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1.1煤矿开采现状中国煤炭资源十分丰富，分布广泛。中国煤矿的开采规模排在世界第三位。全国很多省市都有煤矿资源的存在，但是煤矿数量虽多，生产力却比较分散，煤矿生产无法集中。此外，还存在着各种大小煤矿安全生产技术水平低下、生产设备落后，抗灾能力较差的现象。使得煤矿资源的安全管理工作十分困难。
1.2安全生产方面存在的隐患
a)生产过程中存在超负荷、违反安全生产标准的行为；
b)作业深度内瓦斯浓度严重超标；
c)防突出措施没有切实落实到位；
d)高浓度瓦斯矿井内通风设施及监控设施并没有按照规定进行安装使用、安装得无法正常工作；
e)通风系统的总体设计存在严重隐患，设置存在不合理现象；
f)煤矿矿井内存在较为严重的水患问题；
g)开采超过了煤矿承压层，超界开采现象比较普遍；
h)存在着很大程度上的冲地风险，相关应急措施没有有效制定实施；
i)火患问题严重，自然发火等问题没有得到有效治理；
j)煤矿转制时期内相关安全生产责任制度没有落实到位，人员自身的责任意识严重缺乏，存在着严重的安全隐患。改制后煤矿开采权限没有进行审批申请，无证开采活动普遍存在，相关证件严重缺失。
1.3煤矿法制建设存在严重的纰漏
a)煤矿安全生产方面的法律法规内容存在着诸多问题和不足，内容还不完善，相关制度建设比较落后，中国煤矿安全生产法律法规制定实施时间比较晚，由于缺乏实践经验，导致中国关于煤矿安全方面的法律、法规不太精细。主要体现在：
(a)煤矿安全生产违法违规行为的处置条款还有待进一步完善，已有的条款内容相差无几，执行时很难对号入座；
(b)责任不明确，比如煤矿安全监察人员，应依法给予行政处分；
(c)一些对于煤矿安全生产的法律法规间存在不衔接或冲突的现象；
(d)对于煤矿安全生产违法行为规定的自由裁量不固定；
(e)多数煤矿生产安全事故的发生，都是人为结果，源自于职工的违章操作，但是在中国制定实施的煤矿安全生产法规当中对普通员工的违规行为并没有制定明确处罚细则，相关煤矿自身的安全生产规章制度对违规行为处置不够严厉，流于形式；
1.4煤矿安全执法方面的不足：
(a)中国的煤矿安全执法队伍执法经验不足；
(b)煤矿安全执法队伍不够专业，缺乏法律专业执法人员；
(c)执法队伍的工作环境差。
2完善煤矿安全生产法律制度
2.1完善现行的法律法规明确煤矿安全法律法规的指导性作用和实际的可操作性国家在制定了相关的安全生产法律法规后，其具体的执行在很大程度上依赖实际中的生产监督者和执法者自身的认知和掌握水平，因此就需要在实际的立法过程中充分考虑中国煤矿生产的具体情况，制定全面具体的细则，保证地方执法者能够熟练运用于实际的生产安全监督管理工作中，真正地做到法律制定具有极强的可执行性，坚决杜绝制订了的法律法规因为客观因素受到限制，无法发挥法律的威慑性和威严等情况的发生。特别是在煤矿的安全生产方面更要加以重点关注，确保煤矿的安全生产，推动相关产业的有序发展。
2.2加强日常的安全生产监督工作进行细则的量化
a)充分调动煤矿生产企业工人总会、职工对安全生产条例的熟知和重视，确保条例能够在实际中得到充分的落实和使用，实行安全生产自主监管，促进煤矿生产的安全管理工作取得良好的效果；
b)煤矿生产相关设施、机械设备、安全逃逸通道等管理细则，保证其设计和布局符合安全生产标准；
c)建立中国煤矿安全生产从业人员准入制度，对相关人员进行生产安全知识和技能培训，确保从业人员能够掌握良好的应急知识和手段，提高生存能力；
d)日常的安全生产监督考核机制，对安全风险的评估和管控信息进行全企业公示，保证员工能够切实了解相关信息；
e)制定合理科学的灾害应急预案，并且对煤矿从业人员的安全生产劳动保障制度进行有效地监管，保证劳动者的合法利益不受侵害。
2.3完善相关的法律制度
a)作为煤矿日常开采工作的一线人员，矿工对煤矿的安全隐患具有清晰的认知，为了自身的生命安全考虑，煤矿职工应积极地参与到煤矿安全生产的监督工作中来。积极推动关于煤矿安全生产责任制度的落实和员工自身安全生产劳动保障制度的确立，与相关部门联系，进行常态化的交流沟通，促进煤矿开采安全有序地进行；
b)将煤矿安全隐患以预防为主，防治结合，综合治理的方针和新形势下煤矿隐患源头治理、操作规范化进行的基本要求相结合，并且形成规范化的法律文本来约束日常生产行为，保障中国广大煤矿职工的生命财产安全，解决目前中国煤矿企业普遍存在的安全问题，改善工作环境，推动煤矿产业的健康有序发展。
3结语
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摘要:民事诉讼“开始”、“过程”和“结果”的正当性和正当程序保障一体化为“民事诉讼的正当性和正当程序保障”,体现了民事诉讼的“道德性”要求。具有普遍认同的道德基础的民事诉讼,才真正具有正当性。因此,我国《民事诉讼法》修正应当遵行现代宪法原理和正当程序保障。
关键词:宪法/民事诉讼/正当性/正当程序
如今,国际社会和诸多国家正积极致力于民事诉讼法的“宪法化”事业,尤其注重从现代宪法原理的角度来构建现代民事诉讼的正当程序,并要求在司法实务中予以严格遵行。
本文根据现代宪法原理,运用比较分析的方法,考察和阐释现代民事诉讼正当程序的内涵及其保障原理,试图为我国修正《民事诉讼法》及司法改革提供参考意见。在本文中,笔者从“正当性”出发,就民事诉讼正当程序及其保障原理展开讨论。
“正当性”(legitimacy)的基本内涵是:某事物具有被相关人员或社会成员认同、信任、接受或支持的属性。民事诉讼的正当性和正当化意味着“纠纷的解决或审判在整体上为当事人以及社会上一般人所承认、接受和信任的性质及其制度性过程”。[1]
民事诉讼的正当性在于界说民事诉讼在开始、过程和结果方面具有能被当事人、社会上一般人承认、接受和信任的性质或属性,而其正当化在于界说运用何种方法和程序使民事诉讼的开始、过程和结果能被当事人、社会上一般人承认、接受和信任。
满足或符合正当性要求的诉讼程序,就是“正当程序”(dueprocess)。正当的诉讼程序之法制化,则是具有正当性的诉讼法。依据这样品质的诉讼法进行诉讼,可以在很大程度上保证诉讼的正当性,正所谓“法律是正当化的准则”。
先前一些学者的视角关注的是民事诉讼“过程”、“结果”的正当性及“过程”的程序保障。笔者认为,由于民事诉讼程序均由开始、过程(续行)和结束三个阶段构成,因此,民事诉讼的正当性和正当程序保障应当包括:(1)“开始”的正当性和正当程序保障;(2)“过程”的正当性和正当程序保障;(3)“结果”的正当性和正当程序保障。
一、关于民事诉讼“开始”的正当程序
(一)民事司法救济权与民事诉讼正当程序
为保障和实现司法公正,必须确立和维护司法的消极性,即“不告不理”原则。另一方面,只要当事人按照法定的条件和程序,向法院提讼或申请执行的,法院就应当受理而“不得非法拒绝司法”,即“有告即理”原则。
因此,关于民事诉讼“开始”的正当程序及其保障原理,主要是从程序上充分保障当事人行使民事司法救济权。所谓民事司法救济权,或称民事司法请求权,主要是指民事权益受到侵害或者发生争议时,当事人(受害者或者纠纷主体)享有获得诉讼保护或司法救济的权利。
根据所解决或处理的案件,可将民事诉讼程序划分为民事审判程序(民事争讼程序、民事非讼程序)和民事执行程序。[2]与此相应,民事司法救济权包括:(1)民事诉权。当事人行使此权(即)所启动的是民事争讼程序。(2)非讼程序申请权。当事人行使此权所启动的是民事非讼程序。(3)执行申请权。当事人行使此权所启动的是民事执行程序。
民事司法救济权是一种法定请求权。如果生命权、自由权和财产权等基本权受到侵害或发生争议而得不到充分及时保护,就不成其为权利。因此,宪法和法律赋予公民生命权、自由权和财产权等基本权的同时,也赋予公民在这些权利受到侵害或发生争议时拥有平等司法救济权。在法律效力层次上,司法救济权与生命权、自由权和财产权等基本权利是相同的。
民事诉讼“开始”的正当程序保障是指,在公民或当事人的民事权益受到侵害或者发生争议后,能够平等和便利地获得民事诉讼救济。这就要求民事诉讼程序的启动要件(要件、非讼程序申请要件、执行申请要件)不得过分严格,以方便当事人获得诉讼救济。只要符合法定的要件、非讼程序申请要件或执行申请要件,法院就得及时受理当事人的或申请。
就要件而言,我国现行民事条件包含了一些诉讼要件,如当事人适格等。在法院立案或受理阶段,对包含实体内容的当事人适格等诉讼要件,双方当事人之间无法展开辩论,往往需到法庭言词辩论终结时才能判断其是否具备。以此类诉讼要件为要件,使得我国现行要件过于严格而成为“难”和妨碍当事人行使诉权的一个重要的制度性因素。[3]
现在,我国许多人士主张,提高当事人进入法院的“门槛”(主要是指提高“要件”),防止大量“无需诉讼解决”的案件涌入法院,以减轻法院的负担。在现代法治社会,“国家治理”当中有个非常重要的内容是“保民”。把当事人进入法院的门槛抬得过高,实际上是把需要诉讼保护的公民挡在法院的“门外”。以民事诉讼来“保民”(解决民事纠纷、保护民事权益),应该像“治水”一样去“疏导”而不是“堵塞”,这既是国家治理之道,也是民事诉讼之理。[4]
(二)民事司法救济权的宪法化
根据当今通行的权利理论,与“(正当)请求”相对应的是“职责”,比如司法机构负担受理当事人司法救济请求的职责。在请求权的场合,被请求方负有特定的义务或职责来满足权利请求。如果无人担负这类义务或职责,请求权实际上形同虚设。在现代权利主导的公法关系中,公民享有请求国家或国家机关履行其职责的权利,比如要求给予公平对待、请求司法救济、要求公平审判、要求维持治安秩序等,相应地,国家或国家机关承担的是必须履行的而不是可选择的、以体恤为特征的职责。[5]
在现代法治社会,国家具有保护公民之责,即承担着在公民的权利遭受侵害时给予充分及时保护的职责,或者说国家(或法院)负有“不得非法拒绝司法”的义务或职责。司法救济权作为公民(或当事人)请求国家(或法院)给予司法救济的请求权,体现了公民(或当事人)与国家(或法院)之间存在着公法上且为宪法上的权利义务关系。
目前,民事司法救济权的宪法化主要体现在民事诉权的宪法化上。笔者认为,民事司法救济权的宪法化还应当包括非讼程序申请权和执行申请权的宪法化。限于篇幅,下文主要阐释民事诉权的宪法化问题。
诉权的宪法化是现展的趋势之一,而且日益呈现出普遍性。第二次世界大战后,国际社会开始重视维护和尊重人权,诸多人权公约将诉权或司法救济权确定为基本人权(详见下文)。与此同时,诸多国家的宪法直接或间接地肯定司法救济权为“宪法基本权”。比如,《日本国宪法》第32条规定:任何人在法院接受审判的权利不得剥夺。《意大利宪法》第24条规定:任何人为保护其权利和合法利益,皆有权向法院提讼。《美国联邦宪法》第3条规定了可由联邦法院审判的案件或争议的三个条件,只要某个案件或争议同时具备了这三个条件,就可向联邦法院提讼,从而间接规定了公民的司法救济权。
宪法学界多肯定诉权或司法救济权的宪法基本权地位。我国宪法理论一般认为,诉权是公民在权利和利益受到不法侵害或妨碍时,向有管辖权的法院提讼,寻求法律救济的权利。[6]有宪法学者将诉权视为“司法上的受益权”,即公民的生命财产自由如遇侵害,则可行使诉权请求司法保护。还有学者认为,诉权是消极的司法受益权,即诉权是公民请求法院保护而非增加其权益的权利,仅为消极的避免侵害的权利。在日本,人们将本国宪法第32条所规定的权利称为“接受裁判的权利”,并将此项权利列入公民所享有的“国务请求权与参政权”,强调此项权利对应的义务是法院“不得非法拒绝审判”。[7]
诉讼法学界从宪法的角度来看待诉权或司法救济权问题,始自对第二次世界大战历史灾难进行反省的德国的司法行为请求说。此说主张,诉权是公民请求国家司法机关依照实体法和诉讼法进行审判的权利,现代法治国家原理要求宪法保障任何人均可向法院请求司法保护。[8]受德国司法行为请求说的影响,日本学界根据本国宪法第32条,提出了“宪法诉权说”,将宪法上“接受裁判的权利”与诉权相结合以促使诉权再生,从而在宪法与诉讼法的联结点上成功地建构起宪法诉权理论。[9]
我国诉讼法学界具有代表性的观点认为,当事人享有诉权的法律根据首先是宪法,诉权是宪法赋予公民所享有的请求司法救济的基本权利。宪法和法律在赋予公民自由权、人身权和财产权等基本权的同时,也赋予公民在这些权利受到侵害或发生争议时寻求诉讼救济的权利,所以诉权是一种宪法意义上的救济权。[10]
(三)民事司法救济权与民事纠纷解决选择权
在多元化民事纠纷解决体系中,以调解、仲裁等非诉讼方式(ADR)来解决民事纠纷,是否侵害纠纷主体或当事人的民事诉权或民事司法救济权呢?
笔者认为,若纠纷主体或当事人自愿选择非诉讼方式来解决民事纠纷,则不构成对其民事诉权或民事司法救济权之侵害。因为一个理性的和谐社会应当向其成员提供多种民事纠纷解决方式,让纠纷主体根据法律的规定按照自身利益的需求,选择相应的民事纠纷解决方式,即纠纷主体或当事人享有民事纠纷解决选择权。
若法律强制规定纠纷主体必须采用非诉讼方式(“强制ADR”)来解决纠纷,则需有充足的合理根据。比如,对婚姻纠纷、亲权纠纷等人事纠纷,以调解为诉讼审判的必经程序;其正当根据在于调解能够不伤和气地解决纠纷,能够维护纠纷主体之间的关系和睦、感情融洽。“强制ADR”仅限于“适用”的强制,并非指纠纷主体必须接受“强制ADR”处理的结果,纠纷主体不服处理结果的则可请求诉讼救济,所以不构成对纠纷主体民事诉权或民事司法救济权之侵害。
具有既判力的ADR结果(比如仲裁调解书、法院调解书、仲裁裁决书等),若其程序或实体存在重大违法或显著错误的,则纠纷主体还应能够获得诉讼救济。比如,我国《仲裁法》允许当事人请求法院撤销仲裁裁决书,若法院同意撤销的,则纠纷主体可就原纠纷(或申请仲裁);《民事诉讼法》允许当事人请求法院按照民事再审程序撤销违反合法原则或自愿原则的法院调解书。
二、关于民事诉讼“过程”的正当程序
民事诉讼“开始”的正当程序保障仅是民事诉讼正当程序第一方面的内容。民事诉讼正当程序第二方面的内容是民事诉讼“过程”的正当程序保障,包括审判过程的正当程序和执行过程的正当程序。当事人合法行使民事司法救济权进入诉讼程序后,在诉讼过程中还应当能够获得充分的正当程序保障,即获得公正方面的程序保障和效率方面的程序保障,分别对应于程序公正和程序效率两个基本程序价值。当今国际社会的共识是,当事人获得公正和效率方面的程序保障属于程序性人权、宪法基本权或者程序基本权的范畴。
(一)程序公正与程序效率
1·程序公正
民事诉讼过程的正当性和正当程序保障首先体现为程序公正及其制度化。在现代民事诉讼正当程序中,程序公正的标准或要求主要有法官中立、当事人平等、程序参与、程序公开、程序比例等。(1)法官中立。法官中立是指法官与自己正在审判和执行的案件及其当事人等没有利害关系。保证法官中立的程序制度是回避制度。维护法官中立,旨在消除法官偏私对其审判和执行的影响,保证法官能够公平地对待各方当事人。(2)当事人平等。当事人平等是指当事人具有平等的诉讼地位,主要表现为:当事人享有平等的诉讼权利和承担平等的诉讼义务;对于当事人相同的诉讼行为,应当适用相同的诉讼法规范并产生相同的诉讼法效果。①诉讼当事人平等是公平审判的先决条件之一。(3)程序参与。根据程序参与原则,当事人及相关第三人享有程序参与权,相应地,禁止法院“突袭裁判”。程序参与权大体上包括接受程序通知权(即诉讼知情权)和诉讼听审权(或称听审请求权)等。接受程序通知权的主要内容是当事人及相关第三人有权及时充分了解诉讼程序进行情况。诉讼听审权的主要内容是受到诉讼结果影响的当事人及相关第三人有权提出程序请求、主张事实、提供证据和进行辩论。(4)程序公开。程序公开包括审判公开和执行公开,以及对当事人的公开和对社会的公开。笔者主张,对当事人的公开可纳入当事人程序参与的范畴。正当程序既是一种公开的程序,又是一种能够保守国家秘密、当事人隐私和商业秘密的程序。(5)合乎比例。比例原则要求目的与手段之间的均衡,实际上是公平正义观念的一种体现,其主要内容是目的与手段之间的关系必须具有客观的对称性。在民事诉讼中,比例原则体现为禁止国家机关制定或采取过度的制度或措施,并且在实现民事诉讼目的之前提下,要求法院司法行为对当事人及相关第三人造成的损失减少到最低限度。程序公正的价值均须制度化,比如将法官中立制度化为回避制度。不仅如此,违反程序公正价值及相应程序规则制度的,即诉讼程序上有重大违法的,往往成为上诉理由或再审理由。比如,我国《民事诉讼法》第179条规定的再审理由包括:原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的;审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的;违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;未经传票传唤,缺席判决的;等等。
2·程序效率
在保证诉讼公正的前提下,程序效率或诉讼效率追求的是及时进行诉讼、节约诉讼成本。诉讼成本被喻为生产正义的成本,是指国家法院、当事人和证人等诉讼参与人进行民事诉讼所耗费的财产、劳力和时间等,包括货币成本和非货币成本。
正当程序保障包括:(1)诉讼公正或慎重判决、慎重执行方面的程序保障;(2)诉讼效率或及时判决、及时执行方面的程序保障。就后者而言,从当事人角度来说,属于当事人程序利益的范畴。当事人程序利益既包括如审级利益等程序利益,又包括节约当事人的诉讼成本。
假设某个案件按照正当程序及时审判,所付出的诉讼成本是10万元,而迟延审判所付出的诉讼成本却是12万元,那么,因为迟延审判多付出了2万元的诉讼成本,其中包括当事人多付出的诉讼成本和国家多付出的审判资源等,从而在事实上既侵害了当事人的财产权,又浪费了全民所有的审判资源。
因此,缺乏效率的民事诉讼程序是不合理的,尤其是面对着现代社会中“权利救济大众化”的要求和趋势,缺少成本意识的民事诉讼或司法制度更容易产生功能不全的弊病。[11]许多国家和地区的民事诉讼法典中规定了促进或提高诉讼效率方面的要求。比如,《日本民事诉讼法》第2条规定:法院应为民事诉讼公正并迅速地进行而努力;当事人进行民事诉讼,应以诚实信用为之。我国澳门地区《民事诉讼法》第8条第1款也规定:在主导或参与诉讼程序方面,司法官、诉讼人及当事人应相互合作,以便迅速、有效及合理解决争议。
在民事诉讼程序制度的设计方面,应当体现降低诉讼成本或提高程序效率的价值或理念。摘其要者说明如下:(1)建构公正的诉讼程序。按照公正程序进行审判,当事人能够获得正当性,可以减少不必要的上诉或再审,从而降低诉讼成本,提高诉讼效率。这体现了诉讼公正与程序效率之间的一致性。(2)根据案件的性质和繁简而设置相应的繁简程序。根据正当程序保障原理和诉讼费用相当性原理,对于诉讼标的较大或案情较复杂的案件,适用比较慎重的程序来解决,而对于诉讼标的较小或案情较简单的案件,适用简易程序来解决。(3)设置合理的要件、上诉要件、诉讼要件、执行申请要件等。这些要件若不具备,则驳回诉讼或终结程序,从而避免无益的诉讼或执行,以节约诉讼成本或执行成本。(4)建构合理的诉的合并和诉的变更制度。诉的合并制度为在一个诉讼程序中解决多个纠纷或者多个主体之间的纠纷,提供了现实可能性。诉的变更制度既能使纠纷得到适当和充分解决,又可降低诉讼成本。(5)规定法官促进诉讼的职责和当事人促进诉讼的义务。对法官迟延诉讼的,当事人应当拥有异议的权利。对当事人拖延诉讼的,可能产生“失权”的后果,并且对方当事人应当拥有异议权,法官也应当及时予以制止并责令其矫正。
3·公正保障与效率保障之间的关系
公正方面的程序保障与效率方面的程序保障是相统一的。如上所述,按照公正程序审判能够提高程序效率,缺乏效率的诉讼程序也是不合理的;同时,只有符合公正与效率要求的诉讼程序,才是正当程序。培根曾言:“(法官)不公平的判断使审判变苦,迟延不决则使之变酸。”[12]
诉讼迟延和成本高昂,会使当事人抛弃诉讼救济,转向其他救济途径。诉讼迟延也会使证据消失,比如物证会腐败消散,当事人及证人记忆会淡忘等,以至于无法证明案件事实,不能实现正义。法谚“迟到的正义非正义”,是指应当及时实现正义,迟延实现的正义是残缺的正义甚至是非正义。在现实中,“迟到的正义”不能及时保护当事人(特别是弱者)的合法权益,其后果如莎士比亚所云:“待到草儿青青,马已饿死。”因此,迟延的权利保护等于拒绝权利保护。
但是,程序公正与程序效率之间也存在着冲突。偏重慎重的程序和多审级的程序,在满足诉讼公正的同时,往往要付出更多的诉讼成本。偏重简捷的程序,在满足程序效率的同时,可能有失诉讼公正。法律和诉讼的最高价值是公正,应在维护程序公正和实体公正的前提下追求诉讼效率。因此,一般说来,对于诉讼标的额越大案情越复杂的案件,当事人和国家就越愿意适用公正程序保障比较充分的诉讼程序,由此得到正确判决的可能性也就越大。而对于诉讼标的较小、案情较简单的案件,则更应强调经济性的解决。
(二)获得正当程序审判权
在诉权的宪法化和国际化的进程中,有些人士将诉权等同于接受裁判的权利或获得正当程序审判权。多数观点认为,接受裁判的权利或获得正当程序审判权是内涵更丰富的权利,除了包含诉权的内容之外,还包含诉讼当事人享有的获得公正和及时审判的权利,即诉讼当事人有权获得依法设立、有管辖权、独立、公正的法院的公正、及时审判。
诉权(包括民事诉权、行政诉权和刑事诉权及宪法诉权)和获得正当程序审判权在《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》及世界贸易组织诸协议中均有明确的规定。根据世界贸易组织诸协议等国际条约的规定,各成员应采取的措施包括制定及时、有效的救济程序以“阻止侵权,或有效遏制进一步侵权”,这些程序的执行应依公平合理的原则,且“不应是毫无必要的烦琐、费时,也不应受不合理的时限及无保证的延迟的约束”。
值得一提的是,提高诉讼效率或促进诉讼也为《欧洲人权公约》和《非洲人权》等国际条约所肯定。同时,许多国家和地区也将其作为宪法上的要求及正当程序和法治原理的内容。比如,《西班牙宪法》第24条明文规定了促进诉讼原则;德国把促进诉讼视为法治国家原理的一项要求;日本根据其宪法第32条从司法救济权的宪法保障角度来理解当事人要求促进诉讼的权利;美国则从正当程序的角度来促进诉讼。尽管我国宪法没有明确规定司法救济权或获得正当程序审判权,但是从我国宪法有关法院及诉讼制度的规定,以及我国已加入有关人权的国际公约这些事实,均可看出我国宪法事实上是肯定并积极维护公民(或当事人)的司法救济权或获得正当程序审判权。
笔者一直主张,我国宪法应当明确规定司法救济权或获得正当程序审判权,从而突显司法救济权或获得正当程序审判权的宪法性地位和价值。把司法救济权或获得正当程序审判权提升为宪法基本权利,将促使法院通过履行其司法职责来有效实现国家“保民”之责。
三、关于民事诉讼“结果”的正当程序民事诉讼正当程序
保障第三方面的内容是民事诉讼结果的正当性和正当程序保障。民事诉讼结果的正当性和正当程序保障主要是保障实体公正与实现诉讼目的,与此相关的是维护诉讼结果或者确定判决的既判力。
(一)保障实体公正与实现诉讼目的
民事诉讼结果的正当性首先体现为法院判决结果的正当性,其主要内容和要求是充分保障实体公正(实体价值)与实现诉讼目的。民事诉讼结果的正当性是评价和判断民事诉讼程序在实现民事诉讼目的方面是否有用或是否有效的标准。
民事诉讼价值包括程序价值和实体价值。程序价值包括程序公正和程序效率等。实体价值主要体现为实体公正。通常所谓的诉讼公正或司法公正,实际上包括程序公正和实体公正。所谓实体公正,通常是指法院裁判结果的公正和执行名义内容的完成,主要体现为法院判决认定事实真实、适用法律正确及权利人实现了法院裁判所确定的权利,其别强调和遵守相似案件应作相似处理的公正标准。
民事诉讼的实体价值或实体公正体现了民事诉讼价值与民事诉讼目的之间的关联性,即在民事诉讼正当程序中,通过维护实体价值来实现民事诉讼目的。宪法是确立民事诉讼(法)目的之根本法律依据。宪法保障公民享有自由权、人身权和财产权等基本权利。民事诉讼目的则在于极力保障宪法所确立的法目的之实现,或者说民事诉讼目的应限于宪法所确立的目的之框架内。
因此,民事诉讼目的可从两个方面来理解:(1)对当事人而言,保护民事权益、解决民事纠纷是其运用民事诉讼的直接目的;(2)对国家而言,国家具有保护公民之责,
所以国家设立民事诉讼制度首先应当遵从当事人的诉讼目的,至于保护民事权益、解决民事纠纷以外的目的(维护法律秩序、促成民事实体法发展、确定公共政策、推动社会改革等),则多由国家来考虑。民事诉讼实体价值的独立性主要体现为实体价值有其独立的内容及相应的评价标准。
民事诉讼实体价值是否实现,诉讼结果是否具有正当性,其评价标准主要是实体法标准。法院判决所依据的案件事实是否真实,适用实体法规范是否正确,若撇开实体法标准则无法作出合理评价和正确判断。此外,实体价值的评价标准还来自于实体法以外的社会评价体系,如情理、道德、传统、宗教、社会效果等。
一般说来,正当程序能够赋予诉讼结果以正当性,符合程序价值的诉讼程序能够产生符合实体价值的诉讼结果。在正当程序充分保障下,或者在遵行程序价值的诉讼中,当事人能够平等和充分地陈述诉讼请求、主张事实、提供证据和进行辩论,从而最大限度地再现案件真实。与诉讼过程和诉讼结果的一体性相适应,程序价值与实体价值之间也是相辅相成共同实现。在正当程序中,践行直接言词审理原则,当事人之间、当事人与法官之间直接对话并相互说服,诉讼法与实体法相互作用,共同决定法院判决的内容或结果。现实是,体现程序价值的正当程序并不必然能够实现民事诉讼的实体价值。民事诉讼中充满了诸多价值之间的冲突,如谋求真实与追求效率之间的冲突、追求实体真实与维护程序公正之间的冲突等。譬如,当事人无正当理由超出举证期限所提供的证据、违反法定程序收集到的证据,因其具有非法因素,纵有关联性和真实性,原则上也不被采用。程序价值与实体价值发生冲突时,就需要权衡利弊作出选择。
考虑到诉讼程序和诉讼过程的独立价值和诉讼安定[13]的要求,考虑到在获得实体公正的概率上正当程序远高于非正当程序,所以不应为了追求个案实体价值而放弃程序价值。以放弃程序价值为代价换得个案实体公正,是否符合“两利相权取其重,两害相权取其轻”的权衡标准,不无疑问,因为“人类自由的历史基本上是程序保障的历史”。强调和维护正当程序的保障是现代法治的内在要求,“正是程序决定了法治与任意之治的分野”。
因维护程序价值而过分牺牲个案实体公正,这样的程序设计是否合理正当也值得怀疑。因此,需要根据具体案情作出合理选择。比如,虽然原则上不采用原告无正当理由超出举证期限所提供的证据,但是若该证据是本案唯一的或重要的证据,不采用则无法查明案件事实,原告的合法权益因此将得不到保护,此时就应当采用该证据(当然,原告还应当负担因迟延提供证据所产生的诉讼费用)。
(二)维护确定判决的既判力
在民事诉讼中,经过正当程序审理所获得的诉讼结果、实体价值和诉讼目的尚需通过确定力或者既判力来巩固。从这个意义上来说,确定力或者既判力程序原则也属于正当程序保障的范畴。
有关具体案件的诉讼程序或诉讼行为不能无休止地进行下去,须得有个终结点,即“判决确定之时”(亦即判决不得上诉之时)。法院判决处于不得通过上诉来变更或撤销的状态,叫做判决的确定,此时的判决即确定判决,我国称之为生效判决。由于维护确定判决既判力具有充足根据和重大意义[14],所以法治国家原理要求充分维护确定判决的既判力,即以维护既判力为原则性要求,严格规定其适用例外(即严格的再审)。以维护判决既判力来实现诉讼和法律安定性的做法,在现代法治社会具有普遍意义。一般说来,相对于破坏法律和诉讼的权威性和安定性而言,在具体案件上忍受错误判决的危害要小得多,所以维护既判力成为法律原则。
维护既判力不应绝对排除对个案正义的追求,虽然在原则上要求维护诉讼的安定性和判决的既判力。因此,在维护既判力原则之下可以设定合理的法定例外,即对于确定判决可以通过再审程序和其他法定程序途径(如当事人异议之诉、第三人异议之诉等)予以撤销或变更,给当事人和第三人最后一次诉讼救济的机会,以维护其实体权益,同时也可实现判决的合法性和正当性。
在现代法治社会,当民事权益受到侵害或者发生争议时,当事人能够平等和便利地进入诉讼程序,经过正当程序的审理,得到正当的诉讼结果,并能得到执行。因此,民事诉讼具有正当性则意味着当事人的民事司法救济权与诉讼价值、诉讼目的之共同实现。
民事诉讼是民事诉讼法和民事实体法相辅相成、共同作用的领域。在此领域,当事人之间、当事人与法官之间充分对话和相互说服,然后法官利用判决将对话的结果或说服的内容固定下来并表达出来。正因为法院判决是在正当程序中当事人与法院共同作用的结果,所以其才具有正当的法律效力,即“通过程序的正当化”。[15]可见,过程与结果的一体性是民事诉讼的本性。
总之,民事诉讼“开始”、“过程”和“结果”的正当性和正当程序保障一体化为民事诉讼的正当性和正当程序保障,体现了民事诉讼的道德性要求。具有普遍认同的道德基础的民事诉讼,才真正具有正当性。因此,建立民事诉讼正当程序或者赋予当事人充分的正当程序保障,应该成为我国《民事诉讼法》的修改理念。
注释:
[1]王亚新:《民事诉讼与发现真实》,载《清华法律评论》,第1辑,北京,清华大学出版社,1998。
[2]邵明:《民事诉讼法学》,北京,中国人民大学出版社,2007。23-24
[3]邵明:《民事诉讼法理研究》,北京,中国人民大学出版社,2004。206-209
[4]邵明:《透析民事诉讼的正当性》,载《法制日报》,2008—06—29。
[5]夏勇主编:《走向权利的时代》,北京,中国政法大学出版社,1999。672-675
生命财产自由范文3
镇党委、政府决定今天召开全镇农村工作会议，主要目的是全面贯彻落实当前省、市、县相关会议精神，着力抓好春耕生产，研究部署我镇的农业农村工作，促进农业稳定发展，农民持续增收。下面，我就全镇一季度经济运行基本情况以及当前要重点抓好的几项工作讲三方面意见。
一、一季度经济运行基本情况
总的来看，我镇一季度经济工作受国际金融危机和冷冻灾害的影响，经济社会又快又好的发展步伐开始放缓。各项工作逆水行舟、知难而进，经济运行较上年同期发展态势有所下滑，总体表现为“一个力争、两个确保、三个加大”。
（一）力争经济总量增长。截止3月底，全镇实现生产总值5.13亿元，与上年同期基本持平。其中第一产业生产总值完成1.05亿元，第二产业生产总值完成2.32亿元，第三产业生产总值完成1.76亿元，第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为21%、45%和34％。
（二）确保农业经济稳定。受霜冻灾害及水稻立、青枯病的影响，全镇第一季度农作物损失较为严重。受灾后，党委政府高度重视，按照“小春损失大春补，农业损失工业补、农村损失城市补”的指导思想和“优粮、旺畜、扩菜、壮果、稳桑、育林”的发展思路，全镇上下及时组织开展生产自救工作，充分调动全镇人力、物力和筹集救灾资金15万元用于抗灾减灾。目前，各项灾后扫尾工作已全部结束，确保农业经济平稳增长。
一是春备耕生产顺利进行。2009年，计划全年粮食总播面积37755亩，总产量1665万公斤，其中计划大春粮食播种面积27000亩，产量1399.2万公斤。
二是蚕桑生产稳定发展。全镇现有桑园面积6205.7亩，其中新植桑园15亩，去冬今春，改造低产桑园350亩。2009年全年计划养蚕20000张，计划收购蚕茧400吨，实现蚕桑收入1000万元以上，其中春蚕计划饲养2500张。
三是烤烟生产继续做精。按照标准统一的原则，全镇共建商品化育苗基地两片，分别由3个大户承包育苗502池，实现集中连片育苗，品种以nc102为主，漂浮育苗率和商品化育苗达100%，培育100%适龄无病壮苗。烤烟农用物资钾肥就位34吨，复合肥就位840吨，地膜已用32吨。2009年全镇计划种植烤烟1667亩，收购烟叶5000担，中上等烟等级合格率达100%，实现产值500万元。
四是蔬菜水产进一步扩大。2009年，计划蔬菜、水产、水果总产值达4860万元。全年蔬菜种植面种17000亩，第一季度完成9000亩，占53%；水产养殖面积2130亩，第一季度完成1500亩，占70%；水果栽种面积5450亩，低产果园改造250亩。
五是积极发展养殖业。计划全年肉猪出栏165569头，肉牛出栏704头，肉羊出栏5500只，一季度肉猪出栏25693头，肉牛出栏165头，肉羊出栏1035只，实现畜牧业产值7600万元，畜牧业收入3949.75万元，20*年狂犬病预防工作我镇成效显著，按责任书规定，每捕杀一只狗补助5元，到6月份由畜牧站组织兑现。
（三）加大招商引资力度。进一步扩大招商引资领域，鼓励投资者参与市场建设、中介服务、物流配送等各项事业投资，使我镇招商引资工作逐步延伸到经济社会的各个方面。正在争取省、市规划立项范围的菜园至中纪农村公路建设、农业综合开发二期工程、社区服务站建设和土地整理4个项目。目前，使用面积460平方米的文化活动中心和面积460平方米的计生服务中心已正式改造并即将投入使用，引进投资达4000多万元的云南惠滇物流项目也落户西桥并开工建设。
（四）加大非公经济发展。全镇完成个体私营企业发展总数达5198个，从业人员达15191人；全镇劳务输出达811人，其中县内劳动力转移503人，县外输出3*人，实现劳务收入240万元，为我镇经济的发展注入新的活力。
（五）加大固定资产投资。国家农业综合开发整合支农资金统筹支持新农村建设项目二期工程已进入验收阶段，能保证春耕前完成，受益农田有望达10000多亩；同乐大道南延线拆迁完成，环城小学新建教学楼主体工程也顺利完工。
二、当前要抓好的几项重点工作
（一）着力抓好全镇中低产田地改造
一是统一思想，充分认识中低产田地改造的重要意义
党的十七届三中全会明确，要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田地改造。今年中央1号文件又明确，要大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整理，实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低产田地改造，提高高标准农田的比重。今年以来，省、市、县分别召开了相关的工作会议，对加快中低产田地改造工作进行了安排部署。可以说，当前和今后一段时期，加快中低产田地改造，是贯彻落实党的十七届三中全会精神，贯彻落实中央扩内需、调结构、保增长政策措施采取的一项战略性、全局性、基础性的重大举措，也是确保粮食安全和农业稳定发展、农民持续增收的一项德政工程、惠民工程。
目前，全镇现有的42000亩常用耕地中，仍有28000亩的中低产田地，占全镇耕地的74％。这些中低产田产出效益低下，无法适应现代农业生产需要。近年来，我镇粮食生产已连续多年保持稳定增长，去年粮食总产量达到了1830.6万公斤。但随着人口的增长，生猪、肉牛、肉羊等为主的畜牧业的加快发展，以及食物消费结构的不断改变，对粮食生产了更高的要求，粮食需求量在不断增加。要在耕地面积有限，粮食和经济作物争地的种植结构性矛盾日益突出的情况下，确保粮食安全，要求我们必须加快中低产田地改造。
从今年开始，市委、市政府决定，每年改造中低产田地40万亩以上，到2020年完成中低产田地改造400万亩，使全市高稳产农田地达到800万亩。对*、特别是*而言，这是一次难得的历史机遇，是贯彻落实科学发展观，不断转变发展方式，解决“三农”问题，推进新农村建设的切入点。各级各部门要把思想和行动统一到市委、市政府和县委、县政府的工作部署上来，更加完善政策措施，更加突出工作重点，更加创新体制机制，稳步推进实施。镇、村两级要协同配合，迅速行动，把中低产田地改造工作提上农业农村工作的重要议事日程，把这项促进农民持续稳定增收的德政工程、民心工程着力抓细抓实抓好。
二是提高认识，明确中低产田地改造的要求和目标
目前，我镇28000亩的中低产田地，普遍存在土壤肥力质量较差，灌排基础设施薄弱，耕作层浅薄贫瘠、坡度大、等障碍因素，特别是城外几家社区的部分中低产田地形复杂，耕作困难，生产条件差，基本处于“雨养农业、靠天吃饭”的状态，成为了制约全镇农业和农村经济快速发展的主要瓶颈。在过去的中低产田地改造中，虽然我镇和县农业、国土、农开办等部门做了大量工作，取得了一些成绩，但目前还存在着一些突出问题，需要我们强势推进，大手笔、大连片规划。
贯彻落实市、县工作部署，加快推进中低产田地改造步伐，必须立足我镇的耕地资源现状，改进以往的工作思路、工作方法，才能真正取得实效。当前和今后一段时期，我镇中低产田地改造的总体要求是：深入学习实践科学发展观，按照发展现代农业的要求，坚持以农业增效、农民增收为核心，以大连片、大规模、高效益为突破口，坚持治水、改土并重，工程措施和农艺措施相结合，以水利为基础、城外社区为重点、农民为主体、投入为保障，以社区为单位，科学规划、因地制宜、分类指导、统筹安排、连片推进。通过逐步治理改造，把中低产田地建成“渠成网、田成方、路相连、渠相通、树成行、旱能灌、涝能排、园田化、生态化”的高产稳产农田，稳步提高农业综合生产能力，确保全镇农业农村经济持续稳定增长。按照市、县的总体规划，经镇党委、政府研究，初步确定的目标是：从2009年起，坚持用10年两个阶段的时间，完成中低产田改造28300亩。其中第一阶段2009年—2012年完成中低产田改造23500亩；第二个阶段2013年—2020年完成中低产田改造4800亩。
三是强化措施，加快推进中低产田地改造步伐
要实现既定目标，任务艰巨、工作繁重，各级各有关部门必须抢抓机遇，乘势而上，采取更加有力的措施，全面掀起中低产田地改造。
首先要坚持原则。一要坚持高标准规划、大配套建设的原则。按照高标准、高起点、大手笔的要求，以“渠成网、田成方、路相连、渠相通、树成行、旱能灌、涝能排、园田化、生态化”为标准进行高规格、大连片规划，实行项目大集中、资金大整合、群众大参与，把农业、国土、水务、扶贫、烟草、农业综合开发等各级各相关部门项目资金整合起来，切实做到各尽其力，各尽其责，各记其功，合力推进。二要坚持因地制宜、分类指导的原则。针对城郊和城外不同的特点，本着“强化城外社区、完善城郊社区，突出重点、效益优先”的原则，分坡耕型、缺水型、溃涝型三种类型，因地制宜、分类指导，一地一策、多措并举，综合运用工程措施、生物措施和科技措施，进行山、水、林、田、路综合治理，实现坝区园田化、山区台地水浇化、作业机械化、水渠管网化、区域生态化的改造目标。三要坚持政府引导、农民自愿的原则。认真总结借鉴新农村建设的机制和经验，按照“政府大投入、社会大参与、群众大建设”的要求，以政府补助为引导，以各级各部门相互配套，集中资金投入为主；同时，要建立科学的激励机制，广泛动员广大群众积极参与，并吸纳社会资金共同参与改造。四要坚持统一部署、分别实施的原则。把各级各有关部门项目实施的要求与我镇的实际情况结合起来，加强部门上下和社区之间的协调统一，坚持统一规划、统一标准、统一资金、统一实施、统一验收，分项负责、分别实施，形成统分结合、上下协作、部门协调、全面推进的良好格局。
其次要科学规划。规划是大规模开展中低产田地改造的“龙头’’。编制规划，一是要彻底搞清需要改造的28000亩中低产田地分布及土壤状况，在此基础上本着田、地、水、路配套的原则，对综合治理、产业选择等做出详细建设规划。二是规划的编制要以镇为单位，由农业部门牵头，会同发改、财政、国土、水务、扶贫、烟草等相关部门，统筹考虑田网、水网、路网、林网和产业建设，制定全镇中低产田地改造规划和相应的技术规程、建设标准，确保中低产田地改造目标任务落实到村组、落实到农户，此项工作要求8月份以前完成。三是规划要重点选择在土地增产潜力较大，交通较为便利，生态环境良好，并具有一定水源条件和耕作基础，土地相对集中连片，能够达到能灌能排的区域开展建设。四是要按照“先易后难、集中连片、竞争择优”的原则，充分考虑实施难易程度、组织领导措施扎实程度、群众积极参与程度、投资效益优良等情况进行规划。
最后要加强领导，整合资金。中低产田地改造时间紧、任务重、难度大，要切实加强领导。镇党委、政府高度重视中低产田地改造工作，成立了由镇长任组长，分管领导任副组长，相关站办所（中心）为成员的领导小组。要求各社区和镇农业、扶贫、国土、水务等所涉及的部门要相应建立中低产田地改造的综合协调机构和联系机制，全力抓好中低产田地改造的各项工作。同时，领导小组工作机构要组织研究制定中低产田地改造实施意见，做好宣传发动工作，制定完善中低产田地改造配套管理办法、考核激励机制，加强督促检查，确保全镇中低产田地改造顺利推进。在工作中，要细化明确镇、社区两级在中低产田地改造中的职责，形成条块结合、统分结合的工作格局。镇上要做好“统”的工作，统一部署、统一标准、统一指导、统一验收；各相关部门要做好“合”的工作，整合项目，整合资源、整合资金；各社区要做好“分”的工作，分项目、分地块、分区域，高标准、高质量、高效率改造中低产田地，确保建一片、成一片、受益一片。
镇党委、政府对中低产田地改造的补助，采取“统分结合”的办法。“统”，就是把发改、财政、国土、水利、农业、扶贫、农业综合开发、烟草等涉农部门的资金有效整合起来，积极争取省级财政新增预算资金投入，县、镇、社区三级也要进行财政和群众投工投劳折投入以及社会捐资，形成建设合力，共同推进。同时，每年市财政安排不低于500万元的专项资金。“分”，就是按照规划任务要求，根据部门职能以及工程性质、资金多少分解到各部门牵头落实，由烟草、国土、农业综合开发、农业、发改、水务、扶贫部门负责完成。各级各部门要认真掌握这些政策，根据市、县的整体部署，分门别类积极与市直、县直部门对接，争取项目，争取资金。争取到的项目和资金，集中投入到规划建设的项目，不零星安排，不零星使用，坚决摒弃撒胡椒面的片面做法，要优先整合，重点使用，切实提高资金的使用效益。
（二）切实抓好当前春耕生产各项工作
开春以来，全镇各级各部门认真贯彻落实中央l号文件，省、市农业农村工作会议精神，按照2月3日全县春备耕生产动员大会的安排部署，深入调研，研究出台了指导农业农村工作的一系列文件，将任务分解落实到位、责任明确到位，真正做到早发动、早准备、早部署。目前，全镇共发放支农资金1660万元，农用物资2342吨，种子45吨，新购置各类农机具26台，完成耕作面积8000亩。总体上来看，全镇春耕生产主动扎实，思路清晰，特点显明，总体形势较好，但是也要看到，当前的春耕生产面临诸多困难和问题，千万不能掉以轻心、疏于应对。一是3月13日的霜冻灾害给全镇的小春生产造成极大损失，预计减产60％，直接经济损失达2000多万元，完成全年农业生产各项任务的压力加大。二是据、气象部门预测，今年全县的雨季将于5月中旬前后相继开始，尽管这几天出现了部分降水，但初夏可能会发生中等偏重干旱。三是农产品价格下行，农民增收压力加大。目前，我镇除粮食因政策扶持价格小幅上扬、蔬菜价格上涨较大外，生猪和其他一些农产品价格持续下滑，加之去冬今春以来，农民外出务工收入减少，投入春耕的能力明显减弱。四是金融危机影响加深，社会资金投入农业步伐放缓。随着国际金融危机的蔓延，国内经济形势日益严峻，对我镇农业农村经济的影响不断加深，部分农产品市场前景不明朗，工商资本和社会资金进入农业领域步伐放缓，部分农产品加工和基地建设投资项目建设缓慢。五是种粮比较效益不高，个别地方对粮食生产重视不够。我镇粮食连续多年增产丰收后，个别地方盲目乐观的情绪有所抬头，加之今年经济工作任务十分繁重，抓粮食生产的精力有所转移，对春耕生产的重视不够。
对于上述问题，希望全镇各级各部门必须在思想上弓|起高度重视，工作上做好充分准备，把面临的不确定因素尽可能研究得更透彻一些，各项应对措施准备得更充分一些，并且要逐一抓好落实，确保全镇春耕工作不误农时地全面推进，确保全年粮食产量达1650万公斤。
一是要着力加强分类指导。抓好小春的中后期管理，尽量使小春少减产，没有受灾或受灾较小的社区，要尽量不减产或多增产。我镇3月中旬遭受了严重的自然灾害，给农作物造成了巨大损失，各社区和镇直涉农部门要分不同作物、不同的损失情况，采取措施抓好补救，加强中后期管理，尽量少减产。
二是要着力抓好“三苗”管理。要确保烟苗、秧苗、树苗(以泡核桃为重点)质优量足，苗齐条壮，以满足烤烟、粮食以及的经济林果的需要。要实行全面的层层督查，按照缺什么补什么、差多少补多少的要求抓落实，抓到位、抓到地块田头。
三是要着力抓好粮经作物的适时栽插。抓住了节令就抓住了关键，失去了节令就失去了一切。农业生产的一切措施都要以节令为基础。各社区和涉农部门要把服务春耕生产作为义不容辞的责任，想农户之所想，急农户之所急，帮春耕之所需，形成推动春耕生产的整体合力。镇农科部门要加强春耕生产技术培训指导，搞好春耕生产技术服务。水务部门要做好水的调度，确保人畜饮水、小春抗旱和春耕生产用水三不误，以水促栽、以水控栽。农业、供销、工商、安全环保等部门要认真组织化肥、种子、农膜等农资供应，加大农资市场监管和农资打假力度。新闻媒体要加强对各项强农惠农政策措施、春耕生产等方面的深度报道和广泛宣传。并积极协调县气象部门加强干旱、洪涝等自然灾害的监测预报，为全镇春耕生产提供准确及时的决策依据。确保粮烟作物在最佳节令内满栽满插，确保5月20日前基本完成，特别是烤烟要缩短移栽时间，4月下旬至5月5日前要基本完成。
四是要着力抓好良种良法的普及推广。目前，全镇的良种良法普及还比较粗放、不到位，潜力就在于提高普及的质量。已经普及的要提高普及的质量，要使粮烟良种良法做到全普及。在良种落实上，马铃薯主要以合作88、会-2号为主；包谷以宣黄单、会单和靖单系列为主；水稻以云粳优15号、滇杂和楚粳系列等为主。同时，要认真落实并完成推广粮食间套作任务。这项工作请镇农科部门认真研究，要把好事办好，组织到位，要快、要准、要实。今年要确保大春粮食良种覆盖率达100％，确保户均有一个科技明白人，确保不误节令、不发生大的病虫害。
五是要着力办好各级各类样板。今年，全镇各级各部门要围绕以省部级万亩水稻示范高产创建为实施重点，整体推进高产创建活动。要求社区领导要亲自协调、亲自指挥、亲自落实、亲自干。通过层层举办高产、优质示范样板，使示范样板成为对农民推广、普及良种良法的培训基地，成为大面积提高生产技术水平的示范基地，调动农民的生产积极性、种植积极性。
（三）全面落实各项惠农政策
国家在实施粮食直补、农村义务教育“两免一补”、农村公益事业建设财政奖补“一事一议”、能繁母猪保险等惠农政策后，又启动了家电下乡，我们已经以政发[2009]8号文件印发了《*县家电下乡工作实施方案》，一是积极宣传家电下乡的政策及主要内容。农民购买家电按销售价格13%给予补贴；补贴的产品是彩电、（单价不超过2000元），冰箱（含冰柜）（单价不超过2500元），洗衣机（单价不超过2000元）和手机（单价不超过1000元）；时间为2009年2月1日—2013年1月底，为期4年。
二是强化协作。各部门和单位要加强联系和沟通，协作配合，及时解决实施过程中出现的问题，严格按照家电下乡的政策要求，切实将家电下乡推广工作做好做实。
（四）切实抓好城乡一体化建设
一是按照“产业向园区集中、商铺向市场集中、居住向小区集中、土地向规模经营集中”的发展思路。科学编制规划，在农业产业方面，坚持新盘江以东为水稻主产区，以西为经济作物主产区的产业发展总体布局，着力发展粮食、蚕桑、畜牧、烤烟、蔬菜、林果等产业，挖掘培育一批新兴特色农产品。优化种植结构，推广优良品种，提升农业科技含量，构建“一村一品”格局；在城镇建设方面，各社区都要认真分析自身所处的区位优势，准确定位发展目标。目前，我镇有几个社区做了一些工作，4月8日，县委张副书记专门到*镇调研城乡一体化建设，在看了真理社区准备在大觉寺周围建一个农贸市场、西朝冲整村异地搬迁、西桥物流中心建设、南门社区抓住中医院新建的机遇建设农民小区、环城小学新建工程、菜园春光路街口房屋建设后。对我镇的城乡一体化建设作了充分肯定。
二是认真学习宣威和麒麟相关社区城乡一体化建设经验，充分调动群众参与建设城市、经营城市、管理城市的积极性。探索社区“一站式服务”格局，积极争取上级部门的政策和资金支持，按照“费随事转，权随责走”的要求，改变社区目前存在的“小马拉大车，有限权利，无限责任”的尴尬局面。
三是以优化结构、提高质量、拓宽领域、增加就业为目标，全面发展第三产业，建立传统服务业与现代服务业、生产型服务业与生活型服务业、劳动密集型服务业与知识密集型、资本密集型服务业协调发展的格局。促进民营经济中交通运输、餐饮娱乐、物业管理、家政服务等一批亮点行业健康发展。促进农村剩余劳动力支持城市建设和农村剩余劳动力向“城乡自由人”的转变，力争2009年实现劳务输出和转移2*0人。实现城乡统筹发展。
（五）切实抓好安全生产和环境保护工作
安全生产方面。责任重于泰山，目前，正值春耕生产大忙时节，安全生产最大的难点是拖拉机、农用车载人现象尤为突出。农机、公路、安全环保、*等部门要联合起来，对拖拉机、农用车载人等违法违规行为进行严厉整治。各级各部门要针对安全生产中的薄弱环节，采取扎实有效措施，突出抓好道路交通、煤矿及非煤矿山、食品等方面的安全生产工作。要把安全生产“一岗双责”落实到领导、落实到部门、落实到行业、落实到具体生产环节，要强化方方面面的安全意识，包括机关、学校、居委会、办公场所的安全，不能让一些别有用心的人扰乱正常的办公和学习秩序。任何时候都不能放松安全生产这根弦，
环境保护方面。特别要要加大四河、阎芳桥、窑上、大泼、茶花、中纪新盘江沿岸环境卫生整治，禁止一切往河岸乱倒垃圾的行为，各社区必须认真研究制定一套环境保护长效机制，规范群众垃圾堆放点，并抽出一定费用，请县环卫站代运垃圾，做到年年讲、年年抓，月月讲、月月抓，天天讲、天天抓，
（六）切实抓好社会稳定工作
全镇要始终按照“发展为第一要务，稳定为第一责任”的要求，围绕构建平安和谐*这一目标，推进依法治镇进程，切实抓好社会稳定各项工作。
一是着实抓好群众来信来访工作。部门要前移关口，下移工作重心，规范渠道，提高依法行政能力。并继续坚持党政领导接访、下访制度，协调各方利益，化解人民内部矛盾，切实把矛盾化解在萌芽状态。
二是加大司法调处力度。司法部门要加强普法工作，实行矛盾纠纷排查制度，细致排查各类矛盾纠纷，积极探索人民、行政、司法调解三级联调路子，认真落实涉及群众利益的各项政策，依照法律和政策及时解决群众反映的热点难点问题，维护社会和谐。
三是加大平安建设力度。建立和完善突发事件应急联动机制，健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，依法打击违法犯罪活动。全面启动辖区单位平安创评活动，深入开展社区戒毒康复试点工作，全民动员打好新一轮禁毒防艾人民战争，坚决控制和减少吸毒人员，切实保障人民群众生命财产安全，全力维护社会稳定。
（七）切实抓好各项社会事业
通过开展理念建设、体制改革、机制运行、重点支持和制度保障等工作，认真贯彻落实中央、省、市、县的好政策好措施，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所需，促进社会事业全面进步，切实保障民生。
一是把教育放在优先发展的战略地位，全面提高教育、教学质量。争取年内完成盘江、茶花、盘新三所小学3866平方米危房改造；盘活环城小学现有校舍资源，已完成易地新建主体工程，确保了今年秋季顺利招生。4月底前，菜园、环城必须完成环城小学门口道路和小广场的征地工作，受益的村民小组和街两旁的住户要承担50%的基础设施征地费和相关建设费。
二是严格落实计划生育责任制。以加快建立460平方米计生服务中心和流动人口管理站为平台，以城区计划生育集中整治为重点，不断提高人口素质，力争人口自然增长率控制在6‰以内，确保计生工作目标任务的顺利完成。
三是加强耕地保护，提高土地综合利用率。积极探索农村集体建设用地使用权流转试点，组建土地流转咨询服务中心，鼓励农民按照依法自愿有偿的原则合作经营土地。结合旧城改造，不予审批没有进行乡村统一规划土地的建房，旧城改造区域内严禁私自进行拆旧翻新，坚决制止乱占土地行为，特别是西门片区旧城改造过程中，少数农户想钻空子、乱打乱建，下步在进行补偿工作时，坚决不予认可。落实县政府制定的被征用土地按20%留给村组集体发展经济的政策，县建设局已确定在窑上师古湾片区中兴南路延伸处征地30亩建污水处理厂，我们已争取把街面留给群众，但必须保证街面后公益建设用地的需要。
四是进一步完善新型农村合作医疗制度，实现参合率达95%以上。扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面，推进社区卫生服务站建设，健全镇、社区两级卫生服务网络，让广大居民享有安全、有效的医疗卫生服务，解决好广大群众看病就医难问题。近期，请镇人大主席团对我镇新农合工作开展情况进行调研，针对群众反映突出的问题进行督查整改。
五是深入开展群众性精神文明创建活动。完成460平方米镇文化活动中心的设计工作，目前也已顺利开工建设。支持各社区和居民小区完善文化活动场所，开展创建文明社区、文明单位、五好家庭、十星级文明户活动，开展全民健身活动，推动精神文明建设持续发展，弘扬社会正气。
六是关心弱势群体。要确保在资金、政策、信息上对贫困群众、特困家庭有所倾斜，依托镇中心敬老院做好孤寡老人的赡养和托养工作，认真落实县政府关于被征地农民养老保险的实施意见，多渠道筹集资金，解决被征地农民和失地少地农民生产生活困难和养老问题。
三、明确目标，转变作风，落实责任
一是各社区、站办所（中心）要认真思考各自的工作目标和工作重点，落实责任，狠抓落实。镇党委、政府已经制定下发了《2009党政领导联系重点工作和任务分解方案》，2009年镇党委、政府不再以责任书的形式签定考核目标，而是直接印发《*镇贯彻落实科学发展观2009年度综合考核奖惩办法》，具体明确了工作任务，这个考核办法更突出了工作的全面性和协调性，哪一项工作没抓好，对其他工作都有影响。
二是强化工作纪律。今年从4月10日到5月20日，实行无会无假月，原则上无特殊情况不外出学习，不外出考察，不开与农业生产无关的会。全体干部要加强协作，增强信心，集中时间、集中精力抓好春耕生产，要层层包保、层层分解、层层挂钩，确保良种、化肥、农药等物资及时到位，搞好资金、技术、信息服务，满足农民的需要。要求各级领导干部要多用身子指挥，少遥控指挥，多到田间地块、老百姓家中，与老百姓面对面，及时指导、及时协调解决问题，要切实做到领导在一线指挥、成效在一线体现、经验在一线积累。镇党委将组成由主要领导牵头挂帅，分管领导为成员的工作组，深入各社区对春耕生产进行督促检查，社区也要组成干部带队的工作组深入村组农户，包村包户抓好春耕生产措施落实，为春耕生产提供强有力的组织领导保障。
