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乡镇基层社会治理范文1
一、善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。
(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化
1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。
(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解
1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
(四)促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
乡镇基层社会治理范文2
关键词：简约治理；半正式治理；社会后果；纠纷调解；拆迁公司
中图分类号：C916.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0123-06
引言
集权的简约治理由来已久，成为传统中国社会治理的有效形式。自秦始皇一统天下以来，中央集权成为中国社会的常态治理，这种治理形态汇集韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制于一体，其治国理念即法家主张的高度认同国家的权威，但是，它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的国家与地方的隔阂问题，这是法家在治理过程中遭遇的困境。因此，在社会治理上，儒家成为解决这一困境的有效武器，儒家主张社会在差别规范“礼”的指引下，通过非正式的社会机制进行自我治理，官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。儒家践行的就是一种集权的简约治理模式，即半正式治理。因此，传统而言，这种治理模式高度认同中央的集权特性，认为中央的权威是绝对和不可分割的。同时，这种治理模式又是利用半正式官员的简约形式，治理效果良好。
简约治理一般不依赖正式的法律制度，而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验，这种简约治理可以达到节制国家官僚体系和节约社会治理成本的双重目的。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制，而是一种国家与社会实现良好互动和合作的治理机制。一直以来，简约
治理仍然是中国治理的一个重要特色。只不过中央集权被赋予了民主的理想，这个治理模式被总结为民主集中制[1]。
但是以上所述却与作者在村庄实践中得出的判断迥异。2013年清明前后，笔者跟随“三农”研究团队，对位于宜昌市的一个城郊村进行了20天的驻村调研，发现村干部利用各种非正式人员和非正式组织进行村庄半正式治理的现象十分突出。纠纷调解和拆迁公司参与征地拆迁是其简约治理的主要治理实践，然而，从后果来看，半正式治理带来的却是村庄治理乏力、混乱和灰色化。经验证明，简约治理越来越不可维系，田野调查表明，它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负主要责任。
这是一个非常有意思的话题，围绕这一学术敏感性话题，我们对这一现象进行更深层次的理解和分析，从半正式治理的角度出发，以求探索出城郊村庄治理困境的原因所在。
一、相关文献综述
准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解中国基层治理变化的关键。在总结中国特色的乡村治理经验时，半正式的治理实践一直受到众多学者的关注。半正式的治理实践既是传统中国社会集权的简约治理的主要表现形态，又是近代以来国家政权建设的主要领域。其相关研究可以追溯到经典理论社会学家，而后，中国学者对其进行了正反两方面的经验论证。
韦伯对两种不同的治理类型进行了的划分，他认为世袭君主制强调“家长式”的权威主义，科层官僚制则强调“经验式”的实用主义，它们原本是两个独立的治理模式。然而，当运用到对的分析时，韦伯发现的治理不属于这两个治理类型中的任何一个，而是二者的结合，因而他用“君主世袭的官僚系统”（patrimonial bureaucracy）来定义的治理模式[2]。但是韦伯的研究限定了简约治理的产生，他能够考虑到士绅和宗族在乡村治理中扮演的角色，但是他最终的研究都局限于政府的正式机构的治理功能层面。因此，他对中国国家治理形态的概括并不到位。
在韦伯之后，Michael Mann在政府正规权力中区别了“专制权力”（despotic power）和“基层渗透权力”（infrastructural power）[3]。和韦伯的分析一样，Mann 的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分的权力结构仍然只是一种与民间权力对立的正式机构的权力，并不能说明笔者所要讨论的半正式治理。但是这些理论资源却很好地为中国学者提供了重要的参考。
关于乡村基层政权的性质与乡村治理的逻辑的研究，较多学者以非正式或半正式的治理实践作为分析对象。围绕半正式治理，目前有两种不同的理论预设与经验证明。一种观点认为，半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧，这是具有中国特色的一种治理模式，成为现代国家治理转型的有益因素。如，黄宗智通过对传统中国明清时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的研究表明，政府与社会的关键汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[4]。他不仅很好地揭示出晚清以后中央高度集权与简约治理官僚制、高专制权力和低基层渗透权力，以及法家和儒家相结合的特点，同时还提炼出了行政实践的特征即“简约治理”。李怀印认为非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”[5]。谈萧从中西比较的角度出发，得出了中国治理模式的特点，即中国治理以善政为导向，其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。中国的治理模式首先是中央集权的，……同时，中国的治理模式是简约的，这种简约治理一方面可以使国家节制官僚体系，另一方面可以使社会节约治理成本。所以，从治理结构上看，中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理[6]。贺东航认为，黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有重要的说服力[7]；另一种观点认为，半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域，因为其直接导致国家治理陷入困境。杜赞奇通过对华北农村的研究，提出的乡村治理机制的“经纪机制”以及国家政权在基层的建设问题，他将其视野放在了国家与社会遭遇的乡村二级，关注的是乡村治理中扮演重要作用的“权力的文化网络”。他的研究试图表明，国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化[8]。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究，成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解，转而变成为灰色化的社会[9]。
“简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读，他从另类角度解读出中国基层治理的特点，那就是正式治理之外还存在一种半正式治理的结构形态，这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所做出的一种适应。这种简约治理实现了“低投入、低负担，且高效率”的治理绩效，他进而认为这可能成为国家治理的有效形式和一种制度遗产。由此可知，黄宗智遵循的是一种乐观主义的治理路径。也有学者指出非正式体制的优势，与体制性主体相比较，他们的政治性、组织性治理资源较弱，他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威，较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理[10]。
然而，20世纪90年代以来，乡村治理的基础发生了改变，从乡村社会的简约治理的实践后果来看，这种简约治理并不十分有效，甚至直接引发基层治理的乏力和瘫痪。这就充分应征了半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合。
基于村庄调查的经验，笔者在实践中发现了这一半正式治理引发的严重后果，并试图通过对纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的治理实践的分析来佐证这种判断。最终，我们得出了半正式治理在村庄基础发生改变后陷入困境，这种困境在没有国家及时介入的情况下，直接导致乡村秩序混乱和乡村治理内卷化等问题。
二、半正式治理及社会后果：基于江汉平原的经验
半正式治理在改革开放后的乡村社会的实践后果是极其严重的，这种社会后果主要表现为乡村社会的复杂化、灰色化和内卷化等问题，这是基于村庄调研得出的基本判断。因此，笔者拟通过对村庄纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的深度分析，来进一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社会后果。
（一）半正式治理的村庄场景
大洋村文中所有人名和地名都是按照社会科学研究的匿名原则，经过了字名化处理，并不是真名。位于宜昌市，是一个典型的城郊村，距城区3.7公里，辖区面积14.5平方公里，1 235户，3 514人，3 100亩耕地，10个村民小组。宜万铁路和翻坝公路穿村而过，地理位置优越，引进的项目较多，如磁电子、月亮湾、金苗科技等项目。作为城郊村，大洋村拥有其他城郊村类似的所谓资源密集型村庄的共同特点，大型项目不断的下乡进村，村庄的利益不断密集，尤其是近十几年来的征地拆迁更是直接导致大量纠纷和矛盾产生。围绕征地拆迁，村干部花费大量精力来治理纠纷，当治理无效时就引入“第三方”，即拆迁公司。
（二）半正式治理的“复杂化”：关于纠纷调解的分析
1.纠纷的产生及治理。随着中国城市化进程的不断加快，许多城郊村不断被纳入到城市规划中来，征地拆迁成为村庄常态。围绕征地拆迁，各种矛盾和纠纷不断产生和激发。这种态势以2004年国家宜万铁路在村庄中征地为开端，目前为止，村庄共经历了2008年的翻坝高速和2010年的磁电子两次大型征地活动。村庄被征地潮流所席卷，由此引发的矛盾和纠纷也在不断飙升。下面是2004～2008年涉及到的土地纠纷（含承包地、宅基地和林地及田界等）数量的统计。
村庄纠纷随着征地拆迁不断涌现，传统内生规制力量的缺失使得村干部、小组长、村民代表及党员等扮演“调解员”的角色。国家利用非正式人员嵌入熟人社会的特性来开展基层治理，这样，乡村社会的半正式治理就基本成型。
2.村庄纠纷调解机制及矛盾“不出组不出村”。城郊村的一个典型的特点是利益不断密集，在这个过程中，国家关于基层治理秉持的理念是“将矛盾和纠纷化解在村庄内部，做到‘小事不出组不出村’”，意即构建出以村庄为基础的调解机制而不是以国家法院为主导的判决方式。地方政府对乡村治理的态度如同黄宗智所说的“县令基本像在民事案件里一样作为，他的优先选择是让社会机制解决纠纷”[11]。
由于缺乏家族和宗族力量的调解，村庄只能依赖于村委会，村委会则依靠村组干部、党员、村民代表及信息员等非正式力量。村庄中的调解程序一般是由小组上升到村一级。然而小组长能调解小矛盾和小纠纷，村民代表和党员作用也日渐式微，这样矛盾“不出组”的愿景就无法达成。而村对组的要求是矛盾“不出组”，因此，许多矛盾会被强制压在组内，小组内部就就形成一种矛盾越积越多的怪圈。仅当组内的矛盾危及到村庄治理时，村干部才亲自出面解决。村干部参与调解，仍然需要借助非正式力量。纠纷尽量遵循“不出村组”和“不出事”的逻辑。村干部在乡镇一级的行政压力和制度激励下，采用摆平理顺的策略，利用人情、面子和私人力量执法。但是村庄治权在税费改革之后也不断弱化，村级层面调解失效。矛盾需要上升到乡镇一级，乡镇一级主要通过司法所、派出所和办进行专门调解，但是这些部门在调解的过程中，同样也陷入困境，他们仍然会多次与村干部商谈，了解事情的原委，并与村组干部一起开展对纠纷的治理。司法局只有调解而无判决的权力，当他们的调解作用失效时，事件才会走诉讼的程序，最终由法院判决。法院是纠纷的最后一道解决线，通过法院的判决大多是很有效的。但法院一般不会轻而易举地接受这类案子，尤其是涉及到征地拆迁引发的纠纷。仅只有法院判决才能保障村庄治理的连续性和平稳运转时，法院才会受理。但是在基层社会，法院的判决与基层的实践是错位的，即法院的执行力得不到有效贯彻。真正能上升到乡镇一级的案例是不多的，通过法院判决的案例更是少之又少。因此，为了节约治理成本，乡镇一级会尽量将案件压在村里，村在无正式治理支援的情况下，只能寻求各种摆平理顺和“正式权力非正式利用”的治理策略和技术。
总之，在纠纷调解过程中，“矛盾不出组不出村”的地方性规则成为乡镇一级“不作为”的幌子，乡镇一级挤压村一级，而村一级就挤压组一级。乡村基础发生了变化，半正式治理失效，继而引发出一系列问题。
3.纠纷调解的社会后果：治理的高成本和村庄的无序化。非正式力量和村干部践行的群众路线对于纠纷的调解作用几乎是微乎其微的，这是由于乡村社会基础发生变化，而直接导致半正式治理的失效。乡镇一级将纠纷压在村里，村干部“花钱买平安”的“权宜性治理”方式成为治理常态。利用人情、面子、私人力量等治理资源，他们通过“磨”和“缠”的方式，通过多次做工作的形式来实施治理。同时，他们也热衷于运用各类非正式的权力技术与策略“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”关于“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”等治理技术和手段，吴毅在其编著的《小镇喧嚣――一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书中对其有深刻的描绘。 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等是应星在《大河移民上访的故事》一书中提出来的几种“摆平术”。 ，其中的一些运作技术具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点。国家为了节约治理成本，尽量将纠纷压在村庄层面。村庄对案件处理则常常陷入循环调解的境地，当村庄对纠纷的调解无效，而乡镇一级又消极行政时，纠纷就只能在村庄内部打转，简约的半正式治理在基层社会的实践中就表征为一种复杂治理，这种治理需要动用大量乡土社会的资源和规范，从而导致村庄治理呈现出高成本、复杂化和无序态势。
从表面上看，依靠半正式的行政实践似乎是节约了国家治理的大量成本即国家利用最小的成本，达到最好的绩效。但是，从乡村社会内部来看，一旦简约治理需要动员大量的资源，则这种治理方式实际上是复杂的。国家基础性权力不断渗入乡村社会，国家治理成本就转嫁给村庄，村庄承担着一种较高的隐形治理成本。即便纠纷和矛盾在乡村社会中得以解决，但这种矛盾也是经过了数次甚至是数百次的回合，由此产生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理资源的同时，只能被迫选择各种摆平理顺的手段，而这种治理实践极易导致村庄结构混乱和治理的内卷化问题。
（三）半正式治理的“灰色化”：拆迁公司参与征地拆迁的分析
1.拆迁权的下放及村庄遭遇钉子户。拆迁权位于乡镇一级，乡镇可以预留工作经费，有巨大的利益空间。但是，随着征地拆迁工作进展的难度加大及和谐拆迁口号的提出，再加上乡镇干部对村庄的“去熟悉性”而引发的对钉子户的瞄不准现象，这导致乡镇直接将拆迁权下放到村一级。责任权下放，乡镇政府考虑的是，村干部做工作更容易，可减少乡镇的治理成本，同时，也实现了风险的部分转移。
责任主体的下放并没有乡镇一级预想的那样好。村庄一级囿于自身的事务繁多和治权的弱化，拆迁工作老是做不下来，涌现出越来越多的钉子户。这样，在具备权力的同时，村级承担的义务也加大，村庄运转出现超负荷态势。村组干部自身在治理钉子户上是失效的，村里就只好引进拆迁公司。因为他们具有丰富的经验，且精通各类“摆平术”。因此，村民与村干部之间的博弈就演变为与拆迁公司之间的博弈。
2.拆迁公司的“软硬兼施”和符号暴力。拆迁公司被引入，实际上是政府在和谐拆迁压力下将村庄的治理行为转换为一种市场行为。拆迁公司的前身是劳务公司，经验丰富。村民说，“他们常常是谈到深更半夜，非得谈，不谈是不行的”，这种磨和缠的方式显然让村民不得不用大量的时间来应对，这显然已经演变为一种软暴力。同时，村干部看重的还有拆迁公司的硬暴力，村干部说，“没有策略是不行的，搞得实在没有办法了，就会请外面的人进来，混混能讲狠话，帮忙做工作，效果很好”。对于那些实在很难缠的人，讲狠话和威胁是很管用的。据村里的治保主任介绍，拆迁公司在市里有“”，他讲的“”其实就是指涉混混的圈子，这部分人很受拆迁公司或基层干部的欢迎。
村庄依赖拆迁公司展开对钉子户的治理，这只是村庄应对其治理能力衰弱的一种策略，是村庄实现其行政和治理目标的一种重要手段。原本属于基层治理范畴的征地拆迁在面临钉子户失效的情况下，激发出的一种集市场与行政于一体的半正式治理，而这种市场权力又将黑灰势力裹挟其中，他们甚至介入到基层治理政治权力的谈判范畴，成为一种隐蔽的治理。
3.半正式治理的社会后果：隐蔽治理与乡村社会的“灰色化”。引入拆迁公司，是村庄在治权和治责双重弱化的境况下采取的权宜之计，这种半正式治理的实践是建立在重复做工作甚至使用灰色符号的基础之上。后税费时代的混混不再是以裸的暴力展现在村民面前，而是隐蔽在制度和规范范畴中，呈现出一种隐退和监控的后台景象，操控着乡村的前台。这是一种隐蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆迁公司成为混混隐藏其中的有效庇护所。而这样的公司在基层社会遵循的是一种人治和私人治理的逻辑。从国家治理层面而言，借用这样的力量进行软硬兼施，达到了治理钉子户的目的。但是从乡村社会的秩序与基础方面来看，这种隐蔽治理打破了乡土逻辑和地方性规范，挑战着法律和政治原则，直接导致基层治理结构陷入灰色化境地。村庄利用拆迁公司的符号暴力开展对治理钉子户，取得了短暂的治理效果，但是，从长远来看，乡村的基础和建立其上的村庄治理将会彻底遭遇异化，进而村庄治权与治责就会更加弱化。同时，非正式权力溢出监督之外，这会对中国基层民主和基层法治建设起到釜底抽薪的瓦解作用。
三、结论
黄宗智给我们描绘出一幅简约治理有效性的图景，但是这种半正式治理却有极强的情境性。20世纪90年代之后，囿于村庄基础发生了变化，半正式治理呈现出越来越不可行的发展态势。在对纠纷调解及引进拆迁公司参与治理的行动逻辑进行分析，我们可以得知，半正式治理在基层社会引发的系列社会后果：
一是，基层治理的内卷化。纠纷调解的手段目的化，注重策略和治理技术，造成村组干部权力的虚置和基层治理的乏力，简约治理失效和更趋复杂化。混混等地方非法势力嵌入到基层治理中来，成为一种典型的隐蔽治理力量。隐蔽治理是半正式治理无效的一种表现，而在国家不及时介入或回避的情况下，隐蔽治理不但瓦解半正式治理的基础（乡土性），而且还瓦解正式治理的基础（政治性和规则性）。因此，乡村治理结构灰色化和内卷化更为明显。
二是，基层民主的萎缩和法治根基的破坏。村组干部在“矛盾不出村组”的压力下，采用各种治理技术和治理策略，他们实践的是一条策略主义的逻辑而不是治理的逻辑，这样的策略性治理极易扭曲国家规则治理的本意。半正式治理的失效问题得不到正式力量的支持，直接导致乡村治理结构陷入灰色化境地。这样，国家基层民主表达机制受到损害，国家法治根基也遭到侵蚀。
因此，乡村社会的基础发生了改变，半正式治理的基础不存在。国家政策的“顶层设计”经过半正式治理环节后化为“村庄实践”，直接造成了乡村社会的复杂化和灰色化，进而导致国家基层政权合法性的丧失及乡村治理和治权的混乱和弱化。如果放任不管，不仅“混混治村”成为乡村社会的常态，更为严重的是当代中国基层民主法治建设的根基将永不存在。我们必须警惕这种现象，并推动国家基层民主法治社会的建设。因此，半正式治理在基层社会遭遇的异化现象提醒我们，乡村社会更需要国家正式权力的引导和干预。
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乡镇基层社会治理范文3
社情民意不明了、服务管理不到位、诉求渠道不畅通、矛盾化解不及时，这是处于社会转型期的基层社会治理时常面临的问题与困惑。浙江松阳县从2009年开始，探索建立“民情地图”大数据库，为解决这些基层社会管理难题提供了可供借鉴的地方范本。
“民情地图”
是一张什么图
松阳县地处浙江南部山区，境内多山，道路崎岖，自然灾害频繁，尤其是洪水、泥石流等自然灾害，导致生态风险严重；由于地处山区，交通闭塞，松阳县工业基础相对薄弱，经济相对落后。近年来，随着经济社会的发展，户籍政策相对宽松，很多辖区居民外出打工，也有许多外来人员涌入，导致松阳县人口流动相对频繁，人们之间的矛盾、纠纷也日益增多，时有发生。这些情况对松阳县基层社会管理提出了巨大挑战。如何做好基层社会管理成为当时亟待解决的问题。
在这样的背景下，2009年12月，松阳县开始探索一种新的社会管理方式――即在浙江省舟山市推行的“网格化管理，组团式服务”的基础上，结合松阳实际情况，绘制“民情地图”。
截至2011年，松阳县共手绘完成了401个行政村的2406张“民情地图”。“民情地图”由村情民情图、产业发展图、组织体系图、重点人员图、结对帮扶图、防灾避险图等6张“地图”组成。
其中，村情民情图主要是村庄地形地貌，包括山林、农田、河道、山塘水库、道路等，以及农房分布及房屋结构、自然资源和人文资源分布情况；产业发展图主要标注村庄产业分布、发展和农户从业情况，包括每个农户的农田、山林及从事种养业情况，以及经商办企业、外出务工创业等情况；组织体系图主要标注村级组织及村级基层管理服务体系建设情况；结对帮扶图主要标注需要结对帮扶的农户和优抚对象等情况；重点人员图主要标注需要重点联系、重点关注的人员情况；防灾避险图主要标注自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等情况。每张地图各有侧重，组合起来是一个全面、直观、准确反映村情民情的综合体系。
此后，“民情地图”不断升级，开始从农村走向城市。松阳县将全县各种情况全盘摸清，并统一绘图标准，实行数字化管理，建成了一张网络版的“全情图”，建立了“民情地图”服务地理信息系统。该系统成为汇集该县20多万群众基础信息的民情大数据。
为了进一步巩固该项创新成果，确保系统的使用安全，2015年3月，松阳县向国家知识产权局申请了实用新型专利授权。2015年10月，以松阳县民情地图为基础开发的“一种民情地理信息系统”通过国家知识产权局批准，获得国家实用新型专利授权。
引领社会管理创新
松阳县绘制“民情地图”是推进社会管理创新的典型案例。这种管理方式的创新促进了干部作风的转变，增加了干部和群众的联系，增强了基层干部管理社会、服务群众的能力。
“民情地图”的绘制也使基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷等数据，在处置、安全问题和自然灾害时，反映更加迅速，处置更加及时，措施也更具针对性，对化解社会矛盾、促进基层社会和谐稳定起到了积极作用。
同时，“民情地图”大数据为地方决策提供了强有力的数据支撑，有效地促进了决策的科学化、民主化，推动了当地经济社会的发展。
松阳县为做好“民情地图”，发挥其最大效应，主要采取了三方面措施：
一是扎实做好民情调研工作。明确要求把全面深入掌握村情民情作为重要目标，把走访每一个农户作为基本任务，县领导带头蹲点调研、走访农户，乡镇干部深入农村开展村情调研，机关部门干部深入开展结对联系服务调研，网格服务团队深入开展村情民情走访调研。通过挨家挨户走访每一个农户，开展民主恳谈、民情分析、民主听证等方式，全方位掌握农村基层情况，全面了解群众的所思所想、所需所盼、所忧所困，广泛听取基层党员、干部和群众的意见和建议，为绘制“民情地图”做好基础工作，收集好第一手素材。
二是构筑“民情地图”管理服务平台，建设专门的地理信息系统。松阳把每个村的“民情地图”统一录入平台，形成电子版“民情地图”。研发松阳县“民情地图”地理信息系统，通过增设“民情地图”社区、部门和企业三大板块，变静态的二维图为动态的三维图，使其具有修改功能、搜索功能、分类功能、保密功能、备用功能，进一步拓展了“民情地图”服务范围，实现了信息资源的共享共用。同时，明确规定村情民情一旦发生变化，必须及时进行更新，促使广大干部第一时间掌握基层动态，保证“民情地图”的准确性和真实性。
三是健全工作机制。松阳县专门组织编印了培训教材，内容包括“民情地图”制作要求和使用常识、农村工作政策法规、农林水电以及民政、计生、社保、等方面的知识、案例等。而且要求每位干部每年必须参加一定时间的集中培训和学习。并且，建立起应知应会能力考查机制。依托“民情地图”计算机管理服务平台，建立了“民情地图”应知应会能力考试平台和题库，通过试题测试和“应知应会能力大比武”等形式，定期对乡镇和县级干部进行考查。
另一方面，健全完善督查、考核机制。通过集中检查、暗访抽查等方式，加强督查指导，把握工作进度，发现解决问题，确保取得实效。同时，把“民情地图”工作纳入乡镇、机关部门年度工作目标责任制考核，纳入乡镇、机关干部和网格服务团队成员个人年度工作考核，纳入村干部年度工作实绩考核，并与村干部工作报酬挂钩。另一方面，建立责任追究机制，如果出现对群众事务重视不够、处理不当、作风浮夸，造成群众不满的，对相关领导干部、责任单位及相关人员将给予警告、通报批评等处分；造成严重后果的，还将依据党纪政纪等相关规定追究责任。
松阳经验
的普适意义
党的十指出，各级政府要加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平，不断改进政府提供公共服务方式，努力加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届五中全会也再次强调要加强和创新社会管理，推进社会管理精细化，并且提出必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作。当前，积极探索并不断创新社会管理方式、方法，已经成为做好社会管理工作的必然要求和趋势。松阳县绘制“民情地图”的做法，对推进基层社会管理有重要启示：
首先，要转变政府职能，实现观念从“管理”向“服务”的转变，行政活动从“消极行政”、“干预行政”向“积极行政”、“福利行政”的转变。政府在不同时期承担着不同的任务和职能，对此，德国社会学家哈贝马斯曾以政府任务的复杂性增长为主要线索，对不同时期政府的职能和任务作了如下概括：起初是传统的维持社会秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况以及公民权益的保障。他还特别指出伴随着风险社会的出现，政府的行政活动，尤其是预防性活动，必须在其中展开的时间限度内日益扩展，政府的行政目标应逐渐转向以风险预防为主的积极行政、预防行政和福利行政。
其次，要深刻认识“大数据”的意义，科学使用大数据。松阳县建立“民情大数据”至少具有两方面意义：一方面，促使干部更深入群众，走村入户，掌握村情、社情、民情的一手资料，从而切实了解民生所需所求，切实转变工作作风；另一方面，收集来的大数据，可以为领导干部作出科学决策，提供全面准确的一手资料，从而提高服务群众的质量和效益。
大数据运用在社会管理中至少有三个作用：一是大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，可以成为支持社会管理科学决策和准确预判的有力手段，促进政府从传统的依赖经验的粗放型决策向依赖大数据分析的科学决策转变。二是对大数据进行分析，可以加强社会风险控制，提高政府预测预警能力和应急响应能力。三是利用大数据可以实现社会管理从碎片化向网格化的转变。社会管理的碎片化是当前我国社会管理体制存在的主要问题之一，政府部门之间职能交叉、重叠，协同性差，“信息孤岛”现象时有发生。这极大增加了社会管理的成本，降低了社会管理的效率。大数据技术的应用，将扩大信息共享的范围，降低各部门在数据和信息收集、处理和应用等方面的成本，提升数据和信息的使用效能、效益，有助于推动政府部门的协同与合作，进而促进社会管理体制从碎片化向网格化转变。
再次，要将“互联网”运用到社会管理中去，形成“互联网+社会管理”的新型治理模式。互联网的发展对社会生活带来革命性的影响，它推动了社会经济转型和重组以及社会群体组织、人员互动模式的变革，对社会管理也带来前所未有的机遇和挑战。阿基米德有句名言，“给我一个支点，我能撬动地球。”如果把维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业等比作地球，社会管理比作杠杆，那么“互联网+”就是支点，可以“四两拨千斤”，“互联网+”在社会管理领域大有可为。
松阳“民情地图”的尝试并非停留在绘制阶段，后续维护、使用、监督等各种机制的建立使得“民情地图”在解决松阳社会管理问题中起到了积极作用。但是，我们也应意识到，技术往往也是一把“双刃剑”，“民情地图”大数据库的建立也会存在风险。大数据的收集和使用可能涉及国家信息安全和公民隐私等，需要在立法层面明确大数据采集和使用的原则。
乡镇基层社会治理范文4
民政工作，直面广大人民群众，它的根基在基层。
基层民政组织，是各项民政方针、政策和任务的落脚点，是党和政府服务联系人民群众的桥梁与纽带。
长期以来，基层民政组织所承担和从事的民政工作在服务经济社会发展，保障社会稳定，促进社会公平方面发挥了重要作用，作出了较大的贡献，这是有目共睹的。但在“以经济建设为中心”的惯性思维下，由于民政工作“只花钱，不挣钱”，无法直接体现经济效益和财税收入增长,GDP政绩“出不了彩”的影响，致使基层民政部门的地位始终不高，尚还存在既重视又忽视，既需要又忽略，既有为又无位的双重价值观念，造成基层民政组织机构建设和事业发展难以加强。
当前，随着政府职能的转变和管理方式的创新，以及“关注民生、保障民生、改善民生”执政理念的形成，为思考和研究进一步加强与改进基层民政工作提供了机遇，在政府行政机构改革的强势下，从研究和抓好基层社会救助机构建设为切入点，加强基层民政组织建设，不失为一个有效途径和最佳捷径。下面，就我县基层民政工作运转情况，谈谈对加强乡（镇）民政队伍建设的意见与思考。
一、我县乡（镇）民政队伍现状与主要问题
1、全县乡镇与村居情况。全县现有26个乡镇，269个行政村，17个社区居民委员会。全县辖区面积3182平方公里，总人口82.3万人，其中农业人口71.5万人。我县山大人稀，土地贫瘠，生活环境差，又集老、少、边、穷于一体。具有城乡反差大，城市贫富悬殊大，农村贫困程度深，城乡困难人口多的明显特点。古蔺的县情决定了民政工作的极端重要性和特殊性，决定了人民群众对“民政”的强烈期盼性和需求性。
2、乡（镇）机构与人员配置情况。乡镇机构改革前，我县各乡镇普遍设置有民政办公室或民政所，乡级专职从事民政工作干部有59人，平均每个乡镇2人多。机构改革后，各乡镇按照国家规定，普遍撤并了民政机构，将民政职能划归乡镇社会事务办公室统一管理（一般每个办公室2-4人，负责卫生、劳动、民政、综治等多项工作），仅有一名干部专职从事民政工作的现象较为普遍，具初步统计，全县59名民政干部中，50岁以上的民政干部18名，35～50岁的23名，35岁以下的18名，80%以上的人员不懂电脑操作。从近几年工作运转情况看，这种定位方式至少存在三个不足：
一是撤销原有专事民政机构削弱了基层民政组织，使很多民政工作在基层难以得到很好的落实；
二是乡镇民政由于人手不够，服务区域大、范围广，只好应付差事、马虎从事，导致政策落实不到位，群众逐年增多；
三是基层从事民政工作的干部很难适应新形势下的新要求、新任务，由于兼职，思想不专，业务不精，工作不细，无法也无力把各项民政具体工作一件一件的落实到社会群众中；
四是电脑操作技能差，出现业务上报不规范，不及时的现象。
主观上讲，基层各级党委政府是关注、需要民政工作的，认为是个不可或缺的桥梁，具有不可替代的作用；但在客观上又往往被忽视，认为只要能保持工作就可以了，对全局工作影响不大。这种矛盾心态导致了基层民政组织的弱势。
3、基层民政组织的职责与任务。民政部门的职能职责有四个大的方面30多项，每项独立运转，几乎项项工作的落实都要在人民群众中体现和实现，都要通过基层民政组织去操作、去兑现。就我县而言，民政直接服务的对象就达83万人，其中城乡社会救助对象就近9.6万人，约占城乡人口的12%，且绝大多数分散在乡村，比例更高，服务半径更大。每个乡镇民政干部承担着直接服务10000人的工作量，还不包括大量的接待和婚姻登记、殡葬改革、民间组织等专项事务管理服务任务，其工作量、工作压力可想而知。同时还存在着“三无”的突出困难：
（1）无专门办公服务场地。2005年乡镇机构改革后，原乡镇民政所（办）全部撤销，统一并入社会事务办，造成目前“无牌子、无专人”的状况，社会救助等民政工作疲于应付。
（2）无必要的工作经费。社会救助等各项民政工作，如城市低保、农村低保、大病救助、临时救助等调查摸底、建档立卡、公示栏牌、材料报表、交通通讯等都离不开财力支持。而目前，全县100%的乡镇都没有为民政工作预算专门的工作经费。
（3）无交通工具，通讯不畅。县基层干部开展工作，条件好一点的自购摩托车，大量的还是借车、租车或以步代车。加之我县大部分乡镇山大人稀，群众贫困程度深，通讯“死角”多，在开展农村低保入户核查等工作时，困难重重，工作十分不便。
这些因素，更加剧了基层民政组织直面民政对象、服务民政对象、宣传民政政策、落实民政任务的难度。
二、基层的愿望与期盼
近期，我们对基层民政机构和工作运转情况进行了统计调查，从调查的情况看，基层政府和干部普遍认为，民政工作千头万绪，任务面大，把政策兑现落实到群众中难度大、困难多。迫切需要健全的体制机构、充分的人力资源和服务工作的平台，期待着基层民政组织能够进一步加强。归纳起来反映较为强烈的主要有以下几点：
1、完善基层民政组织机构，解决乡镇民政机构空缺和人员配备不适应任务需要的问题。如我县丹桂、观文、椒园、白泥、马嘶、马蹄、德跃、土城等乡镇，2005年机构改革前，专设有民政办机构，有专职工作人员，专事民政工作。改革后民政办并入社事办，共同承担着文化、教育、卫生、科技、社区发展、综合治理、民政等7项工作，乡镇民政除负责农村低保、城市低保、五保、大病救助、临时救助、安居工程建设等常规性工作而外，还负责残联、民综等工作。加之，政策咨询、接待、举报核查、定期核查等工作，可以说工作任务相当繁重。这还不包括婚姻登记、社区服务、社会组织管理等专项民政事务工作。与此同时，民政干部在履行民政本职工作职责的同时，还要承担社会服务办的其它工作任务，这样就造成了精力无法保障，工作质量更无从保障。完善基层民政机构，加强工作人员力量，已迫在眉睫。
2、建设乡级民政服务工作平台，解决服务工作无场地无手段的问题。全县乡镇民政部门并入社事办后，全部是合并办公，大部分仅有一间办公室，且办公室设施和办公条件简陋，同时交通通讯也存在困难。交通方面以步代车为主、租借摩托次之。通讯以手机为主，话费支出相当大。车费、电话费用没有着落。从目前民政事业工作手段现代化、电子化、数据化、规范化发展的要求看，乡镇远远不能适应。
3、理顺工作运行管理体制，解决上下一致协调发展的问题。民政工作尤其是社会救助工作，涉及到千家万户，直接体现了党和政府对困难群众的关怀，要真正使党和政府的惠民、爱民政策落到实处，那么建立为民、便民、上下协调一致、运行通畅、管理规范的高效工作机制便尤为关键和重要。目前，由于基层民政组织不健全，人员不够，经费不足，工作机制不完善，造成很多问题。如城乡低保工作程序繁琐，权力分散，责任主体不明；实施救助不便民、不及时、效率不高等等。为此，在完善机构的前提下，一是建立健全统一的标准化民政业务流程，简化和健全操作程序；二是提高工作绩效，理顺上下工作关系，强化乡镇一级基层政府的主体责任，对乡镇一级民政机构职能、工作人员职责、岗位职责等，建立严格的完善的制度，用健全和可操作性制度，确保执行力的提升；三是建立健全绩效考核和目标管理考核机制；四是加强民政干部队伍培训，有组织有计划的加大对乡镇基层民政干部的培训力度，着力建设一支学习型、服务型、创新型基层民政干部队伍。
三、加强基层民政组织建设势在必行
随着经济的发展、社会的进步和政府执政理念的转变，民政工作的社会性、群众性、基础性作用在不断增强，其任务不是减轻了而是增加了，其职能不是削弱了而是增强了。这就迫切需要进一步加强和巩固基层民政组织。
1、践行民政工作宗旨的需要。“以民为本、为民解困、为民服务”的民政宗旨，决定了民政工作与人民群众密不可分的关系。乡镇民政组织直接面对人民群众，是全部民政工作的重心和基础，也是反应党和政府执政形象的前沿和窗口。项项涉民的民政各项任务、法规政策都要靠乡镇民政组织去贯彻落实。党和政府对广大民政对象的关怀和温暖，也只有通过乡镇民政组织才能送到千家万户。乡镇民政组织是否巩固和健全，直接关乎民政宗旨的实践。
2、落实民政工作任务的需要。民政部门肩负着大量的政府社会管理和公共服务职能，四个方面30项工作，结构特殊，程序各异，关联度低，政策知识可融性差，那种互借人员、兼职备岗的办法，根本无法满足落实工作任务的需要。加之城乡社会救助体系的进一步完善，民政职能不断扩大，任务不断增多，服务群体扩大，具体工作更加繁重，更加需要专业的基层民政干部队伍。
3、发展民政事业巩固执政基础的需要。“基础不牢，地动山摇”。民政工作的服务对象是全体社会公众，人民群众的疾苦、呼声需要通过基层民政组织反映到上层建筑进行研究解决，可以说基层民政组织是党和国家与人民群众之间的“中转站”，是落实党的惠民政策、贯彻党的利民方针、集中民智、反映民意的桥梁与纽带，只有充分发挥“中转站”承上启下的作用和桥梁与纽带的沟通与关联作用，才能更好地巩固基础维护稳定。然而，新时期艰巨而又神圣的民政工作任务，与亟待进一步加强和发展的基层民政组织之间有很多不协调的问题，一方面艰巨的民政工作任务需要基层民政组织去贯彻落实，而另一方面脆弱的基层民政组织难以承担繁重的工作任务，这种“蚂蚁背大象”的现象如不及时予以解决，将会严重制约民政事业的发展。
四、加强基层民政组织建设的途径和办法
城乡社会救助工作是民政工作不可分割的重要组成部分，强化和规范基层社会救助工作机构，首要的是进一步加强民政基层组织。但在基层组织法定的前提下，通过建设基层社会救助组织或服务平台，从而达到巩固基层民政组织的目的，也不失为一个有效途径和办法。
乡镇基层社会治理范文5
改革开放以来，农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，出现的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺，民众对政府的政治信任降低，社会出现紧张态势。我们将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。“科学发展观”的提出，标志着中国政府已经高度重视这个问题。
本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。
政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。
1982年，约翰逊（ChalmersJohnson）提出“发展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。
研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilotagency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。
与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatorystate）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。
在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。
“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。
从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（LocalStateCorporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。
戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（RuralChinaTakesOff,1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。
激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。
1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。
美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。
这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。
“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。
因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。
“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。
同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。
因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。
乡镇基层社会治理范文6
近年来，随着村委会制度和村民自治的完善，出现了越来越多的村规民约。这些切合当地实际、合法规范的村规民约包含了民主管理、民主决策和民主监督等主要内容，在维护农村稳定、加强基层社会管理中发挥重要作用。
一、文登市基层社会管理中村规民约的实施现状及成效
近年来，我市于各镇村中广泛试点实施村规民约制度并取得了明显成效，切实提高了基层社会管理的科学化水平。
（一）村规民约的制定：自下而上，人人都有发言权。
解决“三农”问题离不开一个良好的农村环境，村规民约的启用，为营造风清气正的农村发展环境提供了保障。上世纪六、七十年代，各村也有村规民约，但是由镇村制订，内容也只有要求村民维护集体利益、不打架斗殴等几条，村民并不关心。而如今，我市在村规民约的制订过程中改变了过去由镇村制定、村民遵守的方式，充分吸取了村民的意见和建议。
先是召开村民代表会，由村民代表酝酿起草新的村规民约；然后召开农村工作片议事会，每个片区的村支部书记再对草稿进行完善和补充；修改后的版本送到镇上以后，镇党委组织公安、土地、财政等职能部门，再对内容进行把关，防止出现与现行法律法规相抵触的内容。镇上对相关内容进行确认后，形成一份征求意见稿，发放到每家每户，村民结合实际情况提出修改意见和建议并签字认可。再次召开村民代表会，结合村民的意见和建议，重新修订完善，报镇村议事会通过。
由于在制定村规民约时村民可以在初稿、征求意见稿、草案等多个环节提出修改意见或建议，只要这些意见或建议不违背现行法律法规，能代表大多数老百姓利益，就可以写进村规民约，更多地体现了老百姓的意愿，群众参与的积极性也更高了，提出了很多有价值的意见和建议。如张家产镇安子泊村环境整治结束，村规民约重点对环境保护进行了规范；官道西村西洋参种植户较多，村规民约特意加上了维护参农利益、尊重外来客商的条款……像这样符合当前实际情况的村规民约体现了全村群众的智慧，也给农村社会管理带来了新变化。
（二）村规民约的实施：自治自管，条条都有约束力。
以往的村规民约，监督实施者往往是村干部，有的村民不服管，有抵触情绪。而如今，文登市在村规民约中充分发扬了民主，各家各户全都签字认可，因此村民大多能够自觉遵守。除了道德层面的约束外，有条件的镇村还把村规民约与经济利益挂钩。对于个别“不自觉的”，经评议认定违犯了村规民约的村民，就可以采取减少或取消福利待遇的方式进行处罚。
在实施村规民约过程中，各村由群众威信高、办事公道的老党员老干部组成了监督委员会监督执行，并建立了台账制度或村民档案，对村里的好人好事、不良行为记录留档，这些措施极大维护了村规民约的“权威性”。
在制定实施村规民约的同时，各乡镇还加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，促进村务公开。同时，明确镇村负责人和各相关人员的职责，明确村规民约工作考核指标，从而有效延伸政府职能，提高农村管理运行效率，使村规民约起到了维护农村社会秩序“首道防线”的作用。
因村而宜、广纳民意、合法规范的村规民约，不仅促进了村容村貌的改善、维护了农村的和谐稳定，同时提高了村民依法办事依法维护自身权益的法治理念，更加优化了农村的经济发展环境，其社会效果不可忽视。村规民约作用一种契约性的社会规范，在村民自治和基层社会管理中发挥了积极的作用，为农村带来了新的变化。
二、进一步发挥村规民约作用提高基层社会管理水平
（一）坚持村民主体，增强主动性。村规民约具有群众性、普遍性、长期性特点。加强村规民约，推进基层民主管理，必须坚持走群众路线，依靠和发动群众，老百姓最清楚自己最需要解决什么事，把群众的问题交给群众自己解决。要坚持从村民中来，到村民中去，广泛征求群众意见，做到集中民智、体现民意，通过引导村民主动参与讨论和制定村规民约，自觉遵守和维护村规民约，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。
