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城乡低保一体化范文1
［关键词］ 失地农民； 社会保障； 就业安置
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041
［中图分类号］ D422.7 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）07- 0080- 02
近些年来，随着我国城乡一体化进程的不断加快，在全国各地都出现了用地需求量猛增的情况，大量城市周边的农民成为了失地农民。这些的农民在失去土地后，也随之失去了他们生存发展的基础，成为了城市中新的弱势群体，失地农民的利益遭受了很大的损失。
作为的首府城市，呼和浩特这些年城市扩张进程不断加快，城市周边农村土地被大量征用，失地农民的总量不断增加。据不完全统计，在呼和浩特城市建设规划的250平方千米内，共有76个行政村，有近10万农业人口。在近些年的城市发展中，已出现失地农民约46 000人，其中完全失去土地的农民约22 000人，并且，未来这一数字还将不断扩大。
在土地被征用后，失地农民大多就地搬进了村民住宅小区，生活环境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴随着失地农民身份的转换，各种各样的问题、矛盾也随之凸显出来，特别是在社会保障方面，失地农民遭受了很大的利益损失。因此，重视呼和浩特地区失地农民的社会保障，使他们能够享受到本地区改革与发展的丰硕成果，是构建和谐社会的需要，也是失地农民家庭全面实现小康的需要。
1 失地农民在享受社会保障时存在的问题
1.1 征地补偿标准较低且被层层截留，失地农民利益受损
在征地过程中，各地政府都对被征地补偿的标准有着较为明确的规定。在呼和浩特地区，失地农民的征地补偿主要由以下3个部分组成：一是土地补偿费，在征用土地时会根据每亩土地前3年平均产值的6~10倍来进行补偿；二是青苗及其地上附着物的补偿费，这类项目的补偿是按照其成本或市场价格来进行补偿；三是对劳动力安置的补偿费，一般是按每亩土地前3年平均产值的4~6倍对失地农民进行补偿。在执行过程中，土地补偿和劳动安置补偿加总的和最高不可超过前3年平均产值的30倍。
总体上来说，在呼和浩特地区执行的这个补偿标准是一种政策性价格标准，具有非常浓厚的计划色彩。在实际的征地补偿过程中，被征地补偿支出的费用远低于该土地可能带来的收益，不能够很好地反映被征土地的位置、区域环境、人均耕地面积等影响土地价值的因素，所以失地农民也就没有分享到土地出让所带来的价值增值。并且，发放给失地农民的征地补偿费远低于作为一个城市居民所需要的生活保障费用，说明这个标准是偏低的。
不仅如此，在征地补偿的过程中同时显现出来的另一个问题是，由于失地农民缺乏参与权和决策权，甚至有些时候连知情权都无法保障，这就导致在土地补偿的过程中，分配混乱、暗箱操作、弄虚作假等情况时有发生，土地补偿被层层盘剥截留，最后到达失地农民手中的只有很少一部分。据不完全统计，被征用土地的收益分配比例为：地方政府占20％~30％，企业占40％~50％，村级组织占25％~30％，农民仅占5％~10％。从这项统计资料中我们可以看到，被征用土地所带来的收益大部分被开发商和地方政府所获取，而失地农民从中所得到的收益仅占非常少的部分。
1.2 失地农民技能单一、择业渠道狭窄，就业问题突出
随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济体系的建立，通过行政手段为失地农民在国有企业安排工作的可能性越来越小。与此同时，随着呼和浩特外来打工人员和城市内失业人员增加，城市中的劳动力竞争必然会越来越激烈。然而，失地农民在土地被征用前，主要从事农业生产劳动，他们中绝大部分文化素质偏低，劳动技能也较为单一，很难在短时间内完成从农业向其他产业的劳动技能的转化。所以，在失地农民的再就业过程中，择业渠道非常狭窄，实现再就业可谓难上加难。
1.3 社会保障落后，养老、医疗保障无法满足失地农民的基本需要
在土地被征用后，政府发放给失地农民的征地补偿款基本无法满足大多数失地农民以后的长远生计需要。尽管呼和浩特各级政府也在积极为失地农民安排养老、医疗等各种社会保障，但针对失地农民的社保、医保制度的完善却依然任重道远。2009年，呼和浩特符合条件的失地农民每月可以领到的养老金为480元，这一标准远远低于目前呼和浩特的最低生活水平。不仅如此，高昂的续保费用也在无形中增加了失地农民的支出负担。
与此同时，在失去土地转化为城市居民后，很多失地农民不能再享受农村新型合作医疗优惠政策，而城市中的医疗保障体系又没有完全地拓展到失地农民领域，这就导致了失地农民先失土地又失医保的情况出现。而一部分加入了医疗保障体系的失地农民表示，所参加的医保范围小，额度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情况在失地农民群体中并没有得到很好的改善。
1.4 教育支出增加，失地农民子女上学负担沉重
望子成龙是每个家庭的心愿，子女的前途问题是所有家长关心的大事。我国目前实行九年制义务教育，孩子上小学、初中免掉了学杂费、书本费等许多费用，但进入高中和大学阶段，就会使许多失地农民家庭力不从心。再加上近几年来教育支出的项目越来越多，教育支出的费用也不断攀升，使得失地农民家庭的子女上学成为家庭生活中的重要负担。所以，征用土地的低补偿以及社会保障的不完善，不仅会影响到失地农民自身的发展，也会影响到失地农民子女未来的发展。
2 改善失地农民社会保障的建议
2.1 提高征地补偿标准，规范补偿发放行为
为了确保失地农民利益不受损失，必须结合失地农民的实际需要来制定合理的征地补偿标准。在补偿标准制定的过程中，应该从全局的角度、长远的角度考虑失地农民所面临的基本生活、就业、住房和社会保障等迫切需要解决的问题。要尽力实现农民在土地被征用后生活水平不降低，并且有较稳定的生活来源，从而使失地农民能够得到公正、合理的补偿。
在征地过程中，不仅要制定合理的补偿标准，还应该变革征用土地收益分配制度。在当前的征地补偿发放过程中，存在着分配混乱、弄虚作假、暗箱操作等现象。被征用土地开发所带来的巨大收益，只有很少的一部分发放到了失地农民的手中，而其中的很大部分被都开发商和地方政府所获取。在征地收益分配过程中应该坚持向失地农民适度倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头。这样不但可以妥善地解决征地过程中产生的各种矛盾，更好地保护失地农民的利益，而且能够有效地减少弄虚作假、暗箱操作等现象，和谐社会关系。
2.2 拓宽就业途径，促进失地农民再就业
对于失地农民来说，解决他们的再就业问题，就是从根本上解决他们的社会保障问题。政府应该针对失地农民制定相应的就业政策和措施：通过对失地农民进行宣传教育转变他们原有的就业观念，积极破除失地农民头脑中的“等、靠、要”思想；为了鼓励失地农民自主创业，在税收、贷款等方面出台相应的倾斜政策；把失地农民的再就业尽快纳入全市的再就业工程范畴，加强针对失地农民的再就业技能培训，以提高其在劳动力市场的竞争能力等。
2.3 建立、完善多层次的医疗保障制度
在完善失地农民的医疗保障过程中，应该倡导国家、集体和个人共同投入、风险共担的模式，努力建立多种形式、多个层次的医疗保障制度。首先，应该针对失地农民建立有效的医疗救助制度。加强民间与政府结合，努力引导企业、慈善机构及个人等多方面的捐助，来充实失地农民医疗救助体系的资金。其次，努力将商业保险发展成可以为失地农民提供医疗保障的另一种重要的方式，例如：为失地农民在某个商业保险公司投保团体大病保险等。最后，要继续积极建立完善新型的合作医疗保障制度。
2.4 制定、完善针对失地农民的社会养老保险制度
在完善失地农民的社会养老保险时，已经就业的失地农民，要尽快纳入城镇职工养老保险体系的范畴，而尚未找到工作的失地农民，应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。对于养老资金的筹集，应该建立多种渠道来解决，例如：政府承担的部分可以从年度财政中提取或从被征土地出让金中按比例提取；村集体所需承担的部分可从征地补偿费中提取；个人所需承担的部分可以从征地安置补助费中提取等。此外，在土地被征用所获得的土地出让金中，应该将其中一部分资金用来建立被征地农民的社会保障风险准备金。
主要参考文献
［1］ 万朝林． 失地农民权益流失与保障［J］． 经济体制改革，2003（6）.
城乡低保一体化范文2
2005年，成都市委、市政府出台了《成都市关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》，这一文件的制定和出台，标志着成都市社会救助工作更加制度化、规范化、程序化，城乡社会救助工作迈上了一个新的台阶。
成都市慈善会按照市委、市政府的要求，在全市范围内开展了声势浩大的帮困助学活动，先后举行了成都市城乡一体化社会救助体系“帮困助学”仪式；邀请市委、市人大、市政府、市政协的领导到低保家庭慰问并发放帮困助学金；组织新闻媒体对各区（市）县的帮困助学工作进行系列报道；邀请市领导在成都火车站为上大学的低保家庭子女入学送行等活动。勉励低保家庭大学生自强自立、勤奋学习，努力完成学业，摆脱贫困，将来回报社会和家乡。
广泛的宣传唤起了全社会对城乡一体化社会救助体系帮困助学工程的极大关注，市民踊跃参与，企业慷慨解囊，共同营造互助互爱的慈善氛围。由于成都市今年对城乡低保再次扩面，截至目前，救助了低保家庭大学生3131人（比去年增幅37.6％），发放帮困助学金892.4万余元（比去年增幅50.6％），慈善会还将继续接受最后录取的低保家庭大学生的申请，给他们提供救助。
城乡低保一体化范文3
城乡公共服务与管理一体化的概念界定
城乡公共服务与管理一体化是城乡一体化中的重要组成部分，其可以理解为是“城乡公共服务一体化”与“城乡管理体制一体化”两者结合。前者是体现以人为本、共创共享的制度性安排，后者是为城乡统筹提供制度性保障，两者结合最终是为了促进城乡公共服务与管理的资源共享，增进城乡在公共服务与管理方面的协同效应。城乡公共服务与管理一体化的主要内容有：城乡社会就业，城乡社会保障服务，城乡教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，城乡公共信息建设和城乡基本公共设施建设等方面的内容。
江苏城乡公共服务与管理一体化建设现状
（一）城乡分割已打破，但二元影响尚未完全消除
通过综合配套改革，江苏将专注于建立城乡统一的社会保障体系、公共服务体系和行政管理体制，目标是为了有效地落实科学发展观、实现江苏公共服务与管理一体化。
江苏十一届三次全会提出了统筹城乡发展、构建新型城乡关系的美好愿景—“力争到2010年左右人均地区生产总值比2000年翻两番，基本形成城乡经济社会发展一体化格局、区域协调互动发展机制”。江苏为实现一体化采取了一系列措施，如率先免除农业税；率先实行农村义务教育；率先实现城乡低保全覆盖；率先实现农村合作医疗制度全覆盖；率先启动规划城乡全覆盖等（2007年江苏省十一届三次全会报告）。
根据2010年2月统计局公布的数据，2009年全年城镇居民人均可支配收入达20552元，人均消费性支出13153元。全省农民人均纯收入首次突破8000元大关，达8004元，比上年增加647元，增长8.8%。2009年江苏实现gdp数据为34061亿元，比上年增长12.4%，人均地区生产总值44232元，折合647本文由收集整理5美元。地方财政一般预算收入3229亿元，增长18.2%。全社会固定资产投资增长24.5%，社会消费品零售总额增长18.9%（2009年江苏统计年鉴）。
但是由于传统的二元化结构的影响，江苏各地区发展还较不平衡，从绝对量来看，苏中、苏北经济总量占全省的比重总体却呈现下降态势，区域经济协调发展的任务仍然严峻。就一体化的发展水平来看，还仅仅是处于探索阶段，如江苏将苏州列为城乡一体化发展改革试点区，南京、泰州等地区展开了一体化进程的探索。各地区城乡居民享受的公共服务在范围与政府投入上还存在着较大的差距，如农村低保与城镇低保存在差距、农村校舍闲置、城镇教室多数超员、乡村医疗机构难以接受特困病员等，在城乡就业、医疗、养老、教育资源及福利“二元化结构”未消除的当前，很难真正实现城乡公共服务一体化的目标。
（二）相关管理政策已制定，但一体化体制仍未形成
近年来，江苏建立城乡一体的公共服务管理体系，工作向农村延伸，投入向农村倾斜，重心向基层下移，为广大农民做好服务工作。此外，在进行城乡公共服务与管理一体化试点改革的过程中，各地区也积极调整并出台了适应试点区管理的相关政策及管理措施。但是在具体协调中，城乡分治的格局依然存在，管城的不管乡、管工的不管农，条块分割的工作状况相当严重，二元结构的转化机制至今尚未形成，农村发展的内在动力机制仍然比较薄弱，未真正形成一体化局面（刘爱莲等，2010）。同时，严谨的、相关的法律法规政策尚未建立，城乡一体化制度保障尚显乏力。
（三）政府财政支持力度扩大，但城乡资金投入仍不均衡
虽然近几年江苏经济发展速度较快，已经打破了传统的二元化结构，江苏对城乡公共服务的财政力度加大明显，就加大公共文化服务体系建设投入而言，数据显示2005-2006年在省级宣传文化发展专项资金中，安排510万元用于扶持实施17个乡镇文化站标准化建设；2006-2007年每年安排400万元支持经济薄弱地区“农家书屋”建设，并从2008年起每年安排2100万元加大对“农家书屋”建设投入力度，争取所有行政村都建有“农家书屋”。以助困、助学为重点的十件实事，加上对困难地区职工养老金补助、农村新型合作医疗和公共卫生服务补助，省财政合计投入48.2亿元，增长50.5%。此外，2007年省财政预算安排教育支出为79.7亿元，比去年增长了20.1%（江苏统计年鉴，2008）。
尽管公共财政支出不断加大，江苏省政府决策层将安排38.25亿元专项资金用于新一轮农村五件实事的推行。这个数额相比较上年增加了17亿元，增长31.8%。此外，在教育培训、合作医疗、文化建设工程等方面，都注重向农村倾斜，但是城乡公共服务资金投入仍然是不均衡的，城乡的文化发展差异还是较大的。
江苏城乡公共服务与管理一体化存在问题的原因
（一）历史因素造成城乡公共服务与管理待遇差异较大
城乡二元结构历史造成城乡居民享受公共服务待遇差异较大，在医疗保障及养老保险等社会保障中表现明显，如医疗卫生资源总量不足、水平不高、资源配置分布不合理。各大中型医院的优秀人才和高新医疗设备过度集中，资源的有效利用率其实并不高。尽管现在每年都会有很多医科专业毕业的大学生从学校毕业，然而绝大部分人都想留在大城市的大医院里，而不选择社区医院或者小城市以及乡镇医院等，因而造成大医院的人才过于集中，而社区医院以及乡镇医院人才缺乏的情况。此外，医疗费用过高，药的问题是一个很突出的问题，最为突出的是医生开太多的药，而且总开贵药，药的价格太高的问题。同时，医生让病人做太多的检查、住院费用太高、门诊费用也很高这些问题都会造成病人看病需要花很多的钱，从而会导致很多人无力承担昂贵的治疗费用，因而出现了一些经济条件困难、所获得的保障又不到位的人，会在生病时选择不去医院就医，买些对症药物应付过去的情况。
转贴于
（二）城乡公共服务与管理的财政配置不合理
尽管江苏经济比较发达，但是大部分劳动力还是分布在农村地区，而且农业生产还是分散化的，城乡公共服务一体化化的资金来源是较为薄弱的。在传统的财政配置中，城市获得的财政支持远远高于农村的财政支持力度，尽管近年来政府已经加大了对农村的资金支持力度，但是“僧多粥少”的局面仍然很严重。政府部门应当强化财政公共服务职能，改革财政支出结构，增加政府对公共服务的投入，缩小城乡财政支出差距，提高财政资源配置效率。
据统计，2009年江苏省各地积极调整财政支出结构，共安排各项社会保障支出70.87亿元，比上年增长8.9%，占江苏省财政支出的比重达到10.4%，然而总人口占到80%的农民只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民却占了近90%，城乡社会保障的差距相当惊人（江苏省统计局，2010）。
（三）滞后的公共服务与管理机制阻碍一体化的发展
城乡公共服务与管理一体化发展进程中存在着新的内容和新的特点，不能简单沿用传统管理手段，要想实现城乡公共服务机一体化发展，必须提高科学的管理水平，建立先进的公共服务机制。一体化是现代与传统的纽带，在这个过程中，首先必须用科学管理模式解决一体化进程中的城乡二元冲突。一体化是逐步从传统向现代的转换，城乡公共服务一体化过程中的大量问题是与传统的城乡公共服务社会事务存在的共生问题，对此，政府管理存在着“控制盲区”，许多阻碍一体化发展的机制仍存在着，尚未建立新形势下的合理的公共服务管理机制，因此，有必要加快创新与建立一体化管理模式来协调和处理具体事务中的矛盾，理顺一体化转型期的利益结构和关系。
江苏城乡公共服务与管理一体化建设的对策
（一）突破传统二元束缚，创建一体化新机制
一体化要发展，制度要创新，首先要取消不合理的阻碍城乡发展的制度，彻底取消现有的导致二元结构的各项规章制度，如医疗制度、社会保障制度、分割的教育体系、劳动就业制度等，然后探索一种适合转型期特点的管理模式，建立和完善相关制度供给机制，实行制度创新，建立一套行之有效的适合一体化的“科学管理”方法，调整行政决策、创新管理方式及各项规章制度，从而为城乡社会结构的一体化发展奠定了坚实的基础。
鉴于传统二元结构体制的影响，在一体化进程中，应当科学制定全省城乡一体化评价考核体系，强化考核，严格奖惩；创新性的建立适合城乡一体化的管理体制，并且必须使得评价标准和评价制度一体化。但是要想真正实现江苏城乡公共服务与管理一体化，不可能一次性实现政治、经济、生活等众多与民生密切相关的事项，应当循序渐进地进行探索与实践，需要分阶段、分步骤地进行。现阶段应从推进城乡发展规划、公共服务、就业社保等方面的一体化入手，促进先进生产要素向农村流动、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播（陈炳山，2008）。
同时应当注意城乡公共服务与管理一体化体制的创新，尊重差异性和地方特色，不是使得城乡一样化或同步化，必须结合各地实际，开拓一条具有江苏各地区特点、符合科学发展观要求的发展道路，城乡之间各具特色，优势互补，分阶段、分地区逐步推进城乡公共服务与管理一体化。
（二）加大农村方面资金倾斜力度，优化政府财政配置结构
在推进城乡公共服务与管理一体化进程中，政府应当继续加强对农村的资金分配力度。在财政发展方面探索建立和完善多元化的投资机制，加强公共财政对城乡一体化建设的投入和引导。从制度上加大财政支农、金融支农的力度，扩大各级财政对农村的诸如水利、道路等基础设施建设的投入，强化农村公共服务的建设与发展，确保城乡一体化工作顺利推进（任保平，2011）。积极争取国家、省、市对口部门上级资金支持，增加社会性关键项目投入和非建设性项目投入。例如，设立区级财政城乡一体化专项资金，为推进城乡一体化提供资金保障。
（三）完善公共服务与管理职能，构建现代服务型政府
城乡低保一体化范文4
城乡低保不断规范。今年，全市以城市低保人均月补差169元位居全省第一；农村低保工作重在扩面，出台了《××市农村低保家庭收入核算办法》，进一步规范申请、审核和审批程序，强化民主评议和公示环节，确保将符合条件的农村困难群众纳入保障范围，实现动态管理下的应保尽保。目前，全市在册农村低保对象8825人，累计发放保障金422.08万元。
城乡困难群众医疗救助更加高效。通过进一步简化程序，加大医前、医中救助力度，继续资助城乡低保、农村五保、重点优抚对象参加城乡各种保险。目前，全市共救助414人次，累计发放医疗救助金162.23万元，较好地保障了困难群众“病有所医”。
困难群众分层分类救助全面启动。拟定了以就业、教育、医疗、住房、重大节日生活救助、临时困难、司法等“七位一体”为主要救助制度内容的《××市低收入家庭困难群众专项救助制度》，以此推动“低保家庭享受全部救助制度，低收入家庭享受部分专项救助”的分层分类救助，实现救助体系的全方位、多层次、全覆盖。目前，全市已救助243人，累计发放救助金28.66万元。
“社会救助强基工程”有序推进。按照机构、人员、经费、场地、制度和工作六到位的要求，进一步加强民政基层基础工作，重点解决基层救助工作力量薄弱的问题。目前已制定了相关意见，正与人事等部门沟通协商，待市委、市政府研究后下发。
积极做好“大拆违”中困难群众社会救助工作。围绕当前我市大拆违的重点工作，及时下发《关于查处违法建设期间困难群众最低生活保障工作的实施意见》，对符合低保条件的困难户，不仅现场办理，还要求在3个工作日内办结；对不符合低保条件但生活确有困难的，按照以人为本的原则，由县、区政府按照《××市临时困难救助暂行办法》给予一次性临时救助，确保了重点工作的顺利进行。
城乡低保一体化范文5
关键词： 神木县； 基本公共服务； 均等化
中图分类号：d625 文献标识码：a文章编号：1673-9973（2011）01-0051-03
theory and practice of basic public service equalization
——an empirical analysis based on shaanxi shenmu county
shi zhang-yu1 , yang wen-jun2
(1. northwest university, xi’an 710127， china；2. shenmu people’s government, yulin 719300, china)
abstract: constructing new socialist countryside in china, we must first solve the problem is the gap between urban and rural areas. through the research on the equalization of basic public service at home and abroad, the paper introduces the integration process and system innovation of shenmu county. we expect to give a case to solve the problem in shenmu grass-roots government in public services and make a good model for other areas to realize the equalization of public service.//html/jianli/
key words: shenmu county; basic public service; equalization
基层政府特别是县级政府是基本公共服务均等化提供的直接主体，由于我国现行的财政体制，县级政府的财权与事权不对称，这就对基层政府提供公共服务的能力提出了考验。笔者文旨在对纷杂的公共服务均等化理论问题进行梳理，提出有待深入研究的问题，进而为陕西神木县实现公共服务均等化的探索提供理论支持和经验借鉴。
一、基本公共服务均等化实现过程中出现的问题
县富民穷、城乡差距是神木县践行基本公共服务均等化的直接动因。通过对神木县相关数据的统计分析，可以发现近年来神木县正在积极推进基本公共服务均等化进程以弥补资源开发和经济增长的欠账。但目前神木县的城乡一体化还有如下问题需要注意。
（一）城乡居民收入增长较快，但明显落后于地方财政收入的增长
神木县进入新世纪后，经济有了高速发展，城镇居民可支配收入、农民人均纯收入的绝对水平逐年提高。2008年城镇居民可支配收入16，075元，是2002年4612元的3.5倍；农民人均纯收入6028元，是2002年1625元的3.7倍。但是地方财政收入却由2002年的2.2亿元猛增到2008年的16.7亿元，增至原来的7.6倍。6年来神木县gdp平均增速为20.7%。地方财政收入的平均增速分别比城镇居民可支配收入、农民人均纯收入高23和21.7个百分点，见表1。/
由此可见，经济总量增长的大部分并没能有效转化为居民收入的增长，存在严重的“县富民穷”的问题，这是西部资源型城市的通病。在每年gdp以平均20%以上的速度增长的同时，经济的发展水平有限，当地居民是经济增长的主要参与者，而经济的增长如果只为少数人带来了利益，就不能认为实现了经济发展。[1]如何将财政收入用于“富民”，成为考验神木县政府执政能力的一个问题。
（二）城乡收入同步增长，但差距仍然很大
近年来，神木县居民收入总体增长较快，城乡收入差距有缓慢缩小趋势。但是，城乡间高达60%以上的收入差距足以显示出农民同城镇居民生活质量上的巨大差异，这是产生很多社会问题的根源，见表2。
2004年在陕西省群众安全感调查中，神木县居全省倒数第二，2005年居全省倒数第一[2]。缩小城乡收入差距成为神木县政府今后工作中的主要课题。
二、神木县提升公共服务供给能力的实践和成效
神木县在经济高速发展的同时，出现了城乡公共服务之间的矛盾，城市居民高质量的公共服务与农村居民的生活水平低下形成了鲜明对比。为此神木县政府以新农村建设为着力点，大力推进城乡一体化，进而解决城乡之间、工农业之间发展不平衡的矛盾。神木县在推行城乡一体化，提升公共服务的供给能力方面政策实施幅度较大，取得了良好的效果，值得深入研究。/
自2005年以来，神木县先后在社会保障、教育、住房、就业等方面加大投入，解决民生领域的城乡差距问题。向老有所养，病有所医，学有所教，住有所居齐头并进，建立全覆盖大社保体系，让公共财政阳光普照百姓。
（一）社会保障力度逐年加大
从2006年起神木县用于构建惠及全民的社会保障体系投入逐年加大。2007年神木县于全省率先高标准启动城乡居民养老保险。2009年神木县本级财政年度投入7135万元，用于农民低保、城市居民低保和“五保”供养三项社会保障，这三项社会保障标准均属于全省最高水平。农民最低保障人均差补标准为798元/年、人，比省标准的600元高198元/年、人，高出省标准33%；城市居民低保人均差额补助标准为236元/月、人，比省标准的187元高49元/月、人，高出省标准26%；“五保”供养标准为2000元/年、人，比省标准1856元高144元/年、人，高出省标准7.8%。
（二）教育事业优先发展
神木县坚持优先发展教育，2001年神木县开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，大大提高了县级政府对县域教育的规划、整合作用。2007年该县在国家义务教育“两免一补”（免杂费、课本费，补助困难寄宿学生生活费）政策基础上，扩大范围和内容实行了“五免一补”政策，确保全县适龄青少年学有所教。2008年，神木县投资建设了一所特殊教育学校，并在全县范围内同步推进真正意义上的小学到高中12年的免费教育，投资2亿多元建设神木职业技术学院，打造神木本土的技术“蓝领”队伍。形成了基础教育、职业教育、成人教育、学前教育快速发展的格局。/
城乡低保一体化范文6
关键词：东钱湖旅游度假区；城乡一体化；发展思路
Abstract：Dongqianhu Lake is the major tourist holiday resort around the southeast outskirts of Ningbo city， as well as the "back garden" of Ningbo and even the urban agglomeration of Yangtze River Delta. Breaking the traditional binary segmentation system， propelling the urban-rural integration of Dongqianhu Lake， and giving full play to the ligament function of connecting with Ningbo center zone， is an important way to achieve coordinated economic development and promote the urbanization process of Dongqianhu Lake， which also has important theoretical and practical significance to enhance tourism image of Dongqianhu Lake.
Key words：Dongqianhu Lake Tourism Holiday Resort；Urban-rural Integration；Development Research
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-03-36（5）
东钱湖旅游度假区位于浙江省宁波市，中国大陆海岸线中段，紧邻国际大都会上海，是华东国际港口城市，长江三角洲南翼的经济中心，毗邻“黄金水道”长江入海口和国际远洋运输的主航线，是政府开放开发的战略重点区域之一。作为旅游度假区，东钱湖旅游度假区的产业结构调整为以第二产业和第三产业为主，三次产业结构从2002年的13：66：21调整为2008年的6.28：66.17：27.55，第三产业成为经济发展的重要组成部分，其中旅游业是主要的经济增长点，旅游经济呈现良好的运行态势，为城乡一体化打下了良好的基础。经过近十年的快速发展，东钱湖区城乡一体化建设取得了显著的成效。但是东钱湖区尤其是郊区农村仍然存在土地流转制度障碍城镇布点分散、集聚效应弱、城乡建设不尽合理、农村剩余劳动力转移困难和生态、文化环境保护滞后以及旅游市场与农民、农村存在一定矛盾等诸多制约因素。因此，如何打破传统的二元分割体制、加快东钱湖旅游度假区的农民的生活水平和生活方式向现代化方向转变、加速提高整个旅游度假区的城镇化水平和推进小康社会建设进程、充分发挥其联接宁波市中心城区的纽带作用，对提升其旅游形象具有重要的理论意义与现实意义。
1 打破城乡分割的二元体制，推进城乡一体化进程
1.1 制定阶段性的城乡一体化目标
（1）初期目标（2011-2013年）：基本消除城乡对立和工农对立，构筑城乡一体化发展的“村改居” 制度架构，实现城乡互补和协调发展。
（2）中期目标（2013-2016年）：加大东钱湖中心镇经济对郊区经济的扶持力度，提高城市与郊区的经济关联度，带动村镇经济的转型与升级。
（3）远景目标（2016-2020年）：推进城乡融合，实现城乡经济、社会、文化和生态协调发展，形成城乡一体化的网络型经济。
1.2 以旅游业为主导的第三产业带动型城乡一体化发展模式
纵观浙江城乡一体化的实践，目前已经形成了几个具有特色的成功发展模式：义乌模式——以城促乡的城乡一体化、龙港模式——以乡镇企业发展带动的城乡一体化、嘉兴模式——整体规划的城乡一体化[1，2，3]。根据东钱湖旅游度假区的优越地理位置和丰富的旅游文化资源，以及东钱湖风景区内各村庄的区位分布（其中15个村庄位于沿湖地带），东钱湖旅游度假区的城乡一体化也可以形成自己独特的发展模式，即以发展旅游业为主导的第三产业带动的发展模式，以“水”为灵魂，以沿湖居民点为辐射点、以沿湖景观水轴为连接带、以四大功能区（商务区、休闲区、居住区、移民安置区）为辐射面，形成点轴开发的方式逐步推进，最终实现“以点带面、以面促带、彼此呼应、联动发展”的城乡一体化新跨越。
1.3 以城市化带动工业化，逐步消除城乡二元体制
消除城乡分割的二元结构与城乡分支的二元体制，应转变经济发展方式，以农村经济与农村人口城市化同步为推进战略，推动农村经济由粗放型向集约型转变，把促进城市的建设发展与加快农村的建设发展结合起来。同时，着力改变目前东钱湖乡镇工业布局分散、集聚度不够的局面，把城市建设作为拉动经济发展、加快工业化进程的火车头，培育环保产业、医药产业、电子产业等与现代城市相适应的战略新兴产业，工业的发展可适度推进工业园区和产业集群的建设，逐步实现乡镇工业向城市化、现代化的转型，逐步形成以“村改居”为着眼点、以城乡一体为落脚点、以经济社会环境相互协调和可持续发展为目标的城乡融合新格局。
2 科学规划空间布局，加强城乡基础设施建设
2.1 因地制宜，以非均衡整体发展为城乡一体化战略
从世界城市化发展经验看，结合东钱湖农村居民点布局较为分散，经济、文化发展水平极不均衡的实际，在推进城乡一体化进程中，应该实际出发，注重因地制宜，以非均衡整体发展为东钱湖城乡一体化的战略，分类指导，有序推进，优先发展一批示范村庄（如高钱等），由此带动发展以示范村或工业区为聚核的中心村，实现城乡一体化[4，5]。
根据东钱湖旅游度假区各自然村和行政单位经济发展水平的差异性，东钱湖旅游度假区应以东钱湖旅游度假区中心镇为依托，充分发挥中心城镇的集聚和辐射作用，带动周边自然村的逐步发展。并从以下两方面着手，一是要在规划上与东钱湖中心城镇建设相匹配，明确几个有优势产业或特色产业的中心工业区；二是要对进入规划园区（中心工业区）的企业给予土地、税收等多方面优惠，园内园外应该有明显的政策差别。要从根本上解决村庄聚落分散、产业空间集聚度低、农业集约发展滞后等诸多深层次问题。
2.2 推进与宁波市相适应的城镇网络体系的建设
目前，东钱湖区各村庄的经济发展水平、城市化水平等都不均衡，应逐步按照城乡一体化的规划目标，自然生态和人文环境相融共生的设计思想[6]，规划建设“一中心，多社区”的市郊城镇网络体系，开辟“一廊、二轴”（ 一廊：生态廊道，优化自然环境，界定城市功能。二轴：景观水轴，连结新城入口与新城中心），形成四大功能区（商务区、休闲区、居住区、移民安置区），引导东钱湖农居在居住区和移民安置区向集中化、别墅化和城镇化方向发展。
3 合理调整城乡产业结构，提高郊区农业效益
3.1 优化城乡产业布局
东钱湖地区工业用地布局分散，主要集中在东钱湖旅游度假区钱湖南路一带及钱湖北路以东一带和一些零星地分散在居民区里，产业类型也较为单一，主要以电子、电器、机械、仪表、纺织等为主体。农村主要以第一产业为主，乡镇企业发展较为滞后。因此，为有效地统筹城乡发展，推进城乡产业一体化进程，应优化城乡产业布局，构建专业化的城镇产业和特色化的乡镇企业。
3.1.1 以新城为集聚点，引导和促进产业集群发展
东钱湖中心镇应在新城核心区优先引入广告会展企业和旅游休闲娱乐类企业，以此为集聚点，合理引导和促进产业集群的发展。工业企业应在已有电子、电器、机械、仪表等产业的基础上，强化专业化分工、发挥协作配套效应、优化生产要素配置等，进而优化城乡经济结构，转变经济发展方式。同时，应从中优选2～3个行业作为第一批优势产业和新兴产业，从土地优先供给、“一厂一策”、政策延伸、以及鼓励鼓励企业“接二连三”和“退二进三”方面加以重点扶持[7]，以更好地带动乡镇中小企业的发展，提升区域和产业竞争力；统筹区域和城乡发展，加快工业化和城镇化进程，将中心镇的培育与产业竞争优势的培育有机衔接起来。
3.1.2 推动东钱湖中心镇产业特色的多样化
发展以商贸、物流、旅游、文化服务业等新兴产业，培育和建设文化休闲区、旅游度假区、农产品生产加工区等类型特色村镇。
3.2 发展特色休闲农业
东钱湖作为旅游度假区，其主导产业应是围绕旅游业发展的第三产业，因此，沿湖分布的各村庄应根据各自的具体情况，围绕东钱湖的旅游发展战略，以新农村建设为依托（以钱湖人家、隐学山庄、清泉山庄、高钱生态村、梅湖新村、光辉新村等高品质的安置社区为示范），以打造生态休闲农业、精品特色农业、品牌效益农业为产业导向，全面推进城乡一体化的进程。根据各村庄的旅游资源特色及地理区位，环湖的15个村庄除了配合旅游的6大基本要素建立和完善相关旅游基础设施外，还应根据各自的特点，有重点的推出自己的独特旅游产品，以通过旅游业来推进城乡一体化的实现。其他以工业为主的村庄，如红林、红舒、黄隘、沙家垫、郑隘等，应着力引导农民进入工业企业，逐步实现从“村民”到“市民”的转变。
4 加快体制创新，推进城乡一体化
4.1 推进城乡公共服务均等化，统筹城乡社会事业规划建设
城乡二元体制的长期存在，导致农村在教育、卫生、科技、文化、体育、就业、社保等滞后于城市的发展，因此，要努力改变这种局面，重点建设“两中心”（公共卫生中心、公共文化中心）、一超市（多功能连锁超市），逐步实现城乡社会事业均衡发展，加快现代文明向农村辐射、扩散和城乡融合步伐，不断提高农村居民生活质量。
4.1.1 筹建公共卫生中心，建立集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育指导等“六位一体”的服务体系
目前，整个东钱湖旅游度假区只有东钱湖医院一家综合性的医院，37个行政村已规划的只有11个社区服务中心（已建7个），而且都只是服务本社区及内部村民，村卫生服务室基本上都是私立，缺乏统一的规划与管理。因此，在推进东钱湖城乡一体化的进程中，应通过公共财政支持对现有的村卫生室进行升级改造，以东钱湖医院为示范，建立公共卫生中心，实施“农村社区医疗卫生”工程，建立集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育指导等“六位一体”的服务体系，以服务半径1.5km、步行15～20分钟、农村每300～500服务人口为标准设置社区卫生服务机构，大力推进大病统筹、小额补助、困难群众大病救助的“三条医疗保障线”，使农村人口的医疗卫生保障能够与城市人口享受同等的服务。
4.1.2 建立公共文化中心，繁荣城乡文化体育事业
实现城乡一体化的发展，首先应从精神、文化层面上提升，提高文化公共服务能力，通过建立包括图书馆、影剧院、体育馆等公共服务设施在内的公共文化中心，统筹各村（居）的文化娱乐活动。图书馆的借阅应面向整个东钱湖旅游度假区的各个村庄，可以由各个村（居）委会建立分图书室，全区定时或不定时的进行流动性的借阅，或构建统一的借阅信息平台，使村民能跨村、跨居借阅。影剧院和体育馆可以根据旅游区划的需要，在各旅游示范村或旅游特色村建立自己的影剧院和体育室，一方面解决农民基本文化娱乐需求，另一方面也有利于旅游娱乐的拓展。
4.1.3 配置多功能的连锁超市，方便群众的生产生活消费
东钱湖各个村庄分布较为分散，不利于村民日常的生产生活购物等消费活动。因此，应积极发挥村（居）委会以及城乡规划小组的统筹作用，为每个中心村配置一个多功能的连锁超市，除供应日常用品外，还应具备诸如付费、邮政、快递、维修等多功能服务性质的小型商业服务中心。
4.2 构建城乡一体化社会保障体系，引导农村人口向城镇转移
引导农村人口向城镇转移的内在驱动力是实现城乡一体化的社会保障体系。城乡一体化是社会发展的必然趋势[8]。目前，东钱湖在弱势群体、老年人低保、贫困户低保等方面的农村保障问题上已经基本实现了与鄞州区统一的标准，接近了城镇低保和救助体系的要求。但从总体上讲，农村社会保障水平还是比较低、实施范围和覆盖面比较窄，与城镇水平存在一定的差距。从东钱湖的实际出发，应构建由覆盖整个东钱湖的城乡统一的法定的基本保障（由城乡社会福利、城乡社会救助、城乡优抚安置、城乡最低生活保障等组成）、区（东钱湖区）级统筹的补充保险与以商业保险为主的附加保险等组成的城乡一体化社会保障体系（图1）。
5 协同城乡统一领导，加大城乡统筹力度
5.1 协同领导，尽决建立城乡一体化统筹机制
东钱湖区域发展不平衡，要在新形势下加快统筹城乡发展，建立社会主义新农村，推进城乡一体化的责任感和使命感，宏观层面上，尽快成立东钱湖城乡一体化统筹领导小组，下设常设办公室，明确思想，切实加强统一领导，逐步缩小城乡劳动力就业、教育和社会保障等方面的差距。微观层面上，加强“村（居委会）级”的统筹力度。城乡一体化的推进重点应是“村（居委会）级”的实施方式和实施力度，东钱湖各行政村的特色多样，因此，应按照社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺东钱湖中心城区与各村（居）的管理体制，坚持市场取向，管理重心下移，弱化“条”的直接管理，强化“块”的综合功能，具体可在各村（居）建立相应的城乡一体化特别工作组，建立健全推进城乡一体化的工作机制（图2），同时可建立负责各种具体事务的城乡一体化协调委员会，分管各项具体工作，着眼于城乡一体化发展，赋予各村（居）更多的经济和社会管理权限，使各村（居）有更大的自主发展权，以全面增强东钱湖推进城乡一体化发展的活力。
5.2 建立“以城促乡、以工补农”的推进机制
城乡一体化往往是从城乡的经济一体化开始的，一般可分为3个阶段：一是农业商品化阶段。重点提高劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条件。二是农村工业化阶段。重点是以农村工业化带动农村城市化。三是完善基础设施阶段。重点是按现代化城市要求，构筑现代化城市框架[9]。
根据东钱湖旅游度假区的功能定位和区位特点，经过十几年的发展，东钱湖地区主要通过土地流转、鼓励农民创业、产业带动等途径初步形成了形成度假村、商业区、居民点、工业区、新城为一体的新格局。因此，东钱湖应在现有成果的基础上，创新发展模式，尽快建立“以城促乡、以工补农”的推进机制，切切实实现城乡共同发展。从发展模式上看，可以选择以下路径进行：一是加块农村产业化进程，重点建设集聚型、特色型现代农业。重点依托东钱湖的天然湖泊资源和生态旅游资源，打造现代化体验农业基地，与工业相结合，走农业工业化道路；同时利用东钱湖水资源优势，在进行河湖、水塘、水库（重点为三溪水库）等基础设施建设及港道坝子的水环境综合治理的基础上，着力发展休闲渔业和渔文化产业。二是以工业新城和工业集聚点为基础，加强农村服务业发展。重点对红林、红舒、黄隘、沙家垫、郑隘等以工业为主的村庄进行资源和要素的整合，通过工业园区、工业新城的建设，形成工业园区的集聚与产业集群，加强传统与先进现代工业相结合，最大限度地发挥工业的辐射带动作用。鼓励农村居民开展工业服务业、餐饮、工业劳务等行业的服务，加速农业、农村、农民的生产方式现代化和生产意识现代化，从而不断拓宽以工促农、以城带乡的通道，推动农村一二三产业加快升级换代。三是提高农民的“造血功能”。从根本上加快城乡一体化的融合，应逐渐从以对投资为主的“输血”转向以全面提升农民素质的“造血”，尤其对洋山等农村经济较为突出、乡镇企业不发达的村庄，应通过技术培训、专题讲座、现场指导和问题咨询等多种形式来提升农民的现代意识、文化素质、技术素养和经营技能，增强应对市场经济的能力。
6 统筹城乡生态建设，实现生态经济的统一
6.1 做好环境综合整治工程，推进城乡结合型社区的生态转型
在推进东钱湖城乡一体化的进程中，应以和谐的、绿色的、生态的自然环境为目标，尤其是推进城乡结合部社区的生态建设，以郑隘、下王、梅湖3个市级绿化村为示范，重点治理环湖各村及环湖道路沿线污染；巩固殷湾、莫枝、红林、郑隘、方水、郭家峙等6个市级整治村环境整治成果，实现人与自然共生、开发商和置业者的双赢目标。
6.2 建立城乡之间的生态补偿机制
在城乡一体化的过程中，环境的综合治理可能涉及到多方、多部门的利益。因此，可通过财政引导、加征环保税、补贴转移等手段来构建城乡之间的生态补偿机制。协调城乡的生态建设。一是建立专门的生态补偿基金。针对郊区因环境建设而造成的经济损失，应通过建立郊区生态补偿基金等相关财政政策手段对给予补偿。二是对工业企业中有害郊区环境的各种经济活动征收环保税。如对烧煤、重金属排放、填埋、购车、过分用水、耕地非农化、砍伐树木等经济活动征税。
参考文献：
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[2] 曹荣庆.浙江城乡一体化的实践模式[J].浙江经济，2004，（23）：30-31.
[3] 范敏敏.六个统筹——推进浙江城乡一体化[J].今日浙江，2005，（3）：28-29.
[4] 吴建军.上海城乡一体化的实证研究[D].南京：南京农业大学，2004，11.
[5] 于志明.转变发展方式加快推进上海城乡一体化[J].上海农村经济，1990，（3）：27-30.
[6] 乔全生，唐燕.从理想到现实——解读宁波东钱湖城市设计[J].规划设计，2007，1（23）：21-24.
[7] 杨郁.宁波市东钱湖旅游度假区发展策略研究[D].上海：同济大学，2008，6.
