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集体经营性建设用地管理范文1
我国现行《土地管理法》等法律法规严格限制集体经营性建设用地使用权的流转。但实践中出于利益驱动，存在大量集体土地隐形流转乱象。对此，国家先后在安徽芜湖、山东临沂、广东等地建立了流转试点，一方面规范市场，另一方面为制度破冰积累经验。十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。可见，作为极具价值的生产要素，集体建设用地特别是以乡镇企业用地为主的经营性集体用地流转入市可以说是势在必行。然而一项制度的突破必然伴随着困难和探索，而无论改革的动力还是障碍大多与各参与主体的利益相关，集体经营性建设用地流转制度也不例外。党的十报告中指出，要依法维护农民土地权利及集体收益分配权，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制可以说是集体经营性建设用地流转制度创新的关键。
农村集体经营性建设用地流转收益分配机制实际上要解决的就是流转收益都给谁及如何给的问题。从用地流转法律关系来看，用地转出方的义务是将一定年限内的用地使用权让渡给受让方，受让方的义务则是支付相应的土地使用费用。可见，让渡用地使用权所获得的市场对价即是集体建设用地流转收益，应当为用地转出方作为权利所享有。但问题是集体经营性建设用地流转并非完全的市场行为，一些用地流转法律关系以外的主体，如国家，凭借对用地流转市场的管理和调控以及市场运行的维护和保障，有强烈参与收益分配的愿望和动力。那么，这些用地流转法律关系以外主体应否参与收益分配？如何参与？这是流转收益分配的第一个核心问题。此外，农民集体作为集体经营性建设用地的所有权人在获得用地流转收益时，应当如何在集体内部成员之间进行使用和分配，如何将收益落实到每个农民？这是流转收益分配的第二个核心问题。可以说，解决好了上述两方面问题，就能建立起一套合理合法的集体经营性建设用地流转收益分配机制。
一、国家参与用地首次流转收益分配机制
农村集体经营性建设用地首次流转，是指农民集体将除宅基地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地以外的经营性建设用地使用权，通过出让、出租、作价入股等形式，有偿转移给其他单位或个人的行为。首次流转中，农民集体作为用地所有权人将用地使用权从所有权中剥离并转让出去，由此所获得的流转收益应当由农民集体享有，以体现其产权中的处分和收益权能。基于私权保护的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入农民集体所有权保护下的收益分配，那么，国家作为用地流转法律关系之外的主体，应否基于其特殊地位而在农民集体的流转收益中分得一杯羹呢？
（一）理论基础
农村集体经营性建设用地流转收益来自于其流转收入，与流转价格有密切关系。根据马克思地租地价理论，建设用地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成。 绝对地租是在土地所有权垄断的条件下，使用任何土地者必须支付的地租，即无论土地优劣土地所有者总要取得的土地收益，是其所有权的体现。而级差地租，对于建设用地而言，土地位置和设施环境是其级差地租形成的决定性因素。由于土地区位、地理环境的差别所产生的超额利润转化成的级差地租，是建设用地级差地租Ⅰ。在同一地块上连续追加投资而产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ，这里包括两方面的土地资本投入，一是整个社会对基础设施建设投入大量的土地资本引起土地收益的差别，最终形成级差地租Ⅱ；二是个别投资者在一定面积土地上，连续追加投资，获得更多的超额利润，在一定条件下转化为级差地租Ⅱ。
根据上述理论来剖析农村集体经营性建设用地首次流转收益可以看出，农民集体和国家都对流转收益的形成作出了贡献。首先，农民集体作为用地的所有权人，凭借其对土地私有权的垄断而当然享有绝对地租，同时还享有由于历史原因形成的区位优势所转化的部分级差地租Ⅰ；其次，国家作为整个社会的管理者，是基础设施建设的主要投入力量，特别在新农村建设中，国家为改善农村环境投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，可见，国家对集体经营性建设用地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，均有贡献。
由此，农村集体经营性建设用地首次流转收益中包含了国家的资本投入，有投入就应当有回报，因此，国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献应当参与用地首次流转收益分配。
（二）博弈分析
从现行集体建设用地严格限制流转下的征地制度来看，国家是土地征收后流转收益的主要获得者，且用地流转收入全额纳入地方政府财政，而农民集体只能获得被迫征地所给予的征收补偿。当集体经营性建设用地允许流转后，国家和农民集体的流转收益及收益分配的力量都将发生变化。在这种情况下，农村集体经营性建设用地流转能否顺利进行将是国家和农民集体进行博弈的结果。对此，我们通过建立博弈模型对国家应否参与用地首次流转收益分配进行分析。
1. 前提假设。农村集体经营性建设用地流转各方是非合作的，且是理性的，严格追求自身效用最大化，对彼此的行动规则及效用函数等有准确的认识，即信息是完全的。因此笔者运用完全信息动态博弈模型进行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三个：
（1）行为主体。农村集体经营性建设用地首次流转主要涉及农民集体、农民、用地使用者及国家等主体。考虑到所要分析问题的需要，重点探讨农民集体和国家之间的博弈关系。其中国家分中央政府和地方政府。中央政府负责制定相关法律及政策，地方政府代表国家利益与农民集体进行博弈。（2）行动空间。在农村集体经营性建设用地流转被严格限制的法律背景下，中央政府可以选择维持现状，或进行制度改革即允许用地流转入市。在中央政府既定的行动选择下，地方政府的行为包括对集体经营性建设用地进行征收和不进行征收两种类型。对于农民集体，需要根据中央政府和地方政府的行动，作出自己的选择。在地方政府进行征收的情况下，农民集体只能被迫征收，别无他选；在地方政府不进行征收的情况下，要看中央政府的决策，在维持现行法规状况下，农民的行为包括不流转即自用和地下交易，当进行制度创新时 ，农民可以选择自用土地或自主流转（见图1）。（3）效用函数。博弈主体的效用函数不但受自身的行动影响，还取决于对方的行动选择。（U1，U2）为行为主体的效用函数组合。行为人地方政府的效用U1和行为人农民集体的效用U2都主要取决于两方面：一是在农村集体经营性建设用地流转过程中取得的收益，二是违反法律要受到的处罚风险成本。
现行法律制度下集体经营性建设用地使用权被严格限制流转，惟一合法的流转途径就是通过征收程序将集体用地转变为国有建设用地，进而在国有土地市场上流转。这种情况下，假设地方政府通过征地而后在国有建设用地市场上出让土地使用权的总收入为R1，其中给被征地农民的补偿为αR1，α为农民补偿占所征建设用地出让价款的份额，则地方政府所得收益为（1-α）R1。由此，现行制度下地方政府进行征地时两方参与者的效用组合为I1（（1-α）R1，αR1）。
在现行法律制度下，如果地方政府不进行征地时，农民集体可能选择不流转集体经营性建设用地而自己使用，也可能在利益驱动下选择非法入市，进行用地使用权的地下交易。这里设农民集体自用经营性建设用地的收益为K，由于未发生流转，地方政府不会得到任何好处，此时的效用组合为I2（0，K）。如果农民集体选择在隐形市场上流转用地，设农民集体获得流转收益为R2，但由于属非法交易，将付出违反法律受到惩罚的风险成本C2，此时地方政府不可能在非法流转中获得收益，但能获得对农民集体违法行为的处罚，因此两者的效用组合为I3（C2，R2-C2）。
在中央政府进行制度改革允许农村集体经营性建设用地使用权流转的情况下，农民集体无论进行用地流转，还是自己使用，或等待被征收都将是合法行为。在集体经营性建设用地流转解禁的同时，对征地范围的缩小、明晰和严控将是必然之举。由此地方政府不进行征地，还农民集体以自主流转用地的财产权利将是常态。此时，若农民集体选择自用，则效用组合仍是II2（0，K）；若农民集体对用地进行流转，假设流转所得全部收入为R′2，地方政府参与收益分配且分得β份额，即地方政府获得收益为βR′2，则农民集体所剩流转收益为（1-β）R′2，由此二者的效用组合为II1（βR′2，（1-β）R′2）。
当然，在行为主体都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不满意从集体经营性建设用地流转中所获得的收益，而继续选择进行征地。但此时由于征地行为已被严格限定在为公共利益的范围内，若地方政府为了追求利益滥用征收权的话，就要付出被上级政府查处的风险成本C′1。假设地方政府强行征地后再进行流转的用地使用权出让总收入为R1'， 其中将γR′1收益分给被征地农民作为补偿，γ为农民补偿占所征用地出让价款的份额，则地方政府所得流转收益为（1-γ）R′1，同时还要支付违法成本C′1。由此，地方政府进行强行征地时两方参与者的效用组合为II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
将地方政府和农民集体在上述不同状态下的效用分别总结于表1和表2中。
3. 博弈分析。在该博弈模型中，地方政府对于农村集体经营性建设用地流转制度的改革和推行具有举足轻重的作用。一方面，在现行法律制度下，地方政府通过征地后再招牌挂可以获得土地收益（1-α）R1，如若进行集体经营性建设用地流转制度改革，地方政府预计得到的正常效用即自主流转下分得的利益是βR′2，当βR′2< （1-α）R1时，地方政府就可能阻碍中央政府的改革进程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在国家法律解禁，允许集体经营性建设用地流转的情况下，对于地方政府而言，如果从用地自主流转中所获得收益不能满足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地状态下的潜在利益，则地方政府就会不惜冒着被惩罚的风险，行使不正当的征地权，阻碍集体经营性建设用地的流转而着力促成征收。即地方政府会选择进行违法征地的条件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假设地方政府征地后流转经营性建设用地的价格R′1与农民集体流转用地使用权的市场价格R′2相同，则上述不等式可化简为β<（1-γ）-C′1R′2。可见，地方政府参与集体经营性建设用地流转收益分配的份额β过小，是地方政府以强行征地的方式阻碍集体经营性建设用地流转的主要原因。同时，如果增大γ或C′1，则不等式右边会变小，在β不变的情况下，不等式关系可能发生反方向变化。这说明提高农民集体从征地中得到的补偿或严惩地方政府滥用征收权行为，都将降低地方政府选择征地的意愿，有利于保障集体经营性建设用地流转制度的顺利推行。
4. 模型启示。仅从国家应否参与流转收益分配角度，该模型给我们揭示出，为保障农村集体经营性建设用地流转制度的顺利改革和推行，地方政府应当参与用地首次流转收益分配。
从实践来看，集体建设用地要想入市流转，从市场准入到价格形成，都要受到国家土地管理权力的制约和调控；在供给方面，可以流转的集体经营性建设用地需要符合土地利用总体规划，一般也要经地方政府批准。也就是说，地方政府有权决定集体建设用地能否入市流转。在目前地方政府会获得征地所得全部收益的背景下，如果在集体经营性建设用地流转中地方政府不会分得任何利益的话，其很有可能运用手中的权力，阻碍集体用地的流转，为追求自身利益最大化不惜违法强制征收，使流转制度形同虚设。因此，在我国现阶段如果为盘活农村土地市场，促进城乡一体化发展而放开集体经营性建设用地流转，就应当在土地收益中允许地方政府介入分配，否则该流转将难以真正存在。
（三）具体模式
在国家应当参与农村集体经营性建设用地流转收益分配的前提下，以何种形式参与分配是一个值得探讨的问题。从试点地区实践来看，国家参与用地流转收益分配的方式主要有两种：一是直接在流转收益中分成；另一种是仅以税费方式分享收益。应当说，虽然国家应当参与用地流转收益分配，但从法律关系来看，国家并不是流转交易 的主体，地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的。国家仅以税费的方式参与收益分配是更加合理合法的方案，也应当是国家参与集体经营性建设用地流转收益分配的最终模式。
但是从上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流转收益过少，就有可能导致其利用手中权力阻碍用地流转而促成征收。因此，笔者认为地方政府参与用地流转收益分配的方式应当逐步进行规范。在现阶段为积极促进集体经营性建设用地流转市场的建立，应当允许地方政府以恰当的方式介入用地流转收益分配。目前可以考虑效仿国有土地收益基金，在地方财政中设立农村集体经营性建设用地流转收益基金。该基金由农民集体在每宗集体经营性建设用地流转收益中按一定比例计提，在地方政府财政中设立专门账户，按照公益性基金经营和管理。特别需要明确的是该基金的使用方向，只能流向农村，主要用于农村基础设施建设、农业环境改善等有助于提升农村区位优势方面。这样，农民集体计提在基金的收益与地方政府单纯分成收益不同，计提收益虽然进入了地方政府财政，但是实行专账专用，且通过基金运作可以更好地服务于农村，实际是“取之于农民，用之于农民”，是农民收益转换形式后的返还。同时，由于有专款用于农村建设，在集体经营性建设用地流转入市，地方政府土地收益减少的情况下，地方财政可以腾出更多资金进行城市建设。可见，地方政府参与流转收益分配的这一模式有助于实现多方共赢，达到各方利益的平衡，将是集体经营性建设用地流转收益分配机制创新。
二、农民集体和国家参与用地再次流转收益分配方案
在集体经营性建设用地首次流转中，农民集体是转出方，作为用地所有权人和交易一方主体，理应获得除国家参与分配部分的全部流转收益。但是用地再次流转，是指已经取得用地使用权的单位和个人，在使用期限届满之前，以转让、转租、作价入股等形式，将剩余年限的用地使用权再转移给其他单位和个人的行为。在再次流转中，其法律关系的主体是用地使用权人，农民集体作为所有权人不再是交易一方，置身于流转行为之外，仅能在必要时对不符合合同约定或法律规定的再次流转行为进行限制。笔者认为，农民集体在集体经营性建设用地首次流转中已经通过获得对价的方式让渡了用地使用权，那么在再次流转中作为流转关系以外的主体，农民集体不再享有获得流转收益的权利基础，因此，不应再参与分配。即使集体经营建设用地再次流转中有增值收益，也大多来自用地使用者在土地上连续追加投资，通过改善用地条件在一定条件下转化形成的级差地租Ⅱ，应当由用地使用者享用这部分收益，农民集体没有理由介入分配。
但是应当指出，在集体经营性建设用地再次流转中，有一种情形农民集体应当参与收益分配，即在首次流转中使用者无偿取得用地的情况。从实践来看，由于欠缺规范的集体经营性建设用地流转制度，存在大量乡镇企业无偿使用集体土地现象。在难以改变现状并强行要求乡镇企业缴纳用地使用费的情况下，有效的制度设计是效仿国有划拨土地制度，在用地的再次流转中实现农民集体基于所有权应当享有的权益。具体而言，集体经营性建设用地使用者进行用地再次流转将获得可观的流转收益，但由于该收益中实际上包含了其取得用地使用权时应当支付而未支付的用地使用权费用，因而应将相当于用地对价的部分收益补缴给农民集体。当然，在补缴费用之后再进行流转，其收益分配就将与农民集体无关。
对于国家而言，是否还应当参与集体经营性建设用地流转收益分配呢？笔者认为基于国家对基础设施建设的投入和对流转市场的管理，应当以土地增值税的方式参与收益分配。鉴于用地再次流转的市场自由度更大，国家的监管和制约手段减弱，不存在博弈模型中出现的问题，因此国家以征税方式参与收益分配的方案相对比较简单可行。
三、农民集体用地流转收益内部分配机制
农村集体经营性建设用地流转收益分配的第二个核心问题就是农民集体如何在集体内部使用和分配收益，主要涉及集体成员农民的切身利益。农民始终是农村土地问题关注的焦点和最终落脚点。但实践中在与势力相对强大的农民集体、地方政府的利益博弈中，农民常常处于弱势地位。因此，切实保护农民利益，确保落实农民对用地流转收益的分配参与和最终享用，是该制度设计的关键。
（一）农民应是用地流转收益的最终受益者
《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。那么由农民集体所有的经营性建设用地流转而获得的收益亦应当属于本集体成员集体所有，即应由集体内农民共享这部分收益。因此，农民应是农民集体获得全部用地流转收益的最终受益者，包括首次流转中让渡用地使用权所得的收益，以及再次流转中无偿取得用地的使用者补缴的用地使用费用。
此外，农民作为集体经营性建设用地的有偿使用权人，在再次流转中应当获得全部流转收益，其合法权益应当受到法律保护。
（二）农民集体用地流转收益用途管理
进行农民集体流转收益内部分配首先要确保农民集体将获得的流转收益切实纳入集体财产，用于集体事务，避免收益被截留挪用，中饱私囊。因此，严格控制农民集体收益用途是有效保护农民权益的重要途径。
实践中多数试点地区对农民集体流转收益用途管理进行了专门规定，具体见表3。
从上述规定可以看出，实践中对于农民集体流转收益的用途管理主要体现在两个方面：一是强调将用地流转收益纳入农村集体财产统一管理；二是明确农民集体的流转收益专项用于农民权益保障，具体使用集中在农民安置补偿、集体基础设施公共事业建设、土地保护开发和生产发展以及集体成员的社会保障方面。其中广东省在农民集体流转收益使用上的做法值得借鉴，特别提出收益50%以上存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。这一规定具有较强的操作性和强制性，更加有效地解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题，并积极解决了失地农民社保问题，切实保护了农民的实际利益。
由此，应当对农民集体流转收益用途进行管理，在保障收益全额纳入由全体成员共享的集体财产范畴的基础上，明确收益的具体使用方向。从集体经营 性建设用地流转顺利推行的角度来看，应当确保收益中相当一部分用于集体成员的社会保障以及农村基础设施和公共事业建设。尽管对农民集体收益的内部分配问题，国家不宜介入过多，但由于我国现阶段大多数农民生活水平较低，抗风险能力较差，为更有力保障农民利益，应当在相关地方性法规中体现对农民集体流转收益的用途管理。与此同时，期望通过集体经营性建设用地流转所得收益推动农村社会保障体系的建立。
（三）农民集体用地流转收益在农民之间的分配
集体经营性建设用地管理范文2
关键词：城镇化；城乡统一；建设用地
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0081-02
一、城镇化发展道路
所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使产业结构不断优化、规模不断扩大，资源利用效率不断提高的一种历史过程。
首先需要弄清为什么要城镇化，根本的原因是使用集约的方式提供公共产品等以提升人们的生活品质。城镇化是一种集中的居住方式，因为集中居住，很多公共产品的空间成本下降，因此，使用公共性消费变得经济，还通过居住的集中带来共用品的便利，比较便宜地获得如商业、旅游、教育、卫生等服务。
我国早已提出过城镇化，在实践过程中并不理想，各地政府主要是依靠征地来实现城市的扩张，一方面彰显城市化进程，另一方面也是为了增加财政收入。在政府征地过程中产生了大量社会矛盾，一些失地农民被迫进入城市，但由于城乡二元户籍制度的存在，使得他们不能顺利转化成为市民，最终成为穿梭于城市间的农民工，增加了社会不稳定因素，与此同时，城市所征得的土地利用率比较低，集约化程度不高，产业结构不合理导致大量土地污染浪费等现象。
党的十八届三中全会的《决定》中提出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这就为今后的改革指引了方向，绘就了蓝图。
在今后的城镇化过程中，要注意加强人的城镇化。这就需要加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，使农村人口能够平等的享受医疗、住房、教育等政策，使符合条件的农村人口能够享受城镇化过程所带来的红利。
同时，新一轮城镇化应当是城市的再城镇化与农村的城镇化同步进行。所谓城市的再城镇化是指改变以往城市盲目扩张的征地模式，转向集约化用地，加强城市内部的城镇化，改变城市产业布局，充分利用城市内部闲置土地，提高土地利用效率，缩小征地范围等；所谓农村的城镇化是指推动农民向乡镇或者市县集中，随着青壮年农村人口的外出务工，农村留守人员逐渐减少，大量自然村逐步减少乃至消失，这种情况导致大量分散的农村宅基地得不到充分利用，同时国家的公共投入也不能发挥最大效益，因此，推动农村的城镇化则可以集中农村闲置土地进行再次开发利用，同时国家又可以实现公共服务效益最大化，使更多的农村人口享受到优质的生活环境。
二、城乡统一的建设用地市场
根据我国土地所有制形式，建设用地包括城市建设用地与农村集体建设用地，农村集体建设用地又包括宅基地、集体公益性建设用地、集体经营性建设用地，其中集体经营性建设用地主要是乡镇村企业用地。
党的十八届三中全会《决定》中在加快完善现代市场体系一节中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
对于城市建设用地的审批及规划已经有了比较成熟的法律规定加以保障，市场化程度相对较高，此次《决定》中明确提出了农村集体经营性建设用地的市场化操作，打破了之前集体土地使用权不得出让、转让或出租的规定，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，充分发挥市场配置土地的基础性作用。
（一）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价
在涉及土地出让、租赁、入股等行为之前，首先需要清楚土地主体是谁，之后才能根据主体的意思表示做出行为。
1.农村集体土地主体的再确定
我国传统的集体所有制确立的“三级所有，队为基础”体制早已发生变异，取代而建立的乡是我国基层地方政权建制，已不具有原农民集体的基本含义；取代生产大队而建立的村民委员会已成为基层群众自治组织的自治机构，职权偏向行政事务，如果将土地产权行使主体归其所有，必定职权混乱，造成村干部越俎代庖；随着生产队解体而相应建立的村民小组组织松散，职能弱化，无力与原生产队一样对土地进行有效管理和配置。
因此应确立新的农村组织作为农民集体土地权利主体，该组织同样由村民大会产生，新产生的组织与村委会平级，以防村干部个人行为对土地所有制造成侵害；由于大部分土地所有权属于村民小组，因此可以由村民小组组长组成该组织，以村委会、乡镇政府为集体土地产权的辅助执行机构，其功能主要在于调节变化中的集体土地关系，协助集体土地权利主体抵抗市场风险。如下图：
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集体土地权利的行使代表农民集体的意愿和利益，新型农村组织采用民主集中制的方法共同决策，集体表决集体负责，最终做出对集体土地的经营管理决定。新产生的组织受到村民大会和全体村民的监督，本小组内村民有权利对侵害其土地利益的组长提出罢免案或质询案，经多数人同意，村民大会应撤销组长职务并撤销其侵害行为。
2.城市建设用地主体权力的定位
《决定》中提到建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。
《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。而代表国家行使权力的则是政府，现实生活中，政府不仅直接经营土地，而且控制这个土地交易过程，在其中有绝对优势，形成了对土地市场的垄断，于是市场便难以发挥作用，与《决定》内容相悖。
因此，需要对政府权力进行限制，实现政府职能的转变，城市建设用地作为一种特殊商品，已能够通过市场招拍挂等形式确定土地价格，政府在其中完全可以仅负责审批与监督等，从而把更多的精力放在威武生态、改善环境，做好社会保障等公益事业上来。
（二）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制
缩小征地范围，首先充分利用存量建设用地，将一些城市内、农村中的闲置存量用地盘活，保证地区经济增长的合理空间；其次，制定负面清单限定征地范围，将营利项目通过负面清单剥离出去，由市场来解决。最后，对于必须予以征收的有关公共利益的用地，严格规范征地程序[1]。
所谓合理，即不能按以往“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”的内容予以补偿，应该按照土地征收后的功能或用途予以补偿，并参考土地区位价值。
在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立完善征地补偿争议的协调裁决机制，针对实践中往往由土地管理部门和村委会进行谈判，决定征收及补偿等有关问题的做法，应完善协商机制，让农户选派代表直接参加谈判，以更好地维护自身利益。对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政的权利[2]。
（三）扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条详细规定了公共利益的范围，具体包括一是国防和外交的需要；二是由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；四是由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；五是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；六是法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
扩大国有土地有偿使用范围，就是要减少土地的划拨，除了军事、国家安全基础设施建设、扶贫等项目采取划拨形式外，其他项目都应实现有偿使用。
（四）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益
由于农民在土地增值过程中并未投入资源，很大程度上是由于占据地理优势从而获得土地增值成果，若全部将土地增值收益归还农民不尽合理，若象以往仅象征性的补偿农民也不合适，因此，需要建立公平的土地收益分配机制。
在集体经营性建设用地进入土地交易市场后，需地方应补偿供地方，供地方可以采用土地入股、土地出租、土地抵押等土地流转形式或者在需地方单位就业等形式享受土地增值收益，但与此同时，国家对于土地的规划、基础设施的投入等都需要大量人力物力财力，因此，在双方交易过程中，国家可以通过税收的形式适当收回成本。
在公益性用地征收过程中，国家应当根据今后土地用途、土地区位等合理补偿失地农民，尽可能的情况下返聘失地农民。
（五）完善土地租赁、转让、抵押二级市场
建立统一的土地交易市场，使城市建设用地与集体经营性建设用地平等进入、公平交易，集体经营性建设用地不需要实现变为国有，从而使两种所有制土地权利平等，实现同等入市，同价同权，保障农村集体土地权益，缩小城乡二元结构差异，打破国家对建设用地市场的垄断，从而使农民直接分享土地增值的成果。
对于统一的土地交易市场，可以是由相关国家机关予以审核颁发资质，市场化运营，农民将自己闲置的集体经营性建设用地予以申报，将土地使用权证等予以抵押，通过土地交易市场收集闲置分散的集体经营性建设用地，再通过“增减挂钩”政策获取相对集中的集体经营性建设用地，对获取的集中土地通过招拍挂等形式予以流转，从而实现集体土地增值的成果可以由农民共享[3]。
参考文献：
[1]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J].上海国土资源，2014（1）：1-8.
[2]王燕霞.新形势下农村土地制度改革研究[J].河北法学，2014（4）：139-148.
集体经营性建设用地管理范文3
第二条指导思想
全面贯彻落实科学发展观，深化城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，解放和发展农村生产力，推进农村土地节约集约利用，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展。
第三条基本原则
（一）坚持以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，稳定和完善农村基本经营制度；
（二）坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高；
（三）坚持最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，逐步建立城乡统一的建设用地市场；
（四）坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的占有、使用、收益等合法权益。
第四条交易品种
农村土地交易所交易品种包括实物交易和指标交易：
（一）实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易；
（二）指标交易指建设用地挂钩指标交易。
第五条监管服务机构
（一）组建重庆市农村土地交易所监督管理委员会。委员会下设办公室，负责日常工作，办公室设在市国土房管局。
（二）设立重庆农村土地交易所，在重庆市农村土地交易所监督管理委员会领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，交易信息，提供交易场所，办理交易事务。
第二章实物交易
第六条严格执行土地用途管制制度和规划许可制度
（一）农村土地交易未经依法批准不得擅自改变土地用途；
（二）农用地和未利用地要转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划及环境保护的要求，依法经过批准，并纳入土地利用年度计划；
（三）对违反规定改变交易土地用途的行为，由国土资源、农业、林业等行政主管部门按照国家有关规定严肃查处。
第七条交易内容
（一）耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易。耕地承包经营权交易时，附着于该土地上的构筑物及其附属设施一并交易。林地使用权或承包经营权交易时，生长在该土地上的林木所有权一并交易。
（二）农村集体经营性建设用地使用权交易。农村集体经营性建设用地使用权交易时，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并交易。
（三）荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易。
（四）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。
第八条禁止交易的土地
（一）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；
（二）重点生态防护林、特殊用途林、生态湿地、饮用水源保护地等承担重要生态功能的；
（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；
（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；
（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。
第九条交易方式
（一）农民家庭承包土地的承包经营权交易，可以采取转让、转包、转租、入股、联营等方式；
（二）农村集体未发包的农用地使用权交易，可以采取出让、出租、入股、联营等方式；
（三）农村宅基地及其附属设施用地使用权交易，可以采取出租、转让、转租、入股、联营等方式；
（四）除农村宅基地及其附属设施用地以外的农村集体建设用地使用权交易，可以采取出让、转让、出租、入股、联营等方式；
（五）农村未利用地使用权交易，可以采取出让、出租、联营、股份合作等方式；
（六）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易，可以采取转让等方式。
第十条申让资格
农村土地实物申让方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织。
第十一条申让条件
申让方必须提交申让地块土地权利证书或其他权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表、使用年限说明、价款构成及支付要求、交地承诺等有关材料。其中：
（一）凡农村集体经济组织申让，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及拥有该土地的农村集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意交易的书面材料；
（二）凡农户永久性申让，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定居所和稳定生活来源的书面材料；
（三）凡农户或法人申让，均必须提交该土地所在集体经济组织同意交易的书面材料；
（四）凡委托申让，必须提交相应授权的法律文书。
第十二条申购资格
（一）农村土地实物申购方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织；
（二）农村宅基地及其附属设施用地申购方必须是本农村集体经济组织成员或高山移民。
第十三条严格规范交易秩序
（一）凡农村集体经济组织申报的农村土地交易，应按《重庆农村土地交易所交易流程》的规定，在农村土地交易所内公开交易；
（二）鼓励其他主体申报的土地交易在农村土地交易所内进行，并参照《重庆农村土地交易所交易流程》的规定办理相关手续；
（三）农村集体经营性建设用地使用权交易，必须在农村土地交易所公开规范交易；
（四）有关行政主管部门按照各自职能加强交易资格审查和交易行为监管。
第十四条交易价格指导。
各区县（自治县）人民政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定本区域农村土地交易的基准地价。
第十五条交易合同管理
（一）重庆市农村土地交易所监督管理委员会办公室统一制定标准合同文本；
（二）所有交易结果均须依法签订合同，并依法到国土资源、农业、林业行政主管部门登记。
第十六条交易年限管理
（一）农用地承包经营权交易年限，按国家相关法律法规规定的年限执行；
（二）农村集体建设用地使用权交易年限，最长不得超过同用途的国有建设用地出让最高年限；
（三）农村未利用地交易年限，最长不得超过拟用途类型土地的承包年限。
第十七条交易后续管理
（一）严格执行国家有关土地管理的法律法规和政策，连续撂荒两年以上的农村承包地，由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；
（二）土地交易后，在合同约定时间内未开发利用的土地（包括未利用地、集体建设用地等），由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；
（三）农村宅基地及其附属设施用地交易后，该申让主体不得再申请农村宅基地及其附属设施用地。
第三章指标交易
第十八条建设用地挂钩指标定义
本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。
第十九条指标产生程序
指标严格按照以下程序产生：
（一）市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；
（二）土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；
（三）在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；
（四）区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。
第二十条农村土地复垦坚持的原则
（一）农村土地复垦必须坚持规划控制、政府指导、农民自愿、统一管理、统一验收；
（二）农村宅基地及其附属设施用地复垦后，该农村家庭不得另行申请农村宅基地及其附属设施用地。
第二十一条农村土地申请复垦的条件
（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表；
（二）凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；
（三）凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；
（四）凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。
第二十二条禁止复垦以下土地用于指标交易：
（一）土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以内的；
（二）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；
（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；
（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；
（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。
第二十三条农村土地复垦主体
（一）农村土地复垦责任主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人；
（二）农村土地复垦申请立项批准后，农村集体经济组织或自然人可以自行申请，也可以委托农村土地专业复垦机构复垦。
第二十四条指标交易规则
（一）凡城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所内进行；
（二）申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托机构申请；
（三）机构申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；
（四）农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布；
（五）一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。
第二十五条交易价格指导
市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。
第二十六条交易调控管理
市人民政府对城乡建设用地挂钩指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。
第二十七条指标购买用途
（一）增加等量城镇建设用地；
（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。
第四章权益保障
第二十八条农村土地确权、登记和颁证
（一）结合第二次全国土地调查和集体林权制度改革，区县（自治县）人民政府组织进行农村集体土地所有权登记，核发集体土地所有证、集体土地使用证、承包经营权证和林权证；
（二）农村集体建设用地复垦后的土地，所有权和使用权属本农村集体经济组织；
（三）区县（自治县）国土资源、农业、林业等行政主管部门按照各自职责负责本行政区域内农村土地登记、颁证的管理。
第二十九条土地权益保障
（一）农村土地承包经营权交易，不得改变农村土地集体所有性质，不得损害农民土地承包权益；
（二）在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许农民依法以多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；
（三）通过农村土地交易所以公开规范的方式依法取得土地使用权的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
第三十条交易优先权保障
（一）农村土地交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权；
（二）农村土地折资入股后的权益或收益分配权交易，所在农村集体经济组织、农民专业合作社有优先购买权；
（三）城乡建设用地挂钩指标交易之前，优先满足集体建设用地。
第三十一条分配权益保障
（一）耕地、林地等承包经营权交易收益，归农民家庭所有；
（二）农村宅基地使用权交易收益，原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定；
（三）乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等集体建设用地使用权交易收益，归农村集体经济组织所有；
（四）农村土地交易所按农村土地实物和指标交易额1%的比例收取交易服务费；
（五）农村集体经济组织获得的土地交易收益，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。具体管理办法，按相关农村集体资产管理规定执行。
集体经营性建设用地管理范文4
记者:日前重庆和成都获准进行统筹城乡综合配套改革试验,土地入股和集体建设用地流转成为城乡统筹试验的重要内容,社会各方颇多关注。其实围绕集体建设用地流转改革,争论也一直不断。首先请您简要地谈谈我国农村集体建设用地的历史演变情况怎样?其形成原因又是什么?
王小映:我国农村集体建设用地形成的历史原因,情况比较复杂。据我的调查了解,一部分集体建设用地 ,包括原来大队和生产队的库房、饲养场、晒谷场、卫生院、办公用房等,是在改革开放前就形成的;一部分集体建设用地包括乡镇企业用地等,是在改革开放后随着农村工业的发展形成的;农民宅基地则有祖传的,也有申请审批新增的。
改革开放以来,一部分乡镇企业用地随着企业改制进入市场,也有一些乡镇企业用地由于企业破产而废弃闲置。在撤乡并镇和村组合并的过程中,一些原有的大队、生产队和乡镇的办公房用地、库房用地、饲养场用地等废弃闲置。一些公益性用地如学校用地、敬老院用地、卫生院用地等,也因这些机构的调整和合并重建等原因而成为废弃地。一些农民的宅基地,则因村庄人口减少而废弃闲置。
近些年来,在劳动力流动、人口迁移和村庄内部人口和家庭数量变化等因素的引致下,特别是在城镇建设用地供需矛盾加剧和乡镇企业改制等因素的影响下,农村集体建设用地流转的需求和供给不同程度地增加,农村历史上形成的各类废弃闲置的集体建设用地便以各种形式流转入市。
记者:目前现实中,农村集体建设用地流转日趋活跃,那么流转中的产权管理现状如何?
王小映:从这些年各地的探索实践来看,主要有四种产权管理模式。
一是在集体经济组织内部成员之间流转的,继续保留集体所有;流向集体经济组织成员外部的,则通过土地收购储备或转权审批转为国有,不少地方在现行法律框架内都采用这种管理模式。
二是在城镇规划区内集体建设用地需要流转的,通过土地收购储备将土地所有权转为国有;在城市规划区和建成区外集体建设用地需要流转的,继续保留集体土地所有权,浙江的一些地方采用这种模式。
三是对于城镇规划区内和规划区外的集体建设用地,在流转时都继续保留集体土地所有权形式,比照国有土地使用权出让,将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场,广东省就采取这种管理模式。
四是在城镇规划区内外都转为国有,如深圳市,事实上就通过集体土地的全面国有化采取这种管理模式。
关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地全面实行同等待遇
记者:如何处理城乡统筹中的土地关系,是统筹城乡发展需要解决的一道难题,也是成渝试验不容回避的问题。面对流转现状,您认为农村集体建设用地流转管理中,土地产权管理改革应当选择怎样的思路?
王小映:实际上,在理顺集体建设用地入市时的土地收益分配关系的前提下,将集体建设用地入市后的土地产权界定为集体所有还是国有,只是一个形式问题,而不具有实质性意义。这是因为,在土地进入市场后,无论是保留为集体所有还是转为国有,即使土地出让年期界满,除非公共利益需要,国家和集体都不可能收回建设用地使用权进行再次出让,而只能由土地使用者在象征性地缴纳土地出让金后续期使用。
从减少制度摩擦的角度来看,实行一元化的国有要好一些,而保留集体所有容易造成日后村组集体与用地者之间的摩擦。但是,从保护农民在集体土地资产处置时的权益考虑,选择继续保留集体土地所有权、创设集体出让土地使用权的产权改革思路要更稳妥一些。这样完全可以在集体出让土地使用权和国有出让土地使用权这两种产权形式不同、但权利内容和权利效力相当的产权基础上,实现城乡建设用地市场的全面接轨。
也就是说,要打破城乡二元土地所有制障碍,建立城乡统一的建设用地市场,关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地在市场开放、市场管制、财产补偿、税费金义务等方面全面实行同等待遇,做到了这一点,城乡二元土地所有制自然而然就不再是一个问题。实际上,规划管制、增值归公、征地补偿标准、土地税收、市场管制等公共政策与土地产权是无关的,公共政策的制定首先要在观念上跳出二元土地所有制的框框和思维定式。
记者:依照这样的土地产权管理改革思路,我们在具体管理制度设计上需要做哪些相应的配套调整呢?
王小映:我认为,在今后的改革实践中,可考虑在《物权法》规定的集体建设用地使用权下,进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨土地使用权和集体出让土地使用权,对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理。
比如,对于存量集体建设用地,无论是经营性用地还是公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理。现有的存量集体建设用地,从其取得来看基本上都是无偿或低偿取得的,实际上相当于一种保留集体土地所有权形式的纯粹的划拨土地使用权。因此,在管理中完全可以按照集体划拨土地使用权加以管理。对于农村存量集体公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理;对于村组兴办公益性事业的新增用地,可在农地转用审批后直接无偿划拨供应,也可直接纳入《划拨用地目录》对城乡公益性用地实行统一管理。对于符合流转条件的农村经营性或私人性的存量集体建设用地,比照城镇划拨用地在市场准入方面进行交易许可管制,允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权,并进行转让、出租、抵押和作价出资。
当然,也要配套改革集体建设用地供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性用地,纳入土地招拍挂出让的统一供应渠道,实行与城市企业同样的待遇,城乡企业新增建设用地一律实行土地出让转让制度,土地招拍挂后也可继续保留集体所有。对于农民宅基地,严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申请新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配给制度;对于被征地农民的回迁房和生产性安置用房,其用地有的地方按集体建设用地来管理,有的地方按国有划拨土地来管理,有的地方纳入国有出让轨道来管理,应予以严格规范,防止形成管理上的漏洞。
完善土地财产补偿办法和土地税费金体系，合理分配流转收益
记者:讨论农村集体建设用地流转,必然涉及流转中的土地收益分配问题,您如何看待这方面的现状?
王小映:与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,一般情况下由于用地者是集体经济组织内部成员,所以在取得土地时并不向集体经济组织支付财产补偿,但是要按照国家有关规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等。与集体农地经征收转为国有建设用地相比,在集体农地直接转为集体建设用地的过程中,事实上同样存在因规划用途转换引起的土地增值归公的问题,只不过由于集体建设用地流转受到限制,与规划用途直接相关的土地增值收益在集体建设用地供应过程中不能显化出来。但是,在集体建设用地初次流转入市时这种增值收益必然要显化,这种情况下与规划用途相关的土地增值也就应当在集体建设用地初次流转入市时实现归公。
目前,我国在集体建设用地流转改革试点中,许多地方对集体建设用地初次流转做了土地增值归公的制度安排,但是收缴的标准很不统一,有的地方按照基准地价的一定比例征收,有的地方定额征收,分配办法也五花八门,缺少统一规范。而在集体建设用地的再次流转中,一些地方参照城镇国有建设用地流转,征收与城镇国有建设用地转让环节有关税收相类似的地方费收,如土地增值费等。
记者:由此看来,农村集体建设用地流转收益分配亟需完善,您认为应采取什么办法?
王小映:总的来说,我认为应当按照对集体土地和国有土地实行平等待遇的原则,逐步完善土地财产补偿办法和土地税费金体系,合理分配集体建设用地流转收益。
首先,要进一步完善土地财产补偿办法。无论是集体农地、还是国有农地,无论是规划为公共用途、还是规划为经营性用途,建设用地无论是通过征收取得、还是通过收购储备取得或者通过流转交易许可取得,只要土地的区位相当、自然条件相当、现状用途相同,对土地财产的补偿就应当是一致的。
特别需要强调的是,对农地的补偿不能只考虑农地的租金价值即农地农用的租金价值,还应当考虑农地的选择性价值以及城市化带来的成长性增值和区位价值。在农地转用过程中,并不是农地租金价值之外的所有土地增值都应归公,应归公的主要是与规划用途相关的一部分土地增值。通过交易许可流转的集体建设用地,其财产补偿一般通过流转收益取得。从促进公平的角度出发,应严格界定集体建设用地流转的主体。对农户通过合法审批取得的宅基地,由于是按照福利性质平均分配占有的,应确定农户为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户;对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地等,则应界定集体经济组织为流转主体,流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体。
其次,要按照平等待遇原则,完善土地增值分配体系。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,按照统一标准征收有关政策性税费。无论是集体农地或国有农地经征收转为国有建设用地,还是集体农地经审批直接转为集体建设用地,一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。无论是集体农地或国有农地转为国有建设用地,还是集体农地转为集体建设用地,或者是存量集体建设用地流转入市的,对其中的经营性用地,按照统一标准由政府收缴土地增值收益,或者统一纳入土地招拍挂出让供应渠道,在同一个有形市场上实现集中统一供应,保障土地收益的公平分配和市场公平秩序。同时,在集体建设用地流转中,应配套开征契税、印花税、土地增值税和营业税等。
逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度
记者:对于农村集体建设用地流转中的市场监管,您有哪些具体建议?
王小映:首先是要加强城乡建设用地规划的统一管理,制定和颁布规范城乡建设规划的法律法规,逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。
同时,要加强城乡建设规划管理和土地管理工作的衔接,有条件的地方可逐步建立完善农村建设用地规划许可等行政许可管理制度。
集体经营性建设用地管理范文5
2008年实施的政策有一个明显的致命伤，农民分享土地增值收益只有通过地方政府征收改变土地用途再征地这一条途径，往往导致农民退地收益得不到兑现，频频发生冲突，最终是“借之名，行圈地之实”，偏离了十七届三中全会确立的精神。所以，建立城乡统一的土地市场，发展农村建设用地市场，成为十八届三中全会的重要突破口。
十八届三中全会指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
随着中央对农村土地承包权流转的态度逐渐达成共识，“新”更大程度上是指集体建设用地入市的改革。
不过，“新”的方向虽然明晰，但由于遗留问题众多，且集体土地入市这一块改革相关内容争议颇多，由国土资源部牵头制定的改革方案一度搁浅。
根据近期国土资源部释放的信息，可以大致整理出新一轮土地制度改革的四个原则。第一，在市场主体方面，应让不同产权的土地均能够进入市场，实现市场主体多元化；第二，在市场配置资源方面，两种不同产权的土地应能够自由流动；第三，在要素分配方面，不同产权的土地应平等参与要素分配，并且所有者和使用者都能参与分配；第四，在增值收入分配方面，与以往大部分划归为国有土地增值不同，应对两种不同产权的土地进行同等的增值收入分配。
但是上述原则落实到具体政策选择上，则是一件颇费周折的事情。
比如，明确产权是保障农村土地参与分配的基础。如果产权归属与产权权能都没有明确下来，参与分配就是一句空话。但是明确产权并非就是进行确权登记颁证，还要给予农村土地一定的扩权，使农村土地能够与国有土地同地同价同权，使得相同用途和规划条件的土地不因所有制差别而有不同权利。而在实际操作中，农村集体经营性建设用地与国有工业用地具有可比性，可国有工业用地现在也不能进入房地产市场，农村宅基地与城市商品房在取得方式、产权年限、价格等方面有很大区别，要同地同权还需要制定一套统一且适用所有土地类型的土地分类标准。
又如，大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例，意味着地方政府在土地增值收益中的份额将大幅减少。最理想的状况是，当集体建设用地能够充分显示其价值，在土地流转中获得的增值收益会显化为一种溢价，使地方政府的征收成本增加，从而通过储备土地进行融资的手法不再经济。但问题是，不同的地方政府不同程度上透支了未来几十年的土地收益，像东南沿海地区对农村集体经营性建设土地的开发就快于中西部地区，如何打破不同地区差距固化显然应该提前做好设计，并且应推出能够根治土地财政和土地金融问题的措施以减少来自地方政府的阻力。
再如与集体建设用地流转相辅相成的征地制度如何改革。缩小征地范围是征地制度改革的一个重要切入点，通过缩小征地范围，减少国有土地使用量，增加集体建设用地使用量。但对缩小征地的范围一直达不成共识。如果范围定得很高，一方面会招致投资部门、用地大户、地方政府等一起反对，另一方面公众利益也可能会发生变化，很难区分哪一方代表了公众利益；但如果范围定得过低则起不到改革的效果。所以缩小征地范围应是征地制度改革的一种手段，而不是目的。解决现在滥用征地权和扩大范围征收等问题，需要有保证不同产权转换过程的公立性的制度保障。
集体经营性建设用地管理范文6
按亩均税收低于2万元且有无社会效益状况综合评定处于低效状态的共计**宗亩。
一、“以租代征”“已征还租”土地的解决办法
在政策上可申请整体撤组转城，根据《***市征地补偿暂行办法》*政规发【2011】**号文件第十八条规定， 农民集体所有土地被全部征收或者征地后人均耕地不足0.1亩的村民小组，经市政府批准办理撤组转户，有关手续由县区政府、管委会和公安、民政、人力资源和社会保障等部门办理。原有的农业人口就地转为城镇人口，剩余土地由市、县国土资源管理部门代表政府按规定统一收归国有，并合理安排使用。剩余土地中能耕种的，可由市、县国土资源管理部门租赁给有耕种能力的原村组尚未安置的人员或其他单位（个人）继续耕种；在国家需要时，耕种单位或者个人应当及时交出土地，市、县国土资源管理部门按规定给予青苗和附着物补偿。
根据这条规定，我们开发区辖区内的七个村大多数村民小组基本都符合要求，建议按文件精神申请市政府批准整建制撤组转城。
优点1是：获批后土地性质将全部变为国有土地，其中的部分农用地随之变更为国有农用地，今后再有项目入驻只需要报转用，不用再报征收，
对园区发展有很大的好处。
优点2是：历史遗留的“以租代征”土地可以迅速摆脱政策制约的矛盾，不用报批即可转为国有建设用地，直接依法供地即可。
关键点：撤组转城后需要一次性解决安置问题，对已经实际占用的建议分期给予货币安置，仍然保持农用地现状的给予社会保险安置。
二、闲置和低效用地的处置办法
盘活存量（闲置），促进低效用地再开发，提高用地效率。实行差别化供地地价，集聚优化产业结构。 根据《***人民政府关于推进供给侧结构性改革支持产业发展用地的试行意见》*政发【2017】**号文件精神，可以试行以下产业用地优惠政策和管理措施:
1、从项目的全生命周期考虑用地方式，减轻企业投入负担，推行工业用地长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让的供应方式。（长期租赁的一般不超过20年；先租后让的一般不超过30年，其中租赁期限一般不超过5年；几种方式都要采取招拍挂形式供地，租金和出让金依法评估）。差别化地价指土地出让年限低于最高出让年限，出让底价按年期修正。
2、推行“以地控税、以税节地”，通过土地使用税征管质效的分析，及时掌握和判定闲置、低效等违法违规用地信息，建立工业用地税收考核机制，倒逼低效用地提高投入产出效益，逼迫“僵尸企业”逐步退出土地。
3、坚持政府主导，鼓励企业和市场资本参与，实现利益共享为再开发总体思路。编制****经济开发区低效用地再开发规划（2020-2023年）、2021年低效用地再开发实施计划。具体实施是上报单个项目实施方案。
4、依法处理闲置土地，目前闲置地块共计8宗，按《闲置土地处置办法》规定于9月31日前处置到位。
三、工业项目如何使用集体经营性建设用地
新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记、并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。6月15日，县政府先后了《**县集体经营性建设用地入市管理暂行办法》和《**县集体经营性建设用地入市试点实施方案》（征求意见稿）。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为我区项目用地提供了新的方向。
我们园区的征地成本很高，亩均成本在16万-55万元之间（例如***项目约为30万），****项目用地位于**村、**村和**村范围，征收补偿费用较高，可以尝试使用集体经营性建设用地试点。
关于开发区用地情况报告22009年是国家应对金融危机、实施扩大内需政策措施的关键之年，也是国家对用地政策作出重大调整的一年。在市委、市政府的正确领导和市国土局的大力帮助下，开发区的国土资源事业取得了长足地进步，各项工作成效明显。现将我区2009年国土资源管理工作和2010年打算汇报如下：
一、主要工作成效：
1、打破常规，成功报批土地7600亩，其中通过重大项目争取了省预留指标4642亩。与去年相比增幅达52%，占省下达全市年度用地指标的67%，是开发区成立以来报批土地最多的一年；
2、争先创优，我区和我市其他县（市、区）在失地农民保障、违法用地查处、土地节约集约利用等方面得到了南京督查局的充分肯定，并给予我市800亩用地指标的奖励，开发区获得其中700亩用地指标；
3、巧妙运作，充分利用全国土地二次调查的机遇，通过技术调整，节约土地报批经费4600万元；
4、未雨绸缪，在全省耕地指标紧缺的情况下，争取了耕地占补平衡指标6000亩，在履行好占补责任的同时又为开发区节约资金2150万元；
5、全面清查土地，促进土地集约节约利用。在2008年市统一部署土地清查工作的基础上，2009年开发区土地清查工作持续进行：共疏理土地235宗，收回土地5宗面积计1742.19亩，追回拖欠土地款5505.938万元，促使5家企业新开工面积125亩；
6、精心准备，提前与国土资源部、南京督查局沟通协调，既避免了未批先动工问题停批土地，又未按15号令问责，还免除了1700亩未批先动工土地罚款2264万元，目前该用地已全部依法报省政府审批；
7、积极主动，经与省执法总队沟通协调，对我区边报批边动工项目用地免予查处，仅检查了75亩返迁安置用地，并移交给市监察支队落实，目前该用地已全部完成土地上报；
8、调低工业地价，提升招商地价优势。我区抓住今年中央关于扩大内需宏观政策调整的机会，积极向上争取，在省厅、市局的大力帮助下，开发区获得了工业用地出让最低价调整。由原来的16.8万元/亩，调整为9．07万元/亩，优先发展和集约用地项目还可执行七折，即6.3万元/亩。调整以后，全面提升了开发区在江西省及南部省市招商引资中的地价优势。
二、存在的主要问题：
1、国务院未审批江西省土地利用总体规划大纲，导致非省重大项目不能使用新一轮的土地利用总体规划，也导致部分项目用地不能及时报批；
2、部分项目受金融危机影响，不同程度存在建设缓慢情况，土地集约节约利用程度有待提高；
3、土地报批需争取省预留重大项目用地指标，土地联合报批力度有待加强，以便使用更多的省预留指标，需在更高的层面形成合力。
三、下一步工作打算：
1、做好土地利用总体规划修编的后续工作，积极向省厅争取政策，使我区所在的章贡区和南康市两个规划修编整合到开发区土地利用总体规划修编，为今后发展用地提供坚实的基础；
2、积极与省、市地产公司协调洽谈，落实耕地占补平衡指标；
3、发挥土地联合报批机制的优势，包装一批重大项目，争取更多的省预留指标；
4、抢占土地市场回暖的先机，重点调度拟出让的经营性出让土地的征地拆迁，积极开展土地推介，获取更多的土地收益；
