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市域社会治理概念范文1
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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市域社会治理概念范文2
关键词：新区域主义；区域主义；范式转变
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。
1 “新区域主义”的溯源
“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。
进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]
在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。
2 “新区域主义”的内涵
2.1 新区域主义理论兴起的时间
新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。
2.2 新区域主义对区域的分类
新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]
2.3 新区域主义的核心论点
“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。
3 “新区域主义”与“区域主义”的比较
新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。
4 “新区域主义”与西方大都市治理
普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。
作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。
5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”
新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。
更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。
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市域社会治理概念范文3
关键词：新区域主义；区域发展
20 世纪末，伴随着经济全球化和新的劳动分工在世界范围蔓延，区域一体化成为全球发展的趋势。“新区域主义”（New regionalism，NR）在这样的历史背景下应运而生，成为西方学者分析、解决当前区域问题的重要框架。目前我国正处在城市化高速发展阶段，一些城市发展已经初步形成区域化发展模式，如长三角、珠三角、京津冀地区。在区域一体化大潮下，通过借鉴“新区域主义”的理论实践经验，实现区域内经济、社会、环境协调发展具有重要的现实意义。
1 新区域主义理论概述
1.1 区域主义的发展及新区域主义理论溯源
区域主义（Regionalism）是伴随着欧美城市工业化迅速发展和城市问题日益恶化而、产生的，其理论及实践在 100 多年的发展中几经兴衰，由最初的政府、经济构建手段逐渐向空间结构、经济发展、权利结构、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更宽泛的领域展开。在全球一体化的大背景下，区域主义逐渐形成了“外向型、兼容型、复合型”等新特点，为区别于此前的区域主义，学者们称之为“新区域主义”
1.2 新区域主义的核心内容
新区域主义以区域及其功能、区域化、区域治理及区域规划等为研究课题，新区域主义的核心内容可以概括为以下四点：
1.2.1多种含义的区域空间
从功能角度看，区域有多种物质性和功能性定义，从二维的平面地域逐渐扩展到广义的空间概念并具有某个或多个特定的社会、政治、经济、社会功能。从尺度角度看，区域的范围包括了全球-国家-区域-次区域-市镇多个层次。从组成因素角度看，区域是以一定的地理界线为基础们根据某个或者多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行构建；是协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源；是经济、文化、政治组织的回归。
1.2.2多层治理的决策方式
在治理理论和网络理论的指导下，新区域主义突破了旧区域主义自上而下、依靠传统力量均衡维持区域秩序的观点，提倡一种多层治理的决策方式。“多层”是指不同层级权力组织，包括各级政府组织及各类非政府组织参与其中，并且其相互关系不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系。“治理”是指从单一的政府行为转变为多元公共治理行为，这意味着政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体在决策过程中的力量和作用得到了大大的增强。
1.2.3多方参与的协调合作机制
新区域主义的多元参与者及多层决策方式决定了多边谈判制度和协作治理理念在该理论中的重要性。地方层面的行政辖区、政府机构、营利组织及非营利组织之间存在的普遍相互依赖关系已经为人们广泛认识，这就意味着一个城市的发展和管理不可避免地将临近或相关城市作为决策考虑因素之一。新区域主义积极倡导区域或次区域的整体观念和合作观念。鼓励多元化的区域决策参与者，不断培养强烈的区域集体认同和组织认同，通过不同形式、功能的协调合作机制消除分裂隔阂，加快区域一体化。
1.2.4多重价值目标的综合平衡
新区域主义的发展是为了应对全球化和资源危机大背景下城市发展面临的竞争与挑战。在对产业集群、区域分工、全球价值链等经济发展和竞争能力分析的同时，新区域主义更倾向调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。
1.3 新区域主义与旧区域主义的差别
新区域主义明显区别于旧区域主义的差异主要体现在以下四点：
1.3.1 区域治理方式。旧区域主义采用的是自上而下政府对次级政府及非政府组织的管理，而新区域则引入治理的结构体系，提倡各层政府与非政府组织之间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同实现区域治理，避免了复杂的科层结构及其弊端。
1.3.2 区域成员行为。旧区域主义下，区域成员由于科层制的限制，其行为大多是被动地完成相应的责任和义务，而新区域主义下，各个成员在一直的利益引导下，相互信任充分协调，主动实现分工与合作。
1.3.3 区域对外开发程度。旧区域主义十分重视区域范围的界定，侧重区域内合作而对外却有较强的封闭性。而新区域主义在进一步加深区域内经济、政治、社会、文化及制度等多方面合作的同时，关注开放视野下更全面、更多元、更深层次的区域间合作。
1.3.4 区域化内容。旧区域主义对区域化前提要求（包括地理位置临近，文化传统相似）苛刻，实质内容少，一些限制隔阂并没有消除。而新区域主义区域化前提要求相对较少，并注意实现在经济、社会、文化等多方面的丰富协作，使得区域化、反区域化得到更全面的发展。
2 新区域主义对我国区域发展的指导意义
2.1 发展目标
目前，我国的区域规划偏重于区域产业发展、空间结构、基础设施布局等方面，而对生态环境、社会进步、文化保护以及居民生活质量的重视程度还有所欠缺，区域成员相互合作也相应较少或者流于表面，这一现象是规划目标偏经济性物质性所致。新区域主义强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分，调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值的发展目标，以及更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观，促使我们反思当前多数区域规划的发展目标。为此，需要借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学以及可持续发展等相关学科的研究成果，尽快建立我国现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系，并且加强发展阶段、发展时序、动力机制的研究。同时，给予“弱势政府”在区域发展中更多的机遇和优惠，促使区域内部更加均衡地发展也应该成为未来区域发展的目标之一。
2.2 政策支撑体系
在我国，政府作为规划编制实施的主体，其治理方式和决策方法都会对规划本身产生巨大的影响。在区域规划中，由于规划对象跨越多个行政区，建立高效有力的政策支撑体系成为区域规划的难点和创新点。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一种基于相互利益而形成的包括各级政府、非政府组织在内的、面向整个区域的、更加开放灵活的治理体系，为更好地实现区域多元均衡的发展目标提供坚实的政策基础成为规划制定过程中体制改革和制度创新亟待研究的议题。
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[1]俞顺洪.”新区域主义”研究.2008
郑先武.”新区域主义”的核心特征.2007
市域社会治理概念范文4
关键词：公共事务；跨区域；管理
该文受SRT项目资助（项目编号：851713063）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2014年1月2日
一、公共事务及跨区域公共事务管理
（一）公共事务。公共事务从广义上看，它可以被定义为组织的所有非商业化行为；从狭义上看，公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。
所谓社会性公共事务，是指不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医疗卫生等，又如政府社会保障中的社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。它与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性。而本文就是基于社会性公共事务展开了相关论述。
（二）跨区域公共事务管理。跨区域公共事务管理是指在城市群内相邻行政区之间，地方政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，寻求合作，共谋发展，针对城市群成员政府共同面对的发展难题通过联合管治而开展的持续性活动。城市群政府跨区域合作管理的主体是由不同层次政府、非政府组织、民间团体代表、专家学者所组成的一个“多中心”网络结构体；城市群政府跨区域合作管理的目标是通过城市群内政府间多元的合作，破解区域发展难题，增进区域协调关系，拓宽区域合作领域，实现共赢利益格局，进而提高公共事务服务的质量。
二、国内跨区域公共事务管理建设现状
（一）为何推行跨区域公共事务管理。在经济全球化、区域一体化的形势下，当今世界步入知识经济和网络化时代，原本属于地方政府“内部”的社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，区域公共事务涉及面更宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭地方政府之力“单打独斗”难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，地方政府必然会有追求自身利益最大化的冲动。因此，强调区域政府间合作，政府与非政府组织间合作，寻求一条由“囚徒困境”向“双赢博弈”转化的城市群公共事务合作治理之路，日益成为政府有效治理的理性回归。
（二）跨区域公共事务管理建设面临的主要问题
1、部分地方政府的跨区域合作观念滞后。在跨区域合作治理过程中，有些地方政府存在着单打独干的意识，以及怕吃亏、怕担风险、怕负责任等思想，同时缺乏信用观念，地方保护主义问题突出。这些滞后的观念导致跨区域公共事务管理建设存在一定难度。
2、地方政府间跨区域合作管理法律体制不完善。我国区域治理的实践和研究起步较晚，一些相关体制尚不完善、不健全，这极大地阻碍了跨区域合作治理的顺利进行。目前，区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此）；相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划等。由此看出，我国关于区域合作治理的法律缺失，导致地方政府在实行跨区域合作管理时因没有后续保障而不敢大力开展。
3、区域公共治理存在非均衡性。一方面随着社会进步、经济发展，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强。较之以前，区域间合作的深度和广度有了进一步加深；但另一方面由于区域间发展不同步，导致区域间发展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿实现公共治理和资源共享。
由以上三点可见，区域一体化进程中亟须解决的政府滞后观念、法律制度缺失、区域发展不均衡是当前区域公共管理的难点问题，如何合理解决这些问题成为实现政府间跨区域公共治理的重要突破方向。
三、国外跨区域公共事务管理模式借鉴
以美国为例，从20世纪五十年代开始，美国的城市发展模式发生了变化。大城市的边缘地带涌现出许多新城镇，地区的政治单元呈“碎片化”状态。为了适应大都市地区的一体化发展趋势，同时又兼顾各市、镇居民的利益诉求，大都市地区纷纷通过政府间合作实施跨区域治理。
跨区域治理主张政府组织由金字塔形向扁平化方向发展，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。同时，也代表着建立以合作为基础的互惠的民众与政府关系，强调政府间在自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。
再者，府际管理提出了公共产品和服务的多元化供给与多方协商、调和的合作机制。注重建立合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。主张政府协商公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观，建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径，其被广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。
府际管理的兴起打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义，这对国内政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。
四、跨区域公共事务管理建设思想
区域公共事务管理的主导者是地方政府，然而有些时候单靠政府的一方力量毕竟存在局限性，无法真正满足各区域的发展需求。区别以往制度设计中的对象，本模型引进另一方力量，即非政府组织，打破地方政府单一管理体制，并通过建立三个机制，即信息共享机制、监督约束机制、动力激励机制，规范区域合作程序，加强二者之间的联系，实现资源的合理配置，信息的共享交流，促使双方利益最大化，从而进一步实现跨区域公共事务的合理管治，提升社会公共服务能力。（图1）
（一）本模型的相互作用分为6个方面（合作对象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府组织1 非政府组织2
（3）非政府组织1 地方政府1
（4）非政府组织1 地方政府2
（5）非政府组织2 地方政府1
（6）非政府组织2 地方政府2
即不再局限于政府间或政府内部的单一交流，而是巧妙依托非政府组织的力量，在政府与非政府组织之间架起一座桥梁，然后再加以制度的约束，从而达到公共利益最大化。
（二）本模型的合作机制（制度建设）
1、动力激励。制定双方一致认同的奖励协议，各区域提供优势资源共享，取得收益后，根据“投入比例”及“收益原则”，采取成果合理分配方式，从而实现跨区域治理的良性循环。（图2）
2、监督约束。为了防止合作中的机会主义，政府间可以利用权利进行相互监督制约。但涉及到与非政府组织间的合作，强制执行力将会使合作的预期效果大打折扣，所以需要设计一种契约来协调双方的合作，使双方在达到共同利益最大化的同时，能够继续保持一个积极的合作态度，从而贯彻可持续合作理念。（图3）
图3融入美国的府际管理模式，借助第三方力量，将区域治理的合作双方从一种僵硬对抗的关系中解脱出来，实行一种民主积极的合作形式。这里的第三方类似于美国洛杉矶的邻里政府、邻里议会等组织，主要负责协调区域管理双方的合作。故可建立这样一个第三方，作为合作的促成者与协调者。
3、信息共享。在互联网技术日益迅猛发展的今天，区域间的合作治理，就可以通过建立一个完善的信息系统，利用“信息高速公路”，以及庞大的信息数据库，来进行更加全面、快捷、准确的信息共享交流。（图4）
该模型的基本思想是：一个结构完整的跨域公共事务治理系统至少应该包括用户层、应用层、数据层三个层次。用户层对用户身份进行管理并提供交互界面；应用层是相关应用、服务程序的集合；数据层则是所有数据资源的集合，在此系统中一般是指RDBMS。
此外，根据目前社会的信息化发展情况来看，一方面不难发现庞大的数据资源中良莠不齐，且不能保证用户能够有效甄别信息真伪，因此无法真正保障用户的权益；另一方面数据资源本身的广泛性、全面性又决定了其也必定具有冗杂性，故用户对数据资源的检索也存在一定的难度，即获取其所需信息需花费一定时间。所以，在原有模型的基础上，增加“高效层”，其实质在于希望通过该层次的环节设计，能够有效改善甚至解决以上两大难题。高效层两大任务：①对信息分类整理，尽可能将其细化到各个小的领域，进而大大缩短用户检索时间，提高效率；②对数据资源进行甄别，将一些有危害性或潜在危害的数据进行处理，从而构造一个整洁健康的数据资源环境。
跨区域公共事务管理的建设涉及诸多民生问题，关系着最广大人民群众的根本利益，因此这也是各地方政府一直在不断探索的一条道路。本文就一些已有研究成果的基础上进行不断摸索创新，建立一套新的管理体系，从合作对象的选取与制度结构的设计两方面入手，详细描绘了建设跨区域公共事务管理体系的蓝图，借此希望能为有关部门或组织提供一些建议。除此之外，解决跨区域公共事务管理的根本之处，还是在于提高公民自身的水平，同时再加以政府的合理管治，相信一定能够大大改善社会公共事务管理的效果，进而日趋完美。
主要参考文献：
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[9]张紧跟.区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例[J].政治学研究.2010.3.
市域社会治理概念范文5
一、城市旧村改造的基本概念
（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（二）城市旧村改造的基本概念
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
二、城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一要害原动力。
三、违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，假如对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（一）户籍改革和社区化推进
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员治理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政治理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的治理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（二）联合执法检查、查封非法售楼处
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常碰到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
（四）舆论宣传，扼住购买群体
鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，假如确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（四）保持稳定原则
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
六、城市旧村改造问题的法律解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地治理法》、《房地产治理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）程序变通
根据我国《土地治理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该非凡法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）规划前置
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）登记制度
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（四）引导先行
规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。
（五）时限制度
市域社会治理概念范文6
〔关键词〕 交易成本；区域合作；政治协调
〔中图分类号〕D035-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）04-0047-07
〔基金项目〕国家自然科学基金课题“我国区域水资源共享冲突的网络治理模式选择与理论验证”（71003013）；国家自然科学基金课题“地方政府合作路径选择与跨界政策网络动态演进机制研究”（71303032）
〔作者简介〕锁利铭，电子科技大学政治与公共管理学院副教授，博士，四川成都 611731。
一、问题的提出
随着经济社会发展的不断加速，资源依赖型经济已经出现困境，区域合作发展、互惠共赢的局面正在全球经济中扮演重要角色。为了适应更为复杂的发展环境，区际层面的政治合作成为公共管理领域一个新的研究课题。区域公共产品和公共服务的供给需要通过协作网络的设计和构建来协调。〔1〕但是，由于市场资源配置的经济区域与政治资源配置的行政区域边界的界定原因不同，〔2〕政治协调制度的创新将依赖于各国发展实际的探索。
近年来，随着东西部间产业转移、“9+2”泛珠三角合作区、长株潭城市群、成渝经济区以及关中-天水经济区等的推行、规划与建立，我国地方政府间的合作从东部逐渐扩展到西部，从相邻区域演变为跨地域合作，从单独依靠中央政府规划到多种合作途径实现，从单一资源互补型合作到基础设施、环境、资源、旅游等经济社会全面合作等，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。由此寻求成功的区域合作、实现高效的合作治理模型以及制定适应区域合作的协调机制成为地方政府的主要职能与活动之一。
从已有研究来看，合作治理与区域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是国外公共管理学界的热点之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究结论探讨了分散化的地方体制在边界内提供公共品的效率与能力问题。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等证明区域之间的合作与集中，更有利于地方政府处理公共问题的外部性。近年来，在Ostrom〔8〕的制度分析基础上，由Feiock等人发展出制度性集体行动理论框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社会网络等实证分析方法不断对其进行充实。〔9〕在公共品、集体行动和制度分析之上，形成了较为完整的区域合作与区域治理理论。
我国公共管理学者的研究视角主要集中在对实践的解释，如一些学者通过对长三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等经济合作区域的案例分析，说明政府间合作带来地方政府的合作绩效，以及组织方式、协调途径、协作形式等模式创新。也有学者开始尝试探索区域合作的机制设计，如马捷、锁利铭在区域公共事务的兴起，区域治理问题逐渐凸显背景下，构建了包含垂直和水平结构的区域网络治理机制协调水资源共享冲突〔13〕。臧乃康将“区域”因素放入“政治协调”机制之中，认为基于政治协调的区域公共治理更多的是为了建立和维护经济秩序、社会秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障区域公共利益和公众利益。〔14〕对于我国区域合作中存在的困境，金太军、沈承诚指出行政区间协作障碍来自地方政府规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期及策略效应带来的路径依赖及巨大的交易成本。〔15〕
虽然学者普遍认同应引入交易成本分析区域合作的制度因素，但是对交易成本内部结构和集体行动的实现路径分析还有待深入，锁利铭等人指出区域合作治理的实质就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍互相连接，构建相互依赖的可持续合作网络，从而实现公共服务的供给〔16〕，提出了区域合作中的政治协调与交易成本存在的互动关系。本文在此基础上，进一步界定并分析区域合作的交易成本内涵及其作用机理，描述交易成本与政治协调之间的关系，并提出突破交易成本障碍，促成集体行动实现区域合作的政治协调改进路径。
二、我国地方政府区域合作趋势与特点
在区域合作深入发展的同时，我国地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变，地方政府在面临区域发展模式转变的过程中要在“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”的区域合作环境中理性决策、科学发展，合作也采取了规划、协议、委员会等方式进行制度性规定。
我国地方政府间关系，逐步脱离原有框架，呈现出多重、多层、多中心、多领域的特征。首先，地方之间从竞争向合作发展。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。其次，合作呈现出多重性特征。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作，比如目前一些较大的市，同时加入了不同范围的经济区、城市群等。第三，合作呈现出多层性特征。不同层级的地方政府间合作都在同时推进，最大的合作区是由广东省首先发起的泛珠三角合作区，涉及9个省级地方政府和2个特别行政区，还包括类似京津冀等；市级层面的包括湖南的长株潭、四川的成德绵以及长三角16城市等；还有不同行政级别间的合作，比如成渝经济区等，包含了直辖市、较大的市和县级城市等。第四，合作呈现出多中心性特征。表现为在合作区中的大小嵌套情况，比如成都、资阳、眉山的通讯同城化是发生在成渝经济区内部，长株潭的通讯同城化合作出现在泛珠三角合作区中。在大的区域合作边界和背景下，较低层次的行政区通过规划或自发形成了多个区域合作治理中心。
三、区域治理边界
（一）区域边界的双重性矛盾
无论在理论分析还是在实践中，“区域公共管理”与“区域经济”中的区域都是指代不同的两个概念。理论上，“区域公共管理”中的“区域”是指行政资源配置的边界，而区域经济中的区域则是市场资源配置的边界。实践中，“区域”往往是行政区概念，这一概念是基于行政管辖权的地理边界范围，是指国家为实行分级管理而划分并设立相应国家机关的区域。我国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时设立特别行政区，如香港、澳门等。经济区域则是若干个行政区域基于其经济发展水平和地理位置等条件而相结合，逐渐演变成为一系列的经济带。经过长期的发展和演变，我国大陆区域整体逐渐形成三大经济区域（地带）――东部、中部和西部。而在发展战略的推进下，形成了多个政府主导或自愿结合的经济区，如珠三角、长三角、京津冀经济区、“9+2”泛珠三角经济区、北部湾经济区、成渝经济区等等。
正因边界界定的不同，在区域合作中出现了行政区域与经济区域之间的耦合差异，为经济区或合作区的实现制造了一定边界刚。从两种区域的内容来看，在同一经济区域内既包含水平层级相同的行政区，又包含垂直层级不同的行政区，因此不同层级的行政区域如何实现经济区域内的共同发展成为区域合作的关键。“行政区经济”问题的本质在于经济区边界与行政区边界的冲突、经济中心与行政中心的冲突、横向经济网络系统与纵向行政等级系统的冲突。
（二）边界冲突的“交易成本”解释
自从科斯（1937）提出“交易成本”概念以来，其被广泛用于公司治理与制度经济学分析模型之中，成为治理理论的基石，其解释力不断得到印证。然而，“交易成本”概念的经济学出身，又掩盖其进入其他领域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市场与企业“内外部交易成本”的两难抉择来解释企业的最佳边界，这一模型的本质并非只适用于由经济人组成的企业组织，该模型更说明了在理性选择中的环境因素影响，其中的行为主体是基于理性的选择，并非基于经济收益的目标选择。公共选择理论的贡献在于其发现了经济学中的标准选择模型对于公共部门的适用性，布坎南、塔洛克等人解释了政府中理性人的目标函数及其结构，并以此提出了政治市场模型，把交易成本分析推广到政治交换中的道格拉斯・诺斯（Douglass North）在1990年发表的《政治交易成本理论》一文，则被认为是交易成本政治学诞生的标志。1996年，阿维纳什・迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治学的概念可以看出，如同“交易”存在的广泛性，在经济与政治领域中，“交易成本”也是广泛存在的。经济领域中交易成本决定了一个经济的最佳结构，而在政治领域中“交易”的概念已经被拓展为“行动过程”，其“交易成本”也决定了政治结构，比如国家的形式、决策的机制等等。
对于地方政府体制而言，行政区边界划定，在这一视角下，可以被看作是制度稳定性的体现，通过公认的行政区边界划分，地方政府能够较为有效地通过政治与行政手段配置区域内各种要素，同时也成为地方政府制定区域发展政策的激励机制，起到降低区域内交易成本的刚性约束。另一方面，对于由行政区边界划分的行政区域之间，边界成为一种府际关系的“长期契约”，这种契约具有隐性，成为各地方政府理解区域发展目标的可置信承诺。进而，经过时间推移与观念固化，这种契约同时形成了依赖性，区域发展的边界约束会沿着这条路径一直稳定进行下去，直到有新的主体发现交易成本降低的机会。
本文认为，边界界定的冲突来自于内生交易成本和外生交易成本的产生：内生交易成本是纵向行政区政府关系中的委托问题带来的激励不相容产生的成本，外生交易成本则是横向政府关系中集体行动问题产生的区域协调失灵带来的成本（见表1）。
行政区域是行使公共权力和提供公共服务的地理边界，在这种结构中，政治系统追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本来自上下级政府之间的委托关系。而区域经济中的“区域”则是资源流动与市场交易的空间结构，是参与经济活动主体以最低的经济交易成本配置资源的活动范围。
委托带来的内生交易成本是我国行政体制设计的内容，本文重点研究的是影响行政区域实现区域合作的外生交易成本问题。公共部门如果以经济区域的形式联合供给公共物品，也就是采取集体行动的范式，可以降低技术因素产生的固定成本，从而降低平均成本，但是此时因为行政区域的边界限制会产生新的外生交易成本。如果能够实现行政区之间的区域合作，以合作区的形式供给公共物品，则原有行政区域下的外生交易成本被内生化。因此，行政合作区与经济合作区的统一有利于地方政府降低外生交易成本。要实现这种统一，需要对交易成本的内部结构进行调整，利用政治协调机制实现制度变迁，从而使行政区的合作发展收益大于原有单个行政区的发展收益，而经济区的发展也会在行政区合作中得到更好的提升。
四、行政区域合作的制度及交易成本结构
（一）行政区合作：制度性集体行动
Coase在《社会成本问题》中得到这样的结论：如果市场交易成本为零，不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。〔17〕Feiock成功地将科斯定理应用到区域合作中，他认为各地方政府可以通过谈判协议来获得规模经济和政策溢出效应。Feiock指出行政区域的合作可以视为地方政府机构之间广义的集体行动，定义为制度性集体行动。〔18〕
一旦合作收益高于协商、监督等带来的交易成本，制度性集体行动就会发生。制度性集体行动的优势在于不需要上级政府或一个统一的政府部门协调各行动者之间的合作行为，潜在的行动者可以自行评估合作的成本收益水平。而联合收益及对收益分配规则的认同是促成这种集体行动的关键。集体行动是参与者之间通过相互协商议价实现的，因此行政区合作是一种帕累托改进。
沿着Coase的交易成本逻辑，当地方政府之间交易成本足够低时，集体行动可以自行调整公共物品配置，也即是说没有必要对不同地区决策行为的外溢效应进行干预。区域合作格局形成以后，同一区域内某一地区的决策对另一地区造成影响或对其施加了成本，都可以通过与被作用地区之间的协商谈判解决问题。
（二）交易成本结构分析
从上文分析可知，交易成本是影响集体行动的关键，区域合作的实现需要最小化交易成本。从内部结构划分来看，这些交易成本主要包含信息（Information）成本、谈判（Negotiation）成本、实施（Enforcement）成本，以及（Agency）成本（见表2）。
1.信息成本。信息是实现集体行动的关键，为了实现区域合作，各行政区需要发现具有共同利益的潜在合作者，并能够清晰判断谁是最合适的合作者，以试错法寻找合作者或通过上级政府的行政命令实现合作的方式是不经济的。信息成本问题包括信息不完全和信息不对称：信息不完全影响潜在集体行动者对合作利益的认识，因为对共同利益的评估需要耗费大量成本。信息不对称则会影响各主体之间的相互信任及合作动机，大量来自不同地理位置的区域具有不同的经济、政治、人口构成特征，相互之间的空间离散阻碍了信任关系的建立，各自合作动机的偏差也阻碍了集体行动的可能。
2.谈判成本。即使地方官员拥有了充足的信息，为了分配成本或利益要达成公平协议仍然需要付出成本。谈判中利益的合理分配将会受政府之间的经济条件不对称和政治地位强弱的影响。〔19〕在我国，这样的事情会发生在行政级别不相同的地区，如有些省会城市与同省其他经济政治地位较低的城市之间进行合作谈判，甚至副省级城市与周边县市之间的谈判，都会表现出优势。在此基础上，包括拟合作各方就协议所涉及的内容、达成的目标以及各自的分工、约束机制的建立等，进行反复的磋商讨论所耗费的时间、物质及机会成本。
3.执行成本。集体行动的执行必定会有成本，除非合作各方做出可置信的承诺，但这几乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，参与合作的行政区可能会因为外界环境变化带来的合作协议价值改变而产生违约行为，从而导致集体行动的执行风险。〔20〕如当合作的不同行政区进入了不同的发展阶段，原有的利益分配格局可能会影响各自对合作收益的评价，那么一些合作者将有动机打破合作框架，改革合作内容。另一方面，合作框架的执行有许多不可预见性，当其实施成本偏离预期实现合作成果的最低成本时，这些额外的成本也是构成执行成本的重要内容。
4.成本。作为代表地方利益的谈判人，在实现区域合作中，会产生机会主义和道德风险的问题。问题不仅会影响达成协议的成本也会影响地方政府协议间的合作履行效果。参与谈判合作协议的政府官员就是人，当政府人在地方政府合作协议的谈判过程中所持有的认识与他们所代表的公民以及上级政府的委托出现偏差时，成本将会上升。〔21〕而成本的大小与政府组织的结构、行政权力和政治激励机制相关，因为这些制度安排产生的不确定性会对地方政府官员产生影响。
五、促进区域合作的协调机制
交易成本在区域合作中存在的广泛性，既解释了区域合作的障碍，也提供了改善区域合作的途径，即通过政治协调改变交易成本结构，进而改善合作困境，为区域合作的实现构建良好的环境。所谓政治协调，是中央及地方政府从自身理性出发，通过构建政府主体间的正式与非正式合作契约及其激励机制，改变其合作意愿，形成集体行动，优化合作模式，形成最优合作结构，降低合作交易成本，实现帕累托改进的一系列制度安排。
（一）政治协调的基本思路
政治协调的目标是通过调整交易成本及其结构，构建合作关系，淡化行政区边界在合作中的作用，实现行政区与经济区行为主体的目标一致。一方面，上级政府需要减少管辖区各行政区政府之间的合作壁垒，或通过创造合作的政策平台降低由于信息和谈判造成的交易成本。另一方面，参与合作的地方政府要在进行合作项目上建立有效可行的监督激励约束机制，明确政府合作治理的主体、客体及其相应的职能、规则等，减少由于执行和产生的交易成本。
政治协调可以视为一种在复杂的环境下降低交易成本的机制。政治协调既不能单纯采用市场手段，因为在此情境下没有价格机制；也不能完全依赖行政手段，因为不同地方政府之间不存在上下级之间的关系，即使是作为上级地方政府使用“拉郎配”的强制行政手段，也会受到区域类型、竞争状况等因素的影响。因而需要来自不同层次、不同领域和不同部门的利益相关者的参与才能构建一个合理的协调机制，这种协调机制被Provan & Keins视为网络治理（Network Governance）〔22〕。网络既是一种结构，也是一种治理机制。这种结构中引入了各类利益相关者，从而实现知识和信息共享，降低交易成本。同时网络也是兼具了市场和行政两种调控手段的综合协调机制，可以实现合作区域的政治协调。
（二）政治协调机制
本文强调政治协调降低交易成本，促进区域合作的目标。政治协调机制的核心在于改变交易成本结构，Feiock提出的合作交易成本的结构揭示了整个合作过程将产生的合作成本，包括出现在合作行动前的信息成本、合作行动中的谈判成本、合作执行中的执行成本与合作绩效实现中的监督成本。区域合作的交易成本结构决定于制度安排与制度工具的设计，包括信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制。
这里，以“9+2”经济合作区为例，分析政治协调机制对交易成本的作用。①2003年以来，由广东省倡导并得到福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等八省（区）政府和香港、澳门特别行政区政府积极响应和大力推动的泛珠三角区域合作（即“9+2”）已举行过七届合作论坛暨经贸洽谈会。在中央及各地方政府的支持下，经过“9+2”政府的共同努力，泛珠三角区域合作初显成效，整体上呈稳步推进的态势，并得到了广泛赞同。
“9+2”通过政治协调机制，以不同协调手段调节交易成本结构，从而实现交易成本较低的目标。其协调框架可以通过图1给出，具体而言，各交易成本类型的控制是通过不同的政治协调手段来实现的：
（1）信息共享：信息成本是信息不对称和信息不完全带来的，“9+2’通过构建公共信息网络平台，如“泛珠三角区域合作与发展论坛”与“泛珠三角合作信息网”等对合作领域、合作方式、合作框架及合作协议等实行全面公开。
（2）平台建设：平等互利的谈判平台建设是“9+2”降低谈判成本的途径。经过七次合作与发展论坛暨经贸洽谈，合作的11省区市在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等领域展开全面合作，并取得了成效。
（3）政策网络：为实现合作各方的信任及平等从而促进合作的实施，“9+2”每一次论坛都会签署不同领域的合作协议及合作纲要。进一步，为保证合作纲要的有效实施，还引入了公众参与机制。例如近年来，广东在主要新闻媒体推出70多个专题专栏，刊播4300余篇新闻稿，建立了实施《珠三角规划纲要》（简称《纲要》）网络专栏；举办68场实施《纲要》群众论坛，拓展与公众沟通互动渠道。2011年超过17万网民实名参与网络问卷调查，对各市实施《纲要》工作进行评价评分。
（4）激励机制：合作绩效是各合作参与者最好的激励机制，近年泛珠三角的九省区与港澳的总贸易已占内地与港澳总贸易的70%。通过比较优势下的互利合作，不但各省区取得了合作绩效，对国家发展战略的贡献也十分突出。“9+2”既有东中西地区、港澳地区，又有沿海、沿边和内陆省份，既有经济发达地区，又有欠发达的革命老区、贫困地区和民族地区，涵盖了我国区域经济的所有特征，加强这一区域的合作与发展，本身就是对国家区域发展战略内涵的极大丰富。
交易成本的降低有利于经济区之间的合作，同时合作区域之间用合作替代竞争，将有利于突破行政区边界，改善经济区与行政区界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通过实证研究指出，交易成本和竞争程度较低的情况下，地方政府之间更易进行广泛的合作，并且合作程度会更强。从“9+2”的例子也可以看出，打破行政边界，实施大区域的共同发展是以低交易成本和合作替代竞争为基础的。〔23〕
六、结论
地方政府合作与合作区建立带来了区域行政管理改革的挑战。与现有关于我国区域合作的研究范式不同，本文的视角在于揭示交易成本内部结构对区域合作的影响，以及如何通过政治协调手段改善交易成本的内在逻辑。交易成本可以被分解为信息成本、谈判成本、实施成本和成本，这种分类强调了对地方政府间实现合作的影响。Feiock将其界定为制度性集体行动的交易成本。Feiock的研究重点是对交易成本与ICA的理论关系的构建，我们的研究则是探讨我国实践如何突破这些交易成本实现实质性的区域合作。
区域政治协调的重点在于降低区域合作的障碍，“9+2”的实践证明信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制是实现降低交易成本的有效途径。细化交易成本结构，通过政治协调手段弱化竞争强化合作，模糊行政区边界，内生合作区，达到突破行政区与经济区边界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一种理论探索，“9+2”的实践可以成为未来我国区域发展战略的一条可行路径，而交易成本与竞争合作之间的理论关系可以为区域合作研究提供新的视角。
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