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国土空间规划与实践范文1
根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），双评价是国土空间规划重要的前期评价工作，要为国土空间规划提供理论基础与策略支撑。情景分析是双评价中针对不同情景进行分析，为国土空间规划提供多方案比选的工作内容，但《指南》并未明确情景分析的详细方法，作者探索了一种情景分析方法，以供参考。本方法的创新点在于，使用了ANN-CA模型，将地形、基础设施建设等影响因素对土地利用类型的影响结果直接落实到空间布局上，相较于常见的文字、数据版情景分析，能够更直观、更清晰地表达各因子对国土空间格局影响的结果，对国土空间规划的支撑作用也更强。ANN-CA模型在土地利用方面的应用已经有许多实践，孙玮健等利用ANN-CA模型研究了哈尔滨市双城区的土地利用格局变化及驱动机制；张鹏等用其研究了南昌市“三生”空间的时空格局演化特征；幸瑞燊用其模拟了重庆市万州区的生态空间布局，并进行了生境质量评估。ANN-CA模型的模拟精度已经经过实践得到了认可，本方法在前人研究的基础上进行了改良，对驱动因子也设置了多情景，从而直接在结果中体现不同人口、不同基础设施建设情景等对土地利用变化的影响。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神经网络-元胞自动机模型。元胞自动机是一种时间、空间和状态都离散，空间相互作用和时间因果关系都为局部的网格动力学模型，实现了自下而上模拟复杂系统时空演化的过程。每个元胞的状态由其相邻的元胞的状态决定，当为其制定转换规则后，所有元胞便能依据转换规则自行演变，因此其核心在于转换规则。人工神经网络具有自学习以及联想功能，能够高速寻找优化解，通过人工神经网络模型学习土地利用数据变化的规则，将提取的规则应用于起始年份的栅格数据，就能在元胞自动机中完成模拟预测的过程。
1.2技术路线
本研究依托国土空间规划项目，能够获得某市第二次和第三次全国土地调查数据。将某市土地调查数据地类重新分为耕地、林地、园地、其他农用地、城镇用地、村庄、采矿用地、其他建设用地、水域、其他土地共十个用地类型，并转换成栅格数据。利用人工神经网络学习方法，提取某市2009年土地利用数据不同地类演变到2018年的规律（因2009-2018年数据为第二次全国土地调查数据，其地类涵义一致，用其推演较为准确），再以第三次全国土地调查数据重分类后的栅格数据作为起始年份数据，加入不同情景的驱动因子栅格数据，应用神经网络学习的地类演变规律，在CA元胞自动机中进行自动演变，将不同情景预测的城镇建设用地总规模，作为演变终止的条件，推演不同情景下某市2035年国土空间格局（图1）。
2情景设置
2.1重大影响因素
2.1.1地形因素。地形是影响国土空间格局的重要因素之一，地势越平坦，越适宜开展人类活动。高程太高、坡度太大的区域则不适宜开展城镇建设或耕地种植。选取高程（图2）和坡度（图3）作为地形驱动因子。某市西北部和中东部有山脉，其余区域较为平坦。2.1.2区位。区域到中心城区的可达性会影响区域受到中心城区辐射的强弱。越容易到达中心城区，越容易受到中心城区的辐射影响，对区域发展越容易起到促进作用。采用百度地图交通时间数据进行插值分析，得到某市全域到中心城区的可达性图层（图4）。2.1.3地质灾害。某市北部的山脉附近地质灾害较容易发生，且地震断裂带多分布于此。地质灾害对人类的生命财产破坏力极强，在地质灾害易发生区域不适宜开展人类活动，因此将地质灾害危险性（图5）作为影响空间格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利设施。水资源对生态、生产、生活都有着重要的影响力，某市位于汉江中下游，境内水系发达，河流湖泊水库众多，一般情况下是不缺水的，以水资源总量作为影响因子的意义不大，因此以水资源获取的难易程度，即水域及水利设施可达性（图6）作为对区域发展的驱动因子。提取某市第三次土地调查数据中的水域及水利设施，分析各单元到达水域及水利设施的距离。因未获取到规划水利设施数据，仅从现状数据考虑，未设置多情景。2.1.5交通路网。提取某市第三次土地调查数据中道路数据，结合规划道路，按照现状道路、规划道路部分建成、规划道路全部建成三种时态，分为低密度路网、中密度路网和高密度路网三种情景，如图7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75万人，城镇化率60.1%。根据某市2014-2019年统计年鉴数据，结合某市2035年发展目标，预测在稳健、基准和乐观三种情景下，某市城镇化率分别为68%、70%和72%，对应的常住人口数量和城镇人口数量如表1所示。
2.2情景配置
综合以上七种重要的影响因子，配置稳健、基准、优化三种情景。地形、区位、地质灾害危险性、水域及水利设施是基础驱动因子，三种情景是相同的；其余因子为动态因子，不同的情景对应不同的值。动态因子中人口和城镇人均建设用地可以计算出城镇建设用地总规模，从而设置演变结束条件。交通路网则影响地类单元格变化的概率和地类。各情景的具体配置情况如表3所示。
3情景模拟结果
使用ANN-CA模型工具对2009年和2018年土地利用栅格数据进行人工神经网络学习，分别添加三种情景对应的驱动因子归一化处理后的数据，根据实际的地类转换关系设置好地类转换矩阵，待学习结束后，用三调地类转换的栅格数据（2019年）作为起始年份数据，推演2035年空间格局，最终结果如图8所示。
4总结
稳健、基准、优化三种情景分析对应的城镇用地占全域比例分别为2.88%、3.24%、3.60%。从空间布局来看，中心城区及各县市的城镇用地均有扩张，中心城区主要向西南方向扩张，与某市规划发展方向一致，可以从空间上为国土空间规划中城镇建设用地布局、城镇开发边界划定提供参考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的资料有限，未能考虑规划的重大水利设施以及气候变化因素对空间格局的影响。（2）为了贴合实际地类转化规律，例如城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿废弃地复垦等等，将用地类型分得比较细，这样的优点是比较贴合实际土地转换规律，但分类太多人工神经网络学习的精度会有所降低。（3）模拟结束条件——城镇建设用地总规模，是依据预测人口和城镇人均建设用地确定的，而目前的理念是“量水发展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定产”，会更符合现在的规划理念。
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国土空间规划与实践范文2
关键词：新时期；土地规划；土地利用
中图分类号： F301.23 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新时期的土地规划理念
新时期、新思想、新规划，在新的社会形势下，土地利用规划也需要与时俱进，根据现实需求和环境调整土地规划。具体来说，新时期土地规划的新思想、新理念主要体现在以下几个方面。
1.1 理性发展
改变以往单一的土地利用模式，从实际情况出发，因地制宜，结合当地的环境质量、各个自然因素的组合情况来进行土地利用的规划。在土地利用规划中应该明确指导思想、分配目标，改变以往以人类的需求为中心的规划模式，妥善处理经济、社会与自然之间的和谐关系，遵循客观规律，坚持可持续性的理性发展观念，保证土地资源的永续利用，避免对土地资源的破坏，将社会进步与生态环境改善紧密结合起来，实现理性发展。
1.2 空间规划
土地利用规划是综合了多方面因素的综合性供需调整，是统筹城乡发展、协调土地利用结构、布局的长期性的空间规划，其本身具有明显的地域性。上一轮的土地利用总体规划着重强调了规划中对于数量的要求，对于空间概念涉及较少，尤其是在分区方案的规划中，对于内部土地利用的具体空间要求过于概括化，使得土地利用规划的空间控制功能难以得到发挥。因此新时期的土地规划应该从国家和区域的社会经济发展水平出发，遵循客观现实优势，进行复核地域实际情况的空间规划，并且通过相关的政策来进行约束。新时期的土地利用整体规划是与社会经济发展水平、社会公共利益以及环境等多方利益相结合的空间规划。
1.3 可持续性发展
持续化是新科学发展观的基本要求，因此在新时期土地利用规划中要贯彻落实可持续的发展观念。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代并满足其生存发展的观念。可持续发展从本质上来看，即要求我们遵循客观的自然规律，实现人与自然的和谐统一发展。土地资源关乎国家经济、社会的长远发展，是生态系统的重要组成部分。在进行土地利用规划的编制和治理的过程中必须贯彻和落实可持续性的发展理念，最终实现生态合理性、经济效益与社会需求三者的和谐统一。
2 新时期土地利用规划的方法
新时期土地利用规划不仅要在思想观念和理论上实现创新，结合时代的发展特征以及土地开发的现状制定新规，还需要从方法上实现创新，按照规划修编的要求，采用新的规划方法。
2.1 引入评估机制
评估机制的引入是提高土地利用规划水平，反馈土地利用规划成果的关键，在新时期土地利用整体规划的修编之前，各个地方需要根据当地的实际情况，对土地利用的实施效果进行评价，并且总结土地资源的实际利用情况与规划之间的关系。从当前评估机制的开展效果来看，评价体系的建立尚不完全，有许多地方没有贯彻落实评估机制。评价的内容不仅包括了土地资源本身的利用情况，还包括了土地规划对周边环境带来的影响，是否符合自然发展的客观规律，是否适应当地的环境发展需求。在修订土地利用整体规划之前进行完整系统的评估对于提高资源利用效率、总结实践经验具有重要意义。
2.2 系统化的方法
以往的土地利用规划相对来说较为分散，整体性和系统性不强，新时期的土地利用整体规划着眼于国家宏观调控和市场经济可持续发展的综合性规划。因此作为事关国家长远发展的土地资源，应该以更高层次和更宽领域的规划方法来实现其系统化的运行。宏观与微观相结合，整体联系局部，在国家整体土地利用规划的基础之上再因地制宜地开展地方土地利用规划，适应地方发展，针对性地进行土地利用规划。
2.3 运用现代化技术
土地利用规划离不开地理信息技术，随着现代化和信息化的发展，土地规划中引入了更多先进的技术，为土地资源的勘察提供了极大的便利，也提高了土地利用规划的准确性和科学性。遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化的技术都使得土地规划从调查、资料收集、信息处理到成图监督等实现了信息化和数字化，基于人机交互的土地资源管理系统，为土地利用规划提供了关键性的决策依据。
2.4 鼓励社会参与
土地利用规划是国家性的资源规划，并且直接关乎人民群众的切身利益。以往的规划主要局限在政府部门，人民群众的参与性极少，因此新时期的土地规划应该在政府部门的领导下，组织相关的专家和社会群体共同参与，鼓励社会参与的方式，能够为土地规划提供更多的信息资料，并且使得规划的目标更加明确，土地规划方案的实施更易得到贯彻执行。
参考文献
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国土空间规划与实践范文3
一、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。
1、新的规划理念：理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。
我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2、新的规划理论：空间规划、可持续发展
我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
二、新的规划方法
我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1、评价方法
规划实施评价：按照
国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。
2、系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。
3、应用地理信息（3S）技术
按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。
4、公众参与
规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。
我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。
国土空间规划与实践范文4
以科学发展观为指导对国土空间进行不同功能划分的主体功能区规划，是区域空间规划的转型性变革。20*年初，**以这一理念来规划**北部湾经济区。经过两年多的努力，今年1月，《**北部湾经济区发展规划》获国家正式批准实施。该《规划》把4.25万平方公里的经济区划细分为1912个综合地理单元，依据区域总体功能定位和资源承载能力、开发密度和发展潜力，将经济区划分为城市、农村和生态三类地区。其中，适宜开发的城市地区仅占总面积的9%，限制开发的农村地区占总面积的56%，禁止开发的生态地区占总面积的35%。
初步实践表明，严格按照《规划》来推进经济区建设，既能促进经济快速健康发展，又有效地保护了青山碧水。今年前三季度，**北部湾经济区的GDP总量达1543.78亿元，同比增长16.3%，增幅比全区高3.2个百分点，对**GDP增长的贡献率达38.6%。同期能耗指标又呈下降之势，半年多来，北部湾沿岸直排入海的工业污染源、污染物同比减少46%，各类海域沉积物均达到一类标准，海洋生物质量达标率为100%。
继北部湾经济区之后，**将主体功能区规划建设扩大到全区范围。从2007年10月起，**组织专家对涉及土地资源、水资源、环境容量、生态重要性、生态系统脆弱性、自然灾害危险性、自然保护地、经济发展、人口集聚、交通优势、战略选择等11个方面实施详细调研，并形成了专题调研报告。在综合评价国土空间的基础上，**确定了国家层面和自治区层面的重点开发区、限制开发区和禁止开发区，明确了各类主体功能区的功能定位、主要目标、发展方向和开发管制原则。其中，重点开发区确定面积为5.56万平方公里，限制开发区确定面积为12.34万平方公里，禁止开发区确定面积为5.96万平方公里，分别占**全区总面积的23.1%、51.9%和25%。
国土空间规划与实践范文5
国家或地区国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，因此，土地利用的广度，深度和合理程度，即为它的生产规模，水平的特点的集中反映。土地利用的目的是为了效益，随着经济，社会的发展，城市的建设的加快，城市土地可用资源的减少，我们在向地上的空寻求发展的同时，必然要适度开发地下空间。
在发达的西方国家在空中和地下拓展生存空间方面取得了令人瞩目的成果。1994年5月6日，耗资200亿美元的英吉利海峡隧道的开通为地下建筑留下了光辉的一页；斯德哥尔摩本世纪初就有了地下人行道，现在又有点地下音乐厅；为了缓和高不可攀的地价，日本政府和一些建筑公司积极推行地下建筑计划，使其与地铁枢纽或火车站连接；科隆可在一个容纳2000人的地下广场举行交响音乐会；在蒙特利尔已经建起当今世界最大的地下城市――在400万平方米的土地上建造了1600家商店，200家饭店，34家影院，两座会展大厅，1600套住宅等，每天大约有500万行人通过150个通道进出这个地下城。可见，发达国家的大城市对地下空间的利用更为引人注目。在我国借助于先进的建筑立体停车场已经出现；地铁也不断扩展。如上海的人民广场充分利用地下空间建设地下车库，商业街，地表则用于绿化。还有武汉王家墩商务区规划设计了近1/4平方公里的地面无车区，这是行人天地，可达“漫游”――欲达则达境界。车行线路走地下，确保快速通过，停车直入大楼底层。
但从实际情况看，目前我国城市地下空间的开发利用还只是部分的、无序的、单一的，这就需要加强城市地下空间开发利用的规划管理。
一、武汉城市地下空间开发利用规划管理的现状
1、城市地下空间规划管理缺少具体可操作的法律依据，2008年01月01日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》主要就城乡规划区内地表以上的规划管理进行了规定，对城市地下空间的开发利用仅在第三章第三十三条作了原则性的规定，缺少可操作性。钟对城市空间权的专门立法，在内地尚属空白，仅在规范空间利用的单行法规有所提及，如《中华人民共和国防空法》及《上海市规划条例》《上海市民防工程管理办法》各地相应颁布的地方性法规等，对地下空间开发利用做出了规定，但这些规定商需相关实施细则的出台才具备可操作性；2001年11月20日建设部第108号令了《建设部关于修改城市地下空间开发利用管理规定》的决定中，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理相关内容，为加强城市地下空间开发利用管理，合理开发城市地下空间的资源提供了法律依据。然而，相对于我国地下空间利用的复杂性和现实急迫性，这些法规条例的制定仍显不足。
2、城市地下空间规划管理缺少系统性。
目前，我国城市地下空间开发利用主要呈现以下几种情形：一是附带式使用地下空间。建设地上项目时，随之一并建设地下建筑（主要为人防地下室或普通地下室等）。二是单一式使用地下空间。有关部门和单位需要在某一地域建设地下建筑时，仅就该项目进行规划审查。三是重复式使用地下空间。这一点主要是指地下管线的铺设。水、电、气、电信、市政等部门和单位从各自需要出发，各自开发地下空间，铺设管线。有时，会在同一地点，先后出现数次重复开挖的情况。
3、城市地下空间规划管理缺乏权威性。
目前规划和人防管理部门仅对城市地下空间具体建设项目进行审查把关，缺乏对城市地下空间的整体规划和统筹安排。实际上，城市地下空间的规划管理涉及到建设、规划、交通、人防、电信、供电多个部门，目前，这些部门之间针对城市地下空间开发利用行为缺乏相互沟通，协调并行的有效渠道。即对城市地下空间的规划管理缺少一个管理严格、运转规范的综合工作机制。
4、武汉市城市地下空间现状开发利用的规模小，不配套
武汉市市域总面积8467平方公里，其中主城区建设用地面积约为678平方公里，根据研究部门对武汉市主城区工程地质条件、水文地质条件、主要地质灾害情况的调查，主城区96.3%建设用地可以进行地下空间开发。武汉市地下空间开发利用始于以备战为目的人防工程建设，随着城市建设提升，武汉地下空间利用建设取得了长足的进步。但与国内北京、上海等地下空间开发建设先进城市相比，仍存在较大差距，主要表现在：在地下空间开发强度较小。在类型与功能规模上，相对单一，以仓储为主要类型，商业、服务业、交通停车等仅有一定比例，为城市服务功能缺乏。同时城市基础设施地下空间开发尚有不足，地下市政管线廊道、城市中心区地下市政站点等类型有待突破。在形态与布局上，空间布局独立分散，互相之间缺乏连通，地上空间与地下空间缺少有机联系。因此，总体上评价目前武汉市城市地下空间开发利用水平尚处在初级阶段。
二、从构建和谐社会，实现可持续发展的战略高度，充分认识加强城市城下空间开发利用规划管理的重要性和必要
1、加强城市地下空间规划管理是节约城市土地资源的需要。
随着武汉市的不断发展，城市建设项目日益增多，与有限的发展空间相比，原本紧张的土地资源显得更为紧缺。现在虽然采取了一些积极措施，如：改造老旧城区，建设地下交通设施，修建平战两用的人防地下室。然而，地下空间综合利用，需要有序规范的规划管理作为引导。
2、加强城市地下空间规划管理是保护和改善城市生态环境，实现协调发展的需要。
科学、合理、适度规划、开发、利用城市地下空间，这是发达国家遵循的一条城市建设原则。他们在抓好地表以上空间建设的同时，在地下建设共同沟，有计划的将水、点、气、通讯等管网分别固定在共同沟的上方、侧方，共同沟的下方则用来排水；在地下建设部分交通设施、环保设施、生活设施等，这些地下建筑通过规划管理，做到规模适度，布局合理，相互协调，既保护了城市的生态环境，又利于人们的工作、生活。从现在起，武汉应当重抓好城市地下空间的规划管理、科学、合理开发利用城下空间。这样做，一是有利于加强城市绿化建设。通过利用地下空间，节约地表土地，做到地上地下都有绿化植物，从而增加城市绿化面积。二是有利于缓解地面交通压力，改善市容环境。随着经济社会的发展，城市车辆逐渐增多，这种趋势还将进一步扩张。从而造成城市地面交通拥挤，环境恶化。在地下建设交通设施，可以将部分车辆、人员分流道地下，缓解武汉市地面越来越重的交通压力，改善市容环境。三是有利于改善管网建设各自为政的状况。通过加强对地下空间的规划管理，既可以相对集中、合并管网建设，又可以节约建设资金及人力物力，减少管网建设带来的重复开挖地下空间、环境污染、浪费资金等诸多不利。
3、加强城市地下空间规划管理是兼顾各方要求，适应城市经济社会发展水平的需要。
与城市地表土地使用一样，城市地下空间的开发利用也存在着各处使用目的、使用空间不一样的情况。如果需要开发利用地下空间的相关单位从各自的需要出发，想怎么用就怎么用，势必形成政出多门，各取所需的局面，造成地下空间开发利用的无序和混乱。因此，必须从城市长远发展的需要出发，为广大人民群众及其子孙后代着想，加强管理，统一规划，兼顾相关各方面的需要，科学、有序的开发利用城市地下空间。
三、从城市地下空间确权方面入手，大力加强地下空间开发利用的法律支撑与可操作性
地下建筑物、构筑物的产权关系不明确，不能体现“谁投资、谁受益”，一定程度上影响了投资者的积极性。另一方面，在现实生活中地下空间的取得、使用、转让、租赁等情况却客观存在，由此引发的法律纠纷时有发生。同时地下空间建设管理部门的职责不明确，地下空间建成后使用的管理责任不明确。为了合理开发利用武汉市城市地下空间，实现地上地下协调发展，急需制定新的地下空间开发管理的管理规定。
土地权利以宗地为单位，辅之以规定建筑高度的开发利用轨道。随着城市开发深入到地下空间，土地空间权三维管理应运而生。
1、《物权法》关于建设用地使用权分层设立的规定
《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”据此，在同一宗土地的不同空间可以分别设立地表、地上或地下三项建设用地使用权，从而确立了建设用地使用权分层设立的制度。
据此，建设用地使用权的物权变动模式采取登记生效制度。同一土地之上分层设立多项建设用地使用权时，各权利的取得和范围均取决于登记制度。而且，为避免权利人之间相互冲突，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权，权利之间孰先孰后也须以各自登记时间先后为判断基准。故登记制度对于分层设立至关重要。
但是，我国地下空间权属登记存在以下三问题：（1）地籍管理模式落后。我国目前主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分个宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。而地下建设用地使用权登记时，不仅要登记土地四至界限，还要登记土地的上下空间，在衡量单位上是以立方米来计算。由于二维地籍不能全面地反映地块或土地权利的三维位置和三维边界，法律纠纷频繁产生，有待改进。（2）地下建筑物登记困难。实践中，一些地下建筑物因无法办理登记，权属不明，范围不清，时常引起权属纠纷，尤其集中于人防工程和地下停车场。而且，投资者也不能将其顺利转让、抵押，影响其投资积极性，阻碍了城市地下空间开发。（3）登记事项不全面。由于二维地籍表达自身特有的局限性，他们对城市建设在三维空间内的土地利用状况没有进行完全的登记、记载，对于城市地下空间建设日益增多的电缆、管道以及地下交通设施等建筑物和构筑物在宗地图和地籍图上没有或者记载不完全。抓紧研究制定土地空间权利设定和登记的具体办法。因此，为实现定分止争，达到物尽其用，构建科学和精确的地下建设用地 登记制度势在必行。
2、建立统一科学的地下空间权属登记
《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”统一不动产登记机关乃大势所趋。因此，不仅地下建设用地使用权和地表建设用地使用权应当统一登记，地下建设用地使用权和地下建筑物所有权也应当由统一登记机关登记。地下空间每一层作为一个独立宗地进行登记。建议地下建设用地使用权面积包括四周外墙厚度，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。此外，登记簿内容应区别对待。同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（结建工程），地下部门随地表建筑一并办理登记。独立开发建设的地下工程（单建地下工程）应当单独登记。
现在应采取三维地籍对地下空间进行数据管理和空间确权。对此，有学者提出三种解决方案：（1）完全的三维地籍登记。这意味着引入三维财产权的概念。三维空间（领域）被细分为没有交叠或空隙的三维实体（或三维小块）。法律要素、不动产交易协议以及地籍登记应当支持三维财产权的建立和转让；（2）混合方案。这意味着保留二维地籍，并在二维地籍登记中通过登记三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维物体的混合方案，维持了平面地块与三维物体的关系；（3）现行地籍登记体系中的三维注释。这意味着保留二维地籍，同时加上外部注释表明三维状况。最简单的方法是在登记中（管理登记簿与地籍索引图）贴上三维标签。完全的三维地籍登记虽然形象直观，与三维空间实体在几何上的特征一致，但技术难度部大，成本搞。二维地籍加三维注释操作简易，实施成本低，可以作为权宜之计。
最后，应当扩大登记对象。登记事项不全面的症结在于我国地下空间的多头管理模式。目前，国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门分别对地下空间相关的开放利用行使管理职权。各部门按照各自的发展需要自行建设的地下建筑，缺乏整体性、协调性和系统性，从而导致长期重复施工。我国应当建立地下空间利用信息共享机制。登记机关不仅应将地下停车场、商业服务设施、物资仓储等经营性建筑物登记在册，还应涵盖市政管道、民防工程、地铁场站等公益性建筑物。
四、是正确处理地下与地上的关系
城市地下空间不是孤立的，它与地上空间紧密相连，相互依存相互制约。在进行城市地下空间规划管理时，必须兼顾地上各种建筑、设施及资源的安全；反之，在进行地上空间的建设时，也应考虑地下空间的使用，兼顾地下资源、设施的保护。总之，必须正确处理地下建设和地上建设的关系，综合考虑如何保护城市的历史、文化、旅游、环境等资源，如何保护和改善城市生态环境，做到地上地下建设同步发展，相得益彰。
五、结语
国土空间规划与实践范文6
一、新区概况
（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP 1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②
（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。
（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③
（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。
二、新区建设面临的土地问题
当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。
（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。
（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。
三、新区土地管理制度综合改革探索
他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。
（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。
（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。
（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。
