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社区治理的难题范文1
在唐玉萍看来，社区就是个“大家庭”。尽管小南街社区是个环境治理难、治安管理难、居民问题多的老社区，但唐玉萍和班子成员把困难当做挑战，用为民解难事、办实事的真心，将社区建设成了一个欢乐安宁的“大家庭”。
“再苦，再累，我们也要把社区环境治理好”
今年春节前夕，中江县委开展了“城乡面貌大提升”活动。来不及做过年的准备，唐玉萍和班子成员都一心扑在了社区环境综合治理上。
小南街社区内大多是已拆迁或待拆迁的老房子，杂草丛生、垃圾乱堆。社区连一条下水管道都没有，长期污水横溢。面对摆在眼前的难题，唐玉萍给班子成员打气：“难也要干！我们要广泛发动党员和群众参与到环境综合治理中来。”
他们将社区划分为5个片区，每名班子成员负责一个片区，将责任落实到人头。“继光大桥开通后，我们组织人员去清扫桥头垃圾，那些果皮渣子扫不起来，大家就用手捡，足足捡了十几推车。”社区主任黄阳秀说。
受了党总支的感召，社区党员和群众都自发加入到环境综合治理的队伍中。80多岁的老党员罗大伟自发当起了义务劝导员，退休女教师黄心菊挨家挨户说服商户签订“门前五包”责任书……在社区党员和居民的支持下，污水处理了，垃圾运走了，“门前五包”也全部落实了。
“社区的情况虽然很特殊，但党员和居民参与公共事务的积极性很高，为社区服务从来不计报酬。再苦，再累，我们也要把社区环境治理好！”唐玉萍说。
“为群众解决问题，是我们的责任”
在小南街社区办公室的墙上，挂着一面绣着“情系百姓，排忧解难”的锦旗，这是居民杨玉林送给社区党总支的。
2011年7月，杨玉林在柏树乡北源街的老家突发火灾，全家6口有4人罹难，老杨悲痛欲绝，几乎丧失了生活的信心。社区党总支立即到老杨家开导劝解，又组织党员群众为他捐款捐物，让老杨重树了生活的信心。
社区治理的难题范文2
__年下半年工作的总体思路是：继续深入贯彻落实党的十精神和__市六次党代会精神，按照区委区政府的工作部署，紧紧围绕街道中心工作，改革攻坚，厉行法治，主动适应经济社会发展新常态，加快推动社区发展。
一是深入推动改革创新。将改革创新贯穿下半年主要工作，着眼于完善和健全社区体制机制，不断提高社区治理法治化水平。
二是深入推动微创新、微改革。以党政社群社区共治为契机，以问题和需求为导向，以改革创新思维做好各项工作，解决各种社会管理难题，着力在社会建设、城市管理等方面形成特色创新品牌。
三是全面加强社会管理。深入推进社会治安综合治理。确保治安环境持续好转，增强群众安全感；加快推进__高新产业园第一园区等工业园区的安全管理进程；扎实推动社会和谐稳定。坚持维权和维稳相结合，继续发挥街道调处劳资矛盾的特色创新做法，积极构建新型和谐劳资关系；做实做细群众工作，全力配合做好莲塘东部建设工地等维稳工作。
四是不断加强党的建设。深化“三严三实”教育实践活动。进一步巩固和扩大教育成果，认真抓好整改落实、建章立制，推进社区党员干部作风建设制度化、常态化、长效化；不断打造党建工作新品牌。以党建带动群建，重点抓好党建“书记项目”和党建特色示范项目；继续推动“党员志愿服务”活动，提升干部队伍的向心力、执行力、创新力、自律力。深化廉洁社区创建，进一步规范社区、居民小组的管理；持之以恒抓作风建设，坚决查处各类违纪违规行为。
莲花社区下半年将继续按照街道党工委的要求，切实加强本社区各项建设，进一步夯实党在社区的组织基础和群众基础。
城市管理：在城市环境卫生管理方面下一定功夫。紧紧围绕服务居民为理念，努力提升社区卫生环境质量，并积极开展卫生综合治理，实行城市卫生长效管理。下步社区将加大宣传力度，提高广大市民群众的卫生意识，树立卫生观念，巩固创卫成果。
社会建设与社区管理：将继续做好党政社群社区共治工作，将有限的资金用在社区居民群众所急所想所盼的项目上，同时努力做好各项保护弱势群体的工作，确实把各种救助政策落实到位，确保社会弱势群体的生活稳定，缓解和减少社会矛盾。
社区治理的难题范文3
为更好地服务山城人民，区城管执法局进一步强化为民服务工作理念，改进工作作风，提升执法水平，扎实推进“三服务一争创”活动的深入开展。
推进社会管理创新，畅通便民服务渠道。创新管理措施，推行前置式执法、教育式执法、交流式执法、服务式执法模式，着力强化人民群众的主人翁意识，营造全民参与、齐抓共管的城市管理格局。开展真心实意服务群众活动，结合 “和谐城管” 创建活动，坚持“以人为本，执法为民”工作宗旨，畅通群众渠道，热情接待群众来访。通过设立24小时投诉举报电话，成立城管应急中队及设置城管执勤岗等方式，抓好城管快速反应能力建设，做到对待市民反映问题不推诿、不敷衍、不拖延，使群众能够得到更加优质服务。
借助活动载体，彰显为民服务形象。以“学五法、倡四德、促五进”活动的开展为契机，组织广大干部参加法制教育宣讲会，提升执法人员的法律意识和道德意识。通过加强“四德”教育，引导执法人员“转作风、重实干”，切实增强为民服务工作责任感。该局还积极开展“城管三进”活动，通过定点联系学校、联系社区和联系企业，执法队员面对面与社区接触，点对点与居民沟通，干群关系进一步融洽，执法队员角色由“管理者”向“服务者”逐步转变。
社区治理的难题范文4
关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒
中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。
当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153
近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。
一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈
（一）拆迁补偿压力大
这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。
（二）流动人口管理难度大
库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。
（三）问题不断产生
除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。
（四）违规建房极为严重
由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。
（五）失地农民融入城市生活难
库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。
二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析
（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响
库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。
（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整
尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。
一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。
二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突
“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。
（四）村民对城市化的认知差异大
城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。
三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析
（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权
当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。
“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。
（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式
库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。
另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。
（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设
“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。
（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要
库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。
在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。
在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。
总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。
注释：
①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。
参考文献：
[1]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999（9）.
[2]郑静.论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002（1）.
社区治理的难题范文5
一、1－4月份工作情况
1－4月份，街道完成新上技改投入1.46亿元，完成工业总产值85.3亿元，利税7亿元，工业增加值23.9亿元，销售收入81.3亿元，实现税收入库3__0万元，其中地方财政收入9575万元。主要工作措施：
（一）狠抓重点项目建设，推动经济又好又快发展。始终把抓好经济发展作为新农村建设的前提和保障，以华盛江泉天地牌墙地砖改造、三元管业油气钢管、东星公司甲醇、森罗园食用菌种植及液体肥料等重点项目建设为突破口，大力推进工业和民营经济发展。华盛天地牌墙地砖改造项目总投资1亿元，目前已进入设备安装阶段，预计9月份投产，可年增产值1亿元，1－4月份，华盛实现销售收入35.48亿元，实现利税3.07亿元，完成自营出口创汇700万美元；三元管业油气钢管生产线已完成投资5000万元，一期工程已于5月上旬试产；东星公司甲醇项目可行性研究报告已基本完成，项目占地正在协调中；森罗苑食用菌种植与液体肥料项目已完成有机农业研究所建设，与韩国京畿道风险协会合作项目正在洽谈中；华盛总投资5亿元的江泉大厦已完成土建工程，预计20__年上半年可全部竣工。
（二）狠抓基础设施建设，全力打造一流宜居环境。一是大力实施旧村改造。目前韦姜屯、连泉庄两个村的旧村改造一期工程已结束，完成总投资3000万元，建筑面积2万平方米，于泉庄金昊小区土建工程已完工。朱陈西、朱陈东南、朱张桥河北、沟东四个村的旧村改造方案已经区城建领导小组研究通过，正在进行规划，近期可望开工。二是搞好道路改造。今年计划对工业路、文化路西段和文化南路三条道路进行改造，总投资290万元，改造路面4.7万平方米。目前文化南路正进行路基清理，地面附着物拆迁已完成；工业路和文化路的改造正在进行规划和资金筹集。三是全力配合南环路建设工作。完成拆迁265户，拆迁面积4.6万平方米，清运建筑垃圾10万方，兑付补偿资金1110万元。四是积极搞好污水管网建设拆迁。涉及10个社区，目前已有8个社区全面完成拆迁任务，闫泉庄和朱陈西社区的拆迁工作正在进行中，共拆迁建筑面积4万平方米，清理树木5.2万棵，兑付补偿资金208.2万元。四是深入开展罗四路综合整治。对区里确定的7个重点整治项目，每个项目安排一名班子成员进行包促，目前均已取得较快进展。
（三）注重办实事求实效，全力解决群众关心的焦点问题。从群众最关心的社会治安、污染治理、计划生育等焦点问题入手，强化措施，务求实效，把为群众办实事贯穿于新农村建设的全过程。积极推进治安保险工作，目前已完成29个社区警务室的建设，完成24个社区的保费收缴工作；全力搞好污染治理，抓好《20__年全区环境保护工作要点》的落实，4月份以来拆除废弃烟囱29根，拆除小造纸5家，停产治理造纸化工企业2家，改造建陶企业6家，停电治理3家，改造一段式煤气发生炉14家，特别在迎接国家环保总局检查中，街道两委班子成员加班加点，“5.1”期间没休一天假，确保了治理工作的成效；深入开展计划生育集中整治活动，较彻底地清理了各类尾子，为圆满完成全年任务目标打下了良好的基础；积极办好新型农村合作医疗，参合率已达到86；投资200万元建成金和桥职业技术培训学校，为搞好劳动力就业培训提供了有力保障；大山后、参茬窑、窑汪崖等9个社区改造了自来水，总投资103万元，解决了群众吃水难问题；朱陈西南社区投资110万元，对社区内10条道路进行了改造和硬化，投资40万元，安装路灯80盏，对社区主要道路全部进行了亮化，今年以来全街道有16个社区整修了道路，新安装了路灯，村容村貌明
显改善。
二、下一步打算
一是营造旧村改造这个“热点”。督促朱陈西、朱陈东南、朱张桥河北、沟东四个村的旧村改造尽快开工，年内争取完成一期工程；协调朱陈西南、山南头、西山等村尽快完成旧村改造手续报批工作，年内争取开工建设。继续加大环境整治力度，重点抓好罗四路综合整治，提升城区形象。
社区治理的难题范文6
[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、问题的提出
居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。
处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。
分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
二、社会资本的培育
居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。
当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。
活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。
自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：
“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”
自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。
社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。
三、经济资源的开发
居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。
在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：
“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”
街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。
重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。
就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。
笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。
停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。
四、公共议题的创设
城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。
在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。
在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。
将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。
社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：
“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”
公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。
五、组织主体的转换
国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。
根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。
在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。
笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。
群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。
自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。
作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。
六、总结与讨论
本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。
其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。
[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
