管理局、北部新区管委会共同组建成立了公租房管理委员会，本意是能坐镇指挥，及时为居民提供日常服务、排忧解难。但在实际运作过程中，由于诸多原因，公租房管理委员会协调无力，不能作为。辖区内的各单位、物业管理部门等各自为政、互不配合，社区难以开展工作，没有一个真正得力的管理机构出面协调处理矛盾和纠纷。调研发现，由于房屋修建的时间紧、工期短，导致不少房屋存在墙面开裂、门窗破损、地面起拱、管道损坏等质量问题。原来规定由地产集团三年内保修负责免费维修的，实际上则是大量申报无果，造成反复投诉或者是投诉无门，群众反映强烈。
（三）社区基本公共服务的提供亟需加强。党的十报告指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。民生的改善与基本公共服务的提供息息相关。调研发现，“民心佳园”公租房社区基本公共服务的提供亟待加强。在教育方面，规划的中学和幼儿园都尚未竣工，适龄学生一般在四公里外的九年一贯制学校上学。已在重庆市江北区、南岸区等地成功设置的普惠性幼儿园①与“民心佳园”公租房社区无缘。整个社区只有一所民办幼儿园，由1栋楼房的底层改造而成，仅有470平方米，却要容纳150名小朋友。园舍人均使用面积、幼儿活动室内外面积、教学设备等均达不到《重庆市民办幼儿园设置标准（试行）》的规定。由于场地所限，幼儿很多活动均要到园外开展，存在一定安全隐患。幼儿园收费标准为每月680元，相对周边其他幼儿园来说偏低，但按设施水准及教师配备来看，对中低收入的承租户来说收费却是偏高的。不少居民投诉教师流动性大，部分教师对入园小孩心存歧视，态度恶劣。限于经济压力，幼儿入园率不高，已入住的社区，登记备案的3岁到6岁幼儿有315人，而上幼儿园的仅150人，不到50%。承租户的家庭教育能力十分有限，幼儿素质提升较为困难。在养老方面，已入住的社区登记备案的60岁以上老年人有1023人，65岁以上的有596人，如果加上租赁户入住后将老人接过来赡养而未登记备案的情况，老年人的比例会更大，但社区没有一家养老机构。承租户的经济实力难以承担较好的居家养老，公立的养老院名额有限住不进，私立的养老院收费过高住不起，公租房社区老年人自身也担心遭遇歧视不愿入住，导致养老难问题。 〔3 〕 在文化方面，“民心佳园”公租房社区没有报亭、阅报栏、图书室、档案室和文化室。卫生方面，只有一个约三百平方米的社区卫生服务站，配有医疗人员四人，药剂人员二人，设备简陋，医少药缺，无法应对突发病情，也不能刷医保卡。体育方面，五万多人的大社区却只有一个大广场、一个小广场、一个篮球场、一个羽毛球场和一个儿童滑梯。广场面积过小，建设部门在广场上没有留置电源插座，一到晚上没有照明。公共安全方面，入驻警务室的只有1名民警和3名文职人员，警务室面积120平方米，远没有达到标准基层社区的警务室标准。警务室基本上是“关门营业”，60%的工作时间没有人，小区不时有入室偷窃事件发生，住户苦不堪言。
因此，政府部门必须高度重视和妥善处理公租房社区服务与管理中存在的这些问题，以此来防止承租户起先因为政府帮助解决了住房而心存感激，而入住后一系列问题的出现和久而不决，在承租户心目中产生极大失衡，进而感激之情渐变为不满情绪。
三、加强公租房社区服务与管理的对策
住房是人们的基本生活资料，解决住房问题是世界上大多数国家政府的施政理念。如果说公租房的建设成功地解决了中低收入城市建设者“居者有其屋”的问题，那么公租房社区的服务与管理将解决这部分群体“住得舒心放心”的问题，最终实现公租房“能住愿住住得好”的目标。
（一）政府要发挥积极主动的疏导作用，促进公租房社区充分就业。就业乃民生之本，失业是最大的穷困。“公租房要避免变成贫民窟，就不能只有单纯的居住功能，还需要有一定的产业作为依托，就地解决部分人群的就业和收入来源的问题。因为低收入阶层机遇和地位的改善，必须通过就业才能实现。” 〔4 〕针对公租房的特殊承租户，能否做足工作、正确疏导，实现充分就业事关重大。政府有关部门要认真细致地对所有公租房住户家庭成员的构成、家庭收入，以及年龄、学历、技能、兴趣爱好、健康状况和就业需求等作全面调查，分类登记造册，建立动态管理档案。具体措施有：组织就业指导专家、相关部门和单位综合会诊，制定出操作性强、监督有力的实施方案；高度重视入住人员的职业教育，强化就业培训力度，特别是对技能低、年纪较大的人群有针对性地进行就业技能培训；完善就业服务体系，拓展劳务输出渠道，挖掘现有培训就业的政策潜力，并积极争取相关的政策来确保就业；鼓励弱势群体创业，发展私营经济和微型企业，并给予最大限度的政策补助。
（二）建立职责明确的专门机构，保证社区服务与管理的有效协调。《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，市国土资源和房屋管理部门是全市公租房的行政管理部门，会同市发展改革、财政、城乡建设、规划等部门，编制公租房建设规划和年度住房建设计划；牵头协调规划、计划、建设、管理和政策研究工作。市住房保障机构负责公租房的管理，组织主城区公租房申请对象的审核、建库、配租、租金收取和交易审核以及住房出售、回购管理工作；市住房保障机构组织对承租或购买公租房人员履行合同约定的情况进行监督检查。 〔5 〕从这里可以看到，从公租房的规划、建设阶段到申请人员入住阶段再到日常管理工作阶段，最后是后续服务监督管理阶段的各项工作，分别是由市国土资源部门、市房屋管理部门、市住房保障机构等几个不同的政府部门来管理，缺乏一个统一的政府部门来统筹协调公租房管理的各项工作。而从较为成功地解决中低收入家庭住房保障问题的几个发达国家经验来看，设立专门的公共住房管理机构②无疑比多个政府行政机构各自为政的管理工作模式效率更高，效果更好。鉴于当前实际，建议成立专门的领导小组，领导小组组长由分管副市长担任，副组长由相关市级部门分管领导担任，领导小组设立专门机构，由发展改革、建设、国土、规划、环保、民政、财政、监察、公安、价格、残联等相关部门根据各自职责，配合做好公租房管理有关工作，形成强有力的、有效的工作机制，接受、梳理、协调、逐一落实承租户提出的问题。
（三）关注重点人群的基本需求，努力完善社区的基本公共服务。公租房社区的租住群体与其他社区相比有较大不同，决定了公租房社区居民比其他社区居民更加需要得到公共财政的阳光普照，更加需要基本公共服务。公租房社区在服务与管理中要寓管理于服务之中，在服务中体现管理，努力做到管理与服务相统一，切实让每一个人都能感受到快捷、便利、文明、和谐和实惠。 〔6 〕基本公共服务涉及每一个人，涵盖面广，基本公共服务的均等化需要突出重点人群、基本需求。鉴于政府的财力和工作开展的进度，当前，公租房社区基本公共服务覆盖的重点人群应是社区老年人和学龄前幼儿，满足的基本需求应是养老和学龄前教育的需求，基本途径是在公租房社区创建托老所和实行幼儿义务教育。这两大举措将有利于有效解决中低收入租住群体在养老和幼儿教育方面的难题，丰富公租房的内涵，进一步促进公租房社区居民共享基本公共服务，更好地回应和满足公租房社区居民的需求。在公租房社区创建托老所工作中，可以构建政府负责、社会协同、志愿者参与的协调机制，由市公租房建设指挥部牵头，市民政局、公租房所在区县配合，按照民政部《社区老年人日间照料中心建设标准》建设，成立托老所管理办公室；引导企事业团体、协会、中介等社会组织在托老所的创建和运行中发挥作用，全程吸引志愿者参与；以公益和低偿、无偿为特征来创建公租房社区托老所 ③。在公租房社区实行幼儿义务教育工作中，可以构建以政府为主导的协调机制，成立公租房社区幼儿义务教育综合管理办公室，由市公租房管理局负责牵头，市教委配合；建立以社会力量为核心的参与机制，以企业资金为支持的促进机制，以义务教育的公益和免费为特征，按重庆市一级幼儿园标准进行打造。
经过几年摸索，公租房已由大规模的建设时期逐渐进入建设、分配与管理并重的时期，其间的问题会逐渐显现，必须认真探讨加以解决。只要政府坚定信心，真正本着为人民服务的执政理念，努力探索出一套行之有效的公租房社区服务与管理体系，那么不仅“居者有其屋”的梦想一定会实现，而且公租房“住得舒心放心”、公租房社区的和谐稳定也一定会实现。
注 释：
①重庆市2011年底提出在“十二五”期间投入60亿元建设普惠性幼儿园，坚持公益普惠和科学保教的办园方向，为大众提供有质量的保教服务和合理收费的各类型幼儿园，含公办幼儿园、公办性质的社会单位办幼儿园和非营利性民办幼儿园，保教费最高不超过每生每月400元。
②如美国隶属联邦政府的住宅和城市发展局和各地地方的公共房产管理局、新加坡的建屋发展局。
③如果托老所只是托管照料，不管吃饭，则一分钱不收（无偿）。如果老年人需要在托老所里吃午饭，可象征性收取一定的费用（如3-5元/天/人）（低偿）；如果有社会组织愿意赞助此部分费用，老年人就不用交费（无偿）；低保、80岁以上高龄、独居、空巢老人免费（无偿）。
参考文献：
〔1〕徐旭忠，傅夏莉.重庆大规模建设公租房凸显多重效应〔EB/OL〕.新华网，2012-08-30.
〔2〕杨华凯.公共租赁住房租后管理制度的创新〔J〕.上海房地，2012（4）
〔3〕闫 建.创新公租房社区养老模式研究〔J〕.重庆行政（公共论坛），2012 （5）.
〔4〕吴红缨.重庆公租房新型社区管理试验〔J〕.山东经济战略研究，2011（4）.
