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事业单位人事管理条例解释范文1
关键词：人力资源管理；制度设计；高职院校
1高职院校需关注人力资源管理
在治理能力现代化的新要求下，高职院校在日后的建设发展中，管理水平提升成为关键任务，人才作为院校发展的核心竞争力，我们需要尤为关注人力资源管理水平的提升。提升高职院校人力资源管理水平，可以促进院校适应市场化改革，也是事业单位改革的需要，并且能为教师发展提供平台，最终为提高人才培养质量提供坚实保障。
1.1高职教育市场化改革的需要
时代赋予高职院校培养“一技之长+综合素质”兼备的应用型专门人才，社会关注高等职业教育的发展，同时对其也提出人才培养的市场化趋势，市场需求如何把握，在激烈的市场化竞争中如何从容面对，现已成为高职院校关注的重点。在各高职院校适应性改革的征途中，是否能提升自身的应变力，高职院校内部成员的意识、态度、行为非常关键。在高职教育市场化这一时代背景下，人力资源必然成为核心竞争优势，高职院校需要将人员的优化配置、人员的再学习（培训与提升）、人员的考评、人员的激励、人员的解聘与续任等方面的工作，借鉴企业管理的有效理念与方法工具，实现人力资源使用效用的最大化，促进可持续发展。
1.2事业单位改革的需要
高职院校属于事业单位体系，其固有的人事制度体系一直带有明显的计划经济痕迹，“铁饭碗”、“终身制”以及由此而来的“论资排辈”、“不求有功，但求无过”等一直是体制内教职工们的专用词汇。国家为了深化教育改革，通过改变管理体制，调整分配制度，引进竞争激励机制，提升队伍整体素养，相继出台多个文件，同时拿出了一些具体改革措施，如打破“铁饭碗”，建立以聘用制为基础的用人制度；用人机制改变“能上不能下”的局面，提倡竞争择优……这些具体改革措施要真正落地，是一个系统工程，他涉及人力资源管理的方方面面：合同管理、考核、激励等，因此高职院校为深化事业单位改革，将改革落到实处，需首要关注自身管理的变革。
1.3教师队伍发展的需要
高职院校一路发展，现今院校普遍提倡“走内涵式发展道路”、“走特色发展之路”，那我们院校的发展最终靠什么实现？当然是能适应发展、认同院校发展规划的高素质教师队伍。但是我们的教师队伍在长年的传统人事体制下，目前呈现出缺乏自发提升个人素质的内在动机。高素质教师队伍的养成，离不开院校人力资源管理者对教师结构的合理配置、对教师潜力的挖掘；需要管理者未雨绸缪，为教师提供成长和提升的平台；离不开管理者自身的公平、公正，能对教师的态度、行为、成果做出客观地评判……总而言之，高职院校需要在传统人事管理体系下有所突破，为教师提供发展的平台，激励教师自身发展。
2高职院校健全人力资源管理制度是必然趋势
2015年8月教育部印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018）》（以下简称《行动计划》），其中明确提出：职业院校在管理理念、能力等方面存在差距，并在计划中将管理制度标准建设行动列为重点任务。从《行动计划》中我们可以看到：教育部将高职院校的管理水平及管理制度建设提升到了重点任务层面，人才是高职院校发展的核心竞争力，且人力资源管理水平的提升要规范、有序进行，前提是在院校人力资源管理领域建立、完善各项规章制度。高职院校健全人力资源管理制度是必然趋势，它是规范管理的前提。订立一个合法、理性、规范且完善的人力资源管理制度，在管理水平提升进程中至关重要，主要体现在以下方面。①可以建立健康有序的员工管理秩序，这首先是对院校形象的一种宣传。②可以防止组织管理的任意性，为各级领导与员工创造规范有序的工作环境。③制度中对不同成员的行为规范及责权利都将做出规定，对规范组织的管理至关重要；且因人力资源管理制度的明确，将使院校的人员管理有序化、规范化，降低管理运作成本。④制定和实施合理的员工管理制度能满足职工公平感的需要，如具体的某些制度（绩效管理制度）可以使职工能预测到自己的行为和努力的后果，激励其工作积极性。⑤以人力资源管理制度为依据，规范管理员工，将防止员工管理过程中的随意性或不公平现象，能有效降低院校内部矛盾或纠纷。
3高职院校人力资源管理制度设计构想及关注要点
3.1参照企业人力资源管理工作搭建制度框架
参照国家职业技能鉴定培训教程———由国内高等院校、科研机构和企业界的相关专家制定的企业人力资源管理师国家职业资格标准，标准中称：人力资源管理工作分为六大模块：人力资源规划、人员招聘配置、培训与开发、绩效管理、薪酬管理、劳动关系管理①。企业人力资源管理者一般参照国家职业资格标准中规定的六大工作模块及具体工作内容，梳理人力资源管理制度框架（见表1）。通过查阅文献及部分高职院校的实地调查，我们发现目前高职院校人事管理制度的主要内容（见表2），这些制度内容是否足以提升高职院校人力资源管理水平，促进院校适应市场化改革？我们参照企业人力资源管理工作的具体内容进行对比分析，结合高职院校自身特点，对人力资源管理制度设计框架进行梳理。
3.2制度设计方法———5W1H模式
3.2.1关于5W1H模式
参照企业人力资源管理师国家职业资格标准中的6大工作模块，搭建了高职院校人力资源管理制度的基本框架，那么到拟定具体制度时，我们可以采用5W1H模式提高制度的可操作性。
3.2.2以假期管理制度为例，谈5W1H模式的应用
假期管理制度属于劳动关系管理模块中规范员工行为的一项常规内容。
3.3制度设计关注四大原则
目前高职院校的管理对象身份相对复杂。根据编制的不同，主要存在两类教职工：具有事业编制的教职工（编内）和非事业编制的教职工（编外）。管理过程中，一般直接参考《事业单位人事管理条例》管理编内教职工，而编外教职工属于与事业单位建立劳动关系的劳动者，对于他们的管理需要依照《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动法》等系列劳动政策法规执行，因此高职院校在设计内部管理制度时必须权衡考虑两类管理对象。对于组织内部管理规章制度是否有效，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（2001）第十九条规定做出了明确规定。当中提到，组织内部规章制度需经过民主程序制定，制度的内容不能违反国家相关规定，并且制度需要向全体员工进行公示。只有这三个条件具备，规章制度才被认定为有效，才能起到约束员工的作用，才能作为相关部门审理劳动纠纷的依据。同时我们发现很多制度执行起来问题重重，源于制度设计时，更多的是一些冠冕堂皇的条款，在操作实用层面欠考虑。综上所述，高职院校人力资源管理制度设计过程中，为保障其有效性，需要关注四大原则。
3.3.1内容合法
在设计制度时，必须在相关法律允许的范围内约束员工的行为，而相关法律既包括适应编内教职工的《事业单位人事管理条例》，也包括适应编外教职工的《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动法》等系列劳动政策法规。在拟定制度内容时要注意，第一：不能出现非法限制或者剥夺劳动者法定权利和自由的内容。譬如：某些单位对女员工做出规定：未育女员工需在本单位工作满三年后，方可向所在部门递交生育申请；第二：不能强迫劳动者冒险作业或超时劳动。譬如：某些单位在制度中拟定：员工必须服从单位的加班规定……注意：加班是有法律规定的限制情形的，绝不能简单粗暴地要求员工单方面服从企业规定；第三：对违纪员工的处理不能随心所欲，需参照相关法规、办法。譬如：广东省内单位，若因员工过错造成单位产生经济损失，对于员工责任的追偿，需要参照《广东省工资支付条例》。
3.3.2程序民主制度
一般是由组织管理层设计，但要注意不能由管理层设计完成后，直接形成制度文件。在制度形成的过程中，一定要同时采纳员工一方的意见和想法，并且制度成文，在组织内部实施之前，必须得到员工认同。程序民主这一原则关键要做到：保证员工参与制度设计过程、征求员工意见、制度得到员工认同。
3.3.3制度公示
公示就是指制度设计出来应该为全体员工和组织各个部门所了解。公示不能以口头传达的形式，一般合法有效的公示形式为：以组织法定代表人签署和加盖公章的正式文件的形式公布②。
3.3.4操作实用
以一种经常出现的情况为例：高职院校往往参照《事业单位人事管理条例》，解除员工聘用/劳动合同时，规定的必备要件之一就是“连续旷工时间超过15天，或者1年以内累计旷工时间超过30天③”。在操作这一制度时，不是单位口头说某个员工达到这个条件就可以顺利解除其聘用/劳动合同。因为单位必须证明这个事实的存在，那么事实依据就是单位的考勤记录。考勤是否能真正起到作用，关键要看：①考勤制度是否符合经过民主程序、合法、公示三个要件？②考勤制度所依托的工作时间安排是否合法？③单位有义务证明，考勤制度所确定的考勤范围包括哪些？④考勤制度是否在单位真正实行。人力资源管理制度是否能“落地执行”，这四大原则缺一不可。
4结语
事业单位人事管理条例解释范文2
(一)民办高校“法人”地位的法律困境。根据《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)规定,“法人是享有民事权利能力和民事行为能力,能以自己名义享有民事权利和负担民事义务的团体”,按照功能、设立方法、财产来源可细分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四个类型,法学界将后三种又称非企业法人。根据《民促法》第九条的规定,毫无疑问,依法创办的民办高校具备法人资格,但是,民办高校究竟是哪一类型的法人呢?对此,《民法通则》和《民促法》没有明确。对这一问题有所涉及的是1998年国务院出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》确立了一个“民办非企业单位”的新概念,并根据这一单位依法承担民事责任的方式不同,划分出“法人”、“合伙”和“个体”三种法律类型。民办高校在概念及类型方面,显然符合《暂行条例》关于“民办非企业单位”的“民办非企业法人”这一法律类型的规定。虽然“民办非企业法人”这一界定仍无法清楚地回答民办高校的法人类型,但是从前述分析中,我们可以肯定一点,我国现有法律法规对于民办高校的法人类型的定位基本原则是:它不该是“企业法人”。换句话说就是,民办高校只能是“非营利性”的社会组织。那么,我国目前的法制空间给民办高校就仅留下了或“社会团体法人”或“事业单位法人”的归属可能。然而,《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定:“事业单位是国家为了社会公益目的,由国家机关举办或其它组织利用国有资产举办,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此规定我们不难得知,成为事业单位法人的起码条件除了“以社会公益为目的”之外,重要的一个条件就是“以国有资产举办”.而以民间资本为主要办学资金来源的民办高校不符合后一条件的要求,因此,民办高校无法成为符合法律规定的“事业单位法人”。《社会团体登记管理条例》第二条规定:“社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”从该法条的规定内容上看,我们认为我国的“社会团体法人”在性质上等同于民法学理上的“社团法人”,即“一种以人的组合为成立基础的法人型组织”。这种社团法人基于自愿合意成立后,社团的设立人,取得社团的社员资格,通常我们所说的行业协会,就属于这种法人类型。并且,这种社团法人的变更和解散,一般可依社员决议自愿决定,而无须公权力机构依职权决定。民办高校作为聚集特定用于民办教育的财产进行教育活动的法人,和这种“社团法人”的性质也不尽相同,所以,民办高校也不能划归“社会团体法人”这一法人类型。
(二)民办高校产权中的法律困境及其原因。
1、民办高校产权中存在的问题。民办高校存在的问题表现在民办高校的产权不明晰,产权的不合理分割,产权要素重组的不对称,部分产权要素主体虚设和相关法律制度的不完善。产权不明晰制约了民办高校的发展。
2、产权不明晰的因素分析。由于民办高校资源的稀缺性,使得不同的主体在使用着不同渠道的民办高校资源以及同一民办高校资源具有的不同属性。这一复杂的现状使得现实中的民办高校产权显得十分复杂,不同主体拥有的民办高校产权既受到多方的限制,又难以得到明确的界定。主要表现在:
(1)办学主体多元化导致民办高校产权主体的多样化。在我国民办高校中,办学形式多种多样,有社会承办学校、公立“转制”学校、私人办学、事业单位办学、股份制办学、教育集团办学、中外合作等办学形式。由于办学主体办学资金来源渠道不一,且资金的性质也各异,使得民办高校产权主体多样化,产权本身的组成形式繁杂,公有与私有成分混杂,使产权的界定成本太高。
(2)民办高校资金的投入也是多渠道的。从目前民办高校的资金来源来看,主要有政府资助、国有和非全民所有制企业投资、社会资助、港澳台工商业者捐助、外资和华侨出资办学、公民个人出资办学等形式。投入的多渠道导致产权界定缺乏明确的标准与依据。
(3)很多民办高校在初创时期,主要是通过滚动发展,民办高校产权没有得到初始界定,民办高校的整体产权属性在公益性与营利性之间徘徊。在民办高校不断发展壮大之后,民办高校本身包括着更多的公益性与营利性的因素,这使得社会各界对民办高校产权有着不同甚至是矛盾的认识,在具体政策层面对民办高校产权的归属划分也存在着分歧。
(4)民办高校的办学积累,包括教育机构中的由于国家政策的优惠而形成的,或由国家直接投入的资产、社会各界的捐赠、个人或企业投入到教育机构及在办学过程中所形成的办学积累。办学过程中积累的资产包括两个方面:一是学生交纳的学杂费及其他费用超过教育机构对其所使用的教育成本的部分;二是教育机构将资金用于其他经营的所得。办学积累也是民办高校产权界定的一个难点。
(三)民办高校学生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民办高校的行政权力与学生(教师)权利之间的冲突纠纷。根据教育法律法规授权,民办高校是具有行政主体资格的组织,行使特定的行政权力或公共管理权力。高校与学生是管理者与被管理者的关系,其中既有“隶属型”的法律关系,又有“平权型”的法律关系。这种法律关系不是普通的民事关系,也不是普通的行政关系,而是具有特别权力因素的公法关系。目前我国法律法规确认维护民办高校自主管理权实际上也是确认和肯定民办高校作为一种公法人内部存在的“特别权力关系”。教育纠纷是一种特殊类型的纠纷,因此将所有特别权力关系领域内的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。
2、民办高校自身制定的某些规章制度与国家现行法律法规相抵触,即与上位法不一致,如《学位条例》及其实施办法规定各高校可以根据自身实际情况制定本单位的学位授予具体办法,不少高校却据此设立了许多没有法律依据的学位授予条件,如将英语四级证书、计算机二级证书与之挂钩。在涉及受教育者的权利义务时违法进行限制、扩大。
3、有的民办高校规章制度内容滞后于时展的变化,没有跟上最新的形势,对有些新出现的事物所引发的问题没有相应的处理办法,而部分陈旧早应废止或修订的规定却还在执行,这些不合理、过时的规章制度的“超期服役”与人为机械的执行使得学校在据此实施教育管理时与受教育者之间的矛盾扩大,遭到抵触,即不能发挥本应有的作用,又无法覆盖学校与学生之间教育管理关系的调控,导致缺位。不少规章制度用语粗疏,在产生歧义需要解释时,常常没有统一标准具有很大的随意性。
4、由于民办高校所享有的自范围的扩大,且由其制定的各种规章制度等校内规范性文件大多是从有利于实现自身教育管理的目的,符合自身利益角度出发,而较少考虑甚至完全忽略了实施对象,即受教育者应当有的合法权益的维护,以及能否有利于协调各方矛盾的处理,由此,在具体执行过程中引发人们对其合理性的质疑与不满。
5、程序不规范,缺乏透明度。没有明确具体的过程步骤规定和公示公开,容易产生“暗箱操作”等腐败现象。除了内部规范体系所存在的问题之外,一些高校自身的管理体系还存在着漏洞,如体制不健全,管理紊乱,没有严格按照程序执行等使得矛盾不能得到及时有效的处理与化解。现行法律法规也存在着学生受教育权可能无法得到保障的规定。《中华人民共和国学位条例》规定,高校的学位评定委员会对毕业生的毕业论文握有生杀大权,其在实践中一般是由各个不同专业的专家所组成的。这就难免会出现“外行审理内行”的局面,且学术评定主观色彩较浓,程序上缺乏透明度,评定人在评定过程中无法及时有效地行使自己的陈述和抗辩权利。另外,《教育法》第四十二条中有关“处分”的规定不够具体,在司法实践中争议较大。依据该条文,学生对民办高校给予的处分不服只能向有关部门提出申诉,这对学生的受教育权受侵犯后的保护不够充分。以公立高校的学生为例,如2004年廖某状告集美大学不授予其学士学位证书案,最终被一审法院以不属于法院受案范围为由驳回。在当今知识经济时代里,剥夺受教育权要比侵犯某些人身权、财产权的后果更严重。而对这么重要的权利法律却没有明确规定可以直接提讼,从基本权利的实现的途径看,确有不妥之处。
二、民办高校办学中法律困境所造成的影响
(一)民办高校“法人”性质的模糊所引发的问题。《民促法》第二十七条规定:“民办高校教师、受教育者与公办学校教师、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民办高校作为“民办非企业法人”的性质在法律界定上的模糊,使得民办高校法人资格地位平等的实现相当困难。如民办教师同公办教师在社会养老保障制度方面目前还无法做到平等。我国根据事业单位特点和经费来源的不同,设定全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位。公办学校依照国务院《事业单位登记管理暂行条例》第五条规定:由各级人民政府机构编制管理办公室作为其事业单位法人登记管理机构。即公办学校在市、区编制办公室登记后享受国家财政全额或部分补贴,执行国家统一的工资制度和工资标准,并按机关事业单位标准缴纳社会保险费,也就是通常所述“事业单位编制”。而民办高校依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定只能作为民办非企业法人登记,由各省市社会团体管理局作为法人登记管理机关。目前,民办高校教师工资、福利制定国家没有明确规定,而社会养老金交纳标准按企业单位标准交纳。按此标准民办高校教师退休后领取社会统筹养老金将低于公办教师养老金。这也是造成某些民办高校人才引进困难,特别是优秀骨干中年教师引进困难主要原因之一。
(二)民办高校产权不明晰的影响。1、为新的投资主体进入造成障碍。产权制度的不完善,导致举办者对预期收益的不明确,国家对此也没有进行明确的规定,影响资本进入民办高校领域。2、无法形成有效的激励与约束机制。作为教育投资,属投资大、资产专用性高的产业。民办高校的产权不明晰,其激励与约束机制也就无法有效运转。投资是以资本增值为目的的寻利行为,投资主体目标具有资本增值或寻利倾向是无法掩盖的,它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是,产权模糊将使民办高校产权处于公共领域,这部分资产的使用必将面临使用效率降低的问题。产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确,尤其是举办者的收益权的不明确,导致举办者事实上缺乏动力。由于国家相关的制度法规没有对产权明确界定,所以举办者与经营者都难以产生稳定的预期收益,这既不能激励对民办高校的规范管理及进一步投入,也不能从利益关系角度对他们进行约束。3、资源配置效率低。国家的相关法律对民办高校的终极所有权不明确,收益权、处分权也就更难保障,这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率与效益。民办高校所有权主体虚置和缺位还导致举办者追求短期效益,为学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患。
(三)民办高校学生管理法律困境的影响。我国的教育立法在授予大学惩戒权的同时,却没有具体规定大学实施惩戒的条件与程序,作为一种准行政权,大学惩戒权具有自由裁量性、主动性、广泛性、优益性等特点。大学完全有权依据内部规则对违规学生进行各种惩戒,限制甚至剥夺学生的权利,这样容易导致对行政相对方(学生)权益的侵害。在实践中,很多高校为了自身的管理需要而制定的规章制度与上位法相悖,处罚的条件、标准、决定程序规定含糊,可操作性差,惩罚措施相对较严,容易导致高校处罚权的不适当行使甚至滥用。例如,很多高校校规都规定发生“不正当性关系”,要开除或劝退,剥夺其受教育权。但对于“不正当性关系”的含义、判定标准没有相应规定,而且部分高校在行使处罚权的过程中存在超越权限、滥用自由裁量权、执法随意性大、不遵循应有程序、处分决定不公开等问题,造成违法处罚,侵害学生的法定受教育权。从行政法理上讲,大学能惩戒学生是因为其和学生之间存在一种特别权力关系,基于这种关系,大学才能单方面对违规学生实施惩戒。实际上,各国行政法治的通常的做法是:对大学单方面直接对学生实施的行政处分行为,必须给予司法审查。
三、民办高校办学中法律困境的破解之策
(一)加强民办高校产权的法律保护。1、明确界定民办高校不同性质资产的所有权。根据产权的性质及其功能,对民办高校资源的不同属性应交由不同主体使用,对各方主体的个体利益与共同利益进行必要的界定,明确民办高校的各产权主体之间的产权关系,保证民办高校资源配置的效率及形成有效竞争激励机制。产权明晰,指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确,以及权能范围的界定。民办高校产权主体的明晰,不仅要做到所有权、占有权、收益支配权、使用权等四大权利的合理分割与重组,保证产权的充足权能,而且要做到各产权要素内部的相对完整,以便产权分割和重组的各产权要素能独立发挥作用。产权是否明晰不仅影响个人、社会投资方面兴办民办高校的积极性,而且也影响民办高校资源配置效率。由于政府无力给民办高校很大资金支持,在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时,政府也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。民办高校筹资的来源及其运作在一定程度上决定着民办高校产权的界定,而民办高校的产权界定又反过来影响社会力量对民办高校的筹资规模与多样性。根据我国民办高校发展的实际,确定各类各级民办高校组织的性质,明晰民办高校组织的产权,对于充分调动社会力量办学的积极性,保障民办高校健康有序的发展,有着十分重要的现实意义。归纳起来,民办高校的财产主要由四个方面组成:(1)举办者的投入;(2)社会各界捐资赞助;(3)国有资产;(4)办学积累。2、明确负责民办高校资产监管的主体。办民办高校与办其他事业不同,学校需要稳定,而举办者又需要减少风险。国家规定举办者为办学而进行的投资仅作学校存续期间使用,其产权归属举办者所有,学校以其办学收益回报举办者以作补偿。这里有一个重要前提,即政府对民办高校资产流向的监管。这是政府监管民办高校的最重要的方法,其核心不是学校的经费如何使用,而是学校的产权是否明晰,收支是否清楚,以防学校不正当盈利。目前,我国民办高校的财务实际上是比较混乱的,国家教育主管部门对民办高校的财务开支基本上不过问。在这种情况下,健全和完善民办高校财务监管的法规和规章至关重要。因此,国家在不干涉民办高校办学自的情况下,应该对民办高校的教育教学和财务拥有监督检查权和评估权,对其资产有审计权。
事业单位人事管理条例解释范文3
[关键词] 社会导游 管理机构 导游服务公司 导游服务中心
随着我国旅游市场迅猛发展和旅游黄金周的出现,导游队伍迅速扩大,社会导游成为导游大军的主体。而且随着竞争日益激烈,各旅行社纷纷开始整合资源,降低成本、提高竞争力 ,聘用社会导游成了旅行社普遍采用的降低成本方式。针对这一情况 ,国家旅游局督促各地建立导游服务机构对社会导游员进行管理 。目前导游服务机构问题引起了人们广泛的关注,有的专家认为,导游中心要走企业化发展的道路,进入市场化的轨道;有的认为,应该由各地旅游局直接指导导游服务中心对导游进行管理;有的认为,应该按照行业协会的方式对社会导游进行管理,意见莫衷一是。
一、建立社会导游管理机构的必要性
2002年1月,在下发的(国家旅游局关于整顿和规范旅游市场秩序工作的通知)中,出台了《关于建立“社会导游人员服务管理机构”的指导意见)(简称《指导意见),指出:要迅速建立和完善“专职导游”和“社会导游”两套组织体系和教育管理体系。对“社会导游”,按照《导游人员管理条例》和(导游人员管理实施办法》的要求,在旅游城市成立专门的导游服务管理机构实施管理。将社会导游与旅行社专职导游的管理工作予以分离,各自实施不同的管理办法,是基于以下客观事实。
1.旅游需求增加
随着中国经济的飞速发展,以及奥运会对旅游业的带动作用,我国旅游行业的进一步发展、游客数量也在不断增加,各旅行社对导游的需求增大,尤其是在节假日和旺季,旅行社的专职导游供不应求。我国旅游市场需求日增长,导游队伍迅速扩大,社会导游成为导游大军的主体。
2.竞争加剧,降低成本
随着竞争日益激烈,利润空间缩小,加之旅游业淡旺季差异明显的特点,旅行社配置较多的专职导游,势必增加开支,并出现旺季导游人员严重缺乏,淡季导游人员闲置。社会兼职导游能在短时间内迅速弥补这一空缺。长期以来,我国旅行社业竞争手段单一,恶性价格战导致旅行社利润空间日益狭小,企业的生存和发展缺乏资金动力,聘请社会导游可以一定程度上降低营运成本开支。
3.社会职业发展需求
目前,兼职导游员分两种类型:一种是不以导游工作为主要职业而是利用空余时间从事导游工作的人,又被称为业余导游员。他们主要出于对导游工作的热爱与获取更多的收入。在西方,这类导游员的人数很多,而且层次较高。另种是以导游为主要职业,但不属于某家旅行社,而是以签订临时合同等形式为多家旅行社服务的导游员,又被称为自由职业导游员。这类导游员在中国还不多见,但是一种发展趋势。
社会导游人员多以兼职者身份在假期从事导游工作,与所服务的旅行社之间并无人事隶属关系,以及固定的合作关系,旅行社无法对其实施日常培训工作,而对导游人员的行政管理也仅限于并无多大实际意义的年审制度。现实中,社会导游游离于旅行社内部管理和国家旅游行政管理的边缘,形成其业务管理和行政管理上双重缺位的真空状态。
二、我国导游管理机构的现状及存在的问题
1.我国社会导游管理机构的发展现状
由于社会兼职导游员流动性大,人员分散,旅行社难以有效管理,既不能保证导游服务的高质量,也不能有效保障兼职导游的权益。针对这一情况,国家旅游局督促各地建立导游服务中心和导游服务公司对兼职导游员进行管理。
从2002年开始,全国各主要旅游城市都已依照《指导意见》纷纷成立导游服务管理机构,其中以导游公司形式居多,部分城市旅游行政管理部门还出台了有关社会导游管理的地方性法规,如“社会导游人员管理办法”、“社会导游人员管理合同书”、“提供导游服务协议书”、“社会导游人员服务质量保证书”、“导游服务意见反馈单”、“社会导游人员任务派遣单”和“服务质量奖惩制度”等一系列管理制度及操作程序。这些导游服务管理机构及相关法律法规的出现对整个旅游行业乃至整个社会都产生了极大影响。但在成立的导游服务管理机构从数量上来说,相对比较少,如在旅游业发达的地区一般成立了相应的导游服务公司。在很多旅游业不够发达或不发达的地区,基本上由地方旅游局下属成立的一家导游服务公司,或根本上没有导游服务公司。即使在已经成立的导游服务公司中,很多也是和旅游行政单位有一定联系的。而没有向其他的旅游企业一样,展开充分的自由竞争,很少有导游导游服务公司在众多的社会导游和社会中,建立了一定信誉度和知名度。
就目前的运行情况来看,可以将导游服务公司解释为“统一管理兼职导游的机构,并为其提供导游劳务中介服务”。目前,厦门、青岛、海口、天津、广州、深圳等城市已分别成立了多家导游服务公司。在部分旅游业相对发展较快的城市,采取了按照咨询、中介类公司的标准,制定了导游服务公司的设立条件。导游服务公司的发展很大程度上与所在地的旅游业发展状况息息相关。
2.我国社会导游管理机构存在的问题
(1)职能定位不准。根据《指导意见》,“社会导游服务管理机构”的建立采用“导游服务中心”和“导游服务管理公司”(简称“导游公司”)两种形式。前者依照有关规定进行注册登记,对外以中心名义独立开展人事活动并承担法律责任,中心只收取人事管理费,不得以营利为目的;后者依照有关规定到工商管理部门登记注册,对外以公司名义独立开展经营活动并承担法律责任,但不得从事旅行社业务。公司在具体业务工作中,应依照有关法律、法规,通过合同、协议、保险等形式明确与导游人员、旅行社的相互法律关系及相应的法律责任,如导游人员的人身保障责任、导游人员在服务过程中因个人行为造成损失的责任划分等。
但在我国已经成立的社会导游服务管理机构中,如导游服务中心,除了对社会导游收取了人事管理费外,还加收了很多其他的费用,如每次带团的管理费。导游服务中心一般是兼具行政管理职责的旅游局附属机构,属非营利的事业单位。但在实际工作中,却担当了中介角色,为旅行社和导游人员提供供需信息的同时收取一定服务费 (俗称借调费),一定程度上是追求利益的表现。显得政企不分,责权不明。
而导游服务公司主要职能在于在旅行社和导游员之间建立一座桥梁,方便旅行社的业务需要和导游员了解需求信息,成立目的是营利。我国设立的导游服务公司主要从事对导游人员日常管理,业务培训,并为旅行社和导游人员提供供需信息等服务。
大部分的社会导游服务管理机构,只是简单的对社会导游手中的导游证进行管理。
(2)未能很好地履行服务职能。事实上社会导游管理机构尤其是导游服务公司,并没有很好地履行服务职能。譬如,没有对导游进行培训,尤其是实际跟团培训;没有采取有效的手段向社会推荐本中心的兼职导游,造成旅行社不了解导游的情况因此不敢也不愿到导游服务公司来要人。出于节省成本的考虑,旅行社认为与其从导游服务公司借调导游不如直接跟导游联系以省却借调费,于是旅行社越过导游服务公司直接与导游联系的现象不断出现,从而导致导游服务中心推介功能的丧失。
在很多导游看来,导游服务公司,变成了收取管理费却未能提供推介服务的名不副实的“服务中心”。
(3)薪酬机制欠合理。现行的导游服务机构社会兼职导游人员薪酬机制为导游每年向社会导游服务机构缴纳一定的管理费(各地区收费标准不同,一般为100元～400元不等)。聘用该导游的旅行社须向导游服务中心缴纳每天10元的导游借调费。在实际操作中旅行社不会派人去导游服务中心交钱(借调费)开单(导游委派单),而是将借调费连同导游服务费一并支付给导游,由其在开单时缴纳。也有旅行社为节约成本将借调费纳入降耗之列,以提供带团机会为由拒付借调费从而将这笔费用转嫁到导游身上,直接导致导游收入的降低。尤其对于零导服费(即旅行社不支付导游服务费)和交人头费(即旅行社不但不支付导游服务费,导游还需按所带团队的人数上缴一定数量的费用)的团队,导游不但不能从旅行社获取导游服务费反要在未获取任何薪酬之前先交钱给导游服务中心。
(4)无法有力保障导游的合法权益。目前,导游服务中心在导游出团过程出现事故进行责任划分,以及当导游人身安全受到威胁时不能出面维护其权益。兼职导游作为“三无人员”(无基本工资 ,无福利保险,无明确的劳动薪酬),在带团过程中付出了极大的体力劳动和脑力劳动,然而生活却没有保障。
三、我国社会导游管理机构的未来发展设计
1.明确社会导游管理机构的定位
就目前我国旅游业的现状而言,大部分旅游业不发达地区近期内导游服务中心多是从属于旅游局的机构。导游服务中心应该是“以提高导游素质 ,促进导游管理的规范有序发展为宗旨,从事对导游人员日常管理、教育培训、档案管理及奖罚清退责任,办理或代办福利保险,并为旅行社和导游人员提供供需信息等服务的非盈利性的服务机构。”导游服务中心直接向旅游局负责,对兼职导游进行统一的行业管理,其服务的对象包括旅行社和社会兼职导游。旅游行政管理部门以文件形式规定旅行社如需聘请兼职导游一律到中心聘请,否则予以惩处。兼职导游人员在考取导游人员资格证后,如需执业可到中心登记注册,申领导游证,接受中心的管理并按章缴纳管理费。收费标准应根据当地物价水平 ,核算管理成本,制订合理的收费标准,可采取听证会等方式向社会公开,体现合理而公正的原则。管理费主要用于导游选拔、推介、培训等方面,中心工作人员则由旅游行政部门支付工资。作为旅游行政管理部门下属的独立事业单位,经费不足也可以采取由旅游行政管理部门财务拨款的方式予以解决。但在实际的管理中一定要加强对导游服务中心的监督。
对于旅游业发达地区,则可以采取导游服务公司的形式,让这些公司展开竞争,从而优化社会导游的管理。由于兼职导游以“挂靠管理”的方式与导游服务公司建立关系,并为此以年为单位支付导游服务公司管理费用 (又称挂靠费),所以兼职导游既是导游服务公司的员工,又是其顾客。 因此,为了建立挂靠导游对导游服务公司的忠诚度,导游服务公司不仅为挂靠的导游提供出团机会,更会对其进行业务 知识培训,以及提供导游词、导游证年审服务等专业支持。同时,导游服务公司还会通过举行导游沙龙、职业生涯规划、线路设计培训、优秀导游评选等活动,丰富导游的职业生活,增强其归属感。与此同时,导游服务公司也就具有了竞争优势,从而吸引更多的兼职导游加入,形成规模效应。
2.实行网络化管理模式
尽管导游服务中心很多,同时导游服务公司纷纷涌现,但能够在网上快速搜索到的导游服务公司和导游服务中心却很少,即使拥有自己的网页,其所提供的信息和内容也小是很全面,很难满足旅行社和导游的需求。所以在网络技术高速发展的今天,网上搜索信息已成为最快捷最方便的信息获取方式,导游服务公司和导游服务中心实行网络化管理也必将成为趋势。导游服务公司应该充分利网络优势提供网上预定导游、网上查询供需信息、尤其是网上培训等各项服务,使旅行社和导游能快速获得有效信息,弥补信息的不对称。而且与传统交易相比较,网络交易更快速便捷,有利于降低成本,加速资源共享,增加公司的竞争优势。
3.建立健全激励薪酬制
激励薪酬制是社会导游服务机构得以正常运转的关键。不管是现行的导游服务中心还是导游服务公司对社会兼职导游人员薪酬机制中存在着诸多不合理之处。社会导游服务机构应该为社会导游购买社会保险。所有导游在分配上吃大锅饭,拉不开档次,导致导游等级制无法体现其优越性,起不到激励作用。因此,中心在管理上要对学识深浅、资历深浅、才能高低不同的导游拉开薪酬档次,鼓励更多的人提高 自身综合素质,使尽职的导游获得应得的回报。同时,也使导游必须为因其产生的质量问题支付成本。
参考文献:
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[2]殷章馨:有关导游服务中心过度时期问题的几点思考[J].科技广场,2006.3(30～31)
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