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根据我国的国情，教育部先后实施了“卓越工程师教育培养计划”“卓越法律人
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[2]教育部，中央政法委.教育部、中央政法委员会关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见[EB/OL]. .
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关键词：PPP；教育融资；高等教育
一、PPP模式和教育PPP模式
（一）PPP模式的内涵
PPP就是公共部门和私人部门进行合作的一种模式，即政府与企业（营利性或者非营利性）为了某个项目进行的合作关系的样式。它强调的是政府和私人部门的合作关系。
（二）教育PPP模式
教育的PPP模式有两种：一种是合约PPP；另一种则是多利益相关者教育伙伴关系。其中教育合约PPP指的是私人部门提供公共教育通过双方签订合约提供教育服务。它分别有基础设施PPP、公立学校私人经营（合约学校）、教育服务外购、非教育支持服务的外购、创新和研究PPP和教育券和补贴等形式。而多利益相关者伙伴关系通常指的是跨国公司通过与联合国机构、公民社会组织等结成伙伴关系负责服务全球教育。与教育合约PPP不同之一就是，它不一定存在私人伙伴寻求商业利益。
二、教育PPP模式的理论基础
（一）公共物品理论
公共物品即共同消费的产品。它具有两个特性：非竞争性和非排他性。非竞争性就是消费者数量的增加不会带来生产成本的增加，即公共物品供给的边际成本是零。非排他性是指不付费的消费者无法被排除享用公共物品，或者即使有些公共物品经过技术等方式可以排他，但是成本太高。这样会出现免费搭便车现象。所以公共物品不能通过市场机制由私人部门单独提供。
通过非竞争性和非排他性，物品被分为三大种：第一大种：同时具有排他性和竞争性的私人物品，完全可以通过市场进行提供。第二大种：纯公共物品，它同时具有非排他性和非竞争性，完全由政府提供。第三大种：混合公共物品。其中有一种具有非竞争性、排他性的准公共物品，另一种是具有非排他性、有竞争性的准公共物品，它的消费存在一个“拥挤点”，只要不超出该点范围内，它就不具有竞争性，但是当消费者数量超过该点时，数量的增加就会带来成本的增加，如拥挤的交通道路。高等教育是具有排他性、非竞争性的准公共物品，可以由公共部门和私人部门共同生产，即运用PPP模式生产高等教育。
（二）公共产品的提供和生产
提供和生产不是同一个概念。提供，指为消费某种商品而承担费用的行为。公共提供的意思是公共部门免费提供公众消费的行为；私人提供是指私人直接为消费某种商品支付费用。生产是投入生产要素、原材料等投入品转化为产品的过程。如果这个过程是在公共部门进行，就是公共生产；如果是私人部门进行，就是私人生产。公共产品或私人产品，可以采用公共生产、私人生产的方式或者其中混合生产、混合提供。高等教育就是如此，一方面学生需要支付一定的学费，但是学费不够一个大学生的生均成本，政府还需要进行大量补贴才能维持学校的运行。这就是典型的混合提供。同时高等教育也可以进行混合生产，即是指某种商品的生产由公共部门和私人部门合作进行的形式，即采用教育PPP模式，共同生产高等教育，从而增强高等教育的生产能力和产品质量。
（三）政府失灵理论
政府干预源于市场会失灵。但是就像市场机制存在缺陷，政府也同样会出现失灵的问题。政府失灵产生的原因和表现是多方面的，例如政府会做出失误的决策、出现寻租行为和政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”等。在政府提供公共产品和服务时，因为政府会失灵，政府独自提供公共物品特别是准公共物品并不一定有效率，反而会因为政府寻租，导致等问题。因此，政府也失灵就需要将私人部门也纳入到准公共物品的提供中。
（四）委托理论
委托理论是研究委托人与人在信息不对称和利益冲突的时如何解决两者的委托问题，更好达到利益的最大化。委托关系实际是一种契约合同关系。在高等教育PPP模式中，有两层委托关系：一个是公众是委托人把全民所有高等教育的资产包括交给人（政府）进行公共管理；二个是政府是委托人，私人部门提供高等教育的服务。政府部门使公众实现社会福利最大化，而私人部门会实现企业经济利益最大化。
三、浙江省发展高等教育PPP模式的现实基础
在公共管理中实行PPP模式，是进行公共管理改革的必然要求，在高等教育的管理中，政府引入PPP模式，不仅可以实现共同融资、同担风险，还能共收益，实现政府、公众和私人部门的利益最大化。
（一）缓解政府财政支出压力
2015年浙江省实际投入教育的资金达到1130.6亿元，占公共财政支出的19.9%，占财政总收入的13.9%，占全省GDP的2.7%，在政府各项支出中居首位。在经济新常态的情况下，如果浙江省在高等教育融资时，采取PPP模式，不仅能减轻浙江省政府财政支出的压力，还能更多地提高教育投资，这将更有利于浙江省高等教育的发展。
（二）改进民办教育形式
浙江省民办教育投资不足。从国家统计局上所能查到的最近时间的数据来看，民办办学经费，在2011年仅为2.08亿元，而国家财政性教育经费为873.26亿元，民办教育投资不足，制约多元化办学模式的形成。但是PPP模式可以利用公共部门和私营企业优势，带动民间资金进入高等教育，改变了民间资本独立投资教育领域的情况，降低传统民办教育的风险，更有利于私人高等教育的发展。
（三）增强学校的独立自由性
实行了PPP模式的高等学校在我国本质上还是公立的，必须执行公共教育政策。但是私人部门或者非营利组织的处理事情方式不同公共部门的，双方可以形成的中和采取更灵活的办学教学体系，从而给高等大学的学校管理简政放权，更有利于高等学校根据自身的情况，结合学生的教育需求，形成学校自身的特色。
四、浙江省发展高等教育PPP模式的若干建议
目前PPP模式在我国教育领域的应用，还不普遍，浙江省在2015年公布的20个PPP项目里，只有一个教育PPP项目――台州第一技师学院项目。所以浙江省对于在融资时采用PPP模式经验不足，对于整个运作流程不熟悉。而且有关于融资的PPP模式，相关政策和法律不完善。操作的政府机构也缺乏专业化技术人才和管理人才，也没有成熟成功的PPP项目的案例可供学习。为了解决这些一系列的问题，浙江省政府可以参考以下几点建议。
（一）推动政府职能与观念的转变
浙江省政府要破除之前单一主体投资高等教育的观念，破除政府包办一切，什么都管，什么都不放权的观念。积极倡导整个省推行教育特别是高等教育PPP模式，从而合理整合社会资本，加强高等教育的融资力度，不仅减缓自身财政压力，更能改变在高等教育投资，政府承担主要责任的现状，形成多元化的融资模式；另一方面政府部门也不能认为因为采取了PPP模式，实行了市场机制运作，就将自己在高等教育中的工作职责减轻，甚至缺位于高等教育的服务和管理。政府需要将过去的在公共服务提供中，特别是教育投资中的主导角色，转变成主动与私人部门资本进行合作，成为高等教育服务提供中的监督者、指导者以及合作者的角色。
（二）修改并完善现行的法律法规，制定专门适用于教育PPP项目的法律
教育PPP项目本身是一项复杂的系统工程，参与主体很多，操作技术困难，必然形成复杂冗乱的法律关系，这就需要严谨专门的法律法规对教育PPP项目的全过程，包括参与主体、参与权责、操作流程等各个环节进行说明和规范，进行必要的法律制度建设。目前关于教育PPP模式的法规几乎没有，有关于高等教育的PPP法规更是欠缺。所以政府部门急需要通过相关法律的出台和试行，加强对高等教育在融资和提供服务时的PPP模式的指导和规范。只有加强高等教育PPP模式法律制度的约束，才能改变政府过强的行政干预，真正提高政府部门的工作效率，才能让私人部门不会过于追求自身经济利益，损害公众的高等教育权益，降低公众的社会福利。
（三）成立专门的教育PPP监管机构，形成有效的监管系统
不管是公共部门还是私人部门，作为一种经济人，都会不自觉地追求自身利益最大化。那么为了更好地在教育中实行PPP模式，保证公私部门能真正按照公众的需求和福利，规范各方行为，除了制定出台相关的法律法规，还需要在PPP项目的运行中，形成良好的监管系统，从而加强政府和公众对高等教育PPP项目的监管能力，保证浙江省教育PPP模式能成功，甚至成为全国各省发展高等教育的典范。政府可以设立专门的高等教育PPP监管机构，监督整个PPP项目的资金和操作环节，并对参与主体实行定期的考核，从而保证高等教育PPP项目的长久健康运行，从而有利于浙江省建立高等教育PPP模式的特色。
（四）缩小公私部门在工作理念和体制上的差别
因为公共部门重视教育服务的公益性，而私人部门追求自身的利益。加上公私部门工作理念和习惯不同，难免在高等教育PPP项目的运行中产生摩擦。努力缩小双方差异，减少摩擦，才能真正保证高等教育PPP项目的成功。对此，浙江省政府可以通过研究国外教育PPP项目的经验与教训，学习国外如何妥善处理公私部门的差异的做法，从而减少摩擦，保证高等教育PPP项目的顺利开展和长久运行。
（五）加强高等教育PPP项目人才培养
高等教育PPP项目是一个负责的工程，因此需要利用经济、法律、财务、合同管理等各方面的知识，那么这些方面的人才在高等教育PPP项目的运行就是必不可少。而浙江省在这方面经验不足。因此，要着重加强这方面专业人才的培养，必要时，开展教育PPP项目的案例培训宣讲课，安排人员出国学习考察优秀的教育PPP项目，从而为我省的教育PPP发展，打下人才的基础。
（六）灵活选择教育PPP类型和使用项目
根据国际经验，一般来说在发达城市大多选择在高等教育中采用合约PPP形式。而一个成功的教育合约PPP项目需要较好的更多的政府财力、运行良好的市场环境、高素质的公共部门人员等。在相对落后的地区和农村，政府可以采用多利益相关者教育伙伴关系模式。因为在这些地区教育PPP项目专业人才更加稀缺，合同管理人才也相对较少，那么势必不适合采用教育合约PPP模式。而采用多利益相关者模式，可以更多的融资和合作，从而保证全省都能积极引入私人部门对于高等教育的投资和服务热情，更好促进高等教育PPP模式的发展。
在选择高等教育PPP模式的项目时，可以先从高等教育的基础设施建设项目开始合作，再进行非教育支持服务的外购项目的合作，在积累一定经验之后再深化公私合作的力度，开始高等教育的公立学校私人经营（合约学校）项目、教育服务的合作等项目，特别是创新和研究项目的PPP，政府和学校部门一定要充分利用私人部门的市场营销等方面的优势，加快产学研结合，增强科研成果的转化能力，从而为高等教育服务社会的功能，贡献力量。（作者单位：浙江财经大学）
参考文献：
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关于高等教育的法律范文4
论文摘要：中国的高等教育正在发生深刻变化，在此背景下，运用法律的观点分析了我国高等学校与学生之间法律关系的性质定位，并且就此问题提出了几点思考，以期能够为高校的学生管理工作提供帮助。
随着高等学校教育教学改革的深入开展，高等学校与学生之间的法律关系也在很多方面发生了深刻的变化，许多新现象和新问题随之出现；高等学校的教育管理权与学生的个人利益之间发生了碰撞，高等学校与学生之间的法律关系呈现出复杂性的特点，这就决定了我们对其进行重新思考和定位的必要性。从法律的观点出发分析高等学校和其学生之间的法律关系，以保证高等学校正常的运行秩序和学生良好的成长环境，是值得认真思考和研究的课题。
一、有关高等学校与学生之间法律关系诸学说
1.关于公立高等学校与学生之间法律关系的代表学说
代表理论有特别权力关系学说和宪法论。
（1）特别权力关系学说。特别权力关系说最初来源于德意志中古时期领主与家臣之间的关系，后来德国学者发展了此理论。特别权力关系指国家和公民之间的一种特殊、紧密的关系，这种学说运用于高等学校的教育领域，其实质是：高等学校按照教育法律法规在对学生进行管理时是以公法主体的身份而出现的，高等学校按照国家赋予的权力和职能，向学生提供教育方面的服务并进行教育管理，而学生对此种管理则负有服从和容忍的义务。高等学校与其学生之间的这种管理和服从的关系就叫做特别权力关系，它在本质上应该属于行政法律关系。特别权力关系体现了国家运用公共权力对教育实施直接控制的教育理念，它强调学生对所在学校也就是对国家的高度服从关系。自二战以后世界各国逐步形成保障国民受教育权利的教育理念，在高等学校管理中逐渐主张强调对于学生基本权利和利益的保护，而限制国家对于教育过多的直接干预。因此这一学说逐渐受到德国及其他大陆法系国家如日本学者的批判。
（2）宪法论。依据宪法论，公立的高等院校在性质上被认定为政府机构的一类，那么高等学校和学生之间的法律关系自然应当适用宪法规定的给予公民的基本权益关系，学生作为公民，他们的基本权益应当受到宪法的保护。宪法论的实质是：高等学校在处理和处分学生时，应当保证宪法规定的公民的各项基本权利能够得以实现。如果要剥夺这些基本权利，则必须履行法定的正当程序，而一旦未经过法定的正当程序，那些基本权利受到了侵害的学生就可以诉诸法律寻求救济与保护。比如在美国，《美国联邦宪法》在修正案中就提供了特定的程序用以保障公民的各项基本权利得到保护而免受政府和其他机构的侵害，这些特定的程序当然也适用于州立大学和学院与其学生之间的法律关系。
2.关于私立高等教育机构与学生之间法律关系的代表学说
（1）契约关系学说。按照前述传统的特别权力关系学说，高等学校在某种程度上已经成为脱离法制的乐园。因此在20世纪60年代，契约关系学说应运而生。此理论认为，高等教育关系应当完全脱离强制的权力作用和影响，应当完全摆脱行政法律关系而成为民法上平等的契约关系。高等学校与学生双方的法律地位应该是平等的，双方按照各自的目的缔结教育合同。“教师（代表学校）与学生不仅仅是教育者与受教育者的关系，而且是一种消费与被消费的合同关系”，高等学校与其学生双方之间法律关系的依据是契约（合同），双方通过契约来确定彼此的权利与义务关系。
（2）自治关系学说。欧洲大学自中世纪开始就有自治的传统，高校几乎不受政府的控制和指导。在这种背景下，大学的地位类似于行业协会，是一个知识共同体，其内部纠纷大都在自治的框架下予以解决。自治关系学说认为：高校的师生不仅是一个抽象的知识共同体，更是在观念、职业、社会地位和信誉等各方面综合的一个利益共同体。因此，大学生们动辄就把母校起诉到法院，是对传统文化价值的一种伤害。学生与其学校之间的纠纷应当“笔墨官司笔墨打”，也就是在大学内部通过申诉的方式来加以解决，而不应当轻易诉诸法院。世俗权力对大学内部裁判权的容纳，也是对大学理想的一种尊重。
综上所述，对于高等学校与其学生之间的关系，理论上存在着传统的特别权力学说，其他学说都是在其基础上对其进行发展和修正所产生的，这些发展和修正的目的主要在于减少政府对于高等教育过多的直接干预，弱化高等教育的公权力色彩，以更好地适应现代教育更新发展和教育实践的要求。
二、我国高等学校和学生的法律关系性质分析
我国的高等教育法律制度随着《教育法》和《高等教育法》等一系列法律法规的出台而基本确立，并且逐步得以完善。但是对于高等学校与其学生之间的法律关系问题，在立法上并没有任何具体明确的结论和规定，从而使立法与司法实践的需求之间还存在着脱节，立法上显示出一定的滞后性。从现实情况看，特别权力关系学说对于我国教育司法制度的影响很深，学校与学生二者的关系比较符合特别权力关系学说，高等学校对于学生偏重于管理和约束，而对于其权益的保障和救济方面相对则比较薄弱。虽然如此，这一学说又并不完全符合我国目前高等学校与学生关系的现实。笔者认为，目前我国高等学校与其学生之间法律关系的性质并不是单一的，而是表现为公法与私法的混合，行政法、合同法与团体自治法的交织，因而带有相当的复杂性。具体来讲，我们要具体情况具体分析，不能统一而论。目前我国高等学校对学生的管理事项虽然很多，但是事实上可以区分为国家干预和不干预两个大的方面。相应地，高等学校与其学生之间的法律关系也应当区别对待，分别认定：国家干预的领域具有公权力的色彩，因此这个领域内的高等教育法律关系属于行政法律关系的性质；而在国家不予干预的领域，则为高校自治和契约自由留下了空间。
具体来讲，我国高校与学生的法律关系，从性质上可分为如下三类。
1.行政法律关系
笔者认为，高等学校与其学生之间的法律关系首先表现为行政法律关系的性质。在涉及可能会影响到学生将来的生存和工作这样的基本权利方面的事项，如学籍的得失、学位的授予等，应该由法律进行解释和规定。也就是说，高等学校对于其学生的学籍、学历和学位等方面事项的管理权力应当得到国家法律、法规的授权才能行使，高校应当按照国家的法律法规，代表国家或者说接受国家的委托从事这些事项的管理活动。
这种行政法律关系双方主体的地位是不平等的，它是一种纵向关系，强调管理与服从的关系。高等学校属于行政法中规定的“法律、法规授权组织”，在从事上述事项的活动时是以行政主体的身份出现的，其管理活动涉及到“公权力”的运用。如《教育法》第28条规定的招生权，学籍管理、奖励、处分权，颁发学业证书权等，具有明显的单方意志和强制性，符合行政权力的主要特征。《高等教育法》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生学籍管理规定》等法规和规章也有类似规定。北京大学学生刘燕文为获得博士学位将母校告上法院，以及北京科技大学学生田永状告母校拒绝为其颁发毕业证、学位证两个司法案件，在司法实践上确立了高等学校从事学籍管理活动的行政行为性质。可以看出，在我国现行的教育立法中，体现了国家对学校管理权力的严格控制，并以此作为鲜明的特色。
转贴于
2.内部自治的关系
高等学校对其某些内部事项进行自主管理，这既反映了大学古老的传统和理想，同时也反映了当前高等教育管理民主化和科学化发展的客观要求。通过制定学校章程，明确地赋予高等学校对某些内部事项进行自主管理的权力，能够有效提升高等学校的活力与竞争力。如我国《教育法》第28条规定，学校按照章程进行自主管理，对于受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分，对受教育者颁发相应的学业证书；《高等教育法》第11条和第四章也有类似的规定。这说明，在一些对于学生的基本权益影响不大的方面，如住宿管理等，可以允许高等学校进行自行管理。这些权力与学生有密切的联系，也是高等学校教育自由和管理自主的表现。当然，我国高校管理过程中的这些自主管理的权力与传统的大学自治还有一定的距离。传统的大学自治意味着大学是一个保障它的教师和学生免受世俗权力迫害的自治性质的团体，而且它首先是一个学生的而非教师的法律上的社团。而我国高校的自主管理权则主要指的是高校相对于国家和政府而言所享有的管理自主权力，其基本缺陷是作为学生而言，他们的基本利益可能会得不到适当方式的表达，这也是近年来频繁出现高校学生对母校诉讼案件的主要原因之一。
3.具有服务合同性质的民事法律关系
从20世纪90年代中后期以来，我国高等教育逐步提高了学费在学生教育培养成本中的比率，逐步扩大了家庭在学生教育成本中分担的份额，同时，民办高等教育的崛起，国有民办二级学院、公立大学民营化等办学模式的涌现，表明高等学校与其学生之间已经逐步建立起平等、双向、自愿的教育合同关系。笔者认为，这种关系在本质上应该属于民事领域的法律关系，在法理上双方的法律地位是平等的。其基本表现是：作为合同其中一方的学生自费上学，自己花钱投资于教育，购买教育服务，他们有权根据自己的需要和满意度来选择学校和教育内容，甚至选择某位教师；与之相对应的是，合同的另外一方——学校收取学费和其他教育费用，有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺来提供合格的教育服务。
在市场经济条件下，有关法律制度的建立健全为这种教育合同关系提供了相应的法律依据。如按照我国《民法通则》的规定，高等学校在性质上属于事业单位法人，在与其他民事主体从事民事活动时形成平等的民事法律关系。另外，根据《教育法》第42条第四项和第81条的规定，如果学校侵犯了学生的人身权、财产权或其他合法权益，则学校应当承担相应的赔偿责任。这些法律规定，为司法实践中处理这类案件提供了法律依据。
三、合理界定高等学校与其学生之间法律关系的思考和建议
合理定位我国高校与其学生之间的法律关系问题既是完善高等教育立法的基本前提，又是促进我国高等教育管理科学化发展的重要环节。解决这个问题，既应体现现代高等教育发展的先进理念，同时又应以我国目前实际作为基础；既要着力解决司法实践中突出问题和矛盾，同时又要照顾到我国高等教育长远的发展问题，做到在立法上不断完善，以改变立法滞后于司法实践的现实状况。
基于上述分析，笔者认为，在我国，高等学校与其学生之间的法律关系应当通过以下方式来进行定位。
1.正确区别高等学校与其学生之间不同性质的法律关系，合理定位不同种类法律关系
在我国现行的立法和司法实践中，对于高等学校与其学生之间法律关系的认定方式在一定程度上反映了两者之间法律关系的现实状况，厘清了复杂的校生关系。但是，在司法实践中还是应当特别注意防止混淆民事法律关系和教育管理关系两种关系之间的界限。如上分析，高等学校与其学生之间确实存在着平等的民事合同法律关系，但笔者认为，这并不是校生之间法律关系的全部内容，也并不是两者之间法律关系的主要部分，实际上，双方之间法律关系的主要部分应当是直接与学校教育管理职能的行使以及与学生的受教育权相联系的教育行政管理关系，而对后者在性质上的认定应当构成对双方法律关系认定的主要部分。
2.在立法上完善学校与学生之间教育管理关系的性质认定
教育管理权具有行政权的特征，从其本质上来讲应当属于行政权力，体现着国家的意志，学校对于学生来讲具有较高的、居于主导性的地位，但是它又不同于一般的行政管理权，而应属于一种特别的行政管理权。笔者认为，教育管理行为具有较强的专业性和复杂性，这就决定了学校在实施这种教育管理行为时，不可能像一般行政权力那样完全运用依法行政的基本原则，也不应当把学校所从事的全部教育管理行为纳入到行政诉讼的受案范围。某些校生纠纷不应当诉诸法律，而应当通过学校内部的纠纷解决机制来解决。例如在美国的司法实践中，联邦最高法院就认为，学校在对于学生自身的物品进行搜查时，“只是合理的怀疑，只要是搜查的范围当时的情景相匹配，只要搜查的行为相对于学生的年龄性别和违规性质，不具有过度的进攻性，这种管理行为就是不侵犯学生隐私权的，没有破坏学生对隐私的合理预期”。此外，在美国法律中，在一般刑事案件中普遍适用的搜查前出示搜查令的程序性做法在学校内部范围内也是不适用的，这些规定使学校对于学生的具体管理行为可以更具有弹性。
当然，考虑到学生的正当权益，学校在实施教育管理活动过程中并不能违反国家法律的强制性规定，应注意防止因为采取教育管理活动不当而给学生的合法权利造成不应有的损害。学校在处理学生权利与学校利益的矛盾事件中，应做到公开、公正、合法，避免不当行为特别是不合理搜查、侮辱、体罚等行为，还应给予学生知情、异议和申诉的权利。这样，把教育管理活动关系定性为行政管理关系不但不会侵害学生的合法权利，反而更有利于保护学生的受教育权和其他基本权益。当校生双方发生法律纠纷时，学生可以通过提起行政诉讼的方式来救济自己的受教育权和其他基本权益，而行政诉讼法中的诉讼原则、证据规则等与民事诉讼相比，能为处于弱势群体地位的学生提供更有效、更全面的保护和救济。
综上所述，笔者认为，对于高等学校与学生之间的这一法律关系在名称上仍应称其为教育管理关系更为适宜。在立法上进一步清晰界定高校与学生之间的教育管理关系并逐步完善相关的配套法律制度是非常关键的问题，从立法的层面上合理定位这一关系是切实提高我国高等教育管理水平和实现高等教育理念不断更新、推动教育实践不断向前发展的重要举措。
四、结语
本文所探讨的仅仅是我国目前高等学校与其学生双方主体之间法律关系中的一部分，在我国教育法制体系逐步完善的过程中，高等教育法律关系急需明确界定和完善运作规范，立法相对于司法实践的滞后情况还需要随着立法的深入而逐步改善。
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关于高等教育的法律范文5
一、高等教育大众化进程中我国法学本科教育的发展
依据美国学者马丁·特罗高等教育大众化的理论,一国高等教育的毛入学率在15%以下时是英才(精英)教育阶段;在15%至50%之间时,属于大众化教育阶段,在50%以上则属于普及教育阶段。我国高等教育自1999年扩招以来,毛入学率以每年平均两个百分点的速度增加,由2000年的12·5%、2001年的13·3%、2002年的15%、2003年的17%,到2004年我国高等教育总规模已达2000万人,毛入学率超过19%。按照我国高等教育发展规划:2010年,高等教育各类在学人数将达2500万,高等教育毛入学率达到23%左右。2020年,高等教育毛入学率达到40%以上。[1]大众化是高等教育发展的必然趋势。
我国的法学教育在“依法治国,建立社会主义法治国家”战略目标的确立过程中成为高等教育最热门专业之一,在高等教育大众化的进程中呈现出万马奔腾、遍地开花的局面。据统计,我国在1978年只有6所法律院系;1987年有86所;1999年有330余所普通高等院校设置了法律院系或法律专业,在校生60000余人,占全国普通高校在校生总数的2·2%;[2]据《中国教育年鉴2004》披露,到2004年,我国约有近400多所普通高校设置了法学院或法律系,法学本专科在校生560916人,占全国普通高校在校生人数(11085642)的5%。就办学渠道而言,不仅有直属教育部的国家重点法律院校(中国政法大学、西南政法大学等)、国家重点综合大学的法学院系(北京大学法学院、南京大学法学院等)、师范、农、林、理、工等院校的法学院系(清华大学法学院、北京师范大学法律系等),也有地方教育部门、司法部门、行政机关设立的法律院校和培训学校,还有民办院校的法学院系以及自学考试、夜大、函授、远程教育、党校等成人法学教育。我国法学本科教育的渠道、形式、层次之多堪称世界之最。法学本科教育的多渠道、多形式、多层次发展,是高等教育大众化的结果,是建设社会主义法治国家的客观要求。
二、法学本科教育目标定位及其理性分析
在高等教育大众化进程中,我国法学本科教育招生门槛降低,办学规模扩大,教学主体结构多样,法学本科教育过程中的精英教育与大众教育、素质教育与专业教育、学术性与职业性等各种矛盾将日益凸现。法学本科教育要适应大众化发展趋势,有效地解决诸种矛盾,就要借鉴西方发达国家大众化教育的经验,对法学本科教育准确定位。所谓准确定位,是指各类法学教育机构根据自身的实际情况,如办学规模、办学条件、师资力量、教育对象、办学优势等,确定切实可行、富有特色的人才培养方案、目标和发展方向。只有准确定位,各司其职,各谋其事,协调发展,才能有效解决大众化过程中法学本科教育存在的诸多问题,才能改变人才培养的“千人一面”现状,才能有效避免不同层次法学人才在劳动力市场上共同竞争同一岗位现象的发生。
(一)法学本科教育定位理性分析
关于我国法学本科教育的定位,目前大体上有以下争论:一是通识教育与职业教育之争;二是精英教育与大众教育之争;三是培养“高素质、宽基础、懂法律、懂经济、有专攻、能应变”高层次、复合型人才[3]、培养“基础扎实、专业面宽、人员素质高和适应能力强的高级法律应用专门人才”[4]、培养“应用型通才”[5]之争。笔者通过认真拜读上述论者之作认为,上述三种论点是论者分别从法学教育内容、教育对象、培养目标等不同角度出发,对法学本科教育进行阐释,虽然都有一定的道理,但是也都存在着明显的缺憾。
笔者认为,我国的法学本科教育是一种建立在中等教育、专科教育基础之上,以素质教育为终极目标,法学专业教育为核心,培养掌握法学基础理论、专业知识和基本技能,具有创新精神和实践能力,能够从事法学专业工作或法学专业相关职业工作,能够独立解决与法学专业有关的理论与实际问题的多层次、复合型、应用型专门人才。
(二)素质教育是法学本科教育的终极目标
素质教育是指利用素质的后天性和可塑性,调动受教育者认识与实践的主观能动性,促进其内在身心潜能的开发和外在知识向个体身心品质的内化,从而提高受教育者综合素质的教育。素质的个体差异性,决定了素质教育的个体针对性;素质的整体性决定了素质教育内容的全面性;素质的相对稳定性,决定了教育的长期性。高等学校推行素质教育,就是要提高教育质量,培养出有创新精神和实践能力的全面发展的人才。
素质教育是终身教育,素质的形成和发展贯穿于人的一生,贯穿于学校教育的全过程,也贯穿于法学本科教育的各个环节。
我国法学教育基本上是从本科教育开始的。本科教育职能的多样性、教育对象的特定性、教育内容的专业性、与社会联系的广泛性与复杂性等特点决定了本科素质教育与初、中级教育阶段的素质教育有很大的区别。本科素质教育是高级阶段的素质教育,是寓于专业教育之中的素质教育,本科教育成功的关键在于激活大学生的独立性、积极性、主动性与创造性。法学本科教育必须树立素质教育的观念和目标,把素质教育渗透于法学教育教学全过程和贯穿于教育教学各环节,注重发挥学生学习法学知识和技能的主观能动性,促进法律知识、技能向学生个体心理品质的内化,为学生的进一步发展奠定一种良性循环的素质基础。
(三)专业教育是法学本科教育的核心
本科教育是学校教育的高级阶段,是在完成基本的素质教育和通识教育之后的专业素质教育,专业目的性和职业定向性是本科教育不同于中等以下教育的主要特征。本科教育是根据学科或社会行业(职业)部门分类设置专业、实施专业教育的,其主要任务是培养各个学科领域和各种行业(职业)的专门人才。当然,本科教育不只是培养合格的公民,更是要培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才。就个体而言,绝大多数受教育者在接受本科教育之后,将步入自己的职业生涯,每个大学生只有尽早了解自己,了解专业,了解职业,了解社会,准确定位,明确人生目标,做好人生规划,才会积极、主动、有的放矢地学习知识,提高技能,才能适应社会发展对人才的需求,提高自己就业竞争力。目前一些高校尝试在大学一年级引入职业生涯规划课程,就是为了帮助大学生认识社会和专业,认识自我和职业,树立职业生涯规划的理念,提前规划自己的职业生涯,明确大学学习的目标。
关于高等教育的法律范文6
关键词：高等教育中介机构；高校；行政法律关系
中图分类号：G649.21
文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2012）06-0022-06
随着我国改革开放政策的推进以及政治经济文化体制改革的深入，社会各行各业的改革在如火如茶的进行中。作为事业单位的高等学校也不例外。如何保证高校办学自的落实与扩大，如何防止政府集投资者、办学者与管理者于一身，如何协调政府、社会干预与大学自治、学术自由关系等问题，依然是当前高等教育研究的热点与难点问题。我们认为，高等教育中介机构可以缓解乃至于消解这些状况。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条“完善中国特色现代大学制度”中，明确指出要“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”，在第四十七条“转变政府教育管理职能”中，进一步指出要“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。显然，教育中介机构如何真正发挥作用，是我国教育公共治理不断走向完善、成熟的重要标志之一。但无论如何，首要前提是我们需要对教育中介机构的法律属性及其职能进行科学探究，方能体现教育中介机构的合法性，人们才能认可教育中介结构的权威性，尤其是要充分定位教育中介结构在高校与政府法律关系中的地位。
一、高等教育中介机构的法律诠释及特点
在全球化时代的背景下，为了解决政府超载的现象，各国政府都在大力地“简政放权，把有限的政府资源用于最必需的方面，提高工作效率和权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。非政府组织是介于政府与社会（市场）之间，作为“介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现”。政府行政职能改革的趋势就是将越来越多的政府职能通过各种各样的方式逐渐转移到非政府的社会组织手中，这类承接部分公共管理职能的社会组织一般称为“社会中介组织”。
在高等教育的发展历程中，如何处理政府与高校间的关系，是各国高等教育发展所面临的一个难题。而将高等教育中介机构引入到政府与高校关系中来，可以很好地平衡政府与高校的关系。对于中介机构，伊尔·卡瓦斯（EL—Khawas）是这样界定的：“中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立（或半独立）的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”伯顿·克拉克将介于国家和高校之间的高等教育中介机构称为“缓冲组织”（Buffer orgalliZations），认为它可以发挥学术权威在国家官僚和高校之间的协调作用。
虽然学界对教育中介机构的内涵有着不同的定位，但我们认为，法律意义上的高等教育中介机构是指介于高等学校和政府及教育行政部门之间的独立的合法组织，它的主要职责就是通过综合发挥学术、政府、高校以及社会的力量，来更好地行使教育公权力，以促进高等教育事业的健康发展，具有以下几个层面的特征。
第一，高等教育中介机构是一个独立的合法组织，具有民法上独立的民事主体资格。一个组织或团体要成为民事主体，必须满足法人设立的条件即是民事主体构成要件的具体化。我国《民法通则》第三十七条中规定，法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。同时我国《民法通则》依据是否以营利为目的，将我国的法人分为企业法人和非企业法人，企业法人是以营利为目的，从事经济活动的法人，它数量最多，参与民事活动最多，财产流转数额也最大。非企业法人是主要从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等非经济活动且不以营利为目的的法人，它们同时也进行某些必要的民事活动，成为民事活动的主体。同时非企业法人包括机关、事业单位和社会团体法人。
高等教育中介机构是一个独立的合法组织，虽依赖于政府的审批、登记或注册，但其运转与政府并不构成行政法律关系，是依法成立的享有权利和履行义务的机构，具有民法上独立的民事主体资格。任何组织或机构，要具有民事主体资格，就必须具有法人的独立性。何谓法人呢？有学者认为：“法人的本质特征有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性。前者说明它首先是一个团体，一个组织，一个人的集合体，而不是一个个人，这是它有别于自然人的特征。后者说明它具有独立的民事权利能力和行为能力、能够独立享受民事权利并承担民事义务。这是它有别于非法人团体的特征。这两个特征汇合在一起，就可以用最精炼、最概括的语言给法人下一定义：法人者，团体人格也。”显然；不具有独立性的法人，是不健全和受牵制的法人。只有保证了法人的独立性，其才能自主地运行和发展，并合理、正当地行使权利。作为高等教育中介机构，只有具备独立的民事主体资格，才不会陷入“两难”境地，消解“中介机构总是声称是按照政府教育主管部门的什么精神和具体安排来开展工作，以表明其合法性和权威性”H的状况。
第二，高等教育中介机构可以行使教育公权力，具有行政法上行政主体的资格。高等教育中介机构的民事主体资格是为了避免政府对其的干预和控制。当高等教育中介机构代表政府行使权力时，高等教育中介机构与高校之间就形成了教育行政法律关系，也就是说，高等教育中介机构可以行使教育公权力，具有行政法上行政主体的资格。依据我国《行政法》与《行政诉讼法》，行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。由上述概念可以看出，具有行政主体资格的，一是国家机关，二是法律、法规的授权组织。很显然，高等教育中介机构不是国家机关。所以，判断高等教育中介机构是否具有行政主体资格的关键，就是看它是否是法律、法规授权的组织。
建立高等教育中介机构是当前教育体制改革的一项重要措施，不仅是市场经济发展的要求。而且也是教育行政部门职能转变的必然选择。在这种权利再分配的过程中，高等教育中介机构通过以下各种方式获得权利：（1）以参权的形式直接参与教育政策的制定、执行和实施的活动；（2）国家以委托的方式把教育行政权力委托给具有相应条件的非政府组织；（3）国家以授权的形式将某种教育行政权直接授予合乎法定条件的社会组织，该组织以自己的名义独立行使这种权利，并承担责任；（4）国家将本属于社会主体的权利，在市场经济发展、市民社会取得相对独立地位的条件下，国家放权于社会。很显然，高等教育中介机构的上述权利都具有明显的单方面意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，因而性质上应属于行政权力或公共管理权力。由此可以推断，高等教育中介机构是经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共权力的事业单位，具有行政主体资格。
第三，高等教育中介机构的本质特点是“中介性”，承担着政府与高校基于利益冲突的角色。高等教育中介机构的双重法律地位，即高等教育中介机构既具有民法上独立的民事主体资格，又具有行政法上行政主体的资格，决定了高等教育中介机构和政府与学校关系的中介性。在现实的教育教学管理过程中，政府与高校之间并不总是和谐、互动的，双方存在着对立关系，政府不能及时充分地了解高校的要求和主张并有策略地推行政府决策，而高校又缺乏一个稳定的制度化的渠道来表达利益、伸张权利，导致政府与高校之间势必存在着紧张对峙的状态。
如何消除政府权力与高校权利之间的敌视与对抗呢？我们认为，既代表“私”又代表“公”的高等教育中介机构能实现政府与高校间的平衡，这也正好体现了高等教育中介机构的本质特点“中介性”，通过高等教育中介机构来达到双方的协商对话与相互支持，因为“社会和国家双方通过合作而获益：一方面。社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去：另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制性”。惟有如此，才能够体现政府与高校间权力（利）配置的平等，消除双方交流与沟通的鸿沟。
二、高等教育中介机构的法律职能
高等教育中介机构不仅是市场经济发展的必然产物，也是政府部门行政职能转变的必然选择。随着国家教育权的转移和分化、中外教育交流的日益频繁和广泛，为了提高高校的办学水平，适应目前高校跨越式发展的路向，高等教育中介机构的建设是协调高校与政府关系的必然路径。那么如何建设高等教育中介机构以及高等教育中介机构的主要职能是什么呢。
纵观世界各国政府与大学之间的中介机构，其类型主要有政府组织形式，如英国的高等教育基金委员会、法国的全国高等教育和科学研究审议会；学术组织形式，如建立于1949年的前联邦德国大学校长会议（简称WKK）；民间组织形式。如成立于1975年1月美国高等教育鉴定协会（COPA）等。但无论是何种类型的高等教育中介机构，其存在的根本目的在于发挥其应有的功效。著名高等教育专家博耶认为，高等教育中介机构有三种功能：“（1）影响政府的决策。高等教育中介机构可以扮演一个压力团体的角色，代表高校对政府施压，从而对政府的政策产生影响。（2）担任执行政府决策的责任，完成或部分完成政府下达的任务。（3）提供服务，特别是为个体提供服务。”显然，高等教育中介机构的功能主要在于协调政府与高校的关系，从而使二者保持良性、和谐、可持续发展的状态。具体来讲，高等教育中介机构的职能主要表现在参与决策、服务、维权、协调等方面。
第一，参与决策职能。高等教育中介机构的本质是促进高校的健康运转和发展。那么如何才能促进高校的正常健康运转呢？前提条件是：高等教育中介机构必须了解教育政策，从而影响政府的决策，代表高校向政府施压，参与到政府对高校的重大方针政策的制定中去。在政策的制定中，高校有了自己的“话语权”和“立场”，才能为自身的发展谋福利，进而维护自身的学术自由和大学自治。高等教育中介机构在参与的基础上，应当进一步影响政府的决策，使决策的内容能够保持高校的可持续发展，如关于高等教育规划、投资拨款等内容，向政府提出预算；高校教师的待遇、学生的管理规定等，及时地反馈给决策者。
第二，服务职能。高等教育中介机构的中介性特点决定了其双重性，也就是说高度教育中介机构既要服务于政府，又要服务于高校。如前所述，教育中介机构既具有独立的民事主体资格，又具有行政法上的行政主体资格。高等教育中介机构双重的主体资格，也决定了教育中介机构的双重性，既代表政府，又代表高校。一方面，高等教育中介机构是代表国家行使国家行政权力或公共权力的事业单位，要求高等教育中介机构担任执行政府决策的责任，完成或部分完成政府下达的任务。另一方面，高等教育中介机构又是高校的利益代表者，向政府表达高校的心声和立场，反映高校在发展过程中所遇到的问题，寻求政府的解决。
第三，维权职能。政府与高校的法律关系，从本质上来讲，是以命令与服从为原则的不对等的教育行政法律关系，教育行政法律关系的典型特点是单方面的意志性，双方的权利义务事先由法律法规明确规定，没有自由选择的余地。在高校与政府的行政法律关系中，政府是行政主体，高校是行政相对人。现实的教育行政管理过程中，高校居于服从、被动的地位，双方是一种隶属性的关系。双方地位的不对等性以及法律法规中权力的配置，极易造成行政主体对行政相对人权利的侵犯。如此以来，高校往往是敢怒不敢言。作为教育中介机构，当高校的权利遭受到政府的侵犯后，应当发挥维权职能，维护高校利益不受政府的侵犯并采取积极的措施补救受损的权益。
第四，协调职能。从法人的角度来讲，高校与政府都是非企业法人，不过高校是非企业法人中的事业单位法人，政府则是非企业法人中的机关法人。机关法人是指从事国家管理或行使国家权力，以国家预算作为独立经费、具有法人地位的各级国家机关；事业单位法人是指从事社会各项事业、拥有独立经费和财产的各种社会组织。高校作为事业单位法人与机关法人虽然都是为了实现公共利益而设立的，但也有不同之处：（1）机关法人由于不能经商和不能以自己的名义兴办产业。因而其经费完全依赖于国家的财政拨款；高校法人的经费一方面来源于国家财政拨款，另一方面来自于学费收入、科技开发收入以及社会捐赠等；（2）机关法人以法律或行政命令设立，而高校法人则以行政命令或登记设立，高校一经设立，就享有依法办学的自，负有向学生和其他受教育者提供教育服务的义务。从机关法人与事业单位法人的区别来看，由于双方代表的利益群体的立场不同，容易产生冲突。作为高等教育中介机构，理应协调双方的利益冲突，化解双方的矛盾，实现二者的“互惠互利”。
三、高等教育中介机构在协调政府与高校行政法律关系中的地位
长期以来，我国高等学校与政府的关系比较单一，属于典型的行政隶属关系，政府与高等学校的地位不对等，高校不具有法人资格，成为政府的附属机构，“公立学校成为结构臃肿、效率低下的官僚机构。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。应该在新的市场制度基础上加强高等学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对高等学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以‘高等学校自和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的’公共教育体系”。虽然从我国《民法通则》的颁布实施开始，高校作为法人具有民事主体资格。但高校在行政法上的地位并没有得到确认。政府在对高等学校进行管理的过程中，高等学校是政府行政行为的相对人，而政府则是天然的行政主体。高等学校作为社会组织的一员，必须受到政府的某种程度的行政管理，即政府与高校的法律关系是一种教育行政法律关系。当高校接受政府的行政管理时，高等学校就与政府之间构成一种行政法律关系，行政法律关系由行政主体和行政相对人构成的。在教育行政法律关系中，教育行政主体是指依法代表国家行使行政权的组织——教育行政机关，是实施管理的一方。而行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对的一方当事人，是指依法接受国家管理的个人和组织——高校。是教育行政机关管理的一方。高等学校在此行政法律关系中的身份就是行政相对人。
但现实中，政府与高校的行政法律关系中，行政主体的权力与行政相对人权利之间存在着严重的不平衡，总体表现为：重视实体法权利而忽视程序法权利、彰显行政权而忽视行政相对人权利。具体来讲，主要表现为：首先，教育行政法律关系中过于彰显政府的行政指导、控制与命令，忽视了政府义务和责任的承担，造成信息失真、不对称等现象，难以克服政府失灵的效应。其次，教育行政法律关系是由行政主体和行政相对人构成的，在彰显教育行政机关的权力时，则必然弱化行政相对人的权利，强调政府的优势地位忽视行政相对人的主体地位。缺乏对行政相对人的权利的研究。再次，《教育法》、《高等教育法》等法律法规虽然对高校的权利与义务作出了相应的规定，但这些权利是学校基于民事主体或者法律、法规授权的行政主体的资格而取得的办学自，并没有对高校作为行政相对人的权利进行说明，容易造成政府与高校间权利与义务的脱离，导致政府对行政相对人权利的侵犯。
因此，如何平衡政府与高校之间基于行政法律关系而产生的权力分配和制衡呢？从我国目前高校与政府的行政法律关系发展来看，要协调政府与高校的行政法律关系，建立和健全高等教育中介机构，是一种行之有效的方式，从而实现扩大高校自与加强政府宏观管理的有机耦合。
然而，高等教育中介机构在我国的发展起步晚、数量少、建立慢、研究少、发展不健全、独立性差、专业权威性弱，人们对高等教育中介机构的认识还有许多不足，运用高等教育中介机构来协调政府与高校的法律关系还没有引起人们的重视。从高校与政府行政法律关系的现实对抗和障碍出发，即一个以价值追求为行为导向，另一个则以社会现实利益的实现为宗旨；一个是无序的松散结合式的组织机构形式，而另一个则是严格规范的等级管理机构方式。我们认为，利用高等教育中介机构协调大学与政府的行政法律关系，首要任务应从我国国情出发，建立省级以上的高等教育咨询委员会、高等教育拨款委员会、高等教育申诉委员会等机构，解决政府在管理高等教育过程中的失灵现象，诸如信息不对称、财政危机等，提高政府决策的科学化水平；同时参照西方各国的普遍做法，应该建立由有关专家教授组成的高等教育评估机构，对高等学校的质量和效益进行评估。具体来看，高等教育中介机构在政府与高校之间的中介作用用图示表现出来为：
从上图我们可以清楚地看出，一方面在高等教育中介机构与政府的关系中。高等教育中介机构需要政府的培育和支持，在一定程度上高等教育中介机构接受政府的管理，同时高等教育中介机构作为高校的利益代表者对政府进行监督和制约；另一方面在高校与高等教育中介机构的关系中，高等教育中介机构借助政府的资助及授权或委托，获得了对高校进行实质性管理的权能，同时高等教育中介机构根据高校需要而为其提供服务。
