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档案法律法规的含义范文1
一
“国家档案馆”这一名词，大约最早见于1987年颁布的《档案法》，该法19条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。”但这一时期的“国家档案馆”似乎还不是一个具有特定含义的名词，在1990年颁布的《档案法实施办法》中又有如下表述：“各级各类档案馆保管的档案，应当按照《档案法》的规定，分期分批向社会开放。”显然，从这一条文看，“国家档案馆”和“各级各类档案馆”还没有明显的区分。
将“国家档案馆”和“各级各类档案馆”作为两个不同的概念区分使用的，是1999年修订颁发的《档案法实施办法》，在这一法规中，不仅出现了“各级国家档案馆”、“中央和地方各级国家档案馆”等新的表述，而且在其11条，明确地将“国家档案馆”与“经批准成立的其他各类档案馆”作了区分。从而使“国家档案馆”这一名词具有了特定的含义。但，这一名词的内涵和范围，《档案法实施办法》没有更进一步地说明。
二
在我国，“国家档案馆”和“国家图书馆”的概念不可类比，国家图书馆只有一个，而“中央和地方各级国家档案馆”却有几千所。另外，我国的“国家档案馆”和国外也不相同，国外的国家档案馆通常是指管理中央政府档案的档案馆。而在我国中央和地方均设有国家档案馆，应该说，“国家档案馆”的称谓在我国是一个极具特色的概念。因而，对这一概念做一个基本的界定是必要的。
本文认为，“国家档案馆”应该具有三个特征，或者说具备以下三个条件的档案馆才能称之为国家档案馆。
其一，文化性。我国《档案法》规定，档案馆是：“集中管理档案的文化事业单位。”这是对档案馆文化性的法律表述。需要说明的是，档案馆的文化性，是共性，也就是说，无论是“国家档案馆”，还是“其他各类档案馆”均具有这一属性。
其二，公共性。国外政府的档案馆，一般称之为公共档案馆，之所以称为“公共档案馆”，大致有三点原因：一是因为这些档案馆的馆藏档案主要是由政府在履行职责、管理和处置公共事务的活动中形成的，属公共财产；二是因为这些档案馆财产及活动经费来源于公众的税款，三是因为这些档案馆无差别地向社会公众提供利用。在上述三个方面，我国的“国家档案馆”和国外的“公共档案馆”没有本质的不同。我国政府的职能定位于：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，也均是公共事务。政府所形成的档案也都可以看作是公共档案。国家档案馆的经费同样也是来源于国家财政。所不同的是，我国的“国家档案馆”除管理各级政府档案的同时，也在管理各级党委的档案，各级党委形成的档案是否可以看作是“公共档案”，尚待商榷。另外，在档案开放的程度上，我国的国家档案馆和国外相比还有较大的差距。如果说我国的“国家档案馆”就是“公共档案馆”，可能多少还有些勉强，但说“国家档案馆”具有公共性，则是不争的事实。
其三，行政性。所谓的“行政”，通常是指执行和管理活动。行政分为国家行政和社会组织内部的行政。说国家档案馆具有行政性，是指国家档案馆收集、管理、开放档案的行为，属于国家行政而不是一个社会组织内部的管理活动，是凭借国家权力管理公共事务的行为。国家档案馆的行政性主要表现为以下三个方面。一是国家机关所形成的档案是社会的公共财产，档案馆管理公共财产的行为属于国家的行政行为。二是因为国家档案馆收集、管理和开放档案的权力来源于国家法律法规的相关规定，行使的是国家行政职权。三是因为国家档案馆除了履行管理及提供利用档案的职能之外，《档案法》及《档案法实施办法》第22条中关于“经档案馆同意”的表述，实际赋予各级国家档案馆部分行政许可权。在《各级国家档案馆开放档案办法》第8条，尽管其中“责令赔偿损失”的表述不当，但也认同了国家档案馆的行政处罚权。也就是说，国家档案馆由于实际工作的需要，行使了部分国家档案行政管理机关的职权。
国家档案馆之所以被冠以“国家”二字，并不是因为国家档案馆是“国有”的或者是“国营”的，而是因为国家档案馆是代表国家从事档案的管理活动，是国家行为。
关于政府档案馆的行政性，大约国内外的档案馆是相同的。法国国立档案学院教授亨利・鲍蒂埃将档案馆定义为：“一个具有一定行政管理职能的学术性组织。”这也是对档案馆行政属性的肯定。
三
依据上述标准，在我国各级各类的档案馆中，所谓的“国家档案馆”，大致包括以下范围。
中央和县级以上政府的档案馆，也就是我们常说的综合档案馆，国务院各行政管理部门的档案馆，包括外交部档案馆等均属国家档案馆。
在专业档案馆中，城建档案馆属于国家档案馆。城建档案馆隶属于政府规划部门，是行政机关的下属机构，具有一定的行政属性。所藏档案，主要是城市规划档案、城市建设和房地产管理档案、公共工程竣工档案等，均是政府在从事特定的公共事务管理活动中所形成的，可以看作是公共档案，具有公共属性。因而可以认为，城建档案馆基本符合国家档案馆的条件。
军队档案馆从道理上讲，应该属于国家档案馆。因为“军务”即“公务”，军队的所有活动都和社会公众的安全相关，其所存档案具有公共属性。但军队档案馆显然不是国家机构，也不具有行政属性。是否可以看作是代表国家管理档案，有待法律法规进一步明确。
企业档案馆，包括国务院直属企业的档案馆，大学及各类学校的档案馆，事业单位的档案馆，无论这些企事业单位和学校是国家投资兴办的，还是合资、合营的，以及私人独资的、股份制的，都不是国家档案馆。因为这些档案馆没有行政属性和公共属性。当然，目前少量存在的私人档案馆也不是国家档案馆。
四
明确“国家档案馆”的含义，并不是一个文字游戏，因为国家档案馆和其他各类档案馆在法律上应该具有不同的地位。这是目前尚没有引起大家注意的一个比较重要的问题。国家档案馆在履行法定职责的活动中，是受行政法规调整的行政法主体。而非国家档案馆，虽然其职能活动也受到行政法规的规范，但在社会活动中主要受民法的调整，是民事主体。
具体讲，在内部的档案管理活动中，虽然两类档案馆工作内容基本相同，但国家档案馆的行为属于国家行政，其权力来源于法律法规的规定；而非国家档案馆同样的工作却属于社会组织内部的管理活动，其权力来源于单位首长、董事会等的授权，在性质上是不相同的。
在对外活动中，公民利用国家档案馆的公共档案是法定的权力，国家档案馆拒绝开放档案、拒绝公民利用的档案，都是对公民的知情权的侵犯，构成行政侵权责任。公民可以提起行政复议和行政诉讼，由法院裁决国家档案馆或县以上政府的档案行政管理部门作为或者不作为。公民在利用档案中损毁、丢失档案或者擅自公布档案等，不是违约，而是违法。依照《档案法》的规定，国家档案行政管理部门可以直接予以行政处罚。同样，国家档案馆因失职造成公民个人损失的，适用国家赔偿而不是民事赔偿。
档案法律法规的含义范文2
关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导
1档案行政管理职能沿革
在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。
随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。
随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。
2法定的档案行政管理职能简释
档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。
档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。
档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。
档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。
3档案行政管理的档案法定范围
档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。
由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
4档案行政管理职能的辨析
4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。
4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。 档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。
4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。
5对档案行政管理机关内部职能划分的思考
要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。
5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。
5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。
5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。
注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07BTQ027
参考文献：
[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［M］.北京：中国法制出版社，2000.38.
[2]艾鸿举.强化档案执法监督 完善档案业务指导[J].辽宁档案，1993(11).
档案法律法规的含义范文3
关键词 档案征集 问题 对策
中图分类号：F275.1 文献标识码：A
一、档案征集的含义和特点
（一）档案征集的含义。
档案征集是指档案机构根据档案行政管理部门的委托或授权，为公共利益的需要，依照法律规定的条件，对集体或个人所有的档案实行“代为保管”、“收购”或者“征购”、“捐赠”。 档案征集工作作为档案工作中的第一个环节，它为档案工作奠定了物质的基础，决定了库藏档案材料的价值高低和丰富程度，也直接影响了紧随其后的其他各个环节的工作成效，影响到档案工作最终目标的实现。
（二）档案征集的特点。
一方面，档案征集既属于档案工作，又属于文书工作。各类文件经过产生和承办的各环节后完成现行作用，由机关文书部门整理立卷后向档案部门归档，由档案部门接收，标志文书工作结束的这个“归档”环节，对于文件材料的“归”与“收”之处就是文书工作和档案工作的汇合之处，两者形成重叠，收集环节既是档案工作中的第一个环节，同时它又跨越到文书工作的最后一个环节中。因此可以认为档案工作的收集环节具有双重身份，它既属于档案工作又有文书工作的性质，正是这个双重身份使机关的文书工作和档案工作具有天然的联系。
另一方面，档案征集是文书材料向档案材料转化的节点。文书材料经过文书工作的各运转环节，最后到达归档（收集）环节，这一环节的完成也就是实现了文书材料向档案材料的转化。
二、档案收集工作的新形式
（一）档案收集工作已进入大众化、平民化时代。
随着社会的发展、网络技术的普及，社会越来越走向大众化、平民化，人们对个体的生存状态也越来越关注。时下较流行的博客、播客、中的文字、图像、声音等资料都是个体成长经历的写照，相当于传统意义上的“日记”，它对于全面了解一个人具有很重要的参考价值。在社会上有重大影响的名人博客、空间更是人气旺盛，从中可以看出当代社会各个方面的情况，是社会的一个缩影。对于这些资料如果视而不见，恐怕难以真正地了解和认识一个人。
（二）网络环境下电子文件的出现。
我国已进入信息时代，计算机、互联网、多媒体技术等得到广泛应用，很多单位的档案资料都是在网络环境下形成的。电子文件在很多方面不同于传统的纸质文件，它的管理也与传统的纸质文件档案有很大的不同。对电子文件的收集工作须顺应形势的变化，做到与时俱进，这样才能收集得齐全完整，为我国各项建设事业提供有效的服务。
三、档案征集管理工作存在的问题
（一）管理制度不健全。
征集到的档案没有集中统一的管理，档案的管理主要存在三种形式：一是档案室集中统一管理，随时形成随时移交；二是各科室一年一次移交档案室；三是由科室分散保管或个人保存。而在我国当下，很大数量的档案没有集中统一管理，缺乏必要的管理制度，或有的单位虽有管理制度，但落实不够，缺乏有效的保障措施。
（二）档案意识不强。
档案意识不强导致征集的档案难以及时完整归档，例如声像资料，照片底片需同时归档，影像需辅以文字说明，如果不及时归档，以后摄影人员自己也难以追忆齐全和准确。因此，本来是很珍贵的照片，却由于没有及时归档而失去了其应有的保存价值和利用价值。究其原因， 主要是档案意识不强，对声像档案管理缺乏重视。
（三）保管条件差。
尤其对于以长久保存的声像档案的保管，其条件比纸质档案要求更严格。只有少数单位设置了声像档案室或配备了声像档案专柜，很多单位都将声像档案存放在文书柜内与其它档案混存，不具备恒湿、恒温、防磁等保存要求。致使一些照片变黄褪色，底片粘连变质，不利于声像档案的长久保存和利用，一旦发生问题， 悔之晚矣。
（四）征集渠道不畅。
很多档案馆、室藏匮乏正是由于多年来沿袭下来的档案分散保存，难以及时完整归档统一管理，致使基层档案室档案不齐全，档案馆的某些类型的档案也就没了来源。源头没控制住，加之征集措施不得力，渠道不畅，造成今天的匮乏。
（五）区域性重大活动档案失控，档案流失严重。
例如，跨地区召开重要会议，每个地区都安排人员摄录像，形成了许多有价值的文字和声像档案。 其中一些在报刊上刊登或印成图书、画册对外发行，但在档案馆（室）却找不齐这些原始档案。分析原因：一是多个单位同时参与的大型活动，档案管理不集中统一；二是从筹备到结束没有归档要求和相应的控制措施以及贯穿始终的档案管理、服务工作，也造成档案材料流失；三是有关专业人员档案意识不强，加之缺乏有效的管理，形成的档案不及时归档，用完之后就归为已有或是下落不明，又造成档案的流失。
四、对策建议
（一）加大档案宣传力度，增强全社会的档案意识。
所谓社会档案意识，是指社会公众对于档案、档案工作这一客观事物的了解和认识程度。社会公众档案意识的强弱，对档案事业的发展具有重要的或促进或阻碍的作用。社会档案意识增强，档案收集工作才容易开展，才能得到社会各方面的有力支持和配合。因此，档案工作部门应该加强宣传工作，大力宣传档案、档案工作、档案工作者，让全社会的人都知道档案为何物，从而加深对档案工作的认识。
（二）制定法律、法规，确保档案工作顺利进行。
目前，我国正在加强民主法制建设，人们的法制观念正在逐步加强。我国已制定了《档案法》及其实施办法等一些档案法律法规，随着社会的发展还需不断地对其进行修订和完善，有关个人捐赠档案及民间档案的接收征集都应该有完善的法律作保障。
（三）加强档案人才队伍建设。
目前，从事档案工作的人员大部分不是档案专业毕业的，且文化层次比较低，这对整个档案事业的发展很不利。人是一切生产力要素中最活跃最具决定性的因素，档案事业的发展离不开专业人才的强大智力支持。因此，大力加强人才队伍建设应是档案事业获得发展的最基础最重要的一项工作。对于在岗人员应加强职业培训，使其接收新知识、新理念、新技能。同时，应及时地招收、引进高素质的档案专业人才，为档案事业注入新鲜血液。
（四）建议档案主管部门参与各类重大跨地区活动。
针对跨地区重大活动（重要会议）档案失控、声像档案流失严重的现状及产生的诸多因素，应采取档案局、馆直接参与的办法，由主办单位通知档案局派专人摄影录像并负责其他各类档案的收集归档工作，以确保重大活动产生的档案得以及时、齐全、完整地归档，统一管理，方便各方面利用。
总之，档案征集管理工作在档案工作中具有举足轻重的地位，档案工作的开展需要档案界及社会各界人士的共同努力。我们只有重视档案收集工作，提高收集工作的地位，才能保证这项工作的顺利进行，为建设内容丰富、结构合理的馆藏体系奠定坚实的物质基础。
参考文献：
[1]王军.浅谈社会档案意识.淮北职业技术学院学报，2004（3）.
档案法律法规的含义范文4
关键词：档案资源；信息化建设；问题；策略
1档案信息化
随着信息技术不断进步，档案事业发展也面临着特殊的形势，档案信息化在档案工作中扮演着重要的角色。当前我国档案信息化建设逐步开展，但在理论体系方面尚不完善，档案信息化的含义尚不确切，尤其是单纯将档案信息化看作是计算机化或网络化的想法，具有一定片面性。档案信息化建设的开展，需要观念上的更新以及人文管理水平的不断提升，从而为档案信息化建设的有序开展打下良好的基础。
2档案信息化建设存在的问题
2.1基础设施不完善档案信息化建设的有序开展，需要以软硬件基础设施作为基础，并且该基础设施应当具备高性能，从而对现代信息技术加以科学化利用，全面提高档案信息化建设的整体效果。但就当前档案信息化建设的实际情况来看，基础设施建设存在一定不足，尤其是电信设备、网咯设施以及计算机的普及率有限，网络流量明显超出实际数据通信能力，但网络信息资源传输较慢，局域网络有待完善，一定程度上制约着档案信息资源的优化利用。单就档案网站的建设来说，虽然全国有数百个档案网站，但其与成熟的档案网站比较，还有一定的差距，并没有形成完整的行业体系。档案网站均不同程度的存在一些问题，阻碍其快速发展，比如档案网站专业性很强，搜索引擎少，网站查询困难，相关链接少等。目前，档案网站的档案业务信息交流存在很大的局限性，主要用于宣传档案法律法规，并没有真正的实现档案信息化。因此，我们应逐步普及数字档案馆的建设。
2.2档案信息化建设的标准规范体系还需要进一步完善。标准规范体系是档案信息化建设中亟待解决的问题之一。我国档案信息化的规范标准还存在很多问题，制约着档案信息化建设的发展。例如我国馆藏档案数字化工作需要进一步加强，在档案数据库互联的工作中并没有一个统一的标准，档案网站系统的设计和应用的标准规范有待提高。我国的档案信息化建设标准规范还存在很多的空白与不足，已有的规范标准也需要进一步的完善。
3档案信息化建设的具体策略
3.1建立档案信息资源共享平台。为促进档案信息化建设的顺利开展，提高档案信息资源服务质量，应当对当前社会发展条件下的数字技术以及网络技术加以科学化应用，建立档案信息资源共享平台，并加强网络档案馆的建设质量管理与控制，提高数字档案馆的专业性，切实提高数字化档案信息的利用率，真正实现资源共享，更好的满足社会对于档案信息资源的多元需求。因此在档案信息化建设过程中应当积极推进档案信息资源共享平台建设，为档案信息化建设的实现打下良好的基础。3.2积极引进技术与人才。档案信息化建设的开展，需要以专业性人才以及现代化技术作为可靠的支持，并且离不开先进的计算机网络和科学化的管理方式，方能保证档案信息化建设工作成效。因此在档案信息化建设过程中应当积极引进复合型人才，确保其精通计算机网络技术，并具备档案信息管理的综合素养与专业能力，具有良好的专业知识基础。相关档案管理部门应当结合具体情况制定科学合理的档案管理措施，并加强人才管理，激发工作人员在档案信息化建设中的积极性与能动性，从而推进档案信息化建设的有序开展。3.3全面提高档案数字化水平。就目前而言，我国的档案存在大量的纸质档案，而将这些纸质档案转化为电子信息资源，使之符合信息化网络环境的要求，还需要做大量的工作。笔者认为，现阶段我国应加快档案目录的数字化，在档案目录数据库的基础上逐步完善纸质档案信息的数字化。
总而言之，随着信息时代的到来，科学技术不断进步，为推进档案事业的稳定健康发展，应当对现代数字技术与网络技术加以科学化应用，通过所有档案部门之间的协调配合，推进档案信息化建设的顺利实现，完善档案信息服务，促进档案信息资源实际价值的最大化发挥，从而为社会提供更加优质高效的档案信息服务。
作者:谭丽嘉 单位:黑龙江省第一地质勘察院
参考文献
[1]程荣.档案信息化建设相关问题的探讨[J].中国科技投资，2016(8).
档案法律法规的含义范文5
—、引言
在一个企业中，档案管理无疑是企业管理的一个子系统。对于非国有企业，能否探索出一条行之有效的档案管理方法，其意义已经不仅仅在于是否有利于档案学理论研宄的丰富和促进，更在于能否对该企业的生存和发展发挥其实际的事功。
我国对非国有企业档案管理比较集中的探讨始于上个世纪90年代，而有探讨就必然有分歧。这种分歧既来自观念上，也来自现实中。试以如下表述为例：对于众多非国有企业，档案行政管理部门应对它们进行调查、摸底、排队，对不同行业、不同规模、不同经营方式的企业，做到心中有数，从而尽快制定、出台一批地方档案行政规章、管理标准、制度，尽量使企业不走弯路或少走弯路“抓执法检查是最重要的一个环节”等等。笔者以为，这可以看作是传统观念的典型文本，是“计划时代”“强势政府”在档案管理领域的精神延续。但是，实践似乎在证明这种判断对当代现实缺乏更宏观和深入的分析。对当代中国而言，这是对政府的力量作了过于乌托邦，或者说过于乐观的估计。其实在笔者看来，有学者指出的“理顺关系”才是真正中的之语。虽然宄竟如何理顺，这方面的研宄尚不够深入，但有一点倒是达成了共识，即将法律监控作为国家对非国有企业控制的重要手段。犹为可贵的是，对于监控本身，有学者作出了清醒的认识和反思：监管中应坚持不干扰非国有企业生产经营活动，有利于促进非国有企业加强管理，提高经济效益；有利于对国家和社会有保存价值档案的安全保管，科学利用，合理流向。”“监控方法要灵活。……可以因地制宜，‘因企制宜’。”在这个意义上说，这种观点不是袖手谈经，却体现了一种清醒、求实的色彩。
要谈非国有企业的档案管理工作，百转千回，最终还是绕不过非国有企业档案管理的原则和外部体制问题。事实证明，较为明确的、进一步探讨这些问题的时机已然成熟。虽然如此，本文的目的并不在于提出一套具体、明确而放之四海皆准的操作程序，而仅在于对非国有企业档案管理的原则和体制作一番同当下现实环境相契合的思考。
二、非国有企业档案管理应遵循的原则
谈及“原则”，不能不提及我国档案工作的基本原则。1987年9月5日公布的《中华人民共和国档案法)规定：档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用。”这是用国家法律形式确定下来的我国档案工作基本原则，是指导全国档案工作的科学准则。既然如此，为什么在这里还要谈‘非国有企业档案管理应遵循的原则”？
笔者的本意是，前者的表述侧重于宏观层面，而这里谈的“非国有企业档案管理应遵循的原则”则更倾向于微观视野。但是，不仅仅如此，更重要的在于1987年《档案法》公布时所处的时代背景，即当时非国有企业无论从数量还是质量上在国民经济体系中还仅仅处于“补充”的地位，质言之，国有企业大一统的局面并没有被撼动。因此，“统一领导，分级管理”这样的宏观原则更多是对国有企业而言，其着眼点也不可能超越当时的社会现实。然而，当从产权到制度都与从前的国有企业迥异的非国有企业发展到今天成为一股不可忽视的力量时，我们显然不宜再将原来的宏观原则作过于教条和机械化的理解。因此，今天从微观层面上提出“非国有企业档案管理应遵循的原则”，可以说是改革深入发展的内在要求。这与其说是一种变革，毋宁说是一种发展、完善。
1、效益性原则
企业是以盈利为根本目的，从这个意义上说，市场经济下的企业首要遵循的是效益原则。企业档案管理讲求效益性从根本上说是市场经济的客观要求和体现。
所谓效益，一是指管理成本最小，二是指收效最大。最合理、最富效益的管理模式，就是要在这一小一大间寻求一个最佳的平衡点。
效益性原则的贯彻过程，本身就是一个冲出偏见的过程一个审视成法的过程。如果能以国外企业的管理方式为鉴，那么日本的经验让人不无启迪。日本实行的是政府主导下的市场经济，既有别于英美式的自由市场经济，也有别于西、北欧的社会市场经济。日本民间企业在对重大事项进行决策时，一定要对投入资本额及预期收到的效果进行比较研宄。在实施“设置完备的档案管理体制”时，日本的民间企业总希望获取大大超过投入的成效。事实上，他们在实践中很少走集中统一保管的道路，而是分散管理。民间企业按各自独立的意志决策的管理方式，是日本社会适应现代化进程的一种制度选择。
如果放到整个国家和社会的视野来考虑，效益性原则最终还涉及到非国有企业档案管理的外部体制问题。在此背景之下，笔者愿意引入一个理论的参照系，即乔治。索罗斯在《开放社会：改革全球资本主义》—书中提出的关于一个开放社会的“基层化原则”。根据基层化原则，凡是由民间组织可以完成的事情不应该由政府来完成，凡是由个人或家庭可以完成的事情不应该由政府或民间组织来完成，其优越性正在于个人、民间以及其他基层单位能够将决策和管理的合理性提升到最大限度，因为它们具备更为充分的人力、物力、动力以及知情程度来解决各自的问题。在这一思路下，除去企业和员工本身，各种官方色彩相对淡出的档案中介机构、各种行业协会和档案工作者协会将有所作为。关于这一体制问题，在后文还将进一步谈及。
2、自主性原则
顾名思义，所谓自主性原则，即是由企业自身作为档案管理的主体，企业档案具体的收集、整理、保管、利用、机构设置、人员安排等由企业自己决定。笔者以为，这是由我国现行法律法规推导出的必然结论。
按照《中华人民共和国私营企业暂行条例》的规定：私营企业的资产属于私人所有。”照此精神，非国有企业的档案作为特殊财产，同其资产一样也应该属于资产的所有者拥有。道理不难理解，私营企业是以生产资料私有制为基础的，而私营企业档案是私营企业在从事生产、经营活动中形成的历史记录，它不是独立产生的，是企业各项活动的伴生物。而把这个结论一般地推广到整个非国有企业范畴，我们就完全可以说，产权制度的多样性决定了档案所有制的多样性，企业产权归谁所有，企业档案也归谁所有。从法理上讲，此结论适用于《民法通则》关于财产权的一般规定。因此，非国有企业的所有者毫无疑问地享有其所有权、占有权、收益权和处分权，当然也包括档案的管理权和很大程度上的处分权。
由此，曾有报章提到过的由档案行政机关动员帮助非国有企业建档的说法其实大有可斟酌之处。有求必应的“帮助”当在情理之中，越俎代庖的“动员”却是师出无名。
然而，为什么上文只提到“很大程度上的处分权”呢？这是因为档案作为企业活动的沉淀，同一般企业行为一样，也在一定条件上具有经济学上讲的“外部性”一比如对档案的第二价值的考虑，对国家安全的考虑。因此，《档案法》第十六条有如下规定：集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的，或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或其他原因被认为可能导致档案产生严重损毁和不安全的，国家档案行政部门有权采取代为保管等确保完整和安全的措施，必要时，可以收购或者征购。”一尽管有些问题有待在立法上进一步明确（这在后文的体制部分将会谈及）一却不妨碍我们作如下结论：非国有企业档案管理的自主必然也是法律框架下的自主。
在此有必要再次提及上文提到的“基层化原则”。根据索罗斯的解释，基层化的含义是，由于难以确定什么是公共利益，因此决策必须在尽可能低的层面上作出，层次越低，因大一统决策带来的风险也越小，而管理成本也越小，效率却高。@这里讲的基层化原则不仅仅适用于政府系统，而且也适用于经济、文化和其他领域对档案管理而言，非国有企业的自主管理正是这一原则的集中体现。道理很简单由于权力过分集中的管理模式对管理对象而言往往具有一损倶损的风险性；而另一方面，过度的垂直控制将动用极大的资源，降低国家行政的效率。这样，既不可能降低高度集权的管理成本和风险，相反还掣肘了基层单位的效率和灵活性。在不可能对每一个企业的运作情况和档案信息进行细细甄别的情况下，非国有企业档案的自主管理理所当然是明智之举。
3、灵活性原则
所谓灵活性原则，笔者以为至少包含三层意思。其一便是管理方式的灵活。方式由环境决定，非国有企业成千上万，情况各不相同。各企业规模不同，具体软硬件环境也不同，管理档案的方式也就不尽相同。哲学有一个重要观点，即任何真理都有其适用条件和适用范围。抽象地谈某一种档案管理的具体模式的优劣并不能给实践带来多少指导意义。试想，如果面对的是一个小企业，本身产生档案不多，却要求其照搬传统国有企业的档案管理模式，专门的档案机构和专职的档案人员一应倶全，集中统一，层层控制，按时移交，定时鉴定，从理论上看好则好矣，却未免可笑。推而言之，企业不仅有规模的不同，更有行业特点的差异，其管理方式或分散，或集中，不必强求一律，但求得当。
灵活性原则的第二层意思，指的是保管地点的灵活。保管地点的选择离不开软硬件具体条件的制约。档案到底放在哪儿，首先要看的是条件，其次看的是成本。近年来流行讲跟国际接轨，档案界亦不免披欧风，沐美雨，甚至言必称“托管机构”“文件中心”。但如果立足于具体条件思量，我们当说，外来的文件中心固然有新潮之意，自家的“敝帚自珍”未必就应该鄙夷。甚至传统的档案馆室固然是以堂堂之阵，树正正之旗，但又何妨办公室保险柜的方寸之间能够以简约求便利，以平拙摄神奇？
管理对象的多元要求具体管理手段的多元，这是灵活性的第三层含义。科技图纸、文书文件、财务报表、人事资料、信用凭证、技术成果，诸如此类，林林总总，不一而足，要的就是个区别对待，量体裁衣。而档案不同载体的出现，更是无时无刻不在呼唤着管理手段的灵活与创新，呼唤着管理的手段既有弹性又统摄自如。
据日本档案学者大谷明史介绍，“日本企业的档案管理体制除少数外，一般都不是集中统一保管型，而是分散管理型。……尽管整个企业没有形成集中统一保管档案的管理体制，但企业的经营管理活动，都能依据各部门妥善保管的档案正常开展工作。如果将此当作对集中统一保管模式的非议自然不免迂腐，但如果把这看成是对企业档案管理灵活性和多样化趋势的注脚，笔者则加以认同。
归纳、提炼和抽象有时是一把双刃剑，在条缕分析的同时不免产生某种人为意义上的割裂。效益性原则、自主性原则和灵活性原则，虽然是在不同角度和不同层面上作出的分析和强调，然而并不能掩盖其中意蕴的重叠与交叉。笔者以为，无论是对国家社会来讲，还是于单个企业而言，效益性原则是其根本。从某种程度上说，效益性原则是因，自主性原则和灵活性原则是果；效益性原则是里，自主性原则和灵活性原则是表。后两者是前者的客观要求。所谓开放社会的基层化原则则可视为三者总的参照系。这就是效益性、自主性和灵活性三大原则的辨证关系。
三、非国有企业档案管理工作的外部体制
所谓非国有企业档案管理的外部体制，指的是一个国家之内管理全部非国有企业档案和档案工作的方式和组织制度。它与单个企业档案的内部管理模式相对，在外延上包括各类与非国有企业档案有关的机构的设置、隶属关系、职权关系等，更明确一点说，指的是档案行政管理部门、企业以及其他机构和组织之间的关系问题。事实证明，非国有企业内部档案管理模式的选择和运行，在很大程度上受制于外部的档案管理体制。
笔者以为，今天的非国有企业档案管理体制，应当是：以自主管理为基础，以法律监控为框架，以民间档案组织为后盾，集中管理与分散管理相结合。
对民间性质的档案组织应当鼓励。
可以说，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，以往在政治、经济、文化诸领域推行的中央集权制结构开始松动，国家与社会的界分开始显现，国家对社会资源的控制减弱，公民自主性得到提升，各种民间性质的组织或曰非政府组织（NGO)的兴起于是成为必然。这样的社会中介组织是个人、团体（企业、行业）自由和权利的基础，是国家与社会、团体、个人间的联系中介和沟通管道，是维持社会稳定的“稳压器”。
档案法律法规的含义范文6
关键词：知情权概念；权利主体；义务主体；知情权内容
知情权制度是当代国外新出现的宪法学和行政法学的一个重要的研究领域，知情权概念虽于二战前就已提出，但系统的法律理论和法律制度则是在二战后形成的。特别是近20年来，知情权的法律理论和法律制度得到了迅猛的发展。关于知情权的制度，国内于80年代末曾有过一些文章做过介绍，但鲜有较为系统和完整的研究。[1]随着市场经济的进一步发展，国内公开制度开始建立，知情权制度也在相关领域确立起来，如行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开制度、检察系统的检务公开制度，立法机关的立法听证制度[2]，公安系统警务公开制度等等。[3]但是在实践中，大部分制度均停留在操作层面上，鲜有系统、完整的研究。本文主要从宪法和行政法角度对知情权制度进行探讨，希望对我国的政治体制改革和建设有所裨益。
一、知情权的概念
对于知情权的概念，学界众说纷纭，从不同的角度对之作了解释。大致情况如下：
广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息；[4]也有人认为，广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由；[5]还有学者认为，知情权是人权的一种，指公民有为自由表达意见做出正确判断而收集有关情况的权利；[6]有的学者认为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权利，即听、读、看的权利；[7]有的学者指出，知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与自己无关（如社会新闻）的种种情况的权利；[8]还有的学者认为，知情权是指人们有了解它应该知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们都有了解的权利[9].
狭义说。有人认为，知情权是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利；[10]也有人认为：了解权是公民要求政府提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。[11]还有人认为，知情权主要是指获取官方的消息、情报或信息的权利，有的学者指出，狭义的了解权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务，[12]狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。[13]
折衷说。持此观点的学者认为，了解权包含两层含义，一是公民对于国家而言的政治上的民利，如有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以了解的其他事务的权利。二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题与情况，有了解社会活动情况的权利。[14]
上述三种观点的大致区别在于：第一，主体的不同。有的学者认为知情权的权利主体是公民或者是一个人，而有的学者认为知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且还应该包括企事业组织和广大的社会团体，甚至还有外国人和外国组织。第二，知情权的义务主体不同。持广义说的学者认为，知情权的义务主体不仅包括官方，且包括私方；而持狭义说的学者认为知情权的义务主体应该仅限于官方。第三，知情权行使的方式的不同。有的学者认为知情权的行使仅包括向官方索取相关情报；而有的学者认为知情权的行使不仅包括公众向官方索取相关的情报、信息、消息，而且也包括官方主动公开相关的情报、信息、消息。
二、知情权的主体
（一）知情权的权利主体
国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人，笔者认为这种认识是不全面的。将知情权的权利主体仅仅限于公民个人既不符合国际知情权制度发展的趋势，也不利于我国知情权制度的发展。如美国《情报公开法》第551节（2）规定：“人”包括个人、合伙、公司、社团、机关以外的公私组织；日本的东京都的公文开示制度规定：请求开示公文的，可以是在都内有住所的；在都内有事务、事业单位的个人、法人和其他团体；在都内事务、事业单位的工作人员；在都内学校的学生；利害关系者（可以请求开示的，仅限于开示有利害关系的公文）；在我国现行的关于知情权的规定当中，知情权的权利主体也同样不仅仅限于公民或者一个人。如《中华人民共和国档案法实施办法》第22条规定：中华人民共和国公民和组织，可以利用已经开放的档案；外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以利用我国已经开放的档案。《安徽省档案管理条例》第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织或者外国人利用已经开放或未开放的档案，必须遵守我国法律法规的规定。[15]因此，根据国外的立法经验和我国现行制度的规定，应该将知情权的权利主体定位于：中华人民共和国的公民、法人或者其他组织。港澳台及海外华侨、外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以作为知情权的主体。当然在实践中还要考虑到国家交往中的对等原则。
（二）知情权的义务主体
对于知情权的义务主体，如前所述，国内学者的认识上存在着官方和私方的不同。因为在本文中我们采用了官方作为知情权义务主体的说法。所以在下文对知情权的官方主体作说明：对于知情权的官方义务主体的范围，国内外的立法有不同的规定。如美国《情报自由法》第551节（1）规定：机关是指美国政府的各个机构，不论其是否隶属于另一机关，或受另一机关的审查。在美国的情报自由法中的行政机构一词的范围在经过1974年的修改之后，包括任何行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司、或者其他政府行政部门的机构或任何独立性的管制机构在内。法国的《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的多项规定》第2条规定：国家行政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织均应将行政文件通知给申请人。
在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有区分知情权的义务主体。但是根据我国现行的法律，我们认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的工作人员。具体分析如下：
1.机关主体：根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的有以下单位：a.各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级；b.国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、股份有限公司以及国家控股的股份有限公司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。
2.个人主体：随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此，人们必须了解公职人员的经理、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。因此，我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员。其中包括四种人员：a.国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级的各级机关中从事公务的人员。b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；c.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。d.其他依照法律的规定从事公务的人员。是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。
三、知情权的内容
（一）权利主体的权利
1.知晓的权利：在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关和国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获知国家机关的情报、信息、消息。[17]权利主体享有的知晓的权利，对于国家机关及其工作人员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义务，也就是确认了权利主体的知晓的权利。如《行政处罚法》第4条第2款规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。《价格法》第22条规定：制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。《行政法规制订程序暂行条例》第16条规定：行政法规后，一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》上。2.申请的权利：在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较为详细和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽然也有关于申请的权利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中。而在国外的立法中，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体申请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、收费、救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第552节（3）规定：每一机关在收到要求提供纪录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的纪录。但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的纪录；（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。我国现行的知情权立法中也有对于权利主体申请的权利的规定。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，……行政复议机关不得拒绝。安徽省档案管理条例第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。第31条规定：档案馆提供的使用档案和开展咨询的服务，按国家和省有关规定收取费用。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅。《甘肃省档案管理条例》第30条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人利用档案馆已经开放的档案，凭单位介绍信或身份证等证件；利用档案馆未开放的档案，须经有关档案馆同意，必要时报请档案形成单位或主管机关批准。
3.获得帮助的权利：在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮助的权利。权利主体获得帮助的权利有两层意思：第一，指在权利主体向国家机关申请了解有关资料的过程中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例编排好，为全体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法已有规定，如《安徽省档案条例》第25条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续，为各方面利用档案服务。《甘肃省档案管理条例》第29条规定：档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续，为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。《医学科学技术档案管理办法》第27条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。第二，指权利主体在参与国家机关的管理活动或者向国家机关申请了解有关的资料时，国家机关向权利主体提供一定的帮助。其中最具特色的制度就是教示制度。限于篇幅，本文仅对教示制度作重点的介绍。教示是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有那些权利、承担那些义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或者口头形式告示相对人并加以指导的义务，如果行政机关未履行该义务而导致相对人因丧失权利或者未履行义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[18]由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面了解自己的权利和行使自己的权利。而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提，是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。学者早有论断：“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。”[19]教示既是行政机关的程序义务，又是参与人的程序权利。公务员不仅是国家的勤务人员，而且是公民的扶助者，行政机关负有劝告、咨询、教导和其他扶助公民的义务。如果行政机关违反这些义务，公民享有相应的公务责任请求权。
在知情权制度比较发达的国家中，教示制度已经普遍确立。如德国《联邦行政程序法》第25条规定：明显因疏忽、不知情而未提出声明、申请或提交不正确的声明、申请时，行政机关应该提醒参与人提出声明、提交申请或对声明、申请予以更正。在需要时，行政机关应告知参与人在行政程序中享有的权利和应负的义务。美国《联邦行政程序法》规定的制订行政法规的公告程序实际上就是抽象行政行为的事前教示。韩国《行政程序法》中的行政立法预告程序，也是抽象行政行为的事前教示制度。
我国的立法也确认了教示制度。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。但是我国的教示制度作为一项行政程序法律制度，在我国已有法律体系中还是相当欠缺的。[20]主要表现在我国目前法律关于教示制度的规定，绝大部分仅限于救济教示，即在某个具体行政行为终结以前，教示当事人在什么时间内、以什么方式、向什么机关提出救济。因此，在我国国民素质、特别是行政法律素质还比较低的情况下，要使行政程序制度发挥重要的作用，应该建立起广义的教示制度。
4.更正权：在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。涉及公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要求国家机关进行修改或者更正。在此情况下，国家机关有义务对其有关档案或者文件进行修改或者更正。如美国的隐私权法对于个人的更正权作了确定，个人认为自己的记录不正确，不完全或者不及时，可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除。行政机关拒绝修改时，必须说明理由，并指明接受复议的机关，如果复议机关拒绝修改时，应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说明，同时通知请求人可以申请司法审查。另外应该注意的是，个人请求修改的信息，限于纪录中的事实，不包括意见。澳大利报自由法第48条-第52条规定了当事人有权要求修改或者改正情报的程序。当事人对其享有获取权的文件，在发现有不完全、不正确，已经过时或使人误解的内容时，有权要求更正。如果国家机关方面拒绝更正时，必须书面提出拒绝的理由。当事人有权就国家机关做出的拒绝更正的决定向法院提讼。[21]5.获得救济的权利：我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此点，学者们早已指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。[22]
（二）国家机关及其工作人员的义务
对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务人员的义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务a.按照法律规定定期公开相关事项的义务；b.提供方便的义务；c.教示的义务。在知情权制度发展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也确认了国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如《安徽省档案条例》第35条规定：未按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正，并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。
作为现代社会必备制度之一的知情权制度是摆在中国现代化进程中一块无法回避的巨石。尽管它在目前还属于讨论的敏感话题，但是随着我国民主化进程的进一步加快，随着我国对外开放的进一步扩大，知情权制度势在必行。
收稿日期：2000-11-28作者简介：赵奇（1936-），女，北京行政学院教授；刘飞宇（1975-），男，中国人民大学法学院博士研究生。
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[2]广东省人大常委会于1999年9月9日举行的《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会，在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。
[3]公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》
。[4][20]杜钢建。知情权制度比较研究[A].宪法比较研究课题组。宪法比较研究文集[C].南京：南京大学出版社，1993.275；279
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[14]叶必丰。论公民的“了解权”[N].法学评论（北京），1987，（6）：39.
[15]其他各省的《档案管理条例》也作了大致一样的规定。
[16]在我们的论文中，将第一种方式叫做知晓的权利，第二种叫做申请的权利。
[17][19][21]杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化-从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.134；164；164.
