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村土地管理制度范文1
一、改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点
目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。
如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等份，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。
村土地管理制度范文2
我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
村土地管理制度范文3
关键词：农村宅基地；规划问题；对策
中图分类号：F301.3 文献标识码：A
农村宅基地管理历来都是我国土地管理的重要内容，也是实现新农村建设和城乡统筹和谐发展的一个重要突破口[1]。随着我国城市化进程的加快，我国现行农村宅基地制度的弊端日益暴露出来。由于农村宅基地使用管理上存在缺陷，致使农村宅基地使用混乱，农村宅基地长被期闲置荒废和粗放利用，“一户多宅”、“空心村”现象十分普遍。本文以山东省定陶县西李庄村为典型，对该村的宅基地使用情况进行全面系统的调查分析，对当前我国农村宅基地管理和使用中普遍存在的现象进行阐述，对这些现象产生的原因进行分析，并对如何完善我国农村宅基地制度，规范宅基地规划管理，提出一些个人的见解。
1 农村宅基地规划管理上存在的主要问题
通过对西李庄村的实地调查及相关资料收集，发现西李庄村在农村宅基地的规划管理方面存在很大的问题。归纳起来主要有以下几个方面：
1.1 农村宅基地未批先建，违法占地严重
农村宅基地违法占地主要有以下几种：未批先建；未经批准改建、扩建；宅基地虽经批准但在建设中超标准占地；以欺骗手段获取建房手续后，改变建房地点，占用条件较好的耕地甚至基本农田[2]。据调查得知，西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，使得在此之前建设的大量违法占地和超标准建设的宅基地“合法化”。而在此之后建设用的宅基地规定必须登记申请领取相应使用证明后使用，由于村民法律知识的缺缺及土地管理部门的监管力不够，该村普遍存在着占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，另据数据统计显示，西李庄村自1990年至今，宅基地占用村头或村内林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷场用地6宗；这两种占地类型占宅基地比重为15.39%。
1.2 宅基地闲置率高，“空心化”现象比较严重
由于农村宅基地规划管理的缺位以及城乡二元户籍制度下村民“离乡不放土”的迁移模式，导致目前我国大部分农村都存在着“空心村”的现象，不仅浪费了土地资源，而且严重影响了村容村貌。根据调查统计，西李庄村的废弃宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面积的31.61%。其中，因村民建新未拆旧、年久失修等造成的已无房屋或房屋损毁、失去居住功能的废弃宅基地14宗，废弃面积达4322.78m2；因长期不居住造成的闲置宅基地或是取得土地使用权但暂未在其上建房屋造成的空闲宅基地分别占到了5014.60m2和5312.80m2。
1.3 “一户多宅”与宅基地面积超标
根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但据实地调查统计，在西李庄村的100户中，拥有大于一宅的户数为23户，占总户数的23%，最多的一户有5宗宅基地，“一户多宅”情况比较严重。另据统计，该村100户居民的单户宅基地面积均超过了200m2，其中89户大于264m2，超出《菏泽市农村宅基地管理办法》有关“平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264m2”的宅基地占地标准，并且自2000年以来超标准占地现象呈现出愈演愈烈的趋势，新增宅基地单宗平均面积均超过400m2，超最高标准比率达50%以上。
2 农村宅基地规划管理问题的原因分析
如上述西李庄村存在的农村宅基地问题在我国大部分的农村地区都普遍存在，造成以上农村宅基地问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：
2.1 宅基地管理法律缺失，管理难度大
由于我国在农村宅基地管理方面的法律、法规严重缺失，且往往效力层次比较低，使得相关部门对农村宅基地的规划管理仅能依靠当地的规范性文件和地方性政策。如西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初才开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，这使得20世纪90年代以前的农村宅基地管理陷入一片混乱。虽然改革开放以来，农村宅基地法制建设取得了明显的绩效，初步建立了宅基地管理体制。但却仍然存在着立法内容粗糙滞后，可操作性差的弊端[3]。据调查，对于西李庄村村民占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，村委一直是持沉默态度，而上级土地主管部门也只是对其作出罚款处罚了事，并不对其违法侵占行为采取实质性的制止行动。
2.2 村庄规划不到位，村民规划意识不强
农村宅基地管理应该坚持规划先行的原则，农村的宅基地管理必须格按照镇、村土地利用总体规划和年度计划执行，在合理规划的前提下才能保障宅基地管理顺利的开展。由于农村村庄建设规划的滞后，过去在农村常常由村委会或村干部说了算，造成了宅基地管理的混乱。现在，虽然部分村搞了村庄建设规划，但是由于广大村民规划意识的淡薄以及规划本身缺乏，使得编制的规划成为一纸空文，无法在村庄内落实。正是由于农村土地利用规划和村庄建设规划的缺失导致了西李庄村农村居民点布局 “散、乱、空”的局面。
2.3 城市化进程加快，人口流动频繁
随着城镇化和工业化的不断推进，农民的就业门路也变得更为广阔，进城务工和工作并落户的村民越来越多。但由于城乡二元户籍制度和社会保障制度等多种原因，往往会选择留下自己在农村的住房和宅基地，这种“双重占地”问题的存在也造成该村大量宅基地的闲置和废弃。另外，遗产继承及子女外迁也是造成目前很多农村“一户多宅”现象突出的主要原因。
3 解决农村宅基地规划管理问题的对策和建议
3.1 加快宅基地立法，使农村宅基地管理有法可依
虽然我国现行的《土地管理法》第六十二条对农村宅基地的数量、宅基地的面积、占用规则、批准权限等有相应的规定，但是都是大面上或宏观上的规定，不够具体明确，对以上存在的宅基地空置、宅基地超标占地、未批先建、批而不建等现象没有做出详细的处罚规定。造成在宅基地管理过程中，执行起来比较困难，操作性差。另外，在宅基地的划分标准、审批程序、费用收取、流转管理等方面的法律规范也需要进一步具体的规范。因此，国家要快农村宅基地立法工作，尽快出台农村宅基地管理相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
3.2 加强宅基地规划，使农村宅基地管理有规可依
规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的前提和保障。要保障我国农村宅基地管理工作的顺利开展，不仅要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划。同时，还要在秉承“控制增量、合理布局、集约用地保护耕地”的总原则下，严格按照统筹安排城乡建设用地的总要求，进一步制编制村级详细规划和村庄建设整体规划。在对农村居民点的数量、布局、范围和用地规模进行规定的基础上对农村住宅的房屋样式、建筑地点、占地面积等方面做出限定[4]。同时，为了确保规划能落实到实处，各级政府应按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划；要加强对村民的普法宣传力度，增强村民的规划意识，增加政策执行的推力。
3.3 立足内涵挖潜，积极推进宅基地整理
在社会主义新农村建设的政策大背景之下，各地要根据各级土地利用总体规划、年度详细规划和村庄整体规划等的基本要求，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，科学制定和实施村庄改造整治计划，积极稳妥地推进农村宅基地整理工作的开展。要因地制宜地开展废弃宅基地、空置宅基地、“一户多宅”的调查清理工作，制定相应的解决消化措施.加大盘活存量建设用地的力度。对于农村村民新建、改建、扩建住宅的，要先行安排利用村内空闲地、空置宅基地和废弃宅基地，严禁占有耕地再建住宅现象的发生。对于一户多宅的农户可以对其多余宅基地进行指标置换，仿照重庆市“地票”政策，实现农村宅基地在一定区域内的建设指标置换。
参考文献
[1] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农业经济与科技，2008，19（4）：64-68.
[2] 李卓琳.对当前我国农村宅基地问题的研究与建议[J]. 才智，2011（11）：315-316.
村土地管理制度范文4
关键词：空心村 生成原因 危害 整治对策
一、空心村的基本概念与测量
（一）空心村的基本概念与生成背景
空心村是在我国的土地管理制度和二元化的社会管理体制下，随着城镇化进程，所形成的特有的村庄物态表现形式。在计划经济时代，我国实行了较为严格的户籍管理制度，农村户籍人口被严格禁止自由流动，造成了我国巨大农村人口基数。为了承载这些人口，也就形成了较大规模的农村建设用地。
随着人力资本效率的提升、农业资本要素投入增长、新技术设备的推广应用，农业的劳动生产回报率递增，相应的，既定可耕地规模对劳动力的需求会越来越少。有限的土地资源无法容纳全部的农村户籍劳动者，继续增加劳动要素投入不仅不会带来产出的增加，反而会产生负的回报率。在农村户籍适龄劳动人口中，超出农业产业需求的那部分就成为了农村剩余劳动力，据测算，在20世纪90年代初，我国农村剩余劳动力为1.5亿。
改革开放后，我国的城乡二元社会管理体制有所松动，农村剩余劳动力开始向城镇转移，寻求能带来较高经济回报的第二、三产业的就业机会。在此过程中，我国刚性的土地管理制度和落后的村庄规划，制约了农村住宅建设用地规模随着农村人口流出规模而进行适度性的调整，大量住宅空废闲置，住宅建设用地利用效率低，而新建住宅逐渐向村庄扩展，从而村庄呈现出“外延内空”的布局结构，因此被称为“空心村”。
空心村的表象是村庄空间结构表现出外部扩展延伸和内部衰败的矛盾性发展，其实质是农业户籍人口在生产中逐步与土地剥离的“非农化”进程，与受到户籍制度和土地管理制度制约的城镇化进程之间的矛盾。
（二）空心村的测量
学界对于空心村的典型形态做了归纳，包括“同心圆”式、“多核心”式、“混合式”等。在现实情况下，由于村庄所处地理位置的复杂性和多元性，村庄向空心村演进的过程中，在空间布局上并不表现为典型的分布形态，而是会呈现出新住宅与空废住宅交错建设，现用宅基地与闲置宅基地散混分布的不规则状态。
空心村的空间形态和空心形式可能多种多样，但其核心特征都表现为大量的闲置宅基地和空废住宅。因此，在政策实践中，各地一般用空房率或者空心率作为衡量村庄是否已经空心化的指标。所谓空房率是指，村庄空置住房数与村庄实有住房数之比，浙江等地以空房率大于30%的村庄为空心村。所谓空心率是指村庄中废弃宅基地面积与村庄规划宅基地总面积之比，河南等地划定空心率10%以上的村庄为空心村。
二、空心村的生成原因
（一）外生动力：不完全的城镇化
随着经济体制改革的深化，农村剩余劳动力开始持续的流入城镇。城镇化不仅是一个产业结构的调整和升级过程，同时也是农村剩余劳动力持续向城镇聚集的过程。农村户籍劳动者虽然可以进城从事各类非农产业的工作，但受二元化的社会管理体制制约，他们还不能和当地居民一样的基本公共服务权利，在就业、社会保障、子女教育、购车置业方面都受到了诸多区别对待。
由于在城镇没有建立起稳定的归属感，导致了农村进城务工的劳动者无法将自己完全等同于城里人，而是产生了显著的“两栖”心态，认为城镇只是工作地，农村才是自己真正的家乡，农村的土地和住房则是自己维持与家乡“脐带”关系的物质基础。因此农村居民即使进城务工，也不会放弃自己在农村的宅基地，只会让住房阶段性闲置，导致了农村出现大量空置、失缮的房屋。不仅如此，劳动力的转移反而刺激了新的住房建设需求，在农村居民通过进城改善经济实力之后，他们会选择翻新农村住宅，作为自己养老安身之地。因为不完全城镇化产生的农村住宅扩张、空置的行为是导致空心村问题发生的重要原因。
（二）制度推力：不完善的村庄规划和土地管理制度
我国长期以来对村庄发展缺乏系统、可持续的管理。旧有的村庄聚落宅基地没有统一的规划，住宅建设布局无序，村庄内道路狭窄，缺乏公共排水和卫生设备，房屋间邻里间隔小，房屋本身面积狭小，通风和采光条件差。当农村居民收入增加之后，必然会对居住环境和条件提出更高的要求，而旧村的宅基地面积小，不足以支持建设更加宽敞的住宅，那么就会产生废弃旧有宅基地和住宅，另建新居的需求。
现行不完善的土地管理法规也是诱发空心村产生的主要诱因之一。我国的土地管理相关法律虽然屡次修订，但是对违法的处理规定一直比较模糊，仅明确了主管机关“有权制止”各类违法占地行为。但对于执法权力范围和可施用执法手段，都没有规定。再加上农村土地管理部门管理力量薄弱，日常工作不到位，很难对违法、违规占地行为进行有效的纠正。
（三）经济拉力：农业生产的低回报率
在市场经济的环境下，农村居民作为理性经济人，会追求可以获得正收益的行为选择，只有当收益高于成本的时候，才会形成行为的动机。就翻新住宅这一行为而言，农村居民可以有多重行为选择，既可以选择拆除旧有住宅，在原有宅基地上翻建；也可以选择在自有、多占、租用的其他宅基地上新建。无论做出哪种选择，他们都可以获得居住条件的改善，收益为均质的，区别在于成本的差异。在拆旧建新选择下，需要付出的成本是房屋拆除、新旧土地平整、新宅建设的成本。在建新不拆旧的选择下，需要付出的成本是新宅基地平整、新宅建设成本和旧有宅基地非农化的长期机会成本。
在成本构成中，平整、拆除、新建等一次性成本相对固定，土地丧失耕作功能产生的长期收入损失才是影响农村居民行为的主要变量。由于土地集约化程度不足、农业新技术应用程度不高等原因，我国的农业生产受到自然因素和市场波动的影响较大，边际回报率很低，从而大大降低了农村居民占用耕地或者不讲富余宅基地还耕的机会成本。也会对农村居民扩建房屋、违法违规占地的偏好产生正向激励。
（四）文化压力：中国传统文化厅堂天下的观念
中国的传统文化有显著的“家国同构”特征，家庭在组织方式和构成结构强调家长制和威权。受此影响，在传统的汉族民居中，都建有大的厅堂，来体现家长的权力和家族的财富资格，这就是所谓“厅堂天下”。
虽然封建小农经济和传统社会组织方式已经解体，但是由此衍生出的文化理念和行为偏好仍然会持续的对人们生活选择产生潜移默化的影响。农村居民在有钱之后会产生扩展住房面积、扩大住房规格的需求。他们认为，房屋和土地是子孙基业，传家百代，不能轻易放弃。住房面积越大越表征着家庭的繁盛和兴旺，所谓“多宅多福”，“宅大进财，路宽出官”。
三、空心村的危害
（一）浪费土地资源，加剧国土资源供需矛盾
目前我国以7%的可耕地资源养活了22%的人口，土地资源紧张是我国长期以来的基本国情，为此我国确定了“十分珍惜合理的利用每一寸土地，切实保护可耕地”的基本国策，实施了严格的基本农田保护制度。近年来，由于经济的发展和城镇化的快速推进，各类非农建设用地与基本农田保护红线之间的矛盾非常突出，空心村内却存在着大量的空废宅基地，这些土地既没有返耕用于农业生产，也没有被作为建筑用地居住使用，还占用了大量的用地指标，限制了各地方农用地转用规模，是土地资源极大的闲置和浪费，进一步加剧了国土资源的供需矛盾。
同时，空心村落整体布局缺乏科学合理的规划，农村居民在盲目增建、扩建房屋的过程中，将原本比较整齐的土地切割的“碎片化”。土地和其他生产要素一样，只有合理规划利用才会获得较高的收益水平。如果土地地块过小、形状不整齐的话，即不适宜居住，也不方便进行规模化的农业生产，浪费了土地的容积潜能，降低了综合利用效率。
（二）危害村庄整体居住环境
由于各类自行扩建、翻新房屋缺乏统一的规划，新住宅分布散乱，住宅间空间距离不合理，原有的水、电、路、管网等公用基础设施网络已经不敷使用。在很多地方，农村居民住宅虽然宽敞明亮，但是村内没有进行基本的道路硬化和环境绿化，也没有排水设施的设计，导致晴天沙尘扬灰，雨雪天道路泥泞。
空心村中原有的空废住宅长期无人居住，也没有必要的修缮和维护，公共卫生“脏、乱、差”的现象非常突出，并且蕴含了较多的社会治安和消防隐患，进一步恶化村庄的整体人居环境。
（三）闲置宅基地权益责任不清
空心村中空闲宅基地的来源情况复杂，其中一部分是因为遗产继承等原因而产生的“一户多宅”。随着农村大家庭的逐渐解体，新组建的小家庭都从村集体取得了属于自己的宅基地，根据法律规定的“批新撂旧”原则，祖遗宅基地的所有权应收归集体。但是在实际工作中，宅基地上的祖遗宅和其他附属物往往以遗产的形式被继承，在住宅本身没有自然灭失之前，除非所有人自拆或者村集体，否则很难完成土地的回收操作。一些基层村干部法制意识淡薄，农村宗族意识过强，不仅不愿意进行土地的确权与回收，甚至本身就是“一户多宅”的受益者。
伴随着用地指标的日趋紧张，宅基地征用的实际补偿水平逐年提高，对于还没有被征用的废弃宅基地，其潜在价值也随之升值。而废弃的祖遗宅基地在法律上是属于村集体所有的，在事实上由多个小家庭共同占有，权益边界模糊。当重新划拨宅基地或者以货币方式补偿宅基地征用的时候，这些闲置宅基地容易引发村庄内部的矛盾纠纷。
四、完善空心村整治工作的对策建议
（一）科学制定村庄发展规划，控制村庄扩展
村庄外延盲目、无序的蔓延是空心村的重要特征表现之一，在空心村整治过程中，必须要求各个整治村庄根据本村的基本情况，建立长期、科学、合理的村级发展规划。本着合理用地、节约用地的原则，对于村庄内的空闲宅基地进行重新规划，明确村庄建设用地范围，规定非农用地边界，从而有效控制住各类非农建设用地规模，保护基本农田用地。为空心村整治工作稳步推进、有序推进，提供扎实可靠的规划基础。
为了保证规划质量，在规划制定过程中，应有县级土地管理部门派出专业人员指导，由乡镇土地管理所负责编制。规划方案需要经过完备的法律程序，需经村民基层民主程序认可后上报，由县级国土、环保、卫生等部门审批生效，以形成有力的法律约束力。
（二）加强村庄内部整治，挖掘土地资源利用潜力
空心村整治不仅是对空置宅基地和空废住宅“插空填实”，而且要治理完善村庄内部的住宅建设和基础设施。一般空心村都存在住户院落狭小，街道狭窄且没有硬化，缺乏排水、公共卫生等配套基础设施，公共文体等方面的服务设施建设等不足，应以空心村整治工作为契机，提升村庄建设整体性，居住环境适宜性和建筑用地利用的科学性，根本上解决旧村人居环境不佳的问题。
要科学设计道路、水电、公共卫生等基础设施网络，提升村庄整体人居环境。要在收回各家各户闲置宅基地的同时，将部分空闲土地重新规划为村庄公共建设用地，用于修建幼儿园、老年活动室、文体活动室、体育健身场、公共卫生间等基本公共服务设施，提升村庄的宜居水平。对于有财力的村庄，可以重新规划村内的宅基建设，按照统一设计、统一规划、统一施工、统一标准的原则建设多层高农民公寓，这样既改善了村民的居住环境，同时节约土地，提高土地的集约利用化程度。
（三）加大执法检查力度，严格控制违法违规占地
为了保证整治一村，巩固一村，防止整治后的村庄再次空心化。在空心村整治工作中必须严格执行《土地管理法》中“一户一宅”的规定，严格执行宅基地回收政策，村民在申请新宅基地的时候，必须先拆除老宅，交回旧宅基地，并对新宅基地的面积、所占地块等进行审核，通过源头管控，杜绝空心村问题再发生的可能。
为了确保村庄规划被认真执行，应明确乡镇土地管理所作为村庄规划的主管机关，定期进行监督检查，对于土地利用方面各类违法违规行为，及时纠正。对于整治后继续多占宅基地的村民，对多占面积征收高额累进制的超占面积使用费，以经济动机约束浪费土地资源的行为。要进一步加强对村民违法建房的检查力度，一经发现，立即查处，并经法律程序依法拆除，严格控制村庄建筑用地的扩张规模，保护农用地资源红线不受侵蚀。
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村土地管理制度范文5
通知
为了贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地的国策，促进国民经济和社会的长期稳定发展，搞好建设用地计划管理，综合协调、统筹安排各种用地需求，保证国家重点建设项目用地，制止乱占滥用土地，我们制定了《建设用地计划管理暂行办法》，现印发给你们，请结合具体情况认真贯彻执行。
编制建设用地计划，建立土地计划管理制度，是我国计划管理和土地管理制度改革的一项重要内容。请将执行中的情况和问题及时告诉我们，以便改进。
附：建设用地计划管理暂行办法
第一条 为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的国策，对各项建设用地实行计划管理，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和国家有关规定，特制定本办法。
第二条 建设用地计划（以下简称用地计划）是国民经济和社会发展计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理的重要措施，是审批建设用地的依据之一。
第三条 编制用地计划应遵循以下原则：
一、纳入用地计划的各项建设用地，必须符合《土地管理法》的有关规定。
二、根据“一要吃饭、二要建设”的方针，对各项建设用地实行统筹规划、综合平衡、保证重点、兼顾一般。
三、合理利用和节约使用土地，切实保护耕地，凡有荒地，劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
第四条 用地计划分为国家、省（自治区、直辖市，计划单列省辖市，下同）、省辖市（分区、自治州，下同）县（县级市、区，下同）四级。县为基层计划单位。
用地计划的编制时间和计划期与国民经济和社会发展计划（系指年度计划和五年计划，下同）相同。
第五条 省及省以下用地计划由各级土地管理部门组织编制，经同级计划部门综合平衡后，联合报送上级计划部门和土地管理部门。计划单列省辖市的用地计划指标纳入所在省的计划总指标，并单独列出。
国务院各部门（含计划单列的大型工业联合企业和企业集团，下同）及军队的建设项目的用地计划，报国家计划委员会和国家土地管理局，并抄报项目所在地的省级计划部门和土地管理部门。由该省土地管理部门核实并经同级计划部门综合平衡后，纳入该省用地计划总指标，其中属于国家重点项目的用地指标和用地2000亩（耕地1000亩）以上的项目的用地指标应逐项列出。
中央和地方共同投资兴办的建设项目用地，由地方编制并申报用地计划。
第六条 编制城镇用地计划指标时，应征求同级城乡建设部门的意见。
第七条 各级用地计划均应按照国家计划委员会规定的计划表格编报。
第八条 国家土地管理局在各省用地计划草案的基础上编制全国用地计划草案，经国家计划委员会综合平衡，纳入国民经济和社会发展计划。
用地计划确定的建设用地总指标及其中的占用耕地指标，列入各级国民经济和社会发展计划主要指标总表。
第九条 凡纳入用地计划的建设项目，必须符合国家关于固定资产投资项目管理规定。
国家建设项目（含需要新增用地的技改项目）的用地，必须有按照规定程序批准的设计任务书或者其他批准文件，方可申报五年用地计划；必须有按照规定程序批准的初步设计或其他批准文件，才能纳入年度用地计划。
乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地的计划指标，应根据当地土地利用规划、用地定额并采用因素分析等方法确定。
第十条 国民经济和社会发展计划批准后，用地计划指标逐级分解下达到县。国务院各部门建设项目的用地指标，下达到项目所在的省，纳入该省的用地总指标，不得挪用。
乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地的计划指标，由县人民政府土地管理部门统一掌握。县土地管理部门可根据用地定额，将农村个人建房用地指标换算为农村个人建房的户数指标，分解下达到乡、村。
建设用地的批准权应按《土地管理法》有关规定办理。
第十一条 加强对用地计划指标的管理，在编制、下达、执行计划过程中，各级计划部门和土地管理部门要分级审查、逐级把关、分类管理、严格掌握。
用地计划确定的占用耕地数，属于指令性指标，只能节约，不得突破；占用非耕地数，属于指导性指标。各地根据具体情况，经省级人民政府批准，也可将占用非耕地数定为指令性指标。
乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地不得挤占国家建设用地计划指标。乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地计划指标是否调剂使用，由省人民政府决定。
各级用地计划节余指标要如实上报，不得隐瞒。不准年终突击分配指标。
第十二条 根据实际情况的变化，确需修改用地计划时，应按照计划编制程序逐级报批。
需要增加用地计划指标时，应当在本级用地计划总指标内进行调整，并抄报上级计划部门和土地管理部门备案；确实无法调整，需要追加用地指标的，应报上级计划部门和土地管理部门审批。
第十三条 各级土地管理部门负责具体执行用地计划，并接受同级计划部门和上级土地管理部门的指导和监督。
各级计划部门应做好用地计划执行过程中综合协调和检查、监督工作。
第十四条 各级土地管理部门每季度应将用地计划的执行情况向上级土地管理部门作出报告，并同时抄报同级和上级计划部门。
报告送达国家土地管理局的截止日期为当年4月、7月、10月和下年1月底。省级以下报告的送达时间，由省土地管理部门决定。
第十五条 各级土地管理部门在办理建设用地审批手续时，要符合《土地管理法》关于审批权限的规定，并依据用地计划严格审查。
凡不执行用地计划擅自突破指令性用地计划指标的，应对直接责任人员和主管领导给予行政处分。
第十六条 本办法所称建设用地，包括国家建设、乡（镇）村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地。以及采掘、建材等行业的生产用地。
国家建设用地，是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业，需要的各项建设用地。
乡（镇）村集体建设用地，是指乡（镇）村企业、公共设施、公益事业和为农业生产服务的建设项目等不实行国家征用的建设用地。
农村个人建房用地，是指农村居民个人（含回乡落户的干部、职工、军人、归侨等）在农村集体土地上修建住宅及附属生产、生活设施的建设用地。
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关键词：集体建设用地 租赁房 建设用地使用权
中图分类号：D922.35 文献标识码：A文章编号：
2012年年初召开的全国国土资源工作会议上，国土部部长徐绍史首次明确表示，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。这意味着集体建设用地融入土地市场，构筑城乡统一建设用地市场，盘活集体建设用地已经由设想转向实践探索，并不断走向深入。
1 集体土地建设用地建租赁房的重要意义
1.1 促进现行土地管理制度创新
开展集体建设用地建设租赁房试点是一项系统工程，是对现行土地管理制度创新。在合理规划的指导下，合法利用集体建设用地，重新构建农村集体建设用地上的“建设用地使用权”，赋予完整的用益物权权能，使之具有出租、转让、抵押等功能，进而实现物权的平等，形成集体建设用地流转机制。在国家有效监管下，通过局部范围内开展集体建设用地建设租赁房试点，将为集体土地征收、农村土地管理制度改革，以及《土地管理法》等有关法律法规的修改出台提供有益的实践经验。
1.2 促进城乡土地统筹发展，打破城乡土地二元结构体制
按照《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和宅基地建设经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业将依法批准使用农民集体所有的土地的除外。利用集体建设用地建设租赁房，从某种意义上突破了这一城乡土地二元结构的限制，对改变以往一次性征转对集体土地资产所产生的负面效应具有推动作用，为集体土地保值增值打开一定空间。随着试点工作的深入，租赁房建设占用的集体建设用地，将来也要采取竞价的方式，并且要在统一的城乡建设用地市场一个平台上进行公平交易，提高了集体建设用地使用质量和效益。
1.3 缓解城市建设用地供需压力，降低租赁房建设成本
由于城市建设用地紧张，人口承载力下降，使房价居高不下，直接影响了社会稳定和经济社会发展。在符合城市总体规划和土地利用总体规划的前提下，利用集体建设用地建设租赁房，由集体土地所有者和使用者直接进行建设开发，或者引入第三方共同合作、投资，无需征地，可显著降低租赁房建设成本，有效的缓解对住房需求的压力，进而解决城市建设用地供需矛盾。
1.4 实现集体经济组织和农民长期土地收益，降低城市中低收入人群的生活成本，开创城乡“双赢”局面
开展在集体建设用地建设租赁房，土地补偿通过房屋租金的方式按年由承租方进行支付，有利于实现集体经济组织和农民的长期土地收益。同时，通过租赁房建设有利于降低城市中低收入人群生活成本，兼顾了民生需求。而且能够引导城市人口向农村扩散，一方面，通过房屋出租，能够增加当地农民的收入，推动农村商业繁荣；另一方面，改善了城市中低收入人群的生存环境，减轻了生活负担，从某种程度实现了城乡统筹发展和“双赢”。
2 实施集体建设用地建设租赁房的关键点
2.1 制度先行，规范实施
在集体建设用地建设租赁房，应加强土地管理制度的理论研究，制定相关的管理制度和实施办法，规范试点工作实施，并在实践中不断完善。在国家层面，可参照《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（[2010]4号）等规定，出台集体建设用地建设租赁房实施的指导意见，明确试点范围的界定、土地使用方式、承租对象、租赁期限、租金确定、缴纳方式、金融支持、试点实施主体以及国家、地方人民政府和农村集体经济组织、农民各方的权责等内容。地方人民政府在确定和申报试点前，应根据国家规定结合地区特点细化具体实施办法，并完善相关组织机构和制度建设，保障租赁房建设规范实施。
2.2 把住“用途管制”和“分类处置”阀门
农村集体建设用地主要有两类：一是规划为建设用地但现状为农用地或未利用地的，可称为增量建设用地；另一类是现状为建设用地，即存量建设用地。后者主要包括四种情况：一是宅基地；二是乡镇企业用地，以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地；三是村集体经济组织历史上形成的固定资产，如村部、会场等建（构）筑物；四是违法的集体建设用地，如小产权房等。首先用于建设租赁房的集体建设用地，应该是存量建设用地的一部分，防止租赁房建设占用农用地、未利用地的现象，把住“用途管制”阀门。其次，对能够建设租赁房的存量建设用地应在符合土地利用总体规划和计划、城乡规划的前提下，根据租赁人群、交通、入学、就医等综合评估选择。对于不同类型的违法存量集体建设用地不能直接建设，符合规划的应依法分类处置后方可进行建设。
2.3 集体建设用地用益物权权能问题
根据《物权法》的规定，建设用地使用权是使用权人对国家所有土地的占有、使用、收益的权利。而对于乡镇企业、村办企业等使用的集体建设用地的权利是否属于“建设用地使用权”，《物权法》回避了这个问题。因此，集体建设用地建设租赁房需要转变农村集体建设用地使用主体，而所有权和土地利用性质不变，应赋予建设租赁房的集体建设用地以“建设用地使用权”，提高集体建设用地利用率，让其使用状况更加灵活，使农民在土地流转中得到更大的经济利益。
2.4 厘清投资主体及收益分配关系
对于租赁房的投资主体可以是农村集体经济组织；可以是第三方独资，包括原使用土地的企业或政府等；也可以是二者合作，共同出资。由此，集体建设用地建设租赁房后的租金收入存在两种分配关系，一是内部分配关系，即集体经济组织与村民之间；二是集体经济组织与投资主体之间的分配关系。建设租赁房，租金收入难以在短期内形成利润，一般的集体经济组织无法独立承受，有必要引进投资者，通过所有权与使用权的分离，处理好个主体之间收益分配关系，有利于实现价值最大化。
3 集体建设用地建设租赁房的实施程序
严谨的实施程序是确保实现集体建设用地所有权人集体意志，保障相关各方的权益的关键措施。
3.1 群众表决。申请集体建设用地建设租赁房的集体经济组织应按照村民委员会组织法的相关规定，召开全体村民会议对集体建设用地是否建设租赁房进行表决。
3.2 规划控制。集体建设用地建设租赁房须符合土地利用总体规划、城乡规划。村集体经济组织若有建设租赁房意向，应向国土资源部门、城市规划部门等有关政府部门提出申请。
3.3 评估补偿。需要引进投资者的，应当对集体建设用地进行市场价值评估。对原使用该地乡镇村企业要按照市场价值进行补偿。
3.4 公开选择。需要选择投资者的，通过公开透明的程序竞争选择。对补偿方案、收益分配方案进行公告公示，让村民知晓。
3.5 交地确认。经国土资源部门同意办理建设用地流转手续后，在补偿到位的基础上，交付土地并按照基建程序建设。
