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土地管理法解读范文1
关键词：土地征收；征地补偿；村干部
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-01
一、在农村土地征地过程中，厘清征收和征用的概念
近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。
二、农村土地征收过程中的常见问题
（一）因征收土地引起的政府与村集体、政府与村民的矛盾对抗日益激烈
在土地征收过程中，政府是征收主体，村集体是被征收主体，村民是利益关联体，由于利益的驱逐，各利益主体之间的矛盾冲突愈益突显，并且呈现出多种不同类型的矛盾格局。比如渭南市西马路赢田村状告临渭区人民政府，渭南高速东入口改造工程土地征收案等等，这些矛盾由最初的利益分配纠纷，逐步演变升级成为社会矛盾，甚至对抗。
（二）征收土地补偿政策不能有效落实
1.补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重。我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。乡村干部在征地补偿款的分配上有很大自，这就导致了，一方面，由于村委缺乏投资理念，将巨额土地补偿款用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，使得集体资产蒙受巨大损失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆铺张浪费，白条入帐，再加上乡村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为频发，土地补偿费截留现象严重。
2.征地补偿标准有失合理。《宪法》作为我国的根本大法，对征地补偿应依据何种原则并没有明确。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理，被征用的土地，往往是城市周边地区，如果不考虑其所在的地理区位优势，仅以产值作为征地补偿唯一标准，将明显低估土地的价值。第二，现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。城市土地除划拨者外，已同其他生产要素一样，通过市场进行配置，唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低的“计划”价格拿走，这在市场经济条件下显得不合理、不公平。
3.重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展。从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。
4.征地权力的滥用。一方面，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但我国《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的单位、个人，需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地需要。尤其随着土地有偿使用制度的实行，各级地方政府为快速持续增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，进而导致了征地权的滥用。
5.征地程序不透明，农民参与程度低。虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。
三、作为村干部如何做好土地征收工作
村委会、党支部都是我国农村基层的服务组织，村干部也是由农民依照一定的法律自主选举出来的，最贴近农民生活，最能代表农民想法，最应该为农民办事的人，这里的干群关系应该是最为和谐的。但随着城镇化发展的进一步推进，农村工作的复杂性增强，尤其是在土地征收过程中，涉及了政府、农民、村组织、开发商等多方利益主体的博弈，利益分配的矛盾也愈加复杂，要在贯彻党和政府政策的执行与保障村民利益的最大化中间，找到一个平衡点，确实不易。笔者认为，在土地征收过程中，除了要尽职尽责做好本职工作，还必须做好以下几方面工作：
（一）熟悉土地征收相关的法律政策。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。
（二）做好群众征地工作，构筑起化解的第一道坚固防线。多年来，因为土地征收问题造成的频频发生，因为该问题而造成的人员伤亡等恶性事件让人触目惊心，这不仅严重影响了社会秩序和稳定大局，也影响了党和政府在农民心中的形象。在征地过程中，我们首先应该认识到，土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解的第一道坚固防线。
土地管理法解读范文2
1 《实施办法》的框架结构和主要内容
1.1 框架结构。《实施办法》一共有十九条。一是涉及总则类的规范有4条，如，第一条、第三l、第四条、第十七条等；这类条文对分则条文的实施具有指导作用，是普遍适用的。二是涉及各类行为主体的职责规范的有9条，如，第五条、第六条、第十一条至第十七条等。三是涉及档案规范的有5条，如，第二条、第七条至第十条等，主要对河南省农村土地承包经营权确权登记颁证档案的定义、归档范围与保管期限、归档要求、整理细则作了具体的要求。
1.2 主要内容。
1.2.1 关于承包地确权档案的定义。《实施办法》第二条规定：农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作中形成的，对国家、社会和个人有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料的总称，是承包地确权的重要凭证和历史记录。
1.2.2 关于对归档范围与保管期限的规定。《实施办法》第七条规定：承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类，其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的，应当永久保存；具有一般利用保存价值的，应当定期保存，期限为30年或者10年。
1.2.3 关于对归档要求的规定。《实施办法》第八条规定：凡需归档的文件材料要确保真实有效，做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备，使用的书写材料、纸张和装订材料等应符合档案保管的要求。第十二条规定：县（市、区）级国家档案馆负责存放一套当地完整的承包地确权档案（包括纸质档案、电子档案），纸质档案必须是原件。
1.2.4 关于对整理细则的规定。《实施办法》第八条、第九条和第十条规定：承包地确权纸质档案应按照《文书档案案卷格式》和《归档文件整理规则》的标准进行整理。形成的工作底图、地块分布图等，按照《技术制图复制图的折叠方法》中图纸的折叠要求整理归档。
确权登记类中具体涉及农户的有关确权申请、身份信息、确认权属、实地勘界、界限图表、登记和权证审核发放等文件材料，应当以农户为单位“一户一卷”进行整理组卷。
特殊载体类文件应按照国家相关档案业务规范标准进行分类整理。电子文件和使用信息系统采集、贮存的数据以及航空航天遥感影像需用不可擦写光盘等可靠方式保存。
2 确权登记颁证档案整理细则
本整理细则主要针对承包地确权工作中“确权确地”档案的整理，对于“确权确股”和“确权确利”档案的整理，各地可根据实际情况参照此细则执行。
2.1 综合管理类。综合管理类文件材料整理标准按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》执行。
2.2 确权登记类。
2.2.1 综合文件材料。按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》标准，以“村”为单位，按“件”整理。
2.2.2 “一户一卷” 文件材料。确权登记类中涉及农户的文件材料，参照《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准，按“一户一卷”整理归档，采用软卷皮装订，以案卷号排列次序装入盒内保存。
（1）涉及农户需要归档的文件材料有13种：农村土地承包经营权登记簿（承包地块示意图）、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包合同、包方代表声明书、身份证复印件、户口本复印件、委托书、委托人身份证复印件、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记申请书、其他对权属确定有凭证作用的文件材料。
（2）卷内文件排列。“一户一卷”： 案卷封面（软卷皮）―卷内文件目录―农村土地承包经营权登记簿 ―承包方调查表―承包地块调查表―农村土地承包经营权公示结果归户表―承包合同―其他―备考表―案卷封底（备考表可以代替案卷封底）。
（3）编写页码。在有效文字页面正面的右上角、反面的左上角编写，用铅笔编写（也可以用打码机）。
（4）案卷封面（软卷皮）。
A.软卷皮外形尺寸。软卷皮设封皮和封底，其封皮和封底采用长宽为297mm×210mm（可以定制）。
B.软卷皮封面项目。封面项目包括：全宗名称、类目名称、案卷题名、时间、保管期限、件、页数、归档号、全宗号、目录号、案卷号。
C.封面项目的填写方法。
a.全宗名称：填写县级农村土地承包管理部门（应使用全称或规范化简称）。
b.类目名称：填写“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”。
c.案卷题名：填写“××（乡）镇××村××组×××（承包方代表）土地承包经营权确权登记颁证（合同编号）”。
d.时间：卷内文件所属的起止年月。
e.保管期限：永久。
f.件、页数：填写卷内总页数。
g.归档号：不填。
h.全宗号；各县级档案馆给立档单位编制的代号。
i.目录号：不填。
j.案卷号：封面案卷号按照《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）相关要求编号。用农户合同号中的乡代码、村代码、组代码、户代码作为案卷号，共12位数字。
（5）卷内文件目录。
A.卷内文件目录格式。采用国际标准A4型（即长×宽为297mm×210mm）。
B.卷内文件目录项目。包括：顺序号、文号、责任者、题名、日期、页号、备注。
C.卷内文件目录填写方法。
a.顺序号：以卷内文件排列先后顺序填写的序号。
b.文号：不填。
c.责任者：填写形成档案并负有责任的单位或个人。
d.}名：按照卷内每张表的名称照实填写。如，农村土地承包经营权登记簿，承包方调查表；承包地块调查表；农村土地承包经营权公示结果归户表。
e.日期：文件的形成时间。即分别填写每张表形成的时间。填写时可省略“年”“月”“日”字。时间以8位数字表示，其中前4位表示年，中间2位表示月，后2位表示日，月日不足两位的，前面补“0”。
f.页号：填写每份文件首页所对应的页号；最后一份文件，填写起止页号。卷内文件页号应从1开始编制通号。
g.备注：用于填写卷内文件特殊情况的文字。
（6）卷内备考表格式。
A.卷内备考表外形尺寸。卷内备考表规格为：297mm×210mm。
B.卷内备考表项目。包括：本卷情况说明、立卷人、检查人、立卷时间。
C.卷内备考表填写方法。
a.本卷情况说明：填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。立案后发生或发现的问题由有关的档案管理人员填写并签名、标注时间。情况说明可以手工填写，也可用计算机打印。
b.立卷人：由责任立卷者签名。
c.检查人：由案卷质量审核者签名。
d.立卷时间：立卷完成的日期。
（7）装订。装订方式可采用“三孔一线”在案卷左侧装订。
（8）案卷目录。
A.全部案卷装订完后，应填写案卷目录。
B.案卷目录表格规格为：297mm×210mm。
（9）卷盒格式。
A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（长×宽），其厚度可根据需要分别设置30mm、40mm或50mm的规格。
B.卷盒封面应填写全宗名称（同软卷皮一致）及“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”（可以
直接印制上去）。
C.盒脊项目包括：承包地确权档案、全宗名称、保管期限、年度、起止卷号、盒号。
D.盒脊项目填写方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯数字标注公元纪年。起止卷号填写××――××卷。盒号可按不同保管期限每年从“1”开始流水编制盒号，用铅笔编制填写，其余项目的填写方法同软卷皮格式。
（10）填写要求
A.填写案卷封面时应使用符合耐久性要求的字迹材料，字迹工整（或先行印制）。
B.签字部分须用钢笔或签字笔填写或盖个人印章，严禁用打印机直接打印。
（11）印制的卷盒、软卷皮应为无酸制品。
土地管理法解读范文3
《决定》的公布着实令热切期望土地制度改革的人们兴奋了一阵，然而经过几番“解读”，的热忱又沉寂了，说明在土地制度改革的细节上落实《决定》尚有许多障碍。 落实土地制度改革障碍
中国的土地制度改革目前还存在着很多观念、体制、机制上的障碍，阻碍了进一步推进土地制度改革向《决定》的方向迈进。
中国大陆的土地市场是用益物权的交易市场。农民没有法定的建设用地使用权和可处分的宅基地使用权，拿什么来入市，又怎样能建成城乡统一、平等竞争的建设用地市场呢？
《决定》说：要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，“建立城乡统一的建设用地市场”。然而三中全会后，国土部、住建部立即启动了封杀“小产权房”的行动，等于宣告：即便是集体经营性建设用地也不准进入房地产市场。只允许不到集体建设用地10%的合法批准的乡镇企业用地入市，还不能进入房地产市场，又怎么能建成开放、竞争的建设用地市场，打破政府对土地市场（包括房地产市场）的垄断，发挥市场配置资源的决定性作用呢？
除了上述两种障碍之外，集体经营性建设用地入市还有前提条件：“符合规划和用途管制前提下”才允许入市，而不谈规划和用途管制制度的改革。
由规划决定土地利用的资源配置制度已经存在、运行了十多年。1998年版《土地管理法》规定的土地用途管制制度就是这样的制度。为了特殊保护耕地、严格控制建设用地，法律规定：取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地入市，由政府垄断建设用地的供应；扩大征地范围，以原用途价格征收集体土地，作为建设用地增量的唯一途径；然后编制规划、计划，确定耕地保护和建设用地的指令性指标，下达基层，按规划指标确定每块土地的用途。
这套土地用途管制制度行之十有余年，固然为工业化提供了约200万公顷廉价土地和约8万亿元土地出让金收益，支撑了高速工业化、城镇化和GDP的高速增长，但其弊端也日益彰显。
取消集体土地的建设用地使用权，封杀农村业已普遍萌生的土地市场和所谓“小产权房”，造成集体与国有二元土地产权制度的不平等；取消农村宅基地使用权的收益、处分权能，禁止宅基地使用权流动，致使大量宅基地闲置，形成“空心村”；集体土地没有建设用地使用权，按原用途价格征地，拿走了全部集体土地增值收益；土地补偿低，安置不到位，造成数千万“三无”农民等问题。可见，当今土地上出现的种种问题，其源皆出于这套名为用途管制、实为计划配置的制度。 建设土地市场的建议
要使市场在土地资源配置中起决定性作用，首先要转变政府职能：政府不要再充当土地资源基本配置者的角色，要让位给市场。政府不要垄断土地供应，不要用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，公共用地以外的各类用地应由市场来配置。政府不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、定价权，土地价格由市场来决定。
国有土地的经营交给国资委或与政府脱钩的土地储备中心、土地银行去办，政府也不要直接经营。集约用地是企业经营中的要素组合问题，政府不要规定投资强度、产出标准、用地标准等直接干预，应由企业自主决策。
建设开放竞争、城乡统一而有序的土地市场是土地制度改革的首要任务，但要做好以下五项工作：
完善集体土地产权制度，做好确权登记工作。赋予农村集体经济组织与国有土地平等的设定和处分，建设用地使用权的权利，赋予农村宅基地使用权的收益、处分权能。
整顿农村集体经济组织，明确集体土地入市的市场主体。
撤除一切不合理、不必要的集体土地市场准入门槛，建设开放、竞争的建设用地市场。
唯一的市场准入门槛是：无论国有或集体所有土地的用益物权入市，都不能损害社会公共利益和他人利益，以消除土地利用的负外部性，并发挥土地的社会效益、生态效益。这要在土地分区管制制度中作出具体规定。
制定《城乡土地市场管理法》，取代现行的《城市房地产管理法》。
制定《城乡土地市场管理法》，规定建立产权交易市场作为交易平台，制定市场交易规则，并大力发展不动产估价、交易、法律救济等中介服务机构，使国有土地和集体土地的各种用益物权有序入市、平等交易。
在城乡统一的建设用地市场上，集体土地所有权人、用益物权人投入建设用地使用权或宅基地使用权，取得这两权的地租或对价，包括地租的增值，完全符合市场经济的分配规则。各级政府没有任何正当理由在交易环节截留集体土地产权人的地租收益。
如果集体土地所有人、用益物权人获得的土地增值收益过多，可以在二次分配中通过征收与国有土地同样的税收加以调节。政府为公共利益修建的基础设施、公共设施所需资金应在以税收为基础的公共财政中支出或用公私合作（PPP）方式筹措，不应由卖地农民单方面负担。
改革财税制度，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。
土地制度改革必须同步或超前一步进行财税制度改革，即实行《决定》提出的各项财税体制改革措施：一是制定《预算法》，实施全面规范、公开透明的预算制度，以约束政府的投资冲动；二是完善分税制，理顺中央与地方事权和支出责任关系，建立财力与事权相匹配的地税体系；三是构建地方债务管理制度，规范举债融资机制。实施这三项改革，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖，才能推行各项土地制度改革，建成开放竞争、统一有序的土地市场。 构建适应市场配置的
土地用途管制制度
建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场配置资源的决定性作用，不是不要用途管制，而是要划清政府与市场的界线，把土地用途管制限定在纠正市场缺陷、弥补市场失灵的范围，而不是用途管制取代市场配置，管制到市场机制不能发挥作用的地步。
为此，需要对现行实为计划配置的土地用途管制制度进行以下五个方面的改革：
1）改指标控制式规划为公众参与式规划。
规划与计划是一种重要调控手段，在市场配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地资源的基本配置者，而是土地市场配置的指导者、调节者。规划编制方法要改变：它不再是中央决策、地方执行，而是由中央提出指导原则，由地方公众参与、共同决策，在规划编制阶段就把规划相关者的利益协调好，使规划得到社会认可。
2）在市县乡镇正确实施土地利用分区管制。
现行《土地管理法》已有按中央下达的用地指标划分土地利用区、严格按照分区确定的用途使用土地的规定。在中央计划配置的分区管制制度下，根本没有市场配置的空间。所以要改市场经济国家通行的分区制，即根据规划，将行政辖区内的土地划分成若干土地使用类型区，规定每个类型区内禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一张土地用途和利用方式的负面清单，而不规定每块土地的具体用途。
这种分区规划也要由社区公众参与来制订，以取得社会认可，而不是由政府单方面制订。
3）建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的涉地财税制度。
要在土地交易环节，按正税清费原则，清理税费重复征收现象，以降低地价房价；保留耕地占用税、土地闲置税、城市维护建设税等行为税，用以调节土地利用行为，保护耕地和保证城市市政建设资金来源；征收土地增值税，以调节土地增值收益分配；在土地房屋保有环节，开征房地产税等财产税，以抑制囤地、囤房和投资、投机房的需求，促进节约用地，增加财政税入。
正确使用公共财政投资，应主要用于城镇化所需的基础设施、公共设施建设和改进公共服务，以吸引企业落地、人口落户。正确使用政府财政补贴，主要用于补贴农业生产、土地整治、保障性住房建设等民生工程。
4）改革现行征地制度。
一是随着集体土地入市进程，逐步缩小征地范围，将征地权的行使完全限定在《宪法》规定的“公共利益的需要”的范围内。二是逐步提高现行的征地区片价；随着集体土地入市、竞争性土地市场和正常土地价格的形成，最终实现遵循市场经济等价交换原则，以征收当地当时正常的市场价格作为土地补偿标准。三是做好安置补助工作，对因丧失劳动权、生活权造成的损失合理补偿；四是制定合理的征地程序，保证政府和被征地人利益不受损失，实现和谐征地。
5）改革行政审批制度，简政放权。
土地管理法解读范文4
误读一：
农村土地都可以入市。
文件解读：
不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。
我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。
记者：三中全会后，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？
陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。
农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。
记者：农村集体建设用地都可以入市吗？
陈锡文：党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。
因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。
记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？
陈锡文：土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。
记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？
陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。
那么，三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。
误读二：
土地承包权可以抵押。
文件解读：
土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押。
记者：土地承包经营权抵押的到底是什么权？这个权又能抵押给谁？
陈锡文：三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。
按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。
但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。
至于谁能接受抵押担保的土地？这个关系非常大，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；第二可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。
记者：鼓励工商资本下乡，会不会造成变相圈地？
陈锡文：工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权，第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房，第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。
误读三：
宅基地可以自由买卖。
文件解读：
农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。
记者：三中全会《决定》中，还提出了农民的住房财产权问题，也引起了人们的关注。为什么要提出住房财产权问题？
陈锡文：住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。
记者：农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现？城里人很快就能去农村买房了？
陈锡文：这种情况还不会出现。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。
记者：住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？
土地管理法解读范文5
作为教育部人文社科“十五”第一批规划研究课题———“农村土地法律制度研究”的基础工作是田野调查。在课题组项目主持人———中南财经政法大学副校长、博士生导师陈小君教授的筹划下，中南财经政法大学民商法学科中青年师生共五十多位，分成14个小组，从20xx年9月下旬开始，以我国中部省份湖北省为重点，对包括湖北省的10个市、县、区和山西、江苏、山东、广东等省份的4个地区进行了实地调查。调查农户达406家，访谈农民计五百余人。
课题组主要围绕农地的权属状况、使用状况、流转状况、税费负担、征用状况以及纠纷状况这六个方面与各地的农民、基层干部和相关部门的领导进行座谈和个别访谈，并向农户发放了问卷。此外，课题组还从各地收集了大量有价值的资料，内容涉及地方性法规、地方性规章、地方性政策、统计数据、法院典型案件判决、土地权证、各地农地运作的试点办法等等。本报记者在对课题组报告认真整理后，将其主要部分节选刊登，希望对相关人员有所帮助。
一.权属状况
问题：土地归属一向为法律制度设计的重心。为反映出农民本身对当下土地权属的认识，课题组提的第一个问题是“你耕种的土地是谁的”。作出有效选择的问卷430份，选“国家的”占60，“村集体的”占27，“生产队(小组)的”占7，“个人的”占5，“其他人的”占0.4。
结论：认为土地属于国家的占有绝对优势。
解读：一个从法学视角令人感兴趣的问题是，即为何大多数受访者都认为土地是国家的。虽然同为公有制的具体形式，国有与集体所有的制度旨趣仍是大有不同，而这种不同却被受访者所普遍忽视。相当一部分的受访者还认为，两者的边界是模糊的。然而，这样的模糊或许不能简单的归结于农民法律意识的淡薄。譬如，作为农村社区精英的村支书、村主任、村会计都持相类似观点。课题组认为，影响集体成为适格私权主体的因素一是集体所有权所承载的公法义务淡化了其私权属性；二是集体所有权本身是不完整的；三是集体所有权主体的“缺位”。
二.使用状况
问题：在农民对现行土地承包政策是否满意的问卷调查中，共有404份有效问卷对此作出了选择，其中266份选择“满意”，占总数的64；只有70份选择“不满意”，占总数的18。在农民是否愿意种地的问卷调查中，共有413人对此问题作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占总数的48；而有130人表示“如果税费负担减轻就愿意”，占总数的31；而72人明确表示“不愿意”，占总数的17。虽然愿种地者为多数，但仍不足50。
结论：我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥护，但农民种地的积极性普遍不高。
解读：一些地区的调查结果反映，农民对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满意”的态度，主要原因一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然削弱了农民对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的情况不符，所以实施效果不理想，从而影响了当地农民现行土地承包政策的满意度。比如，山东平度地区一直在实行“两田制”，而中央的现行政策是统一实行“均田制”模式的土地承包，这样的政策调整，在基层牵涉面很大，影响了土地使用模式推行的连续性和稳定性，所以很难推行开来。
三.承包经营权的流转状况
问题：在实行流转是否自愿的问卷调查中，课题组设计了“如何取得他人土地承包经营权”这个问题，回答“通过村委联系取得”的有29人，占选取总次数的8；回答“直接与别人联系取得”的有258人，占选取总次数的70；选择“上述两种方法都可以”的有84人，占选取总数的20；选择“不知道”的有8人，占选取总数的2。在回答“如果把地给别人种，你是否会向他收取一定费用”问题时，回答“会”的有153人，占选取总次数的38；回答“不会”的有157人，占选取总次数的39；回答“不但不会，还要贴钱”的有40人，占选取总数的10；回答“视双方关系而定”的有37人，占选取总次数的9。
结论：在土地承包经营权的流转时，绝大部分农民可以自愿选择流转对象，但38的有偿流转率反映了有偿流转在农村中并不占十足的主导地位。
解读：承包经营权流转程序的这种现状是由我国现有土地制度及中国的乡土社会所决定的。我国农地为集体所有，而农民为集体中的成员，集体内部成员间土地承包经营权的流转就像“鸡蛋从左手滚到右手”一样，并不会对原土地所有人在集体土地上所享有的权利产生什么影响，因此集体对承包经营权集体内部流转的管理与约束极为放松；而中国农村乡土生活、熟人社会的现状，使土地承包经营权集体内部流转(包括与集体外的亲友之间的流转)双方对流转契约的态度也颇为随意。对集体外部人员而言，上述两种特点均已不再占有优势，因而此时集体与被流转人、流转人之间的权利义务关系、流转的程序与集体内部的流转相 比有很大区别。
四.农村税费、农民负担状况
问题：调查的地区在税费改革上进度不一，有的尚在进行有的已近尾声。总的来讲，改革成果不小，但仍存在着一些问题。具体可归为以下两点：一是税改后，农民负担得到不同程度的减轻，但在个别地区、个别时段也出现了“增负”现象；二是费税改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。
结论：农民与政府关系的税款征收程序趋于规范、明确；农村理解、支持税费改革政策的是主流，但对未来持怀疑和较悲观无奈的态度，对“负担反弹”仍有顾虑。
解读：在全国不少地方，税改前的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的，在改革后，农业税则全部摊在田亩上，这样使无劳力或少劳动力的农户负担增加；同样的原因，种田大户的负担也因此增加；在税改前，农村中的救济户、五保户的各种费用由村集体组织予以减免，在费改税后，村委会的减免决定权被取消，他们的负担因此而增加。为维系公共事业运作而巧设名目、收派各种费用的现象有所抬头,像学校的教育集资、学杂费等，使农民的实际负担增加的远不止统计表所显示的那些项目。
这主要反映了几方面的问题：(1)农村税费改革与公共支出、社会救济优抚的社会保障政策的冲突；(2)农村税费改革结果与扶持农村适度规模经营的政策相抵触；(3)基层政府机构改革人员精简仍做得很不够，不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋。
课题组调查时发现，有些农村道路坑洼不平，水渠断破；在山西吕梁与乡村教师的访谈中得知，学校破败，老师的办公条件更是简陋的可怜，工资低又不能按月定额发放，这当然也有历史的因素，而上级地方政府和中央也是心有余而力不足，说得多，做得少，财政转移支出力度确实是个问题。
五.农地征用状况
问题：在我们402份的问卷调查中，有56.30的人选择“发生过土地征用”，还有32.80的人不知道有没有发生过征用。土地征用补偿费发放率低，问卷调查的结果显示：发放率仅为49.8，其中约11.40为部分发放，没有发放的比例为16.30；土地征用补偿费数额低，被征用地方的农户对补偿费的发放标准也不清楚，在149份问卷中，有41.60的人都不清楚，知道按田亩数发放补偿费的仅为39.6。
结论：在经济发展程度不同的地区，土地征用情况发生率也不同；但随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征用现象将越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。
解读：土地征用已经成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。从调查各地的土地征用补偿情况看，在征用土地后，国家的收益是村集体和农户的好几倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的价值一部分也被征去了。作为对土地所有者的补偿，却由政府拿走了一块，同时资金使用权又统归政府。这样，土地所有者(从土地的收益归属的角度看)的角色就模糊了起来。
六.农地纠纷调处状况
问题：对广东、湖北、山东等地进行问卷调查的结果显示，在335个选择中，有64.2的人面对土地纠纷选择由村干部解决，有4.2的人选择由乡镇干部解决，有2.7的人认为由法院解决；而除此之外的其他解决途径也占不小比例，为19.1，这其中还有9.9的人根据纠纷的不同情况采取不同的解决方式。
结论：农村对土地纠纷的解决途径，选择呈多元化特点，农地纠纷交由法院解决的比例过小。
解读：农地纠纷一段时间里在部分地方不被法院受理。某省高级人民法院曾内部规定，对于大面积的农地税费纠纷、土地承包合同纠纷、征地补偿纠纷，法院不予受理。正常解决纠纷途径的不通畅也进一步造成农民诉诸非正常方式解决纠纷，调查问卷的统计数据表明，有超过19的农民选择了村、乡镇干部调解和诉讼以外的方式进行，这是一个值得注意的动向。
七.规制农村土地制度九条建议
第一、对《土地管理法》第10条进行调整。修改为：农地所有权主体应明确为村一级集体经济组织，但于土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界。第二、村集体经济组织的民事主体资格作出确认，并澄清其功能。法律可规定：村集体经济组织为法人，承担法律所规定的权利义务。
第三、关于土地权属登记，可做出如下适当超前的规定：农地所有权由县级土地管理部门负责登记发证；土地承包使用权由农业主管部门登记造册，土地管理部门核实后发放使用权证。
第四、探索农业的产业化经营路径，改变目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态，建立以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体，使其逐步走上合作经营的道路。
第五、落实和完善农村集体经济自主权。一是修改《农地承包法》第3条，将农地实行单一的家庭承包经营制度修改为“以家庭承包经营为主体，多种经营方式相结合的农地使用体制”；二是修改《农地承包法》第20条，将该法规定的30年、50年及70年的期限确定为农地使用的最长期限，而具体每一块土地的使用期限应由集体经济组织和使用权人于签订承包合同(或其他形式的使用权合同)时在法定最长期限内协商确定；三是转变政府职能。
第六、对于土地承包经营权流转制度进行完善。
第七、切实减轻农民负担。
第八、对农地征用问题，一是把发放对象直接指向被征地农户；二是为落实土地所有者权利，可以考虑在国家统一的监管体系下，由集体组织直接向市场供应土地；三是遏制地方政府圈占农地的冲动。
第九、对农村错综复杂的土地纠纷，应尊重传统的争议解决模式，并在此基础上逐渐增强人民法院在纠纷解决中的作用。
土地管理法解读范文6
一土地承包经营的承包人
(一)解释论
我国《物权法》并没有明确土地承包经营的承包人,仅仅使用了“土地承包经营权人”的概念。从立法的角度考察,1986年的《民法通则》第80条规定,土地承包经营权人是“农村集体经济组织、农户或个人”。1986年颁布,1998年修订的《土地管理法》第12条规定,土地承包经营权人是“集体或者个人”。2002年的《农村土地承包法》则区分家庭承包和非家庭承包而确立了不同的土地承包经营权人。按照新法优于旧法的原则,土地承包经营权人的确定主要应当依据颁布时间最晚的《农村土地承包法》。
1·家庭承包下的土地承包经营权人
所谓家庭承包,就是指以家庭或者户为单位进行的土地承包。根据《农村土地承包法》第15条的规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”这里所说的农户,其家庭成员必须是作为发包方的集体经济组织的成员。可以说,家庭承包与成员权是密切联系在一起的,农村集体经济组织内部的成员基于其成员权都可以以户为单位承包集体的土地。
2·非家庭承包下的土地承包经营权人
所谓非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包。在非家庭承包的情况下,承包方的构成比较复杂,主要包括:(1)集体经济组织的个体成员。本集体经济组织成员在同等条件下享有优先承包权。(2)农户。既然作为集体经济组织成员的个体都享有优先承包权,那么本集体经济组织的农户承包,也应当享有优先承包权。(3)集体经济组织以外的其他单位或者个人。他们可以通过参加竞标、竞价或公开协商等方式取得承包经营权。此时,承包人原则上只能承包“四荒”土地。集体经济组织成员享有优先承包权,而且,即使非本集体经济组织成员承包,也必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府的批准(参见《土地管理法》第15条)。(4)集体组织。对于国有土地的承包,集体组织是承包的主体。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营是否要区分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“户”是否可以作为土地承包经营权的主体值得探讨。我认为,我国法律应当废弃“家庭承包”的概念,以农村集体经济组织成员个人作为主要的土地承包经营权的主体,理由主要在于:
1·这是我国民事主体制度一致性的需要
自《民法通则》颁布以来,我国的民事主体主要区分为自然人和法人两类。民事主体的本质在于,其享有民事权利能力。但是,“家庭”或者“户”作为民事主体,其与既有的民事主体制度难以保持一致。“家庭”或者“户”不是法人,因为其没有独立的财产,也不承担有限责任。它也不宜被认定为合伙,因为家庭成员之间并没有合伙协议存在。或许,它可以被解释为“其他组织”,但是,这种解读实际上不具有说服力,且会带来法律解释上的诸多困难,如其与合伙的关系、家庭成员之间的关系、雇主责任的承担等。
2·这是“从身份到契约”的社会进步的要求
正如梅因所言:“所有进步社会的运动在有一点上是一致的。在运动的发展过程中其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长。‘个人’不断地代替了‘家族’,成为民事法律所考虑的单位。”废弃“家庭”或者“户”的概念,而直接以集体经济组织的成员作为土地承包经营权的主体,实际上契合了“从身份到契约”的趋势,即个人替代家庭成为民事活动的主体。
3·这是我国实行市场化改革的结果
只要是搞自然经济,其生产单位(家庭协同体)例外的同外部联系就只能通过家长来进行,这就意味着家庭共同体的财产在外部关系是属于家庭和家长的。成员和家长的关系作为家庭协同体内部关系并没有外在地以法律的形式表现出来。因此,在封建社会里,个人不是独立自主的个人,常常受到许多封建团体的拘束,如商业方面的行会制度;经济方面的领主制度;家族、宗教等方面的许多制度。而市场经济则要求,个人成为社会中最重要的单位,社会成为“原子化”的社会。因此,在资本主义社会,个人就摆脱了一切团体的束缚,成为法律上的最重要的主体。我国的市场化改革就要求,个人要成为独立的个人,而不必通过“家长”或“户主”对外从事民事活动。以农村集体经济组织的成员作为土地承包中的承包人,实际上符合了市场化改革的需要。
4·这与现代化的社会控制方式不相吻合
欧洲近代化进程中的一个客观事实,即随着具有强大权力的国家出现,个人与其历来所从属于其中的家庭、共同体、等级等集团之间的纽带被切断了,转而直接从属于国家。我国将“家庭”或者“户”作为土地承包权的主体,其实际上是在国家和个人之间增加了一个夹层。这与现代化的社会控制方式是不相吻合的。
总之,我认为,原则上应当以农村集体经济组织的成员个人作为土地承包的主体。在例外的情况下,也允许农村集体经济组织成员以外的自然人和法人作为土地承包的主体,但必须满足特定的条件和程序。
二土地承包经营的发包人
(一)解释论
土地承包经营权的客体是农业用地。按照《农村土地承包法》第2条和《物权法》第134条的规定,农业用地包括三类:(1)农民集体所有;(2)国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地;(3)其他依法用于农业的土地,如国家所有的农用地。
与农业用地的三种类型相适应,我国《农村土地承包法》第12条确立的土地承包经营中的发包人包括如下三类:(1)农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;(2)农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包;(3)国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包(参见《农村土地承包法》第12条)。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营中的发包人应当统一,我认为,可以将土地承包经营中的发包人统一设计为农村自治组织,理由在于:
1·这是避免集体经济组织和农村自治组织重合的需要
在实践中,大多数农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构,即两枚印章一套机构。这种不必要的重复设置,会增加不必要的组织运行成本。
2·这是理顺村民委员会和农村自治组织关系的需要
村民委员会是农村自治组织的执行机构,其二者的关系类似于董事会和公司。如果以村民委员会作为发包人,似乎就承认了其作为民事主体,而农村自治组织也是民事主体,这就会导致村民委员会和农村自治组织关系之间的难以厘清。
3·这是统一土地承包经营制度的需要
