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水生态环境治理成效范文1
流域环境存在的问题
在点源污染方面,上游的矿业污染、中游的乡镇生活污水和畜牧业排水和城区的工业企业排水以及居民区排水所造成的污染最为突出。矿业废水年排放量达30余万m3。城市4条小河承纳生活废水和工业废水数量较大,污染严重,其排水最终汇入黄柏河干流,严重污染干流水体。在面源污染方面,主要表现在生活垃圾污染、农业面源污染以及城市地表径流污染。在内源污染方面,由于黄柏河下游区段受葛洲坝回水的顶托呈滞流状态,库区的悬浮物质易在此处沉积,此段底泥的有机质含量在3%以上,磷含量在0.2%以上,内源污染成严重。黄柏河支流-城市4条小河污染日趋严重,大量污水汇入黄柏河中,在排污口附近水域形成污染带,加剧了黄柏河干流水体的富营养化。流域水资源开发程度高,水循环紊乱,生态环境流量难以保证黄柏河流域于上世纪90年代基本完成全流域的开发建设,流域水力资源开发程度已达63.7%,建成的大中型书库有13座。由于工农业、电力用水,经黄柏河干流的水量急剧减少,生态环境用水量不足,黄柏河东、西支流和干流均有断流的现象。水土流失、生态退化流域环境污染、水土流失,水土资源过渡开发,河流岸线资源和水面被侵占,这些因素都会导致流域生态系统的自净能力和抗干扰能力减弱,导致流域生态退化问题。少数地方无序开发矿产资源,使地质结构破坏,随意丢弃矿渣,造成新的水土流失、生态破坏和水环境的污染,尤其是中上游的页岩区生态退化问题严重。包括城区4条城市小河在内的黄柏河城区段,环境污染严重,富营养化趋势明显,水生态破坏严重。
流域水环境综合治理对策
治理思路和治理原则流域综合治理的组织实施需要政府的领导、科研院所的技术支持和实施单位的共同参与,根据《黄柏河流域综合治理规划》和黄柏河流域的环境现状和特征,提出黄柏河流域综合治理的指导原则和思路。黄柏河水环境治理原则是:1)控污截源、减少流域水体污染负荷;2)科学调度、构建良性的水循环系统;3)河道治理,防护堤加固,营造多样性的生态景观;4)长效管理、保证流域水质持续改善;5)普及宣传、唤起全社会的广泛参与。实施思路和理念是:政府主导、市场机制、市民参与、分期实施、注重实效、长期坚持。综合治理对策鉴于黄柏河流域环境问题,在工程技术层面和流域管理上,考虑使用以下方法进行解决。1)严格控制点源污染、大量消减面源污染点源的控制是流域水环境质量得到改善的保证,通过矿井封堵、尾矿坝工程,进一步治理黄柏河上游的矿业污染[4];建设城镇污水管网,提高污水截流率,提高城区段水环境质量,改善库区的回水水质。点源治理应纳入治理的重点,是近期流域环境治理的优先项目。面源的控制主要是对黄柏河集镇构建垃圾收集、转运和填埋系统;在农村推广沼气工程,改变农村能源结构,削减农村生活面源污染,改善农村生态环境;对畜禽养殖业产生的废水、粪便进行无害化、减量化和资源化处理。从源头上削减污染源是水环境治理的关键[4]。2)河道治理,治理内源污染,防护堤整修,提高防洪能力黄柏河夷陵城区和城市4条小河防洪标准低,亟需加固防护堤和进行河道清淤。通过黄柏河小溪塔城区段、城市4条小河清淤工程和防护堤工程,全面削减内源,提升城市河道景观,提高环境质量;通过工程措施、多自然营造技术、亲水构建技术营造良好的生态系统,以形成独具特色的滨岸生态景观系统,提升城市的环境质量和景观效果[5]。根据底泥的性质确定合理的处置方式,防止二次污染。采取环境治理与生态治理相结合的措施治理黄柏河下游顶托河段水体富营养化问题[6]。3)联合调度,保证黄柏河生态环境需水量生态环境需水量是维持河流生态系统运转的基本流量,根据黄柏河流域水文特征、水生态与水环境特征以及水资源利用情况合理确定生态环境用水量[7],对天福庙、西北口、尚家河、汤渡河等水库和干流进行联合调度,适当增加干流水量,避免河底裸露、河流断流现象,增加其水环境容量,保证水生态系统的健康。4)构建生态防护带,控制水土流失生态防护带是一项水土保持治理措施,同时也是一项水环境保护措施,其主要功能包括控制水土流失,防止河床冲刷,减少泥沙进入河道;利用缓冲带植物的吸附和分解作用,减少来陆域的氮磷等营养物质进入河道,形成控制面源污染的最后一道防线,达到保护和改善水质的目的;缓冲带在溪流沿岸构成了一定自然风景线,美化了河流生态景观,改善了人居环境。5)制定长效管理措施,保证流域持续治理和治理效果根据流域特征,制定完整的流域综合治理长效管理体制,已经竣工的项目能够正常发挥功能,保证设施的日常管理,促进流域治理的持续性。
水生态环境治理成效范文2
近年来，农村环境治理工作坚持“城乡统筹，一体发展”，不断加大农村环境基础设施建设和环境污染治理力度，着力改善农村生态环境，各项工作取得了一定成效。
（一）饮用水源保护得到高度重视。一是狠抓了合格（规范）饮用水源创建。共有55个饮用水源地通过合格饮用水源保护区验收，12个饮用水源地通过规范饮用水源保护区验收，全面完成建制乡镇以上合格饮用水源创建工作。二是加强了对饮用水源水质的监测。各级环境监测部门长期坚持对全市35个乡镇以上重要集中式饮用水水源地例行常规水质监测。针对去年7月以来，姚江梅林水厂上游、慈溪梅湖水库、东钱湖、肖镇取水口及部分内河出现藻类快速繁殖等异常情况，建立了饮用水源生物监测网络，对全市39个主要饮用水源地实施藻类监控监测和污染预警。三是加大了饮用水源地的环保执法力度。全面排查饮用水源地90多个，共取缔了26个位于水源地附近的违法排污口，搬迁了9家有环境污染隐患的排污企业，关闭了27家位于饮用水源地附近的畜禽养殖场。奉化市取缔了横山水库内嫩竹造纸料塘565只和155家造纸作坊；鄞州区分别关闭了横溪水库上游10家排污企业、皎口水库上游2家水煮笋企业。以生态市建设为抓手，督促解决了一批水源地环境难点问题。去年，江北区英雄水库养猪场搬迁工作被列入生态市建设工作任务，通过市人大政协督办，市领导实地视察，已取得实质性成效。今年，又将北渡取水口附近区域的工业企业污染整治列入鄞州区生态市建设工作重点任务，并作为评优的否决指标。
（二）畜禽养殖污染防治初见成效。一是全面完成了禁养区关停搬迁。以宁波市《关于开展畜禽养殖禁养区域划分工作的通知》（甬环发〔2003〕17号）和《宁波市畜禽养殖禁养区划分技术报告》为依据，各地加快实施了禁养区内畜禽养殖场搬迁关停，并落实相关补偿政策，对拆迁的畜禽舍按建筑结构实施每平方米30-120元不等的补偿，对按时或提前完成关闭拆迁的，再按补偿标准给予10%至25%的奖励。这些政策措施的落实，较好保证了各地禁养区内畜禽养殖场（点）搬迁关停。二是积极开展了畜禽养殖污染防治工作。市政府连续两年将规模化畜禽养殖污染防治工作列为实事工程，同时纳入生态市建设工作任务书。截至2008年底，全市共投入资金近2300万元，全面完成生猪存栏300头以上规模养殖场的污染治理工作。各地在规范整治的同时，也相继出台了不少对畜禽养殖污染治理的鼓励扶持政策。如鄞州区对畜禽养殖污染实行零排放处理的规模养殖场投资的设备给予50%的补助。镇海区对畜禽养殖污染治理设施建设费用按实际投入给予70%补助，对实施污水处理并达标排放的区定养殖小区给予每年5万元补助，对养殖场的环境改造及绿化建设给予30%补助；对区内年产商品化有机肥400吨以上的企业，每吨补助100元，农户购买本地区生产的商品有机肥5吨以上，每吨再补助100元。这些政策措施的出台，有力促进了畜禽养殖污染治理，摸索出不少好的治理模式。如鄞州区春光牧场无害化零排放综合利用技术，镇海区南洪养殖小区污水生态化处理模式，余姚市康宏畜牧有限公司猪粪厌氧干发酵及沼气发电工程，宁海县海联牧业、青珠农场绿丰生态有机肥生产模式，利丰奶牛场种养结合、自我消纳的循环经济模式等，已成为全市畜禽养殖污染治理的示范工程。
（三）农村生活污水处理试点逐年推进。一是各地坚持城乡统筹，把农村生活污水纳入区域生活污水处理规划，离城镇较近的村庄，生活污水就近纳入城镇污水管网，由城镇污水处理厂统一处理。目前，镇海、北仑、鄞州区和余姚、慈溪市已将主要乡镇农村生活污水规划纳入城域污水处理系统。二是对远离城镇的偏远村庄，因地制宜，开展农村生活污水处理试点。这几年，市财政每年列支约450万元用于扶持农村生活污水治理项目，并出台了《农村生活污水净化处理项目立项指南》，截至2008年底，全市建成农村生活污水分散式处理试点项目250多个，建成生态厕所80多座。慈溪市还出台了鼓励城乡污水治理设施投入的若干意见和关于农村生活污水治理试点方案，推出了厌氧－－人工湿地、地埋式有动力污水处理和纳入市域污水处理系统等三种模式，对试点项目工程，经验收合格，财政给予60%补助，有效激发了村镇生活污水处理试点的积极性。象山县推出了沟渠收集纳池－－厌氧处理的低成本建设与运行模式，余姚市推出了黄家埠镇回龙村生活污水厌氧－－微氧二级生化处理净化模式，镇海区推出了光明村厌氧－人工湿地生态化处理模式。三是通过建设粪便处理中心对公共厕所粪便及污水进行集中处理。慈溪、镇海等地先后建设了镇级粪便处理中心，通过专用车辆运输，集中纳入沼气池，沼气用作生活燃料
，沼液施用于农业生产基地，取得了“治污、能源、有机肥”一举三得的好成效。慈溪计划建设18座,已完成11座,在建7座。（四）农村生活垃圾处理三级管理网络日趋健全。目前，宁波城乡生活垃圾的处理以卫生填埋和焚烧发电方式为主，生化处理为补充，各县（市）区都建有生活垃圾焚烧发电厂或者卫生填埋场，同时加强了环境基础设施的城乡统筹，较好地保障了城乡生活垃圾的收集、转运和无害化处置。一是城乡一体化“三级”收集处理网络基本建立。全市各乡镇（街道）都建设了垃圾中转站，配备了垃圾压缩机和清运车,大部分乡镇建立了环卫所，村（小区）收集、镇（乡、街道）清运、县（市、区）处理的生活垃圾三级管理网络已经基本建立。历年来，市排污专项资金中用于农村环境治理、试点建设工程经费补助每年达1000多万元，主要用于乡镇生活垃圾中转站建设和装备配备。在三级网络建设过程中，各地建设和环保部门也加强了资金配套，试点总结了不少好的做法和模式。如北仑区牌门村，余姚市四明山镇、大岚镇等地的垃圾分类－生态转化－资源回收处理模式，较好地解决了垃圾的减量化和资源化利用问题。奉化市江口街道竺家村的门前屋后包卫生、包绿化、包秩序的“三包”和定期检查考核模式，西坞街道余家坝村的保洁人员分区包干、群众评议模式，确保了垃圾清理的责任落实。此外，奉化市溪口镇还实施了生活垃圾机械化分类试点，并取得了初步成果。二是城乡生活垃圾无害化处置设施渐趋完善。市6区共有生活垃圾处理设施4座，总处理能力约为每日2900吨左右，其中枫林和镇海垃圾焚烧发电厂日处理能力分别为1000吨和600吨，枫林大岙和鄞州野猫岙垃圾填埋场日处理能力分别为500吨和800吨，基本能够满足市区生活垃圾日产日清的需要。其他县（市、区）分别都建设了生活垃圾卫生填埋场，产生的生活垃圾全部采用填埋方式处理，余姚、宁海、奉化3个垃圾填埋场经过省建设厅鉴定，达到了无害化处理要求，象山县正加紧进行垃圾填埋场渗沥液处理厂建设。为满足不断增长的生活垃圾处理需求，余姚、奉化正开展垃圾填埋场的扩容增能工程和垃圾焚烧发电项目论证，慈溪市日处理能力达1200吨的生活垃圾焚烧发电项目建成投运。这些设施的建成，可以有效保证城乡生活垃圾的终端无害化处理。
随着我市经济持续高速发展，环境与经济之间的对立统一关系正发生着微妙的结构性变化，正处于环境压力日益加大，而经济实力尚难以支撑污染治理需要的双重困境之中，已经到了环境与经济之间的矛盾最尖锐和最敏感的时期，并且伴随产业转移，在农村表现得尤为突出，加快农村发展和保护生态环境之间的矛盾仍然十分突出，面临的形势依然十分严峻。
（一）农村生活污水污染问题突出，导致平原河网水质恶化，并呈逐年下降趋势。鄞州、镇海、慈溪和象山河网大多为劣5类水质，属重度污染，完全失去水体使用功能；饮用水源地水质达标率下降明显，水库类饮用水源地总氮指标经常超标，部分水库存在不同程度的富营养化，取水口附近藻类污染事件时有发生。问题的根源在于：一是农村环境基础设施建设供需矛盾突出，投入相对不足，建设严重滞后。一方面，农村“砸缸建厕”后，表面看解决了脏乱差问题，但没有从根本上解决粪便的出路问题，大多数农村的老房子，没有三格式化粪池，更没有生活污水处理设施，农村公共厕所的化粪池设计标准低，加上近年外来务工人员增加较快，造成农村公厕超负荷使用。另一方面，农村生活污水处理设施建设需要强大的经济实力作支撑，建设一个300户规模的村级生活污水处理设施约需投入100万元以上，如包括通户管网投入，通常要超过300万元，经费不足已成为农村生活污水处理一道迈不过去的“门槛”。市里虽然出台了农村生活污水净化处理项目立项指南，对项目给予一定的补助，经济实力较强的余慈地区响应比较积极，但经济实力相对薄弱的南三县，由于资金配套能力不足，试点项目难以安排。这些原因导致粪便和洗涤水等农村生活污水基本未经处理直排河网，污染从表象转入地下与河网，严重污染地表水和地下水。二是水资源开发过度造成质量性缺水。主要河流源头上游都已建库拦蓄，导致许多山溪断流、河网来水不足，水体得不到更换，自净能力下降。市域现有水库供水能力约为23.2亿立方米，按此计算，水资源开发利用率已经大于33%，其中奉化江流域开发利用程度更高，部分支流已高达45%，大大超过40%的国际警戒线，遇到枯水年份，情况更加严重。如2003年，全市水资源总量仅为29.31亿立方米，利用18.08亿立方米，开发程度高达61.58%。三是生态补偿机制不健全，库区群众保护水源动力不足。水源地内百姓为保护水源，经济上作出了很大牺牲。政府虽然为水源地环境整治项目进行了补助，加强了当地的环境设施，但对当地老百姓因水源保护造成的经济损失，几乎没有实质性补助。为此，在整治取缔一些当地有污染的传统产业时（如横山水库嫩竹造纸取缔、英雄水库养猪场搬迁），老百姓抵触情绪很大，给水源地环境保护工作带来很大难度。此外，还由于乡镇工业布局不当、治理设施不够规范，少数企业违法偷排，导致了局部的工业污染；农民生活水平的提高，导致粪便还田数量逐年下降，增加了对水体的污染；农村生活污水处理技术支撑不足，缺乏适应农村需要的、成本低廉的污水处理模式，垃圾资源化利用和减量化处理技术也不尽成熟，一定程度上制约了农村污染治理设施建设。
（二）畜禽养殖业的快速发展与污染防治配套严重失衡，畜禽养殖污染依然十分严重。全市规模化畜禽养殖场粪尿综合利用率虽达80%以上，但大量小规模和散养的畜禽养殖场没有任何治理设施，这些未经处理的畜禽粪尿，通常直排内河，导致周边内河水体发黑发臭，严重影响周围环境，甚至引起群访事件，是导致大气污染和水体富营养化的重要原因之一。据初步核算，2005年宁波市化学耗氧量排放：工业为3.64万吨，生活为1.59万吨，而我市仅畜禽养殖废水一项所排放的化学耗氧量就达2万吨以上。主要原因在于：一是禽畜污染治理投资较大，运行费用较高。据调查，通常一个万头养猪场，按标准化的粪便处理模式，设施建设至少需要投入100万元以上，每年的运转费用至少需要25万元，仅运转费用就相当于养殖场年利润的20%左右，依靠养殖企业自身难以承担，尤其是对于小规模的养殖户来说更是如此。二是政策扶持力度不大，污染治理动力不足。如利用畜禽粪便生产有机肥、沼气企业以及农业废弃物综合利用企业等纷纷兴起，在一定程度上减轻了农业环境的压力和污染，但由于政策扶持不力，对社会投资的吸引力不大，加上畜禽粪便的施用操作和直观肥效不及化肥，农民对畜禽粪便直接还田的积极性不高，某种程度助长了畜禽养殖污染。三是猪牛肉等农产品价格上涨，刺激了畜牧业的无序发展，畜禽养
殖污染出现反弹趋势。各地反映，去年以来,随着猪牛肉等农产品价格持续上涨，在市场和政策的双重作用下，养猪业倍受农户青睐，大量规模以下的缺乏污染治理设施的养猪场快速增加，畜禽粪便通常不加任何处理直排附近河网、田间。这在缓解市场猪肉供应的同时，给农村环境治理带来很大压力，群众投诉也居高不下，民间纠纷不断，造成新的社会问题。四是法律法规不全，导致执法管理难以到位。从法律层面看，《畜禽养殖污染防治管理办法》对环保部门执法对象进行了界定，规定年存栏500头猪,3万羽鸡和100头牛以上规模的养殖场为执法监管对象。然而,从北仑、奉化等地的反映看，新增畜禽养殖污染大多为未经环保审批的小规模养殖场产生，这就导致大量规模以下的养殖场成为执法监管的盲区，造成大部分畜禽养殖废水的无序直排。（三）城乡二元结构导致对农村环境治理投入不足，农居环境的脏乱差现象依然不同程度存在。虽然“村收集、镇运输、县处理”向农村生活垃圾三级处理体制已经基本建立，但实际操作还难以达到全覆盖，河道沟渠垃圾随处倾倒现象时有发生，影响村容整洁，造成河道水质下降。问题的根源在于：一是垃圾三级收集处置网络的覆盖面、运行效率、清理程度受制于运行成本。通常一般沿海地区农村垃圾收集成本约为每吨30-40元，转运费用在25-50元不等，加起来大多在每吨80元以上（不包括处置费用），一个2000人左右的村庄，按人均日产1.0公斤生活垃圾计算，日运行费用就需要160元，年运行费用约需6万元，但对于大多集体年收入不到10万元的村庄来说，不堪重负。特别是边远山区，运输距离远，转运成本通常要比平原地区高出1倍以上，每吨的收集转运成本约需120元，财力更是难以保障，难免存在卫生死角。二是观念认识比较落后，分类收集难以推广。由于观念、认识和习俗等原因，目前宁波城乡生活垃圾均为混合收运，收集方式主要是人工清扫、机械清扫以及利用居民区垃圾收集点集中收集，各种垃圾混在一起，没有做到分类收集，垃圾中可用资源回收利用率不高。许多有回收价值的报纸、纸板、塑料袋等没有充分回收，废旧电池、药品以及电子废品等有毒有害物质却混入城市生活垃圾，增大了垃圾资源化利用、无害化处置的难度。垃圾是放错地方的资源，据测算1吨生活垃圾从热值衡量相当于0.35吨煤，此外，还有大量可供再生利用的塑料、纸张、金属等。由于没有事先分类，无论是垃圾焚烧发电厂，还是垃圾卫生填埋场都难以真正做到资源化利用、减量化处置。未分类的生活垃圾因热值较低，且含有不同比例的不可燃无机物质、不可降减塑料袋等，焚烧发电时需要掺加大量燃煤，而填埋时又要占用大量土地空间，同时浪费可再生资源。三是环保投入存在重城轻农的不公现象。在生活垃圾处理补助政策方面城乡标准不一、差异较大。比如，在宁波老三区，生活垃圾运输处理费用执行的是全额补助政策，街道的压力较小；而农村生活垃圾运输处理费用则由县（市）、乡镇财政分担解决，乡镇负担较重。加上农村生态环境保护工作体制机制不全，大多数乡镇没有环保机构，基本处于无人、无经费、无装备的“三无”境地，农村环保工作无法按正常渠道落实，也是造成农村生活垃圾收集率低的重要原因。四是废弃设施缺乏治理，环境污染依然比较严重。早期建设的填埋场设施简陋、防渗措施简单，其中的大多数简易填埋设施虽已关闭停用，但二次污染依然十分严重，蚊蝇滋生、污水横流、臭气冲天，尤其是少数经济欠发达乡镇还沿袭这种简易填埋方式，严重污染大气、水源和土壤，并产生生物性污染，甚至威胁到人民群众的身体健康和饮水安全。
综合分析农村环境污染的根源，主要在于环境管理重城轻农，环境监管体系缺位；公共投入城乡不均，污染治理能力缺乏；扶持政策措施不力，污染治理市场化难以推进；技术处理模式不当，污染治理效率低下；生态补偿不够到位，治理动力难以激发。这些问题如果长期得不到解决，将严重影响农村的改革发展，影响城乡一体化进程，农村环境治理非抓不可。
（一）要进一步完善农村环保管理体制机制。农村生态环境污染原因复杂，具有分布范围广，随机性、潜伏性和滞后性强，管理控制难度大等特点，需要从宏观层面对农村生态环境治理与保护做出科学的筹划，进一步完善农村环保管理体制机制。一是要建立部门分工明确、条块协调联动、多方齐抓共管的政府工作机制。可以从市级各部门抽组成立牵头责任单位，以明确责任和年度任务形式作出业务分工。比如环保部门要对农村生态环境保护工作实施统一监督管理，负责农村生活垃圾、污水处理的试点示范工作；农业部门负责农业面源污染和禽畜养殖污染治理控制工作，推进农业废弃物资源化利用；科技部门负责农村环境污染治理相关课题的科研攻关与成果推广工作；发改、规划、建设部门和农办分工负责推进村镇环境基础设施建设，按照生活污染源处理“就近、经济、效率”的原则，推进城乡环境污染治理的产业化、市场化运行。慈溪市模式值得借鉴,这几年,为探索农村生态环境治理与保护的正常长效机制，慈溪市实施了由整规办牵头负责的“人人守望呵护绿色家园”环保专项行动，以市委、市政府名义出台实施意见，明确“六整治，两提高”活动内容、工作目标任务及其考核办法,经过近2年的综合治理,城乡环境得到了较大改观。二是要加强农村环保能力建设，建立乡镇环保机构。当前我市农村环境保护能力明显不足，农村生态环境保护工作受到严重制约，迫切需要建立完善乡镇环境管理网络。近几年，余姚、慈溪、镇海、宁海、象山等地逐渐在重点乡镇设立环保派出机构，环境监管取得明显成效。下一步应继续予以完善。三是要建立农村生态环境干部考核机制。把农村生活污水处理率、生活垃圾收集和无害化处理率，农业面源污染、禽畜养殖污染治理，“百千工程”、生态公益林、沿海防护林建设等纳入各级政府行政首长目标责任制，作为各级政府特别是乡镇干部政绩考核的重要内容。
（二）要出台有利于农村环境基础设施建设和生态环境保护的政策法规。长期以来的城乡分治战略使城市和农村之间存在着严重的公共投入不公现象，环境污染防治的投资几乎全部投入到工业和城市，农村从财政渠道几乎得不到工业污染治理和环境管理能力建设资金，但农村生态环境资源的“公共属性”决定政府在农村环境基础设施建设中必须发挥主导投资作用。一是要建立农村环保基础设施建设专项基金。加大农村生活污水、生活垃圾处置等环保基础设施项目的投入和补助力度，在经济条件较好的村镇，要逐步建立垃圾收费制度，筹集日常运转所必需的经费，要规范和完善对饮用水源保护地、重要生态功能区等生态环境保护的正常投入机制，确保日常运转；二是要出台促进有机肥料生产发展和使用的财政补助政策。考虑在地方税收减免、财政补助等方面对农业废弃物资源化利用企业给予大力支持，最大限度地减少化肥使用的污染。三是要进一步加大对欠发达地区的财政转移支付力度。增加并规范用于农村生态环境建设与保护的支出项目，切实解决南三县等经济欠发达地区对农村生态环境建设与保护、绿色农产品生产等方面财政扶持能力不足问题。四是要强化法律法规的约束作用，真正做到有法可依，违法必究。尤其是对畜禽养殖，要把污染配套治理设施“三同步”建设作为新建、扩建项目的前置条件，重点扶持污染治理设施配套的规模化养殖，限制分散养殖，鼓励企业采用“种养结合、就地消纳”的模式，制订和完善农产品基地环境质量和污染物排放标准，把农产品基地建设、畜禽养殖与粪便污染治理、秸秆等农业废弃物综合利用有机结合起来，规模化畜禽养殖场选址必须充分考虑与农业产业基地相匹配，确保就地消纳畜禽粪便，实现废弃物资源化利用和污染零排放。
（三）要加强农村治污项目与技术的试点示范。当前，农村治污工程存在一定的技术经济障碍，急需经济适用的技术，如果简单套用城市污染和规模以上企业污染的治理手段和技术，就可能出现既治不起，也治不净的情况。农办、环保、农林、科技等部门应加大对农村农业污染治理和秸秆等废弃物综合利用的技术服务力度，并把这一工作纳入各部门的职能范围。各级环保科技部门应注重开发农村生活垃圾、污水的收集处理，村庄河道沟渠整治，村庄绿化、改水、改厕以及堆肥、沼气等村庄环境综合整治的实用技术，加强试点，典型示范，分步推广。要加快现有成果的转化、推广，特别是针对各种
水生态环境治理成效范文3
［关健词］跨流域生态补偿；生态共同体；公平；协调；共赢
［中国分类号］F062.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1674-6848（2013）01-0005-13
［作者简介］李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社会科学院研究员、科研处处长，主要从事生态经济学和农业经济研究。（江西南昌 330077）
［基金项目］国家社会科学基金重大项目“欠发达地区生态经济协调发展研究”（12&ZD104）、国家社科基金资助项目“生态恢复保护与经济社会和谐共生研究”（08BJY034）、“推进跨省流域生态补偿试点机制研究”（10BJY026）的阶段性成果。
Title： Ecological Compensation of River Basin： Achieving Win-Win Regional Development with Fairness and Harmony
Author： Li Zhimeng
Abstract： To promote the ecological civilization and construct “Beautiful China”， the ecological compensation system is an important guarantee. Ecological compensation of river basin is an application of ecological compensation， and an embodiment of ecological responsibility and justice of ecological benefit distribution. It’s an important economic means to adjust the social justice in basin region， to establish harmonious society， and to realize the harmony between human and nature. But in practice， rivers often flow through several areas， which often involves the balance of interest of both up， middle and downstream. In case of lacking coordination of the whole basin and coordination mechanism of different administrative regions， there exist many difficulties and dilemma in basin compensations （especially cross-provincial ones）， which makes it difficult to bring ecological protection of basins into play in practice. Therefore， “ecological community”， from the perspective of the overall plan of the whole basin， should be established， so as to seek ways to improve ecological compensation system of inter-provincial river basin， and to achieve win-win development.
Key words： inter-basin ecological compensation； ecological community； fairness； coordination； win-win
党的十报告提出，要加强生态文明制度建设，尽快“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”①生态补偿制度是推进生态文明、建设美丽中国的重要制度保障。生态补偿机制的基本价值取向是公平正义，跨省流域生态补偿则以经济手段为主调节上下游省际区域间经济发展与环境保护，平衡生态保护义务与受益权的不对称。流域是一种整体性极强的自然区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间影响明显，特别是上下游间的相互关系密不可分。②然而，流域作为一个完整的自然区域，却被不同的行政区域所分割。作为经济利益相对独立的地方政府，其经济活动一般以本区利益为导向，这不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突。由此，必须从全流域统筹的视角，构建流域“生态共同体”，建立区际生态补偿机制，以实现流域内各行政区域的共赢和共享，推动流域区际的协调发展。
一、流域生态补偿体现生态责任和生态利益分配正义
（一）流域生态补偿的内涵实质
生态补偿最初源于对自然生态补偿，被看作是生态系统对外界干预的一种自我调节，以维持系统结构、功能和系统稳定。随着人类环境意识增强和对生态环境价值的认可，生态补偿概念得到不断发展，一般认为生态补偿是保护资源的经济手段。通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的③。就流域生态补偿而言，我们认为，它是指在流域范围内，由流域生态服务的受益者对生态服务的提供者、利益受损者进行补偿，对流域生态的破坏者进行收费。流域内人类活动按照其目的不同大体可归纳为保护与修复治理和开发与建设两大类，保护与修复类活动主要以改善和提供生态环境为目的，而开发与建设主要以追求经济利益为目的。跨省流域生态补偿则以经济手段为主调节上下游省际区域间经济发展与环境保护，平衡生态保护义务与受益权的不对称。用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标④。可见，生态补偿体现了两种含义：人类对生态环境的补偿，实现生态正义；人类社会成员之间的补偿，实现生态责任和生态利益分配的正义。
（二）流域生态补偿理论及其依据
流域生态补偿与生态补偿有着相同的理论基础，主要包括：
1.外部性理论。流域内水生态系统服务外部性可以分为两类：一是水生态系统服务消费的外部性效用，如对清洁水的消费，一个消费者饮用的清洁水受到另一个经济行为影响。二是生态系统服务供给的外部效用，例如对水源地进行生态保护，可使得整个流域受益，具有明显的利益溢出效应，即下游地区可以免费享受生态保护的好处。因此，流域生态治理中明显存在着成本收益的空间异置特征、外部性现象，这就必须依靠政府运用税收、补贴等干预手段实现外部效应的内部化。①作为一种法律设计，环境法应将污染防治“内部化”于日常的经济活动中，使企业（经纪人）将外部不经济行为——污染防治视为商业活动的一部分，即将污染防治边际成本内化为必要的生产成本，以实现资源配置的帕累托最优，实现社会边际成本收益与私人边际成本收益的一致。
2.公共产品理论。流域生态资源具有非竞争性和非排他性，属于公共产品的范畴。作为公共产品，流域生态资源在消费中的非竞争性，往往导致过度使用的“公地悲剧”，导致供给不足的“搭便车”现象，最终使的整个水生态系统受损。政府管制与政府买单是有效解决公共产品的有效机制之一。环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权规定得不够严密和周全。面对着“公用权悲剧”，各国政府做出的谨慎反应是把公共财产资源转化为公有财产资源，并为此建立一整套的资源分配和使用制度。②从而避免“公地的悲剧”的减少和“搭便车”现象的发生。
3.生态资本理论。流域内的生态资本主要包括：进入社会生产与再生产过程的水、矿产等资源以及水体等环境具有的纳污能力；自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源，即生态环境质量③。生态环境资源具有价值和稀缺性，整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和体现它的整体价值。随着社会的进步，人类对生存环境质量的要求就越高，生态系统的整体性就越重要，只有向自然的索取与投资平衡，使得生态资本不断增值，才能实现区域可持续发展。
4.生态服务功能价值理论。流域内的生态服务功能价值包括：水作为一种特殊的生态资源，可以将水的服务功能分为水经济服务功能与水生态服务功能。水经济服务功能指水维持人的生产与生活活动的功能，包括生活用水、农业用水、工业用水、发电、航运、渔业等。水生态服务功能指水维持自然生态过程与区域生态环境条件的功能，包括维护河道水沙平衡、运输营养物质、净化环境、固定二氧化碳、调节气候、提供生境、维护生物多样性、休闲娱乐与美学功能。水资源的价值构成主要由直接价值与间接价值组成。水资源直接价值是水资源被取用作为投入物进行生产、维护生态等功能时所体现的价值，既有生产价值、也有生态维护功能价值等。水资源的间接价值是指水资源的机会使用价值，是水资源在今后被利用可能产生的价值。
5.博弈理论。流域内发展的博弈如经济学中的这样一种竞争状态：有两个或两个以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能单独决定其结果。水生态需求者为了自身利益最大化，总是无偿地利用水生态资源产品，水生态保护者因为保护行为没有收益而放弃保护，选择“涸泽而渔”的方式利用生态资源，结果是双方的利益都没有实现。从理论上说，省际间流域生态补偿共存在以下情况：一是上下游省份都作出积极贡献（上游保护、下游补偿）；二是上下游省份都作出消极贡献（上游不保护、下游不补偿）；三是上游省份作出积极贡献，而下游省份作出消极贡献（上游保护、下游不补偿）；四是上游省份作出消极贡献，而下游省份作出积极贡献（上游不保护、下游补偿）④。在多次博弈下，双方达成合作协议，规定违约惩罚，在博弈双方关心长远利益的情况下，则省际间第一种情形“补偿、保护”的合作均衡就可以实现。
（三）推进跨省流域生态补偿的迫切性
1.促进我国建立国土空间开发保护制度的需要
为了建立科学的空间开发秩序和合理的空间开发结构，根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，我国从宏观上划分了国土空间开发四大主体功能区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，各地按不同区域功能选择不同的发展重点，促进区域增长方式的转变，实现地区生态文明，这是我国国土管理模式和区域经济发展理念上的伟大创新。作为流域江河源头大都集中在“老、少、边、穷”地区，我国的主要大江大河也集中在西部、中部地区，特殊的自然禀赋与生态功能，使这些地区承担着国家生态安全保护，为建设“美丽中国”承担“给自然留下更多修复空间”①的重任，属于限制开发和禁止开发，不适宜进行规模型的工业化、城镇化建设。这些地区在全国区域经济发展过程中差距不断拉大，不发达和欠发达的特征更加明显，当地居民收入较低，处于相对贫困状态。若没有相应的生态补偿机制，国家将很难形成合理的空间开发结构，所以要对保护区因生态环境保护造成发展机会的直接损失与间接损失进行补偿，实现生态公平与正义。
2.江河源头地区人民与全国同步实现小康的需要
我国主要江河干流有长江流域、黄河流域、海河流域、淮河流域、珠江流域、松辽流域等。从流域的经济发展水平看，上中下游经济发展水平与全国西、中、东部发展水平具有一致性。我们以中国的母亲河长江、黄河江河源头地区及珠江水系东江源区与中下游居民收入比较来看：
长江流域包括：—青海—甘肃—云南—四川—贵州—湖北—湖南—河南—江西—安徽—浙江—江苏—上海14个省（市、自治区）。位于下游地区的东部地区浙江、江苏、上海所构成的长江三角洲地区是中国沿海最发达地区之一，其人均GDP（元）、城镇居民收入（元）、农民纯收入（元）远远超过中西部地区，如人均GDP省（市）最高值为最低值的4倍以上（见图1）。
黄河流域：包括青海—甘肃—四川—宁夏—内蒙古—陕西—山西—河南—山东9个省（自治区）。在黄江流域省份经济发展指标GDP相对长江流域较为均衡，内蒙古是由于近年来能源产业的快速发展，带动了经济快速提升；但在流域内东部山东、河南也明显领先。（见图2）
同样，在珠江水系东江流域源头的江西三县寻乌、安远分别为国家贫困县，定南是省级贫困县，贫困人口占总人口的比例高达42％，源区农民的人均纯收入与广东珠三角的发达地区农民相比差距巨大（见表1），而下游珠江三角洲地区和香港又是我国沿海发达地区和国际大都市，上下游经济发展差距更有扩大之势。
江河源头地区正面临着人口增加、环境保护和强烈的经济发展渴望等多重压力，这就需要国家和中下游地区以多种形式的生态补偿政策措施，通过外部输血式的补偿和内部造血式的发展相结合，支持源区人民生产生活设施逐步改善、生态产业结构基本形成、生态功能稳定、基本公共服务水平接近或达到全国平均水平，与全国同步建成小康社会。
3.江河流域可持续发展的需要
流域生态补偿要解决的问题主要是要促进公共服务均等化，保障上下游人民群众享有同等的生存权、发展权；促进上下游各行政单元内部经济发展、社会进步、生态环境保护协调发展。根据环境容量，实现科学发展；促进上下游各行政单元之间协调发展、互惠共生、和谐多赢。可见，生态保护补偿不是“恩赐”，而是公平发展的体现。实施生态补偿，从长远来看，上下游的利益是一致的。上游保护好生态，不仅上游得益，下游更能获得生态效益。上游生态破坏，污染水质，不仅上游受损，下游则将付出更沉重的代价，这是“一损俱损，一荣俱荣”的共同利益所在。当上游地区因保护生态环境“无偿奉献”而无法获得相应的利益时，必然挫伤保护者的积极性，所以，必须以市场为导向，通过一定的政策手段，消除区域合作的各种障碍，变行政单元各自的发展而导致的偏利、偏害为互惠、和谐、多赢。①让流域生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对流域生态环境保护投资者的合理回报和流域生态环境这种公共物品的足额提供，激励流域上下游的人们从事生态环境保护投资，并使生态环境资本增值，实现流域的持续发展。
二、流域生态补偿的关健在于上中下游的利益协调
（一）流域生态补偿的运行状况
流域生态补偿是解决流域生态环境保护问题、协调流域上下游利益冲突的重要手段。2007年，国家环保总局下发了《关于开展生态补偿试点的指导意见》（环发［2007］130号），明确把流域的生态补偿纳入试点的范围，各地从不同的角度，开展了一系列的生态补偿试点。长期以来，生态系统服务被看作公共产品，不计入价格，市场规律不能有效的配置这种公共资源。受生态环境问题日益突出影响，人类开始关注生态系统服务功能的价值，并出现了很多价值估算方法，力图量化生态系统服务的价值。对生态系统服务功能价值付费逐渐被人们所接受，很多地方进行生态补偿的实践①，并取得了一定效果。
1.省内的流域生态补偿，开展顺利并显成效
“十一五”期间，部分省对省内流域生态补偿进行了有益的探索和实践。
福建省内流域生态补偿：2003年，福建率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、晋江等三个流域都实施了生态补偿。按照“受益者补偿”的原则，结合福建省长期以来实施的“山海协作”政策，福建在加大省级财政对上游欠发达县市转移支付及补助力度的同时，积极引导下游受益地区向上游保护地区提供经济补偿，即建立上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合的跨流域生态补偿机制。
浙江省内流域生态补偿：自2006年起，浙江省政府每年安排2亿元专项补助钱塘江流域源头地区10个县（市、区）。2008年2月，浙江省政府办公厅于印发了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》（浙政办发［2008］12号），决定全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付制度，并规定了实施转移支付的标准和管理措施。浙江省财力转移支付的对象为浙江省境内水系（即：钱塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鳌江、瓯江、运河）干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头及流域面积较大的市、县（市），并以省对市县财政体制结算单位来计算、考核和分配转移支付资金。在浙江省的实践中，还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，并弥补上游经济发展的损失。浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为金华市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。
目前，省域内流域生态补偿积极开展，如山东省在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域实施生态补偿试点；河北对全省七大水系河流跨界断面实行生态补偿政策；江苏试点实施水污染物排污权有偿使用和交易；广东省对省内河源东江源实施了生态环境保护和补偿等等，针对区域特点进行试点，成效明显。
2.跨省流域生态补偿仍在艰难探索推进中
跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及行政区广，一直成为各方利益的胶着点所在。对于跨省的流域补偿，目前鲜有成熟的、稳定的案例。
海河流域京冀饮用水源地、水资源保护横向协作。由于地缘关系，从2003年开始，北京就开始从冀、晋两地调水，尤其河北省对北京的用水做出了巨大的贡献。2006年10月，京冀两地政府签署《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，以饮用水源地、水资源保护等横向协作机制方式来实施流域生态补偿。京冀两地在生态补偿方面，主要内容有四个方面：北京对河北“稻改旱”按每年每亩450元予以补偿，2008年提高到每亩550元；北京每年出资1亿元用于支持张承地区水污染治理；北京出部分资金营造生态保护林；双方共同规划密云、官厅上游生态水资源保护林建设项目。
新安江流域皖浙的生态补偿。新安江发源于安徽省黄山市休宁县六股尖，地跨皖浙两省，为钱塘江正源。根据财政部、环保部牵头制订了“新安江流域生态补偿”试点实施方案，基本确定了“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”三原则，由中央财政和安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金来实施。根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省，对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。安徽提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿；达到基本标准的，双方都不补偿。同时，明确补偿基金专项用于新安江流域水环境保护和水污染治理。2011年暂安排了新安江流域水环境补偿资金3亿元，专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理，其中中央财政安排2亿元，浙江省安排1亿元。该机制的具体方案还包括建立新安江流域生态共建共享示范区；设立示范区专项资金，推动生态环境保护、循环经济合作、环境保护监测合作、生态环境保护科技和产业合作等；建立黄山千岛湖杭州大旅游圈；推进产业与投资方面的合作；加强基础设施建设合作等。
珠江流域赣粤东江生态补偿。东江是珠江的支流，发源于江西省赣州市的南部，源区涵盖安远、寻乌、定南三县，流域面积3520平方公里。东江连接江西、广东、香港三地，是惠州、东莞、广州、深圳、香港等城市的主要饮用水源，东江水质，事关香港特别行政区、珠三角东部城市群的供水安全和繁荣稳定。目前，广东保证每年向香港供应11亿立方米Ⅱ类达标水，香港则每年向广东支付24.5亿港元水费。①而对东江源区的生态补偿虽已呼吁多年，2003年江西立法保护东江源，并持续采取了一系列的措施进行生态建设，也引起广东、香港多方的高度关注，赣粤港跨省生态补偿进行了一些企业、民间补偿，但省际间制度化的生态补偿始终未能实质开展、未能有效破题。②
（二）流域生态补偿运行的焦点和难点
我国主要江河干流动辄就横跨数个省（市、自治区）。例如，长江干流流经11个、黄河流经9个、海河流域地跨8个、淮河流域为5个、珠江流域跨越8个、松辽流域涉及5个③。因此，流域生态补偿的归根结底是一个利益分配调整的问题，也是补偿运行的焦点。为了实现流域范围内省际之间利益的实质分配正义，必须加强生态公共产品最大拥有者国家的主导力量，从省际协作管理理念出发，使流域生态补偿更契合经济效率与固定性，保障上下游人民群众享有同等的发展权；促进上中下游各行政单元之间及各行政单元内部互惠多赢，生态环境保护与经济社会协调发展。一项健全的生态补偿机制难点在于如何科学地解决由谁补偿，向谁补偿和补偿标准，补偿渠道，如何监管以及常规制度建设等方面的问题（见图3），只有如此，才能实现生态环境利益及相关经济利益在生态环境的保护和改善者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，解决优势开发与生态环境保护和改善之间的矛盾。④
1.确定生态补偿主体。流域水源保护补偿主体可以分为国家、中下游地区和上游地区。江河流域的健康发展是国家生态安全的重要组成部分，国家是流域生态环境保护建设的直接受益方，上下游各用水城市和地区也均从中获益。从微观层面看，流域内各地区各行业部门的用水企业、水力发电站等也是受益主体，因此也是生态补偿的主体，同时供水工程管理部门以及受益城市居民可以作为间接补偿主体。
2.确定生态补偿客体。流域水源涵养地、流域上分布的饮用水源地承担了涵养水源和供应安全饮用水的重任，这两个领域的生态补偿应予以明确。对于水源涵养区和饮用水源地而言，补偿客体在江河源区内，水资源保护作出牺牲和奉献的企业、单位和个人都应该成为补偿对象，主要包括：流域上游区政府、企业、居民。
3.明确生态补偿标准。补偿标准设计是否合理是流域生态补偿机制能否发挥效能的最关键所在。结合我国流域生态补偿实践的初步经验，流域生态补偿标准设计将流域上下游及专门针对水源地的生态补偿标准分别考虑。流域上下游各地区间补偿标准的设计应基于水质、水量和生态环境服务效益等因素，包括水源区的生态环境建设的综合投入；发展机会成本的确定及如何将各地区受益的流域生态服务因素纳入生态补偿标准设计等。
4.选择生态补偿方式。就是要解决“补多少”，“怎么补”的问题。政策补偿。国家对江河源等重要的生态功能保护区的配套财税政策，向受益区收取生态补偿费或生态补偿税，经国家财政专项转移支付给作出重大贡献的水源区，扶持源区发展；市场补偿。以付费形式的补偿方式，从公平性的角度出发，对流域上下游各地区供水服务成本进行核算，让这种补偿资金合理惠及上游及水源保护地区，建立基于水权交易的市场补偿方式。产业补偿：下游地区可通过对口支援水源区和上游地区实施产业补偿，进行异地开发或推动当地的绿色企业和民间资本进入水源区及上游地区，带动当地经济发展，促进生态环境建设。智力补偿、社会捐赠也是生态补偿的重要方式。
5.明确组织保障和补偿效果。政府是主导协调机制组织保障和法律保障，市场则是运行机制实行水权交易。流域生态补偿运行除外动力作用外，内动力主要体现在水生态系统服务受益者对生态保护及修复参与者物质刺激，产生强大的动力，使得生态保护与修复参与者积极参与，发挥主观能动性进行生态建设，调整产业结构，推动本地区生态经济快速发展，同时，也使得流域生态系统功能良好，生态环境优化，发展潜力增强。
（三）我国跨流域生态补偿存在的问题
1.国家缺乏对流域开展生态补偿的完整制度框架。跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及行政区广。就国家层面而言，尚缺乏对流域开展生态补偿的完整制度框架。①目前已有的实证如海河、新安江、东江等流域的研究，大都是个案研究。流域上下游之间补偿依据、补偿标准尚难以做到合理定量化，环境保护责任如何划分、水体超标造成的损害如何赔偿，上下游之间如何协商，建立怎样的约束和协调机制等都缺乏有效的法律和政策支持。
2.跨省际流域水环境生态补偿缺乏长效机制。在我国已有的流域水生态补偿实践中，因缺少对流域生态服务成本投入与发展损失或成效的评估体系，具体的补偿标准、程序等事项，主要做法是由双方协商解决①，这使得流域生态补偿停留在一种自觉行为而非长期行为，若一方不愿承担补偿责任时或协商未果时，生态补偿就难以达成或继续。首个跨省的新安江跨省流域补偿，财政部、环保部印发的试点方案确定期限暂定三年（2012-2014年），试点时间明显过短，难以发挥生态保护长效作用；京冀两地政府签署《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，以饮用水源地、水资源保护等横向协作机制方式来实施流域生态补偿。这种暂以区域发展合作“备忘录”形式达成的生态补偿模式尚缺乏稳定、规范的制度约束；东江流域赣粤共同出台了2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》明确从2006年开始，广东省每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金，交给上游的江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护等。但由于出界水质标准没能商定及缺乏有效的制度安排，这项资金一直难以落实。
3.补偿标准偏低，补偿方式较单一。新安江流域生态补偿试点方案，试点期间内，安徽省用于新安江流域的生态补偿专项资金每年最多为5亿元。“十二五”期间，而在上游的绩溪县在生态环境保护与建设方面投资总规模至少也需30亿元②，与新安江流域生态保护建设的投入需求相比，这一补偿标准明显偏低。在补偿方式上，无论是省内或跨界试点流域，注重的是政府途径，它通过中央财政转移支付和省域间横向转移支付的方式，筹集流域生态建设和水污染治理的专项资金，具有政策方向性、目标明确、易于启动等特点，但是补偿方式过于单一，没有有效发挥市场途径、社会途径的作用。
4.流域水质监测体系建设不完善。在新安江流域生态补偿试点方案制定过程中，由于对补偿考核标准认识不同，安徽方面认为，在本省境内新安江是一条河流，应该采用河流水质标准；浙江方面则认为，新安江流到本省境内已形成湖泊型水库，自然该用湖泊水质标准衡量。因此，安徽执行的是河流Ⅲ级标准，浙江执行的是湖泊Ⅱ级标准。河流标准不包括湖泊标准中评价的总氮指标，而总氮是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标之一，对湖泊生态安全的影响重大。经过一系列的协商，最终双方达成一致：把新安江最近三年的平均水质作为评判基准，往后每年的监测数据与之相比。另外，对于监测点的选择，也明确以跨界水体新安江的街口断面作为人工监测断面。监测频次为每月一次。水质监测结果由中国环境监测总站核定，并向环保部、财政部提供，作为流域补偿考核依据。虽然考核标准统一了，但双方仍然存在一些分歧③。海河流域京冀饮用水源地、水资源保护横向协作及珠江水系的东江赣粤东江流域生态补偿也由于流域内监测体系不完善，在获取项目区域断面水质即时数据的科学性、稳定性，及在环境评价标准上的分歧使跨省流域生态补偿进展艰难。
总体而言，目前，我国流域生态补偿主要包括：大江大河源区生态建设工程生态补偿、省域流域上下游生态补偿、小流域上下游间生态补偿。虽然“谁受益，谁补偿”生态补偿原则共识已经达成，但生态补偿相关制度建设、跨行政区流域统筹机制、市场化补偿方式、补偿标准的确立及补偿的运作机制等方面尚存在较大的问题，有待探索完善。
三、完善流域生态补偿机制 实现地区发展共赢
我国的一些大江大河，流域面积广，涉及多个省市。应在流域“生态共同体”共享共建理念下，实现区域经济社会发展、生态环境保护从过去的局部问题变为流域共同体全局的问题。
（一）统筹协调：构建“生态共同体”新理念下的流域生态补偿机制
要科学确定整个流域生态效益的提供者或受益者，有必要运用系统论的观点进行全流域统筹规划，改变目前流域上下游之间行政割裂被动补偿的状态，从而构建新理念下的流域生态补偿机制。
目前，人类生活的基本结构一般以地域性的“政治共同体”形式进行，往往具有强烈的“边界意识”；而流域生态系统则经常是跨行政区的，不会因为政治区划而中断；这种自然生态系统的连贯性与人类政治结构的分割性之间的矛盾是流域生态问题难以解决的关键症结①。许多生态资源的（掠夺性的）开采和占有，是囿于个体利益的约束，流域某一区域范围内的政府只会从其利益的中心出发制定相应的流域生态环境开发、利用决策，这些决策往往是具有短期效应而无法兼顾到整个流域的长期的、整体性利益。水资源作为公共服务产品，流域生态补偿更多是需要政府付出，但目前在发展经济与GDP考核的压力下，每一届政府往往以发展经济为重心，工业发展为先，而忽视生态环境的行为决策极为普遍，政府决策难以站在整个生态系统的角度去理解生态环境的整体性和连贯性，而影响决策的合理性。因此有必要建立流域“生态共同体”，将上下游之间主体各方的利益、责任、义务捆绑在一起，“一荣俱荣、一损俱损”是至关重要的。生态共同体应具备以下特征②：一是主张个体的认同来自于共同体，促进流域上下游成员之间认识到所拥有的共同利益；二是打破“自我保护主义”意识，共同体成员共同具有流域生态利益享有权，也应重视在权利实现中不可推卸的责任和义务，必须承担相应的流域生态建设；三是在“生态共同体”中应主张成员的经济发展自由存在于一定的协调和控制之中的积极观点，通过广泛参与与积极协商，达成流域经济发展与生态保护的双赢局面。
（二）政府主导：从全局利益出发推动保护区和受益区双方合作与利益调整
流域生态补偿涉及保护区和受益区双方，保护区范围的界定、对其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建立等，均需要客观、公正的第三方进行评判与操作，根据我国国情及流域生态补偿试点实践，流域生态补偿机制的操作应以政府为主导。③
政府应从全局利益和“生态共同体”出发进行公益性指引，进行生态补偿机制建设。国家统筹协调流域范围内的省际之间的利益与生态补偿，通过生态补偿立法，将整个流域作为一个整体，协调上下游省际之间的利益冲突与矛盾，通过中央推动，开展流域生态补偿工作，协调省际加强协商对话，，超脱具有狭隘主义的局部利益，从宏观上制定更具公益性的政策措施，从而整体性地优化资源配置效率。中央政府主导下的省际之间的利益协调是落实生态补偿的核心，省际协作坚持“以问题的解决为焦点，以协调合作为手段，使形成的行动导向方式更加富于和谐、创新、平等氛围”的理念，让下游区域的积极“反哺”，为上游区域保护流域生态环境提供动力，使流域生态补偿得以落实。
建立流域生态补偿基金。由中央政府出面，跨省流域共同出资建立生态补偿基金，专用于水源区的生态建设和环境保护。设立生态补偿资金专项账户，将中央公共财政转移支付的生态补偿资金、省级财政支付的生态补偿资金、水电生态附加费等生态补偿专项资金列入省、市两级公共财政设立的生态补偿基金账户，专款专用。上下游地区制定基金管理办法，界定好有关各级政府在流域生态补偿工作中的职责、权限，对专项资金的补助范围、标准和对象、资金使用、监管等予以明确规定，确保生态补偿资金收支规范。
增加“生态产品”的政府购买。同农产品、工业品一样，生态产品是人类生存发展所必需的，更是可持续发展所必需的特殊商品。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”，实质上是政府财政拨款购买这类地区提供的“生态产品”。我国已设立了“森林生态效益补偿基金”，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理及生态移民、科研教育等，并已列入国家财政全额补偿，清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等生态产品是人们生存与发展的基本条件，增加生态产品的供给和生态产品的政府购买，是促进社会和谐，实现经济社会可持续发展，为实现人与自然和谐共处创造良好的条件。
（三）明确权责：形成保护－补偿－利用－控制的组织制度保障
明确流域范围划分，界定管理主体。跨省（自治区、直辖市）河流由中央政府操作；省（自治区、直辖市）内跨地（市）河流由省（自治区、直辖市）政府操作，开展流域综合规划，明确流域资源综合开发-利用-保护－控制的范围及其责任主体，明确流域内水资源在各行政区进出口断面的水质要求，确定各行政区总配给水量要求、排污总量的控制要求、供水分配的协调机制、排污监测控制机制、监督与奖惩措施等。
建立流域管理委员会。为保障流域规划及其生态补偿事务的顺利落实，在省级层面上，省流域管理委员会需要增加跨行政区流域事务的协调与合作职能，需要建立独立于各地级市政府之上的机构来保障省内流域综合管理工作的层层落实。
绩效管理与考核奖惩并行。科学量化和评估生态建设与维护成本以及生态效益是生态补偿的依据。在河流流经各行政区出入界面设立监测与评估点，对水量和水质变化进行监测，及时反应流域生态动态。上游地区提供给下游出境水量水质优于国家规定指标或标准，就应该得到相应补偿，以提高流域内各区生态建设与保护的积极性，反之，如果流域中某行政区超量使用了流域规划中分配的水资源造成下游地区用水不足或污染排放等不良影响，该行政区就应受到惩罚，若如上游地区接受了相应的生态补偿，而出口水质却未达到预定的标准，也必须受罚。以最大程度保障公平合理，维护流域的整体利益和长远利益。
（四）多方筹资：以构建地方发展能力为主的多种补偿方式和渠道
流域上下游之间的生态补偿资金的筹集主要有三种途径，包括：政府转移支付和补贴；受益者支付；国际组织或环境保护非政府组织的贷款或捐助。补偿除资金补偿外，可以采取资源税、绿色产业带动、合作等多种方式，以促进上游地区经济的发展。
国家财政投入和地方政府财政支持。政府对于生态补偿主要采用财政转移支付，在政府进行财政补贴、资金投入的过程中，要按照“把握域情，因地制宜”的原则，注重补偿的“输血”和“造血”的结合，合理有序地开展一系列的补偿工作。建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金，通过中央和地方相统一、相协调的基金保证，建立流域生态补偿体系。此外，应当积极探索征收水资源生态税，以满足国家提供公共物品和服务的能力需要，保证政府履行环保职能的财力需要。
实施水资源开发使用费征收制度，开展水权交易试点。对于在直接开发、占用、利用和使用水资源的单位和个人收缴一定标准的费用，并在其中拿出一定比例的资金作为生态补偿的资金。该部分费用直接来源于水资源的使用价值，其费用的多少，通常根据开发使用的水量、水质以及紧缺程度、所获利益的大小来确定。征收的水资源开发使用费主要用于水源区的生态服务功能的保护和管理。通过开展水权交易，让受益者支付其享受的生态服务。
完善排污收费制度，开展排污权交易试点。逐步扩大排污收费的范围，严格执行新的排污收费制度，将各种污染源纳入收费范围内。进一步提高排污收费的标准，增加排污成本，以激励企业加大对污染控制方面的投资。通过开展排污权交易，让受益者支付其享受的生态服务，有利于流域水环境的污染防治、生态补偿。
积极争取国际社会的补偿资金。生态问题已是全球性的问题，整个人类社会是一统一的整体。目前，通过经济账来还生态账，为他们的生产生活方式和生态分工的优势埋单，已在发达国家被人们所认同。开展生态补偿工作应当加强生态建设领域的国际合作，并成为我国生态建设新的发展动力。目前，世界上生物多样性最丰富、生态分工中占据较高位势的国家大部分是在发展中国家，发达国家经济实力较强，应为其前期的发展承担更多的生态分工和生态责任。目前，最有代表性的生态补偿项目是在哥斯达黎加、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等拉丁美洲国家开展的环境服务支付（Payments for Environmental Services，PES）项目①。该项目由世界银行发起，改善流域水环境服务功能是PES主要的生态补偿方向。中国应积极争取国际社会的补偿资金争取更大的发展空间。
（五）技术支撑：建立流域生态补偿实施效果评价机制
建立完善的技术支撑体系。建立流域生态补偿实施效果评价机制，通过环境影响评价制度、环保监测制度等对重点流域进行持续的跟踪式评估，并以法规确定流域生态补偿的综合性价值评估体系。对上游水源区的补偿主要考虑生态环境建设直接投入以及一定的发展机会成本，并逐步将流域生态服务价值纳入；流域上下游地区间在议定跨界生态补偿标准时，应重视开展上下游地区的环境治理成本和污染损害成本核算，增进生态补偿标准的科学性和合理性；生态补偿金的分配不仅要考虑补偿对象的财力水平因素，也要将其流域治理面积、森林覆盖率等生态环境因素纳入。
科学核定生态补偿资金。各行政区（以地级市为单位）按照享有的生态利益分摊生态建设与维护的直接成本，按照用水水量和水质有偿使用占确定付费的比例及金额，以此构成生态补偿的“基础资金”。结合流域每年生态建设与维护的总直接成本以及从流域内年总计取水的水质水量，计算出使用每单位（亿立方米）不同质量类别水所需要支付的生态成本费按各行政区分摊。②此外，各行政区还可依据流域供水用量分配计划、排污量控制计划等具体指标，在总量不变的情况下，根据各自社会经济发展状态合理调整所需的具体用量，引进目前在水污染控制（如COD）和大气污染物（如SO2和CO2）控制中已得到广泛应用的许可权交易制度①，作为市场调节的手段，将所分得的用水量和排污量有盈余的指标通过市场交易来出售，以此获得生态补偿资金。
加强监测能力建设。环保部门与水利部门应协商统一，协调流域交界水质监测断面与水量监测断面布设，尽量实现两类监测断面的基本重合，并搭建流域跨界断面水质、水量监测数据实时共享数据平台，为生态补偿金核定提供依据。
（六）保护与发展：增强受偿地区生态产品生产能力
在江河源头区域实施生态补偿是建立和完善我国流域生态补偿机制的核心内容，已成为我国解决区域社会经济失衡、保护流域水资源生态安全问题的重要手段和迫切需要。受偿地区一般为贫困地区，如不能解决贫困问题，补偿停止后将重新面临生态退化的危险。②若要实现生态系统的持续健康发展，必须同时满足人们日益增长的物质文化需求。因此，生态补偿还肩负着提高社会福利，改变粗放落后的生产方式，调整产业结构，提高生活水平的重任即应将“输血式”补偿转变为“造血式”补偿。