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ppp项目会计核算办法范文1
（重庆理工大学会计学院，重庆 400054）
摘要：在这个政府投入不足与社会资本盈余的社会，采用政府和社会资本合作（ppp）的模式来投资教育领域是有必要的，这种模式不但能解决资金的问题，而且还能引入更高效的管理机制。但在教育领域采用PPP模式会遇到一些财务问题，本文对这些问题进行探索并给出一些建议。
关键词 ：PPP模式；教育领域；财务问题
中图分类号：F230
文献标志码：A
文章编号：1000-8772（2015）22-0222-02
一、引言
PPP在最近两年是一个非常”潮流”的术语，只是第一轮的PPP试点项目没能真正起到由点及面的示范效应。2003年至2013年中国迎来了第二轮PPP发展浪潮，此阶段，PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。第三轮PPP热潮是从2013年开始一直到今天，这次在前两次的经验总结上，PPP模式开展的如火如荼。本文主要探讨PPP模式在教育领域中的财务问题。
二、PPP模式在我国教育中的应用
改革开放以来，由于我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，教育领域开始与私人部门合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了“公校办民校”、“公私合作办学”等尝试性探索。
然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。[1]
采用PPP模式创办的学校提供的教育服务是一种混合产品，它的运营管理既有别于公办高校，也不等同于企业，兼有教育活动和企业活动共同特征，具有公益性和寻利性的双重属性。它的公益性是表现在能够增加国家和社会的公共利益。社会资本投资举办的教育机构具有明确的投入产出关系，即有资源的投入，也有产品的输出。它的运作机制表现为：自筹资金、自主经营、自负盈亏、公平竞争。这是因为民办学校的投资主体是理性经济人，一切的生产活动都是具有寻利性的目的。
在国外好的学校大部分都是私立学校，如日本的庆应大学，美国的斯坦福大学、耶鲁大学、哈弗大学等，而我国的民办学校则被称为“野鸡大学”，其中原因是产权问题。我国的《社会力量办学条例》第36条“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。”第43条“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者者的投入后，其余部分由审批机构统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。从上面这些条款我们不难发现以下几点：第一，民办学校的产权不归于投资者，实际属于社会所有；第二，投资者投资办学只能得到返还或折价返还其投入；第三，民办学校停办后其资产不能退出教育产业。因此，投资者的投入只能在教育机构被解散后才能得到返还，不但与学校运营过程中的办学积累无关，而且还要承担由此带来的风险。像这种只有责任没有利益的规定，只会让投资者望而却步，更会让办学者想方设法在短期内收回成本，行为选择趋向短期化。虽然在2002年颁布了《民办教育促进法》，第35条“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第36条“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”第51条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。[2]但是这些规定并没有解决投资者关心的办学积累和盈利问题。
三、PPP模式应用在教育领域遇到的财务问题
采用PPP模式创办的学校带有盈利性，所以这种类型的学校就必须进行盈利核算。问题是学校实行的是预算会计制度。预算会计制度的记账基础是收付实现制，是以实际收到或者支付现金作为确认收入和费用的依据。这样一来，学校所有赊购的资产或劳务均不作为费用，这样投资者必然会高估盈利，低估负债，盲目乐观，从而导致隐性风险的增加和监督困难。
2014年我国高校实施新的会计制度，新的会计制度弥补了旧制度的多方缺陷，但还是存在一些问题。
一是会计制度不统一，会计信息没有可比性。新制度将基建项目加入“大账”进行核算，提高了高校会计信息的完整性，但对于部分会计科目的核算原则仍没有明确规定，若不进行统一规范，高校便不能参照统一的标准进行核算，只能依据高校财务人员的职业习惯进行判断，加大了人为可操纵性，同时也使各高校会计信息不具有横向可比性，降低了会计信息的质量。这个制度的缺陷让PPP模式在高校实施受到阻碍，社会资本的投资人主要的目的是盈利，而制度的不统一让投资人无法进行横向的对比。例如对“固定资产”的分类标准就没有统一的规定：现行的《事业单位会计准则》将固定资产分为六大类，国家标准《固定资产分类与代码》将固定资产分为十大类，而财政部2010年《政府收支分类科目》经济支出分类中的资本性支出又将固定资产分为类。另外，对于固定资产的折旧年限和折旧方法，《成本监审办法》与国税发[1999]65号文件的规定也不一致，如对于房屋建筑物前者规定按50年折旧，后者规定是25年。高校进行会计核算，是为绩效考核服务的，横向之间应该要有可比性。[3]
二是会计科目的设置与实际情况不符。新制度中对相关科目进行了较大的调整，科目设置更加合理，但仍有不足之处。（1）新的会计制度中并没有考虑高校应该计提坏账准备。采用PPP模式创办的学校就相当于一个市场经济主体，这就会加大高校在投资、产业、营销等方面的风险和不确定性。在经济业务核算时，遵循谨慎性原则能够有效地预防、降低、化解风险。（2）现在很多学校的宿舍楼是采用BOT模式修建的。它是由学校和个人或者私人企业签订合同，由民营资本出资修建，在几年之内该宿舍楼由个人或私人企业经营，期满之后转让给政府或高校。在该宿舍楼未被转让之前，住宿费是由个人或私人企业收取的，为了保证住宿费不至于太高，学校和个人或者私人企业签订协议，学生的入住率低于一个指标或学生拖欠住宿费时就由学校给民营资本的出资者补贴，高校没有设“应收住宿费”科目。（3）新会计制度没有设“实收投资”的科目，这就不能准确的核算投资人投入的货币资金、材料、无形资产和固定资产，客观清晰地反映投资的整个运作过程，适应高校资金来源多元化的趋势，满足不同信息使用者的需求。
四、结论及建议
PPP模式在教育领域中应用会遇到上述财务方面的问题，我们要想在教育领域中大力推广PPP模式就要建立统一的核算标准，减低相关账目的可操作性，以提高高校财务信息的可比性和根据实际情况来增设一些会计科目，如“实收投资”、“应收住宿费”等。
我们在进行会计核算的过程中还应彻底清查高校的资产逐步建立与巩固固定资产折旧制度和无形资产摊销制度，并建立相应基础数据库，做好相关的基础工作。对于应收及暂付款和应付及暂存款及时清理，要分别计入对应的科目，不能再像以前那样不做处理。对应收及暂付款和应付及暂存款不处理会影响投资者对高校运营情况的把握。以前教育全部由政府投资时，国家开办高校的目的纯属为了提高人民的素质，不在乎是否盈利，所以高校的会计核算也十分简单，从引入社会资本后，高校不再是仅仅提供教育，它的另一个目的是为了盈利，这就让高校的会计核算复杂化，对会计人员也提出了更高要求。应安排财会人员进行业务培训，使其尽快熟悉新的会计核算制度与方法。
参考文献：
[1] 王飞龙.“公私合作伙伴关系”（PPP）在国外基础教育办学中的应用研究[D].硕博学位论文，2011.
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一、农村公路资产化的必要性
（一）明晰农村公路管理主体的需要
我国法律规定，公路所有权归国家所有，各级公路管理部门经国家授权委托行使管理职责。目前，虽然各地都成立了专门的农村公路管理机构，但隶属部门不同，有的隶属于交通部门，有的隶属于公路部门，还有的隶属于政府，农村公路建设、管理、养护职能也相互交叉，这样难免有“政出多门”的现象。因为农村公路只进行实物管理，并没有资产化，管理主体不明，造成公路资产权责不对等。
（二）扩宽融资渠道的需要
农村公路的资金来源主要有中央补助资金、省级配套资金，市县地方政府配套资金和自筹资金，农村公路里程长，资金需求量大，各级财政压力大。高速公路收费权的引入让管理部门关注到公路的资产属性，并衍生出PPP、BOT、TOT等新的管理模式，迅速扩大了我国公路建设的速度和规模。农村公路虽然不是收费公路，但只要纳入了资产价值管理，就可以明晰产权边界，引入社会资本参与公路资产化经营，如利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集资金，发挥资产保值增值的作用。有条件的还可以开发资产金融工具和衍生工具，多方筹集资金。
（三）提高资产使用效益的需要
农村公路是一项惠民工程，也是民生工程，长期以来，农村公路存在贪大求全，重建轻养的状况。由于农村公路没有资产化，农村公路的投入产出无法核算。各级政府在修建农村公路时较盲目，导致项目建设不切合当地实际，也没有分清轻重缓急。由于农村公路没有资产化，农村公路谈不上保值增值，造成管理部门盲目争取延长农村公路修建里程，而现有的农村公路却得不到养护资金保证，年久失修，不合理使用、人为损坏等因素使农村公路失去应有的价值，投资效益低下。
（四）规范农村公路财务管理的需要
农村公路管理单位资金主要投入农村公路的建设和养护项目上，长期以来，农村公路管理单位的部门预算资金缺乏，原有养护体制下人员众多，人浮于事。虽然《农村公路建设管理办法》一再要求专款专用，不得挤占挪用，但由于农村公路没有资产化，农村公路管理单位将修建和养护资金费用化，年终和财政补助收入或上级补助收入对冲，第二年这部分费用不在财务会计账目中体现，这就给其他日常公用支出占用农村公路修建和养护资金提供了可乘之机，虚增了农村公路项目支出金额，导致财务信息失真。
二、农村公路资产化的可行性
（一）农村公路资产的可确认性
根据我国《事业单位会计准则》，事业单位资产是指由事业单位占有或者使用的能以货币计量的各种经济资源的总和。农村公路作为交通基础设施，社会效益和经济效益是显而易见的，同时，农村公路的修建都是可以以货币计量的，所以农村公路符合事业单位会计准则对资产的定义。农村公路使用年限长，并在使用过程中基本保持原有物质形态，符合固定资产的定义，应作为固定资产核算。
（二）农村公路资产的可计量性
建设农村公路所发生的一切合理和必要的支出，都是通过货币支付的，因此可以由货币计量。农村公路资产的计量由工程直接费用和间接费用以及土地征用费等费用构成，可采取两种方法确定其价值。第一，历史成本法，即对于新建成交付使用的农村公路，按建造该公路实际所发生的所有合理和必要的支出计算。第二，重置成本法，对于过去已建成的农村公路，可计算在当前条件下重新修建全新的相同标准的农村公路所需支付的直接和间接费用，并按照已使用年限，扣减应计提的折旧，即为当前农村公路的价值。
（三）农村公路产权的明晰性
农村公路是我国公路网中重要的一部分，农村公路作为公共物品，都是以国家投资为主体建设，自筹资金所占比例微乎其微，土地也是国家所有，农村公路的产权只能是国家，农村公路管理部门经国家委托和授权，对农村公路资产进行管理。如果把农村公路的产权定义为集体或个人，就会给农村经济和人民生活造成混乱。
（四）农村公路资产化的可参照性
按照我国现行的财务会计制度，高速公路、铁路上的桥梁、隧道及附属物以及民航机场的停机坪、航站楼都作为国定资产核算，同样作为交通基础设施的农村公路，应比照其他基础设施的核算办法，纳入资产管理的范畴。
三、农村公路资产的会计核算
（一）账套设置应简化
根据财政部印发的《新旧事业单位会计制度有关衔接问题的处理规定》的通知，事业单位执行新制度后，应当至少按月根据基建账中相关科目的发生额，在“大账”中按照新制度对基建相关业务进行会计处理。作为农村公路的管理机构，并不是农村公路的项目法人，基建支出并账虽然能让基建投资财务信息定期在事业单位会计“大账”上反映，但其实质仍然是执行两种制度，设两套账，并未从根本上解决基建支出完全并入事业单位会计核算的问题，这种双轨运行机制不仅增加了会计人员核算的工作量，而且也不符合预算管理体制改革的要求，不利于国库集中支付制度改革的实施。作为农村公路的管理机构，并不是农村公路建设的项目法人，为全面反映事业单位的财务状况和收支情况，简化会计核算，建议取消基本建设资金账，使事业单位各项经济业务适用一种会计制度进行核算，从而保证会计核算的完整性。
（二）科目设置应和新事业单位会计制度一致
农村公路管理机构会计科目的设置应和事业单位会计制度保持一致，设“在建工程”科目，并设“基建工程”明细科目和“农村公路工程”子科目，核算尚未交付使用的农村公路已经发生的必要支出。当工程交付使用时，借记“固定资产”，货记“非流动资产基金――固定基金”，同时，借记“非流动资产基金――在建工程――农村公路工程”，贷记“在建工程――基建工程――农村公路工程”。
（三）资产折旧的核算有其特殊性
农村公路前期养护维护费用少，运行成本较低，随着通行车辆的不断增加，养护费用也逐渐增加，所以农村公路资产的折旧不宜采用加速折旧法，宜采用平均年限法，在使用年限内平均摊销。由于农村公路的改扩建都是破碎性的重建，有的甚至是改道重建，原有公路没有利用价值，所以农村公路折旧核算的残值为零。
（四）农村公路资产的后续支出应分情况资产化或者费用化
农村公路改扩建和大中小修应参照固定资产后续支出的核算。农村公路的大中小修主要是为了维持农村公路的正常运转和使用，充分发挥其使用效能而进行的维护，因此应在当期费用化。而农村公路的改扩建却在原有的基础上增加了宽度，改善了功能，增加了使用价值，类似于固定资产的改良支出，所以应予资产化。
四、结语
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一、设计科学的财务会计制度，对会计事务、会计处理程序和会计人员职责进行系统规划
系统进行会计组织系统设计，根据会计工作需要，设置会计机构，确定核算形式，完善会计岗位责任制；进行会计信息系统设计，按照合法性、规范性、适应性的要求，设置会计凭证、会计账簿和会计报表，以及会计处理程序。按照内部牵制的原则进行会计控制系统设计，达到各部门（岗位）相互联系、相互制约，共同完成经济活动。以会计准则为依据修订单位财务会计制度、财务收支管理细则以及财务稽核制度等制度规范。
二、加强内部控制制度建设，提高风险监测防控能力
按照内部控制的构成要素，设计内部会计控制系统和内部管理控制系统。设置内部审计机构，进行控制测试，使重大错报风险降至可接受的最低水平。考虑内部控制的固有局限性，审计机构必须对财务报表的重要~户或交易类别执行最低限度的实质性测试。同时，单位应当对内部控制质量进行持续的或定期的评价，如内部审计人员的报告、顾客的意见反馈等，以确定各项制度是否按照意图运行，是否针对情况变化进行修正，防范和化解财务风险。
三、进行项目投资可行性评价与分析，科学确定投资决策方案
项目投资具有投资数额大、影响时间长、变现能力差和投资风险高的特点。为优化经济结构，应加大新兴产业投资，鼓励企业加大技改投入、科研投入。财务管理人员应考虑需求因素、时间价值因素和成本因素后，在评价投资项目的环境、市场、技术和生产可行性的基础上，对财务可行性做出总体评价。对可供选择的多个投资方案进行比较和选择，并在投资项目具体实施中，对投资方案进行再评价，以增强投资者经济实力，提高投资者创新能力，提升投资者市场竞争能力。
四、加强成本核算与分析，降低成本费用
开展全员节能降耗行动，建立以现代成本管理为核心的成本管理体系。企业要做好产品各项消耗定额的制定和修订工作，建立健全材料物资的计量、收发、领退和盘点制度，建立健全原始记录工作；按照生产特点和管理要求，采用适当的成本计算方法。增强服务意识，降低质量成本；设置环境成本控制网点，加强环境成本核算，提高生态效益，促进企业可持续发展。物资采购部门要完善采购合同，货比三家，降低采购成本。发挥PPP融资模式的优点，降低融资成本，合理分担风险，提高市场的运作效率；根据项目性质，合理选用BOT、TOT和ABS等融资方式。落实营改增政策，通过合理选择供应商、融资租赁等方式做好纳税筹划，减轻纳税负担。落实研发仪器设备加速折旧、研发费用加计扣除等税收优惠。财务部门定期进行成本效益分析，结合企业内外部的实际情况，相互联系地研究生产技术、生产组织和经营管理等方面的情况，查明各种因素变动的原因，以便采取措施，挖掘降低产品成本和节约费用开支的潜力。
五、盘活存量资产，提高资产利用效率
按照分类管理、提高效率、依法处置的原则，制定和完善资产管理办法，建立完善固定资产的预算制度、信息报送和对账制度，维修保养制度和报废制度等制度体系。根据有关资产的特性，在资产负债表日进行减值测试，按规定计提存货跌价准备、固定资产减值准备、坏账准备等。对科研型企业、高新技术企业采用固定资产加速折旧政策，这不仅带动企业更新技术设备，鼓励企业研发创新，还将通过鼓励固定资产投资起到稳定经济增长的作用。将闲置厂房、仓库等改造为双创基地和众创空间，把已有设施条件用好，最大限度地盘活利用现有资源；因地制宜、分类有序处置不良资产，提高有效资产利用率。依法实施破产程序，进行破产清算核算。发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据财税政策进行企业兼并重组，通过兼并重组压缩过剩产能、淘汰落后产能、促进转型转产，提高资产的利用效率，促进经济结构战略性调整，从制度构建人手，为创新创业打通道路、减轻负担，充分释放活力和创造力。
六、建立以质量和效率为主的绩效考核体系，客观反映企业生产经营的财务状况和经营成果
随着我国经济发展进入新常态，发展方式从规模速度型转向质量效率型。企业综合绩效分析与评价，也应该以经济效益为中心，建立相应的分析评价指标体系，对照相应的评价标准，对企业一定经营期问的盈利能力、资产质量、债务风险、经营业绩等方面进行综合评价。逐步探索绿色会计核算制度，积极探索建立绿色审计制度，加强对生态环境信息的披露，促进产业结构升级。
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地方融资平台在解决地方政府城市建设资金不足、促进地方经济发展方面起到了巨大的推动作用。金融危机爆发以来，在以政府投资为主的扩内需、保增长的投资计划的刺激和带动下，各地方政府融资平台迅速建立，融资总量激增。随着社会经济持续快速发展和国务院清理规范地方融资有关政策措施的不断出台，现有的政府投融资管理体制存在的问题和不足逐渐显现出来，融资平台风险防范问题也提上了日程。在加快转变经济发展方式的前提下，如何缓解地方融资平台风险，保持地方融资平台的健康运行，就显得尤为重要。
1、济南市各融资平台运营状况与运作机制
本世纪初，随着济南市经济的快速发展，市委、市政府确立了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市规划建设布局和“新区开发、老城提升、两翼开展、整体推进”的城市建设发展思路，拉开了大规模城市建设的序幕，迫切需要大量的资金投入做保障。济南市通过建设各大融资平台和实施政府投融资体制改革，运用多种方式多渠道筹措城市建设资金，破解了多年来制约城市建设发展的资金难题，极大地改善了城市发展环境。
1.1 济南市投融资平台设立概况
2005年，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政金融风险，济南市委、市政府决定改革政府投融资管理体制，了《济南市人民政府关于政府投融资体制改革的意见》，成立了济南市政府投融资管理领导小组。同年8月，济南市政府投融资管理中心成立，同时组建济南市国有资产运营有限公司，与投融资管理中心一套机构、两个牌子，作为政府唯一的投融资平台，行使代表政府统一对外融资、统一管理政府项目投资、统一归还以及国有资产授权管理等职能。之后又根据具体项目，相继成立了济南市城市投融资管理中心（济南市城市建设投资有限公司），济南市西区投融资管理中心（济南市西区建设投资有限公司），济南市旧城改造投融资管理中心（济南市旧城改造投资运营有限公司），济南市小清河投融资管理中心（济南市小清河改造投资有限公司）4个市直融资平台，搭建起运转灵活高效的融资平台体系。各县（市）区也相继成立了本级政府的平台公司。截至目前，全市共有5家市级政府平台公司、10家县区级平台公司。从组织形式看，这些融资平台都是“中心”与“公司”两个牌子一套机构，直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台公司全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。这项改革为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。
1.2 济南市投融资平台市场化改革情况
为积极应对融资环境变化，全面整合提升济南市平台的融资能力和自求平衡能力，不断提高投融资管理水平，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件精神，济南市委、市政府开始对五家投融资平台公司进行市场化改革。2011年9月5日，制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原五大平台公司整合组建为四大集团公司，使其成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。至此，济南市新一轮政府投融资体制改革框架基本建立。一是对五大平台进行公司制改革。此次改革，主要是改变城投、西区、旧投、小清河四家平台现有一套机构两个牌子的现状，暂时保留其事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资公司，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确公司主营业务，充实公司资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善公司法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强公司。保留市政府投融资管理中心的牌子，其人员、资产、业务和债务随市国有资产运营公司整建制划归城司，并对统借统还存量债务进行清理、移交和管理。二是加强人员管理。冻结改制公司现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后公司承接现有全部人员，依法签订《劳动合同》，建立企业化的用工和分配制度，工资待遇在现有基础上适当提高，也可以根据公司效益情况实行年薪制，在达到退休年龄后享受事业单位退休待遇。为调动大家改革的积极性，事业身份人员财政可继续统发工资三年。新进员工一律对外公开招聘，实行聘任制，新聘人员作为国有独资公司员工，按照企业化方式管理，工资待遇由公司根据经营状况确定。三是合理界定改制公司业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制公司主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善公司法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制公司实行国有独资公司管理体制。按照新《公司法》的要求，规范公司章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制。
1.3 政府投融资平台监督管理状况
为加强对投融资平台的监管，近几年济南市政府主要采取了以下措施：在融资决策方面，市县两级政府都建立了政府主要领导任组长、政府相关部门负责人参加的政府投融资管理领导小组，加强对政府投融资工作的领导。在制度建设方面，相继制定了《济南市政府投融资计划管理办法》、《济南市政府投融资建设项目审计监督办法》、《济南市政府投融资资产管理办法》、《济南市利用国家开发银行贷款资金管理办法》、《济南市政府投融资监督办法》、《济南市政府投融资财务监察工作规程》等规章制度，保障了政府投融资平台科学规范运营。在规范资金使用和会计核算方面，通过建立政府投融资统一会计核算体系，规范了融资和资金使用流程，明确了全市政府投融资会计核算主体，统一了核算口径，满足了各平台日常核算的需要，达到市有关部门实施监控资金和控制风险的要求。在项目建设资金管理方面，监察、财政、审计等部门成立联合审计办公室对项目建设全过程跟踪审计，市财政局派两名副局级干部担任市级平台公司的财务监察专员。各县（市）区及济南高新区也根据本地实际，通过强化预算执行管理，实行全方位、全过程监督，有效控制成本，减少资金浪费，防止违法违规行为，杜绝不合理开支。全市基本建立了“决策科学、操作规范、监管有力”的政府融资运营监管体系。
1.4 济南市政府融资平台运作机制
自2005年济南市投融资管理体制改革以来，市委、市政府高度重视投融资工作，不断创新体制机制，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。
一是建立城市资产与资源注入机制。首先，建立存量资产注入制度。审计部门对改制公司进行清产核资，在整合现有平台存量资产的基础上，将目前分散的政府性存量经营资产，根据改制公司开发建设需要和各自的经营情况注入公司，并在今后形成定期的新增资产注入制度。改制公司各自负责这些资产的建设、运营、管理，并依托这些资产开展公司的主营业务，不断扩大公司资产规模，提高资产质量和运营能力。其次，健全土地出让金收益分配机制。将土地出让收入作为改制公司的主营业务收入之一，形成公司稳定的经营性现金流。不断完善土地出让成本返还和收益分配办法，对公司承担的公益性项目，在返还土地成本的基础上，按照一事一议原则，单独记账、单独核算，并根据项目的工程建设成本据实结算，确保土地出让收入能够合理、合法、合规注入改制公司。再次，完善政府资金注入制度。根据改制公司承担政府公益性项目投资、建设和运营的情况，将政府城市建设资金划拨公司使用，并按照规定给予相关规费、税收的政策优惠，将政府资金通过合理、合规、合法的渠道注入公司，夯实公司的经营性现金流。
二是探索政府融资市场化机制。通过对市级各平台债务规模、结构与其储备土地存量匹配情况进行对比分析、梳理、评估，针对全市城建债务总体情况和风险现状，引导平台公司积极探索建立融资市场化机制。首先，鼓励改制公司运用市场化方式经营基础设施建设项目，灵活运用企业债券、股权融资、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励公司通过兼并、重组、收购等方式壮大自身实力。其次，进一步强化公司的土地熟化和储备功能，通过土地捆绑、合资合作等多种方式，引进社会资本参与征收熟化，土地储备、整理和开发工作。再次，积极尝试采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，加快城建项目的融资创新。
三是完善公司贷款融资帮扶制度。不断完善对改制公司的融资帮扶制度，进一步调动公司贷款融资的积极性，为城建项目提供充足的资金保障。财政部门要及时将土地成本和分成的收益划拨到公司贷款时指定的账户，使公司有稳定的现金流入；市金融办要及时与人民银行、银行监管机构及各银行沟通协商，取得银行对公司的贷款主体资格和抵押质押的认可；建委、规划、发改、国土等部门要按照特事特办原则，开辟绿色通道，简化城建贷款融资项目的建设审批手续，提高工作效率，确保在最短的时间内让项目建设单位办理完相关手续，以满足贷款需要。
四是建立偿债保障机制。每年从财政预算（含土地出让收益）中安排一定资金，设立城建项目偿债准备金，在公司支付政府公益性项目贷款资金发生困难时，动用偿债准备金支付。为贯彻落实好中央政策，加强组织实施，各级政府成立了“清理规范政府融资平台公司工作领导小组”，积极开展清理规范工作。按照上级要求，各级财政部门协调人民银行、银监局等部门确定纳入清理规范平台公司名单，制定《政府融资平台公司清理规范工作方案》和《政府融资平台公司自查工作提纲》，明确清理规范工作各个阶段范围、内容、要求和目的。建立定期例会调度制度、工作联系人制度和巡视督察制度，及时掌握进展情况，扎实推进全市清理规范工作。为防范债务风险，市财政部门采取有效措施，建立了借、用、还一体的债务良性循环机制。按照“谁负债谁偿还”的原则，落实债务还款责任和还款来源，严把项目投入产出平衡关，将贷款与土地挂钩，还款来源都落实到具体地块，并建立偿债准备金制度，提高政府防范债务风险的调控能力。同时，不断调整贷款结构，中长期贷款比例超过80%，缓解短期还款压力；努力控制财务费用，提高资金使用效率。
2、济南市政府融资平台运营中存在的问题
2.1 融资平台公司运营体制不尽合理
第一，济南市五大平台公司开始运营时都是“中心（全额拨款的正局级事业单位）”+“公司”模式，有8个融资平台公司挂靠财政部门，对政府财政的依存度高，到目前公司运营体制刚刚起步，离“产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏”的公司运营体制还有一定距离，还不能有效发挥融资功能，更不利于平台做大做强走向市场。第二，现行体制和分配机制未能充分体现按劳分配原则，没有形成制度化的、激励与约束并存的用人机制、分配机制，在一定程度上制约了融资平台公司干部职工积极性的发挥，也束缚了融资平台公司的进一步发展。
2.2 融资平台公司信用结构失衡
首先，平台还款来源单一，缺乏可持续经营能力和盈利能力。融资平台公司主营业务单一，现金流不稳定。目前，济南市各融资平台公司主要承担城建项目融资和土地熟化的功能，在适时扩大土地二级市场开发、建设、运营等延伸自主经营项目等方面涉足少，单靠土地成本收益返还收入，难以形成稳定的现金流入。由于对土地熟化的依存度高，资产负债率高，弱化了融资功能。其次，平台贷款项目“借、用、还”脱节。其主要问题： 一是部分项目抵（ 质） 押专户及偿债资金账户管理执行不到位；二是部分平台现金流来源不通畅。未能形成制度化的政府回购资金以及土地出让资金注入机制，平台公司无法形成较稳定的现金流，待还本付息前期临时筹集资金，各方衔接不畅。三是融资、使用与偿债职能分离，资金的责任主体模糊。由于大多数平台公司对项目建设和资金使用不实施管理，贷款使用人往往是建设单位，影响了投资资金使用效率和还款能力。“重视投资、轻视经营、忽视偿债”的情况在融资平台比较普遍。
2.3 融资平台公司融资渠道单一
目前，济南市融资平台公司融资主要依靠政府信用向银行贷款、发行债券等方式，融资渠道和融资方式较为单一。由于没有掌握充分的优良资产，缺少多元化的融资手段，一定程度上制约了政府融资功能的发挥。特别是贷款新规出台后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作为未来的现金流入，各融资平台公司缺少有效实物作为抵押，不能得到银行贷款支持，已经呈现出政府融资困难，重点工程及民生项目资金难以保障的现实问题。
2.4 融资规模扩张导致风险加大
由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些财力较弱的地方政府而言，是个很大的负担。由于目前对地方政府性融资平台的融资规模和融资期限缺乏有效的约束机制。一些地方政府不仅扩大融资量，而且尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。加之，在融资平台投资上存在政绩趋利因素，“前人借债，后人还钱”、“新官不理旧账”，不少地方政府难以抑制投资冲动和建设冲动，不顾当地实际情况，盲目上项目，这些都可能催生基础建设的泡沫，导致重复建设。按照一般融资平台的运作流程：项目建设―环境改善―收储土地―熟化土地―土地升值――溢价分成，“土地财政”都是一个无法回避的问题。许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成推动作用。特别是2009年初，面对国际金融危机的冲击，从国家到各级地方政府都加大了投资力度，使房地产业成为投融资链条上的关键一环。而一旦房地产业出现大的波动，整个链条便有断裂的危险。
2.5 平台公司偿债对土地依赖过大
平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的隐性债务水平已经很高，再加上一些地方政府的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，许多担保、承诺实际上有名无实，一旦平台还债发生困难，地方政府实际上无能力还债。一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%。由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模较大，投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个“资金池”里，根据工程进度需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。地方政府大量通过银行融资，加剧了低成本资金市场的竞争，并可能增加未来货币政策调整的难度。以地方政府投融资平台为载体的政府信用扩张，实际上形成了地方政府的隐性举债。地方政府在举债时考虑更多的是政绩，较少考虑债务成本问题，风险意识淡薄，举债投资存在一定的冲动性。调查发现，在偿还银行信贷资金来源方面，项目经营收入、政府财政拨款、政府设立的偿债基金、土地出让收入和其他来源分别占偿债来源的25%、35%、10%、15%和15%，还款来源中，财政补贴和土地出让收入占比高达50%，表明还款来源受制于宏观经济政策和财政收入的波动。
2.6 地方政府融资平台存在偿付风险
一是还款来源难以保证。由于融资平台的主要作用是为政府融资，平台公司往往缺少突出的主营业务。即便是公用收益项目，其项目的收费一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。二是项目还款资金难以掌控。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，政府承诺用于还款的财政资金，银行难以对其形成有效的约束和监管，还款担保往往落不到实处。三是质押权存在法律障碍。在城建项目贷款中，目前常用的质押方式是收费权质押，虽然这些收费权都按贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵押登记，但目前这些项目收费权大部分都由政府垄断，在现实市场中是难以转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上也是悬空的。
3、加强地方融资平台风险管理的对策建议
3.1 完善公司法人治理结构，形成评价考核机制
要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理结构和经营约束机制。建立程序规范、决策高效、运用有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制，并建立对应的薪酬激励制度、企业内部管理制度体系和议事规则。按照企业集团构架，以资本为纽带，逐步构建公司内部母子公司体系，加强集团内部专业化分工、业绩考核和薪酬激励，提高公司员工的积极性、创造性。采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式，推动财政、规划、国土和银行等机构与投融资平动，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展“的运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。在规范法人治理机构的基础上，建立由地方政府牵头，财政、人行、银监等部门共同参与的融资平台贷款评价、监测、考核机制，成立专门委员会，动态监测，定期评价和考核融资平台贷款运行情况，定期向金融机构通报。
3.2 建立科学的债务管理模式，依法规范整顿存量债务
要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划采取分类管理，区别对待，建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。一是按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整顿保全”的原则，督促融资平台公司落实债务抵押物，进一步落实有关债务人偿债责任，严格按照融资平台公司存量债务协议约定偿还，严格防止转嫁偿债责任和逃废债务，切实防范政府债务风险。二是政府有关部门应积极帮助平台公司对建设项目进行梳理，及时完善建设项目计划、规划、用地、环保、施工许可证等手续。财政部门采用资产划拨、预算资金拨付、非税收入返还等方式，充实融资平台公司资本和项目资本金，提高市场竞争力和融资能力。三是充分利用土地熟化职能，放大土地效应。明确和规范国有储备用地登记工作，为融资平台公司落实存量债务抵押物，申请增量融资资金创造条件。四是建立和完善政府债务定期统计和公司会计报表定期报告制度。通过对会计报表的审查、分析，及时掌握各平台的资产和债务总量结构变化、资金使用等情况，为加强债务管理奠定基础。五是健全城建公益性融资项目机制，加强公益性项目贷款资金使用的监督。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，督促各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金，推进融资项目科学化规范化管理。
3.3 拓展平台公司主营业务，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分开、政事分开、管建分开的原则，可尝试将分散在政府部门的投资、融资、建设、运营职能以及城建资产和其他政府性资产、权益统一由融资平台公司运营管理。融资平台公司作为城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分市场化项目的运营。第二，在确保融资平台公司完成政府公益性项目建设任务的情况下，着力推动各融资平台公司拓展业务领域，加快向房地产开发、城市资源市场化运营等领域延伸步伐，通过拓展新业务以及整合现有资产资源，形成多种主营业务，以公司充足的现金流和稳定收益，建立有效的企业信用关系，为依法、合规融资奠定基础。同时，将融资平台公司受益纳入国有资产经营预算，作为城建基础设施重要的资金来源渠道。2010年，济南市西区建设投资有限公司已与山东高速建设股份有限公司、恒大地产等展开战略合作，共同开发组建公司，承担拆迁、建设、开发等业务。小清河开发建设投资有限公司也积极与鲁能集团等展开合作，共同打造滨河新区。西区及小清河两个融资平台的有益尝试应成为济南市政府投融资体制机制改革调整的开端，必将起到十分重要的示范效应。
3.4 健全城建项目决策机制，推进项目建设规范化
强化政府城建项目的统一规划审批管理，所有城市建设项目必须由“济南市城市建设项目审批领导小组”审批。建立健全政府城市建设项目立项、城建和资金安排、筹措使用的统一决策机制，对全市城市建设项目和投融资实行统一规划、统一审批、统一建设、统一管理。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，并将年度城市建设计划下达到各融资平台公司负责承建。各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金。对经营性城市建设项目，有融资平台公司按市场化方式建设运营，政府给予适当支持。
3.5 建立政府支持保障机制，有效化解债务风险
第一，建立城市资产与资源注入机制。将现有的城市建设资金统一整合划归融资平台公司使用，逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。按照融资平台公司承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的情况给予相关规费、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值受益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，通过外部注入、内部积累，不断扩大融资平台公司的资产规模，提高资产质量和运营能力。第二，建立融资平台公司偿债保障机制。每年从财政预算中以及土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债准备金，委托融资平台公司管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债准备金及经营收益为主要还款来源的，与城市建设相适应的城建项目筹资、建设、偿债的良性运营保障机制。第三，发改、财政、国资、建委、规划、国土等部门加大对融资平台公司的支持保障力度，为城市建设提供相对宽松的政府内部环境，全力以赴支持融资平台公司发展壮大，为济南市城市建设服务。