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基层治理与社会治理区别范文1
医联体现在的概念有些泛化。医联体不是医院间的强强联合，不是简单的医疗关系或双向转诊。镇江为医联体加了一个定义，叫做区域健康服务联合体。
伴随中国医疗改革的十几年，我发现管理医疗费用与降低医院成本颇有难度。这个时候提出将患者转到社区仍不能解决问题，于是提出了健康管理。资源配置不合理、资源使用效率不高、健康产出低，如果沿着老路走下去，我们将和美国面临同样的问题，即便是17%的GDP增速也不能解决医疗问题。因此我们提出重构健康服务体系，这便是医联体产生的背景。
按照这个狭义的定义，区域健康服务联合体是解决在同一区域内的协作问题，提高基本公卫和基本医疗服务可及性、优化资源配置、增强基层服务水平、控制医疗费用与医疗成本、提高卫生服务的质量，同时提高健康产出。
区域健康服务联合体必须有一个管理架构与治理机制。有人说在县域内形成一个以县医院为龙头的区域联合体具有垄断性。实际上，在中国医疗行业里，垄断性只是一个说辞，竞争性是非常充分的。医院缺的是外部治理机制对医疗资源的配置，这是中国医改需要改革的最主要问题。因而，区域医联体架构后最需要的是治理机制，而非内部自我追求的效率。否则无法实现健康产出最大化的社会目标。
建立健全法人治理结构对于医联体的构建具有重要作用。我同时担任江苏康复医疗集团的理事长，身兼此职后，才认识到理事长和董事长的区别。理事长要为社会目标负责，所以我告诫集团，不是仅做大做强专科，而是要解决广大群众普遍需要的医疗与健康问题，这是我们医疗集团的首要任务，也是医联体的首要任务。
另外，需要建立全科医学科，或称之为社区卫生管理中心，负责区域健康联合体内一级医疗卫生机构的人员培训、技术帮扶、双向转诊和日常运营管理，将技术、人才和资源优势延伸到基层医疗卫生机构。我们目前在倡导医院设立全科门诊。
区域健康服务联合体的构建要明确其功能定位。需要特别强调的是，基层是结合点，譬如慢病防治，需要从医院专科分化出慢病管理队伍，若只依靠社区的能力会出现问题。
服务模式上也需要改变创新。一是实行签约服务，建立家庭健康责任团队。二是实行网格化服务，构建一个从市级医疗卫生机构到区级医疗卫生机构、基层医疗卫生机构、家庭医生或全科服务团队的立体网络。三是建立稳定的双向转诊，为下转构建好的环境。
基层治理与社会治理区别范文2
关键词：法国；市镇联合体；整体治理
中图分类号：D756.5 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2012）07－0082－04
欧洲各国的市镇平均人口仅500至5000人，基层政府规模较小，往往因缺乏财政资源而不能有效提供公共服务，导致地方公共产品供给与需求失衡。为此，欧盟以英国、德国、比利时、丹麦、瑞典等国为代表，大多采行市镇精简合并之路。然而，法国社会文化强调社区价值、地方性和聚居区不论规模大小的历史身份的重要性。法国人认为，市镇是法国的传统，市镇是直接接触人民的机构，有它存在的价值。① 为此，法国政府独辟蹊径，走市镇联合之路，其市镇总体数量及市镇合作形式之多，在欧洲是绝无仅有的，法国基层治理演绎出独特的“法兰西例外”。市镇联合体这一地方组织形式顺应了整体治理的大趋势，帮助市镇逐步走出地方治理破碎化的困境。整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落以及20世纪80 年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射（refract）② ，还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加复杂③。整体治理强调“问题意识”，要求充分利用政府、公共机构、利益相关者的优势资源，通过协调、整合和信任等机制，消除各组织的原子化状态，生成有机的网络治理结构，通过制度化、经常化和有效的跨界合作以解决复杂而棘手的公共问题，增进公共价值。
一、法国市镇联合体的发展现状
法国有3.6万多个市镇，由于历史原因，这些市镇面积、人口规模差异很大，超过80%的市镇不足3500人，3.2万个市镇人口少于2000人，其中约1万个市镇的居民少于200人。高密度的市镇设置虽然使行政决策和公共行动最大限度地接近基层，但是却加重了中小市镇的财政压力，无法有效解决区域性问题，造成地方治理的破碎化。为了有效整合市镇，法国形成了独具特色的市镇联合组织。跨市镇联合组织按自身有无征税权可划分为两大类：无征税权的联合体是松散的协作型组织，由其成员市镇提供财政来源，允许它们共同采取公共行动；有征税权的联合体是深层合作的联邦式组织，依其具体职权来确定特征。
无征税权的联合体包括市镇联合会（Syndicats de communes）和混合联合会（Les syndicats mixtes）。市镇联合会有多种类型，单一使命联合会（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最为常见，有11739个，占到联合会总数的73%；多使命市镇联合会（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451个，约占联合会总数的9%。混合联合会有2943个，占整个联合会的18%。混合联合会依据1955年5月20日法令成立，它不局限于市镇之间的横向联合，还可以是不同级别公法人之间的纵向
联合形式，即可在大区、省、市镇联合体、市镇及其他公共机构之间组成，但其成员中至少应有一名地方领土单位（collectivité territoriale）成员或一名地方领土单位组合团体成员。混合联合会成立需得到所有成员单位法人的同意，并由内政部长签署政令批准，从法律地位上讲它属于公共机构，服务于成员单位的共同利益。
有征税权的联合体包括新聚居联合会（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同体（Communautés d’agglomération）、都市共同体（Communautés urbaines）、市镇共同体（Communautés de communes）、联合区（Districts）、城市共同体（Communautés de ville）等组织形式。新聚居联合会由1983年7月13日的法令创建，它的设置是为了适应20世纪70年代建立的新城市发展的需要，目前有5个。聚居共同体根据1999年7月12日法令创建，取代之前的城市共同体，下辖5万以上居民，至少包含一个1.5万人口的城市，目前有174个。都市共同体是等级最高的市镇间合作形式，下辖多于50万居民，并且至少包含一个5万人口的城市，其职能广泛，包括经济规划、交通管理、用水管理、垃圾处理等，共有16个。市镇共同体是致力于推进乡村和小城市合作的联合形式，没有人口限制，职能最小，目前有2406个。④ 联合区和城市共同体这两种组织形式自2002年1月1日被取消。
二、法国市镇联合体的治理原则
任何治理模式的选择，其最终目标都应该是实现一个社会或实体的法治与善治。市镇联合体作为法国地方治理的制度创新，其组织结构富有弹性，更好地适应了区域环境的发展变化，它的治理原则也区别于一般地方政府和其他公共机构，显现出独特性。
（一）辅助原则
基层治理与社会治理区别范文3
关键词：乡村治理；信息不对称；公共选择理论
一、引言
“信息不对称理论”是20世纪70年代美国经济学家乔治・阿克洛夫、迈克尔・斯宾塞和约瑟夫・斯蒂格利茨通过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究而提出来的。所谓信息不对称理论是指在日常经济活动中，由于某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息，由此造成的非对称信息下的交易关系和契约安排的经济理论。以布坎南为代表的公共选择理论学派，运用经济学的方法去分析政治过程，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性。他们对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。根据公共选择理论，经济学的理论和方法能够广泛地被应用到政治生活领域中，显然，信息不对称理论也适合于乡村治理的分析和研究之中。乡村治理是我国一种特殊的政治现象，虽然与经济活动中市场交易行为存在着本质的区别，但它与委托-关系行为在发生和运作机理方面十分相似。所谓委托――关系是指居于信息优势与处于信息劣势的市场参与者之间的相互关系，在信息经济学中，我们将信息占优势的一方称为方，信息占劣势的一方称为委托方。本文试图引入信息经济学的信息不对称理论，揭示我国乡村治理中普遍存在着的信息不对称现象，探讨了这种信息不对称现象产生的主要原因及其对乡村治理的消极影响，并就这些问题提出一些可行性的建议和对策。
二、乡村治理中信息不对称的表现及消极影响
信息不对称是乡村治理过程中无法回避的客观现实，它对乡村治理的消极影响是多方面的。如果不解决这个问题，势必会影响“三农”问题的有效解决和社会主义新农村建设，甚至会影响到构建社会主义和谐社会和国民经济的可持续发展。
(一)信息不对称直接造成了治理的低效
公共选择理论认为，政府机构和官员与市场活动中的个人一样，都是有限理性的利己主义者，具有追求自身利益最大化的天然倾向。在乡村治理过程中，方和委托方的信息是不对称的，方可以通过策略地使用隐藏信息等手段来实现自己的私有利益。因此，村干部作为“理性的经济人”在管理村务时，不可避免地会从利己的角度出发，并不在意自身行为是否合理、是否在资源配置上实现帕累托最优，而只是利用自己所获取的各种不对称信息来权衡利益，追求自身利益的最大化。处于转型时期的中国乡村社会，由于制度的不健全，法治体系不完善，乡镇机构改革滞后，使得村干部在行使村庄公共权力的过程中，利用各项制度对他约束所存在的很多空隙，进行，不但没有去为村民服务，反而侵犯了村民的正当利益，出现了道德败坏行为。这样，乡村治理的效率会大大降低。
(二)信息不对称引起了农民的政治冷漠
当前，由于村干部与村民之间存在着比较严重的信息不对称问题，使得他们之间不但没有建立起平等的信息交流平台和对话机制，反而在信息的获得和拥有上出现了难以逾越的鸿沟。村干部利用其自身处在信息的有利地位而故意隐藏或封锁那些对自己不利的信息，村民则明显处在信息的不利地位而只能听之任之。这样便导致了村干部与村民之间在沟通上存在着巨大困难，不可避免地引起他们在情感上的隔阂和行为上的对立。在这种背景下，由于农民自身的局限性，他们常以政治冷漠和不合作的方式来回应村干部和基层政府。如此一来，乡村治理陷入了困境之中，农民的政治冷漠会逐渐导致农民对党和政府丧失信心，在中国这样一个农民占大多数的国家里，最终会激发社会矛盾，从而威胁到政府的合法性基础。
(三)信息不对称滋生了腐败行为
根据“经济人”的假设，村干部作为乡村治理的主体同样具有追求私利的动机。当前，由于我国乡村治理中缺乏有效的监督机制，各项法律法规不健全，对村干部的行为约束十分有限。在信息不对称的情况下，民众和乡镇政府对乡村治理中的有关信息了解得太少，从而不能对村干部进行有效的监督。村干部拥有和行使的公共权力不受监督和制约，同样会出现权力异化和滥用情况，因而必然会导致村干部腐败行为滋生。
三、乡村治理中信息不对称的成因分析
(一)村干部自利性的存在
根据布坎南的公共选择理论，村干部是理性的经济人，并没有因为他承担了行使公共权力的责任而比普通人的道德境界要高出很多，他在对村庄进行管理和执行上级政府任务的过程中，同样具有自身利益的取向。基于经济人的假设，村干部在履行乡村治理行为的过程中，具有天然的自利性，他们不仅追求个人职位的升迁、舒适生活的要求等目标，而且还努力追求自我价值的实现、经济利益的最大化满足等目标。村干部自利性的存在，直接导致了村干部在行使村庄公共权力的过程中，对信息的收集和使用存在着自私心理，他们故意隐瞒那些对自己不利的信息，只那些对自己有利的信息，这样使村民和基层政府都不能了解治理过程的全部信息，直接导致了村干部与村民和基层政府之间的信息不对称问题。
(二)信息传递机制不完善
在乡村治理过程中，无论是政策的科学制定还是政策的高效执行，都需要以充足而真实的信息作为支撑。没有足够而真实的信息，任何一项政策都不能真正地满足村民的实际需求。然而，信息需要通过适当的途径传递出去才能被别人所了解。当前，我国农村地区的信息传递机制十分落后，特别是在中西部地区，主要表现在以下几个方面：一是信息传递的方式单一。在广大农村地区，除了通过口头传播、广播传播等方式传递信息之外，基本上没有其他的传递方式。二是信息传递手段落后，这主要集中在中西部的广大农村地区。由于资金的缺乏和技术的落后，有些农村地区基本上没有互联网等先进的大众传播手段，有些地方甚至连广播都没有，更不用说互联网了。三是信息传递过程中失真度比较高。不管是从村干部到村民还是从村民到村干部之间的信息传递，都存在着比较高的失真度。四是村干部与村民之间的信息传播渠道受阻。由于受传统“官本位”思想的影响，村干部往往高高在上，与村民之间没有平等的对话平台，这样村民也不愿意把自己的信息告诉村干部。这些都引起了乡村治理中信息不对称现象。
(三)信息交易的成本太高
乡村治理中所需要的一些信息必须通过收集、加工、整理、鉴别、转换、输出等环节来获得，这些环节也是一个信息的交易的过程，它的有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的信息交易成本。当前，我们处在信息社会的时代，信息的大量生产势必导致信息的爆炸，社会公共事务涉及人们生活的每一个方面，要从“信息海洋”中搜集那些对处理村庄公共事务有用的信息，需要付出相当巨大的成本，这一成本往往是普通公众无法承担的，特别是广大农村地区的公众更是无法想象的，只有政府或者代表政府的社会组织愿意并且能够支付这一巨额成本。[8]正是因为信息交易的成本约束，所以乡村治理过程中所需要的各种信息往往难以及时传播和获取，从而造成了乡村治理中信息不对称现象的长期存在。
(四)农村居民对信息的理解有限
改革开放三十多年来，我国政府不断的加大教育投入，义务教育在全国范围内得到了普及。但是，当前我国广大农民仍然没有完全摆脱文盲半文盲的状态，特别是20世纪80年代以前的几代农民，基本上没有接收过教育。农民素质的不高影响了他们对信息的理解，从而导致了乡村治理中产生信息不对称现象。首先，农民没有文化知识，直接影响他们对信息的理解，即使基层政府或者村干部把信息传递给了农民，大多数人对信息无法理解。其次，农民的信息意识不强。一个没有接受太多教育的人，信息是什么也许都不知道，更不用说该怎么去收集和利用信息了。最后，农民的素质不高往往容易被村干部或者基层政府蒙骗。当前，很多基层干部或者村干部利用农民的无知，肆意侵害农民利益，中饱私囊。
(五)村务信息公开制度缺乏
实行政务信息公开制度，推行阳光政务，是我国各级政府改革的主要方向之一。然而，在广大农村地区特别是边远的山区，由于受客观条件的限制和传统封建思想的影响，基本上没有制定和实行村务信息公开制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民众公布村务信息；其次，由于资金、技术等条件的限制，不能构建有效的信息公开渠道；再次，各项法律法规建设的滞后，信息公开缺乏法律依据；最后，由于民众自身的局限性，广大民众没有意识去主动了解村务信息。
四、改善乡村治理中信息不对称现象的对策思考
(一)转变村干部信息观念，树立责任意识
现代社会，信息是一种重要的资源，谁掌握着较多的信息，意味着他就掌握着主动权。在公共管理过程中，信息是否充分直接影响到行政管理效率的高低。任何一项政策的制定、执行、控制、评估等都需要足够的信息。由此可见，信息对政府管理是十分重要的，政府必须通过各种途径去获取尽可能多的信息。行政管理行为的有效性必须得到公众的认可，这就要求政府必须转变观念，将政务信息视之为公共物品而非借以获取自利的私人物品。在乡村治理中，村干部代表政府和村民行使管理权，欲要提高其管理效率，必须转变其信息观念，强化信息共享、信息交流意识，避免将信息私有化。同时，村干部作为村庄公共权力的行使者，必须树立强烈的责任意识，加强自身修养，提高自身的道德水平，努力为村民谋取利益和满足村民的需求。
(二)构建有效的信息传递机制，促进信息广泛传播
当前我国广大农村地区由于经济发展落后，基础设施建设普遍滞后，给信息传递带来了很大的障碍。建立一套系统的信息传递机制，是解决乡村治理中信息不对称问题的有效途径之一。首先，我们要加大资金和技术投入，改善信息传播的手段，建立一个包括广播、电视、移动通信、电话、互联网等在内的多元化信息传递网络。其次，改善信息传播方式，包括口头传播、书面传播、图像传播等多元传播方式。最后，拓宽村干部与村民之间的沟通渠道，有序地吸纳广大村民参与乡村治理，搭建他们之间的平等对话平台。
(三)实行村务信息公开制度，降低信息交易成本
当前，信息不公开是造成乡村治理中信息不对称问题的主要原因，村干部往往把村务信息看做自身的私有资源，基本上不对村民公布。这使得村干部在行使村庄公共权力过程中容易进行暗箱操作，在很大程度上加剧了道德败坏行为和不良治理行为的产生。实行村务信息公开制度，推行阳光村务是避免信息不对称现象出现的主要措施之一。只有把村务置于广大村民的监督之下，才能真正避免村干部行为，从源头上解决信息不对称的现象。因此，在乡村治理中，村干部要通过各种途径把各种村务信息向村民公开，让村民能够及时、方便地了解有关信息，降低信息的获取成本。
(四)提高农民素质，培育现代农民
改革开放以来，我国政府大力推行义务教育政策，为教育的普及打开了一道闸门，国民的素质大幅度的地提升。但是，当前我国广大农民的整体素质仍然不高，这是我国乡村治理中的一个重要制约因素。同时也是解决“三农”问题和建设社会主义新农村的重要消极因素。因此，解决乡村治理中的信息不对称问题，必须大力提高农民的素质，培养有文化、有道德的现代化农民。首先，要加大对农村教育的财政投入，加大农村教育公共服务的扶持力度，为广大农民接受教育创造良好的条件，努力提高农民的知识文化水平。其次，要加强思想道德教育和政治教育，提高农民的道德素养，培育农民的公民意识和政治意识，使他们能够主动参与到乡村治理活动中去。
参考文献：
[1]骆正山.信息经济学[M].:北京:机械工业出版，2008：254-262.
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[3]杨俊凯,唐 俊. 非对称信息视角下的村级治理――来自信息经济学的分析和阐释[J]. 当代经济,2007(9):70-72.
基层治理与社会治理区别范文4
今天，我们召开的依法治县领导小组第一次（扩大）会议暨“法治六进”活动动员会是贯彻落实自治州依法治州领导小组会议精神，安排部署我县“法治六进”活动的一个重要会议。刚才，县委副书记、政协党组书记、政法委书记薛桂英同志作了《*县依法治县领导小组关于认真开展“法治六进”活动的实施方案（试行）》说明，县委常委、常务副县长张振良同志宣读了依法治县领导小组《关于成立“法治六进”工作组及督导组的通知》，大家要高度重视，按照有关工作要求，认真组织实施。下面，我就开展好“法治六进”活动，讲几点意见。
一、深刻认识开展“法治六进”活动的重要性和紧迫性。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党确立的治国基本方略。开展“法治六进”活动，是在总结、借鉴多年普法依法治理工作经验的基础上，适应和谐社会需求，坚持学用结合、侧重法治实践，将学法用法与解决实际问题有机结合，深入落实“*”普法依法治理规划的一项重要举措。当前，*已进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，面临着前所未有的机遇和挑战。县委*二次全委（扩大）会议紧紧围绕自治州第八次党代会确立的“地大势强、富饶秀美、平安和谐”目标和“三县四分天”发展战略，提出了“一产上档次、二产上规模、三产大发展”的工作思路和构建富裕文明、平安和谐*的目标，这些目标的实现，不仅需要加快经济社会又好又快发展，更需要推进依法治县进程，努力营造平安和谐的社会环境。我们要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的高度，深刻认识开展“法治六进”活动的重要性和紧迫性，扎实做好各项工作，为推进*经济发展，全面建设小康社会创造良好的法治环境。
二、突出重点，整体推进“法治六进”各项工作。突出重点、区别不同对象开展法制宣传教育，是“法治六进”活动取得实效的重要保证。
一要突出宣传教育这个重点。加强法治建设，宣传教育是基础。要抓好各级领导干部的法制宣传教育，落实党委中心组集体学法、法律知识年度考试等制度，把法制宣传教育纳入党校的培训计划，促进各级领导干部学法、知法、用法。要抓好各族群众的普法宣传教育，围绕宪法这个国家根本大法，深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的公民法制宣传教育，培养各族群众依法行使权利、自觉履行义务的现代公民意识，形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。要抓好青少年学生的普法宣传教育，充分发挥学校第一课堂的作用，继续推进学校法制教育计划、教材、课时、师资“四落实”。要加强家庭、学校、社会“三位一体”的青少年法制教育网络建设，广泛开展生动活泼的青少年学法用法实践活动，着力营造有利于青少年健康成长的社会环境。广播电视部门要承担起开展公益性法制宣传教育的责任，通过开办法制栏目（专栏、专报）等，开展形式多样、丰富多彩和生动的法制宣传教育。要加强宣传阵地建设，在公共场所建立固定和流动法制宣传教育设施，同时，利用便民服务场所、法律服务热线等形式，为人民群众提供方便快捷的法律服务。要通过广泛深入的宣传报道，使各族干部群众了解“法治六进”的主要内容，创造有利于“法治六进”活动不断深入的舆论氛围。
二要突出法治实践这个重点。推进法治实施，促进依法履行职责，是加强法治建设的重要目标和要求。要紧密结合实际，以“法治六进”活动为载体，深入开展以“依法履责、依法行政、依法办理、依法管理”为重点的法治实践，使各部门、各单位及所属人员日常工作的过程，成为依法履责、践行法治的过程。要量化法治实践的标准，加大对执法机关执法水平的考核和检验，把执法水平和执法效果作为“法治进机关”活动的重要考核内容，进一步健全执法责任制和过错责任追究制等，促进执法机关严格执法、依法办事。
三要突出基层普法这个重点。普法依法治理工作的重点在基层，难点也在基层。要坚持重心下移，把加强基层普法依法治理工作作为关系全局的一件大事来抓，结合开展“法治进乡村”、“法治进社区”、“法治进单位”等活动，大力推进基层民主自治、依法维权、依法等相关法律法规的普及和落实，不断提高群众依法参与管理社会事务的能力、依法表达利益诉求的能力、依法解决各种矛盾纠纷的能力，有效化解和缓解各种社会矛盾。要坚持以人为本，把解决涉法难点问题、维护群众合法权益作为“法治六进”的工作重点，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提高广大人民群众遵法守法意识。
三、加强领导，不断提高依法治县工作水平。依法治县工作是一项社会系统工程，需要全社会的共同努力。要坚持和完善党委领导、人大监督、政府实施、全社会共同参与的领导体制和工作机制，形成强大合力，确保“*”普法规划确定的目标任务顺利完成。各乡镇场、各部门、各单位要结合实际，创造性地开展“法治六进”活动，不断提高法制宣传教育和依法治理工作的实效性。要认真落实领导责任制，通过制定可行的工作标准和量化指标，建立评估激励机制，将长远的目标阶段化、抽象的事物具体化，使“法治六进”活动更加务实，更具有针对性和可操作性。按照自治区、自治州的部署，自治区将对“法治六进”活动每年组织一次抽查，每两年组织一次检查。自治州将对“法治六进”活动每年组织一次检查，每五年进行一次验收。从今年起“法治六进”活动实施情况，要纳入各乡镇场、各部门、各单位目标考核与领导班子考核内容，各乡镇场、各部门、各单位每年要结合年终工作总结，对“法治六进”工作进行一次自查，“法治六进”督导组要定期对各单位开展工作情况进行督查，原则上每季度不得少于一次。普法依法治理办公室要加强对“法治六进”活动的组织、协调和指导，为“法治六进”活动的开展提供组织保障。
基层治理与社会治理区别范文5
关键词：政策执行；执行负外部性；负外部性治理
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0010-02
一、从外部性到公共政策执行的负外部性
（一）外部性及其在公共管理中的运用
外部性是一个经济学概念。它源于马歇尔的“外部经济”，后经庇古、科斯、诺斯等人的发展，成为研究“市场失灵”的一个重要理论。关于外部性的内涵，界定颇多，但所指称的内容并无太大区别。最经典的当属道格拉斯·诺斯和罗伯特·托马斯从成本收益角度所做的描述：“个人收益成本与社会收益成本之间的差异，意味着第三方（或更多方）在没有他们许可的情况下，获得或承受一个收益或成本。”[1]从中我们可以发现，外部性就是一种行为所造成的行为者考虑之外的影响。这种影响可能是好的，即正外部性，也可能是不好的，即负外部性。
在外部性研究中，虽然政府是一个重要变量，但仅被看成是与市场相对应的公共治理手段。而从外部性角度对政府行为过程进行的研究并不多见。“随着西方行政学的公共财政研究的发展，才陆续关注到政府行为与外部性问题。”[2]政府行为同个体行为一样，同样会产生预测之外的影响，它最重要的表现形式就是公共政策。有学者指出：“公共政策的外部性对于公共政策来说有特别的意义，它在政策过程的许多环节都影响着政策活动。”[3]然而，在政策过程的诸环节中，对政策制定和政策结果的负外部性关注较多，而对更具隐蔽性和复杂性的政策执行负外部性则关注较少。
（二）执行负外部性：对执行评价的新发展
执行评价是以执行差距为理论前提的。所谓执行差距就是执行结果与预期目标之间的差距。在早期的研究中，通常用“执行失败”或“执行成功”来判定。“政策执行上行理论强调执行结果对目标的实现程度是衡量成功与否的标准，政策执行下行理论则突出政策执行结果只要能够产生积极的社会影响就可以算作成功的执行。”[4]然而这种判定方法过于笼统，并不具备可操作性。在此之后，又出现了“执行腐败”这一判定方法。它将政策执行者作为评价客体，称“利用变更政策目标的机会实现私人利益”[4]的执行行为为“执行腐败”。不过它将评判对象限定在“执行方”，忽视了其他政策相关者。执行负外部性则弥补了以上二者的不足，对执行评价提出了新的要求。它使执行评价真正成为一个完备的体系并将隐性的利益相关方也纳入了评价对象中。
（三）执行负外部性的特征
传统意义上的外部性指的是市场外部性。政策执行负外部性具备市场外部性的某些基本特征。这包括：模糊性。部分经济学家指出，在产权无法界定的情况下，外部性无从谈起。时间维度上的长期性和空间维度上的广泛性。一项政策所造成的影响往往需要很长时间才能显现，而其影响的范围也可能扩散到其他领域。交互性。交互性体现在行为者的行为既会给受众制造成本，又会给自己增加成本，外部性在二者之间交互流动。政策执行负外部性也有不同于市场外部性的特征。表现在：政府主导性。执行负外部性由政府的执行行为产生，在治理中不会有一个外在权威者，更不会有清晰的产权（例如公共物品）。网络传导性。在政策执行中，复杂的执行者角色和多元的利益相关者，使执行过程呈现出交错博弈格局。执行平台上的博弈者和沉默者均成为执行负外部性的传导对象。
二、执行负外部性的产生、传导机制
执行悖论是执行负外部性产生的内因，环境的不确定性是执行负外部性产生的外因。随着我国市场经济的发展和行政体制改革的推进，政策执行结构日趋网络化。负外部性沿着执行网络进行传导，扩大和加深了执行负外部性的危害。
（一）执行悖论：执行负外部性的产生机制
1.比较利益人和执行力的不确定性
人性假设是公共管理分析的基点。经济人假设和公共人假设都只看到了人性的某一极点，运用这类假设所进行的分析往往走向极端。比较利益人假设是对以上两种假设的扬弃，“用‘比较利益人’假设来分析绝大多数人，其决策行为必然要基于对多种利益的权衡，并不是只追求自我利益，或者完全追求共同利益，而是在两者之间达成一种平衡。”在这种假设下，公共政策的执行者既非完全自利，又非完全利他。在交融与不确定中，他们主观歪曲政策目标的行动成为执行负外部性产生的重要根源。除了主观歪曲，执行者的执行力不足也会造成执行负外部性。可是执行者能力不足是难以判定的。这样，公益、私利、能力不织在一起难以区分，使得执行负外部性边界模糊，责任归属不明。
2.高层控制和基层自由裁量权的冲突
在执行策略选择上，是加强高层控制还是放宽基层自由裁量权一直是争论的焦点。上行理论认为，必须要加强高层控制，使执行过程程序化，以有效的控制基层。然而，因高层远离执行实践，由其所制定的执行细则很可能脱离实际。下行理论认为，政策环境不断变化，基层必须根据这一变化适时调整策略。可一方面，基层缺乏全局意识，其执行中的决策无法考虑到对其他执行部门的影响。另一方面，自由裁量权为基层变更政策目标提供了机会。执行策略上的悖论使得执行负外部性得以生长，致使治理者首鼠两端，无从着手。
3.政策多属性与执行单一性的失调
基层治理与社会治理区别范文6
关键词：城镇化新农村环境污染治理和保护
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：农村环境污染不同于城市，农村居民的生产、生活存在家庭化、个人化和无序化的特点，污染源小而多、广而散；农村居住分散使得环境设施的铺设需要投入大量的人力、物力和财力，无法形成规模经济，再加上贫困和环境意识滞后，使得农村的环境治理成本畸高。评估农村环境治理的绩效，反思环境治理路径势在必行。
一、我国农村环境问题概述 农村环境问题主要指人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。 我国农村环境问题主要有不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题。在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中。农村环境污染不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理的范围很大，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到普遍展开，因此农业生产、农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。
二、农村环境污染原因分析
（一）粗放型的经济增长 低效率、低产出、高能耗的粗放型的经济增长方式和粗放型掠夺式的传统农业生产经营方式，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的经济根源。传统的经济增长方式以高开采、高消耗、高排放、低利用、难循环和粗放经营为特征，消耗大量的资源取得暂时的经济增长，这既是造成环境污染和生态破坏的根本原因，也是经济效益低下，导致经济和社会发展不可持续的关键因素。 （二）环境保护法制不完善 环境保护法规不健全，导致管理体制不顺、机制不协调，环境保护没有落到实处。我国环境法律法规虽已成体系，但对环境违法行为处罚不严，没有引入刑事责任，基层环保部门监管手段落后，不能及时发现并制止企业的偷排、漏排和超标准排放污染物的行为。加上地方保护主义，造成企业违法成本低、守法成本高、环保执法成本高、环境治理成本更高的不良现象。 （三）环境意识淡薄，社会制度缺失 首先是环保跟不上农村经济社会发展。过去，基层政府的注意力多用在计划生育、义务教育、发展经济等方面， 对环境问题视而不见，看不到环境恶化将会带来的恶果，甚至把环境保护与经济发展对立起来。其次是政府的宣传教育没有重点关注农村。政府只注意到大量重点企业的显性环境问题，忽视了农村的宣传教育，也没有相应的制度及措施来制止大量分散的环境破坏和改善农村生态环境。 （四）环保投入不足 政府对环保的投入主要集中在城市生活及工业污染治理方面，农村环境污染治理及生态保护的投入极少，由于农村环境污染对政府的税收直接影响不大，政府目前不愿也没有足够的财力来治理农村环境。基层环保管理网络没有真正形成，乡镇环保机构不健全，农村环保管理不少地方处于失控状态，造成农村缺乏可靠的社会保障机制。 （五）城市污染向农村转移，乡村企业污染加剧 随着国家对城市环境保护的重视， 污染重的化工、造纸等企业，利用农村环境管理力量薄弱和农民致富心切，纷纷进驻农村。如电镀、印染、造纸、化工、炼焦等重污染行业，布局分散，技术落后，设备陈旧，无人监管，绝大部分企业没有污染防治设施，乡村企业没有形成规模经济，无力承担污染治理费用。目前，乡村企业污染占整个工业污染的比例已由20世纪80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上。
三、农村环境治理和保护对策
所谓环境治理，是指在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。
（一）完善农村环保法律法规 首先要完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩、增加可持续发展的立法宗旨、增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；第二，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如农村清洁生产促进法、农村环境保护评价法、农药使用环境污染法与国土整治、农业区域规划、村镇规划、农业植物资源及新品种的保护等；第三，明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营，在法制创新的同时，发挥政府的宏观经济政策的调控作用，改变其对农业资源的掠夺式粗放经营方式；第四，在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制、明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程。 （二）加大各级政府环境保护的力度 首先各级政府应重视城镇规划作用，注重小城镇规划和乡村居民点、农田规划的结合。其次，增加农村环境基础设施建设投入，改善农村垃圾随意堆放，污水不经处理随意排放等严重的环境问题。第三，加强环境监督管理力度，规范乡镇企业的发展，通过对企业施加环境压力，促使企业主动进行技术改造和革新。
（三）发展生态农业 调整农业产业结构，发展高效农业、生态有机农业；实行生态平衡施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；大力推广先进科学的节水灌溉技术，提高农业用水、用肥的利用率；走生态农业的道路，退耕还林，实现水环境和农业的可持续发展。
（四）强化乡镇企业污染治理 对于蓬勃发展的乡镇企业，政府和有关部门要统一规划、合理布局、综合治理；加快企业改造升级，促进乡镇工业规模化、集约化，对危害、威胁城乡水源地的乡镇企业，实行关、停、并、转、迁等强制措施；结合乡镇企业产业结构的调整以及区域布局，做好县级与乡镇级的环境保护规划，并重点制定乡镇企业环境污染治理规划。
（五）逐步增强农村居民环境保护意识 解决农村生态环境保护问题的一个重要举措是让农村居民树立强烈的环保意识。在增强农村的农民环境法律保护意识的过程中，一要打破城乡二元格局,实现信息上沟通；二要加大法律知识的普及力度，加强对农民施用农药、化肥、节水灌溉等方面的科普教育，从而增强农民环境保护法律意识。三要是树立科学的发展观，充分认识“先污染后治理”发展模式的严重后果，切实处理好发展与环境的关系。四要加强对农业科研的投入，制定和执行限定性农业生产技术标准和法规。
结论 各种自然资源、自然生态系统主要在农村，农村环境的日趋恶化会对国家的经济和社会的可持续发展造成巨大的危害。因此，必须加强农村环境保护，制定更加完善的、易于执行的法律制度，在宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承担环境破坏和环境污染后果的区别，以利于农村环境保护和经济发展，努力实现农村地区经济、社会和环境的全面、协调、可持续的发展。
【参考文献】
[1] 李蓓蓓，张雪绸著，《当前农村生态环境的约束与对策》，选自《经济纵横》，2009年8月
[2] 严仍昱著，《社会主义新农村建设中基层政府生态管理创新》，选自《广西教育学院学报》，2007年2月
