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关于建立国土空间规划体系范文1
【关键词】乡镇土地利用规划；编制与完善；实施；服务新农村
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。但在过去很长一段时间里，我国的土地利用规划特别是乡镇一级土地利用规划由于缺乏应有的作用和约束力，被人们视为纸上谈兵的摆设。有人说，规划是猴皮筋，可以任意伸缩；主要原因是规划无力改变计划经济条件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善乡镇土地利用规划并付之实施，使规划成为红线、高压线是十分必要的。
一、乡镇土地利用规划的弊端
（一）规划的权威性不够
有人说：规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话。其实不然，乡镇土地利用总体规划是列入法律范畴的，一旦形成就应具有法律效力。但是，在实际实施的时候，土地利用计划不与规划配套，二者的指标往往不相吻合，没有遵守预测-规划-计划这样一个合理的过程，造成规划架空，难以落实。审批用地不按照规划进行，审批用地的过程中，未坚持在规划指导下有计划地审批用地，出现了规划跟着项目走，频繁进行规划局部调整的被动局面。
（二）规划基础数据和图件不实
基础数据和图件不实，影响了规划的合理性及其实施。如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距，但该市当时只认可统计面积，结果造成规划用地规模偏小，给目前的规划实施造成了很大困难。还有一个城市，4次调查4个结果，每次相差几万亩。可以说，一些地区规划基础数据不准对规划编制和实施造成了不良影响。
（三）规划内容刚性强，实施难度大
规划制定一些刚性指标是必要的，但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充，这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。上轮规划编制将所有的用地区都落实到具置，在规划图上每块地的用途都完全定死，但实际发展过程难以按照规划设想实施。
（四）现有规划与其他规划的衔接不当
由于我国的规划体系不够完善，规划编制时间、调整范围不统一，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游规划等在土地利用上与土地规划在乡镇一级不衔接的问题比较突出。重城镇规划轻土地规划的倾向比较严重。虽然在理论上各项规划应与土地利用规划相互衔接，但由于各项规划的侧重点不同，修编期限不同步，缺少统一的建设用地标准，操作起来协调性差，实施难度大。
二、乡镇土地利用规划的编制与完善
（一）建立新的规划理念与理论
充分借鉴国际上的理性发展理念，妥善处理好经济、社会发展与资源保护、人与自然和谐发展等方面的关系。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题，保证土地资源永续利用；在编制过程中应由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变；并通过较大比例尺的地图确定城市合理发展边界，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题；大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论，特别是空间规划和可持续发展理论。
（二）协调土地利用与生产环境建设
全国现有村庄320多万个，自然条件、经济发展、生活习俗等千差万别，农民长期养成的生活垃圾随意丢弃、在住宅周围乱搭乱建的陋习一时难以改变。受传统文化和习惯的影响，绝大多数农民喜欢单门独院、前庭后作的居住方式，农民对于集中居住也不能完全接受。因而，乡镇土地利用规划应尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系，做好必要的新农村建设用地预留。过去，有些地方把建设用地指标高度集中在城市，以城市为重点层层预留指标，分到最后，农村这一块就没有多少指标了。这样，阻碍或限制了农村的发展，导致农村违法用地的大量产生。在乡镇土地利用规划修编中要做好必要的新农村建设用地预留。
（三）加强相关规划的衔接
当前国家和地方有关部门都在编制新农村建设的各类规划，比如经济社会发展规划、村镇建设规划、基础设施规农村经济、生态环境保护规划等。这些规划都涉及用地。各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调，修编中应主动介入各类相关规划。
（四）加强公众参与，开放编制规划
土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域，同时又需要多部门、多主体的认可和协作，公众参与能够集思广益，使规划更为科学。可以采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见特别是不同意见；在规划修编阶段应设置专门的接待时间，进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等，给公众满意的答复，这样既保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，又保证规划决策的民主化和科学化。
（五）提高规划技术含量
应用地理信息（3S）技术，在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。要特别重视将决策支持系统（DSS）技术引入土地规划，通过人-机交互系统，提高决策的透明度与决策的科学性。
（六）加强规划队伍建设
在规划修编时，由于一些地方对规划编制工作重视不够，基础工作比较薄弱，严重影响了规划的权威性和可操作性。规划人员总体水平不高，成果质量参差不齐。规划模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加强对规划专业队伍的管理，加快基础调查和信息系统建设，才能为编制规划提供准确翔实的基础信息支持。
三、乡镇规划的调整与实施
（一）乡镇土地利用规划的调整
过去都说规划是蓝图，现在有专家提出规划是绿图，意思是规划不是一成不变的，是允许进行修改和调整的。规划的本质是刚性的，土地利用规划经过审批，就有了法定效力。从这个意义上说，执行规划就是执法，违反规划就是违法。由于客观和主观的原因，已经批准的土地利用总体规划实施过程中的确存在一些问题，应当根据实际情况，按照有利于实施法律和规划的原则，对其加以调整和修改。
（二）土地利用规划的全部意义在于实施
人们常说：三分规划，七分实施。规划编制的过程是短暂的、一次性的，规划实施的过程是长期的。规划能否从纸上落到地上，取决于规划的实施效果。确保规划实施的关键是什么？关键在于管理。规划实施管理包括用地计划管理、用地预审管理、用地审批规划管理、土地出让规划管理、土地保护规划管理、土地开发复垦规划管理、监督管理等多方面内容。采用法律、行政、经济、社会和科学的管理方法，多管齐下，全面加强规划实施管理，保证规划实施。
1.结合土地整理。土地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15%左右的有效土地利用面积。在修编中先期介入，摸清农村用地现状的基础上，明确农村居民点的数量、布局和规模，将新农村建设用地做好土地开发整理规划，并及时纳入土地利用总体规划修编。
2.服务新农村新农村建设的内涵非常丰富，建设新农村，规划要先行。乡镇规划是新农村建设的基础和前提。农村建设缺乏统筹安排，布局散乱，脏、乱、差现象比较普遍。没有规划的建设就是盲目建设。也就是说，新农村建设中提出的一些要求，实际上都需要通过土地利用规划来落实。乡风文明也包括用地文明，规划用地就是一种文明用地；村容整洁更离不开土地利用规划。乡镇土地利用规划在其中发挥的作用都是基础的，也是关键性的。支持新农村建设，并不意味着放松对农村建设用地的控制。其最根本的是保护耕地，保护基本农田，通过规划，把新农村建设必要的建设用地给予合理安排。
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