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村级社会治理内容范文1
关键词：村民自治村治型态村治的循环乡土政治
中国人特别关心由谁来治理村庄，因此有“能人治村”和“恶人治村”之说。的确，不同能力和品性的人治理村庄，会有相当不同的结果。自1987《村民委员会组织法》开始试行，特别是1998年正式颁布实施以来，按法律规定，村干部应由村民选举产生，村民选举什么样的人上来当村干部，就产生了什么样的村级治理型态。因为村庄社会面对的问题及村庄社会内在性质的差异，在选举和治村型态上，有着颇为复杂的关系。本文试图讨论这种关系。
一、村级治理的四种型态
我们习惯说“能人治村”或“恶人治村”，是以村干部个人的品性和治村能力来评论村级治理的型态。在这个意义上，我们可以区分出四种相当不同的村级治理型态，即好人型、强人型、恶人型和能人型村治。好人是从治村干部的品性上讲的，一般具有良好人品和人缘，不愿随意用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民，也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。正因为好人不愿惩治村民，对于村中一些不良倾向与行为不闻不问，害怕得罪村民，而被村民称为“老好人”。好人治村的优点在于，他一般不会化公为私，谋求私利，他也不会在村中为非作歹，他因为缺乏足够的个人魄力而不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。好人治村也有不足，其中最糟糕之处是好人往往迁就村中恶行，缺乏与坏人坏事作斗争的勇气和决心，也没有抵制村中不良势力的个人魄力。总体来讲，好人治村，因为个人能力和性格上的特点，他很难为村民创造额外的公共收益，一般也不会损害村民已有的公益。好人治村，无所作为，无为而治。
与好人相对应的是强人。强人也是从品性上讲的，性格强悍之人，这样的人敢于承担责任，敢于与村中不良倾向作斗争，他往往具有令一般村民畏惧的健壮身体、社会关系或暴烈个性。强人治村的好处是他敢于碰硬，在大多数村民的支持下，他敢于惩罚那些有损全村公益的行为和村民，他通过减少村中少数人的收益，而创造于全体村民更多的收益。
在不能受到足够约束的情况下，强人很容易向恶人转化。恶人一定是强人，但与强人不同，恶人的私欲更重，治村手段往往超过法律所允许的界限，而最终引起民怨沸腾。恶人治村一方面可以通过抑制村中一些有损公共收益的行为，为村庄创造一些收益。好人办不了的公共工程，恶人治村反而可以办好，村民一直期待的村庄秩序（比如对付地痞的搔扰），好人可能无法提供，恶人却可以轻易办到。另一方面，恶人往往乐于将自己为村庄创造的公共收益据为己有，更有甚者，恶人治村时，他可能不仅不创造新的公共收益，而且为了个人私利捞取本身就不多的村中公益或损害公益。
恶人不会受到村民的欢迎，村民怀念起好人和能人来。所谓能人，是指那些有特殊经营头脑和一技之长的人，尤其指那些已在市场经济的大潮中，自己率先发家致富的村民。为了不辜负村民对自己的期望，这些能人在自己发家致富之后，也有参与村庄治理的热情，希望通过自己的经营头脑和一技之长，带领更多村民致富。能人治村的好处很多，第一，在个人已经富裕起来的情况下，他一般不会打村中公益的主意；第二，他有带领村民致富的能力，也有为村集体增加公共收益的办法。不过，能人治村并非百好，其中的一大弱点，是能人治村时，他一般期望在已有个人经济成就的基础上，通过当村干部来获得村民对他声誉上的认可，他期待经济现实变为社会声望。或者说能人当村干部，具有强烈的声望取向，他并不愿因为治村，而得罪村中任何一个村民，因此，他的治村与好人治村有相似之处，不同的是他不愿如好人治村一样碌碌无为。能人治村，倾向于在不得罪任何一个村民，即不减少任何一个村民收益的情况下，额外地为村集体创造公共收益空间，他试图通过这个额外的收益空间，来获得他当村干部所期待的政绩、面子和声望。现实中的村治型态往往是以上四种类型的混合。不过，现实中也很容易区分出一种主导型的治村型态。以上依据村干部个人能力和品性划分为好人、强人、恶人和能人四种可能的村治型态，对于把握当前中国农村村级治理的现状，特别是其间的变迁，大有益处。以上四分中，好人是品性好、能力弱的一类人，恶人是品性不好，但能力强的一类人，强人和能人都是品性好且能力强的一类人，但强人比能人更愿意和敢于得罪村中少数村民。在此类的村级治理中，决定村治型态的好人或强人，是村民选上去的，这些选上去的好人或强人在治村的实践中，会表现出自己的优点和缺点，他们因此决定了自己在下一轮选举中的命运。有时候，村民会不满于好人治村时的软弱，而选出强人来，强人治村很容易变成恶人治村，村民便又怀念起以前的好人来。这就构成了民主化村级治理型态的循环。本文试图讨论这种循环的过程与条件，并试图构建一个理解乡土中国的政治理论框架。
二、民主化村级治理的理想状态
从理论上讲，民主化村级治理，就是村民通过民主来获得村庄秩序的办法。民主作为一种方法，就是少数服从多数，由多数人决定村庄事务，决定由谁来具体承担村务的办理。村一级民主因为是社会民主而非国家民主，缺乏少数服从多数所需要的暴力强制工具，因此，民主化村级治理面对的最大问题是如何在获得村庄秩序的过程中，让少数反对者顺应村民大多数人的决定，从而将村务办理下来[1]。
构成少数反对者顺应村中大多数人意愿的力量大致有三种，一是村庄舆论的压力。出于对村庄大多数村民道德指责的恐惧，对村务决策不满意的少数村民不愿意公开反对，而顺应了村中大多数人的决定。村庄舆论压力正是涂尔干讲的构成“机械关联”前提的集体意象。在当前迅速转型的中国农村社会，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力越来越不能构成少数村民忍受利益损害的力量；二是村干部个人的才干、魄力或强悍。善于说理的村干部更有能力将村民大多数人作出的决定变成全村村民的决定，他会找那些在村中有影响的反对派私下交谈，让这些反对派觉得只要忍受了暂时的利益受损，立即会有更多的利益回报，或者不能忍受暂时的利益受损，不久会有更多的利益损失。“软硬兼施”，村干部的个人魄力在村务决策的实施过程中起了重要作用；三是村集体占有经济或其他资源的数量。较多的村集体经济资源不仅减少了举办村中公共工程和公益事业对村民的依赖（比如不需要事事向村民提取费用），而且增加了村干部奖惩村民的能力。正是因为村集体经济资源的不同，民主化村级治理可以区分为“动员型村级治理”和“分配型村级治理”[2]。
在村庄公共舆论可以发挥作用的情况下，对村干部个人才干和村集体经济资源的要求就会不满，村庄秩序依靠村庄内聚力来获得。在这种村庄的民主中，村民大多会选那些德高望重或一致赞同的人出来主持村政，办理村务，民主的办法只不过是对村庄古老惯例和传统的承认和认同。这类村庄在当前中国已不多见。
缺乏公共舆论压力的民主化村级治理不得不对村集体资源和村干部个人才干提出要求。其中村集体经济资源状况是不可选择的，村干部个人才干的可选择性因此显得尤为重要。正是村干部个人才干的可选择对于民主化村级治理的重要，构成了民主化村级治理型态变动的关键。
从理论上讲，村集体经济资源较少的动员型村庄，更加依赖于村干部的个人才干来发挥其对民主化村级治理从而对村庄秩序的基础性作用，因为村干部更缺乏对付少数反对派以实现村民多数人意愿的手段。村集体较多的资源为村干部提供了较多的治村手段，村民选举村干部时，就更多从村干部的品质方面选择那些能人和好人上来。在农村集体经济资源较少的村庄，好人无法对付少数反对派，村民盼望一个可以压服少数反对者从而为村庄提供公共秩序的强人。也就是说，在民主选举村干部的总体倾向上面，不同类型村庄会有不大相同的民主化村级治理型态出现的机率。分配型村庄倾向于好人和能人型村级治理，动员型村庄呼唤强人型村级治理。正是这种不同的总体倾向性，构成了分配型村级治理与动员型村级治理略有些不同的村治型态变动的底蕴。
三、选举和村级治理型态的循环
可以选择任何一种民主化村级治理的型态作为讨论的逻辑起点。我们以好人型村治为逻辑起点。因为好人缺乏说服或压服村中少数人的能力，而可能构成对村庄秩序的损害，村民期待村中有魄力的强人出来为村庄秩序服务；强人在治村的过程中，很容易过度使用自己的强悍，当他感到村民构不成对自己的强有力监督时，他很可能会借办理村务之机，为自己谋取私利，这种谋取私利行为被村民发现，但村民慑于强人的强悍而敢怒不敢言，这样的强人也就变成了村中恶人。下次选举，这样的恶人就会落选，村民试图选出一个能人出来；当村中能人较少或没有能人愿意出任村干部时，村民被迫再选好人，而能人若愿意出来当村干部，他的当选似乎不成问题，但能人因为不愿意得罪村中少数人而可能造成村中公益的损失，他这时必须创造出更大一块在每个村民之外的公共收益，当他可以创造出这种收益时，他会受到村民更多的信任与期待，若他只能创造出较少的额外公共收益时，他会感到村民的不满，他发现当村干部并不能获得自己所渴望的面子和社会声望，而是“两头受气”，他便会在任期届满时退出村干部的竞争。以上关于民主化村级治理型态的变动过程，构成了村治型态循环的一般图景，加入更为具体的背景材料，可以将此一般图景描画得更为清晰一些。以下我们分别描画动员型村庄和分配型村庄民主化村治型变动的不同侧重点。
在动员型村庄，因为村集体经济资源较少，村中举办公共工程和公益事业的第一步，是从村民中提取人财物资源，这个提取资源的过程是村级治理中最为艰难的过程，村干部必须有足够说理的耐心和可靠的魄力让每个村民相信，这种提取有益于村庄秩序从而有益于每个村民的生活。换句话说，村干部必须是能说会道、性格强悍的强人，他有能力让村民服从村庄公益。不过，从村民手中提取出资源还只是整个治村进程的第一步，村干部必须用这些提取出来的资源为村民创造足够多的公共收益。在当前乡村关系条件下面，村干部很可能迫于乡镇收取税费的压力，而将本应办理村庄公益的资源“挪用”上缴。此外，动员型村庄也往往是经济贫困的人口流出村庄，人口流出是村中精英人物的流出，这种精英人物的流出，使村庄生活的未来预期大打折扣，村庄的历史感难以创造。掌握着村庄资源但缺乏历史感的强人村干部就很可能用这些资源来谋取私利。最终，强人村干部是将举办村庄公共工程和公益事业的资源提取上去了，他们却一直不能创造出村民渴盼已久的公益出来。这样的强人伤透了村民的心，村民下决心在换届选举中让他落选。村民渴望好人上来。好人也许创造不出村庄公共收益，但他起码不会象强人村干部那样“软硬兼施”地从村民手中提取本来不多的资源。
开始的时候，村民会满足于无为而治的好人型村干部。不久村民却发现，好人村干部不仅创造不了公共收益，而且没有足够的能力调解村民之间的纠纷，对付村里村外的地痞，以前多少还能维持下去的日常秩序，现在也举步维艰：播种季节急需的灌溉用水无法引流过来，村中道路越来越坏，一些人更加敢于明目张胆地将村集体的树木锯为己有。村民深深感到了好人治村的不便，好人也发现自己在治村过程中难有作为，村庄因此陷于瘫痪状态。这样，动员型村庄民主化的村级治理正如那些低度关联村庄一样，陷于赢利型经纪和半瘫痪状态的循环之中[3]。
分配型村庄因为村集体占有大量经济资源，村干部不必从村民手中提取资源来创造村庄公共收益，他需要合法地使用好村集体的经济资源来满足村民日渐提高的对村庄秩序的期待。
与动员型村庄对强人的渴望不同，分配型村庄首先需要有能力创造村庄公共收益的能人。能人可以凭借自己的经营头脑和在外面见过的世面，较一般人更为有效率地使用村集体经济资源去创办企业，建造公共工程，能人创造出了多于村民期望的村庄公益，村民更加信任能人，能人对治村也更加信心百倍。
信心百倍的能人往往期望创造更多的村集体经济实力。他更愿积累，而不大情愿将村集体的财富分给每个村民享用。这个能人的积累倾向引起村民的反感，村民愿意一个较少主见的好人上来，将村集体的财产量化到村民个人。好人愿意顺应村民将村集体财产更多量化到个人的意愿，但好人往往难以做平这个量化到人的工作。一些村民说分给自己的太少了，另一些村民说有些人分得太多。分来分去，好人累得不行，强人便出来了。
虽然分配型村庄因为村集体较多的资源，而减少了村干部对付少数反对派的困难，但村中的少数派仍然存在：旧村改造时，少数村民拒绝接受其他村民都已经接受的拆迁协议，一些村中地痞以远高于市场的价格要求承包村集体公共工程等等，能人和好人都无法解决这些问题，因此，分配型村庄有了强人治村的空间。
比较动员型村庄和分配型村庄村治型态的变动趋向，动员型村庄是以强人治村为中心轴的，分配型村庄则以能人治村为中心轴。动员型村庄的村治型态主要在强人和好人之间循环，很容易滑向恶人治村。分配型村庄的村治型态则主要在能人和好人之间循环，强人有时成为村民期待的目标。
四、理解乡土中国的政治理论框架
二战以后，拉丁美洲一度成为世界现代化最为迅速的地区，但很快，随着农民的破产，大量城市贫民窟的形成，城市化和黑恶势力结合，造成了民主选举的文官政府的困境，渴望秩序的国民期待军人出面维护社会秩序，军人便屡屡，形成了民主政府和军政权之间的拉美式政治循环，这种政治循环加剧了拉美一些国家的政治动荡，并影响了拉美国家的经济发展。如前所述，恰好在中国农村的民主化村级治理中，也容易出现（事实上在很多地区也的确出现了）这种类似的循环。这种循环不是一种偶然现象，而是与民主这种治理方法，与当前村庄的实际处境，与中国特定的发展阶段密切联系的。
民主化村级治理的特殊性或说乡土中国政治的特殊性在于：第一，国家当前的财政还无力为村庄提供足够的公共服务，比如公共工程建设和社会治安的维护等等，而需要由村庄组织起来自我提供，即《村民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务”；第二，民主化的村级治理本质上是一种社会治理而非国家治理，但是，村级治理所提供的公共服务具有强烈外部性，是在村庄而非可选择的村民中实现的，这样，民主化村级治理就存在一个如何克服大多数人的决策与对少数反对者的说服的问题。前者决定了村民自治与城市居民自治完全不同，民主化村级治理是以村庄是一个相对独立的社区共同体为基础的，而居委会只是整个城市街道的一个分子，并非独立的社区，更不能成为一个相对独立的共同体。后者决定了村庄社区公共舆论，村集体资源以及村干部个人才干对村级治理具有的决定性作用。因此之故，要建立理解乡土中国的政治理论框架，就需要在以下一些方面有所认识。
第一，村庄社会是一个相对独立的社区社会，具有社区共同体的性质，其中的关键有二，一是村庄社区有相对独立的秩序空间，二是国家也有意识地希望村庄社区获得自我秩序。
第二，村庄社区相对独立的特点，为村庄公共舆论发挥作用提供了空间，但因为村庄“机械关联”大多解体，村庄公共舆论在保持村庄秩序中的作用不是很大。
第三，村集体经济状况和村干部的个人能力是民主化村级治理中可以调用的两种关键资源，相对来说，村集体经济状况是稳定的，因此，构成对民主化村级治理重要的可变资源正是村干部个人能力本身。第四，正是以上三个方面的原因，民主化村级治理并不是简单的多数人对少数人的决定机制，也缺乏某种稳定的村治型态。大多数情况下，村级治理因为其特殊的问题，而引发一轮接一轮的村级治理型态的循环，村民每一次具体的选择，都会引起一次新的选择可能性。这种村治型态的循环，与民主化村级治理的内在矛盾有关。
第五，村民是人而不是理论逻辑上的不变的符号，因此，在民主化村级治理的过程中，村民会从实践别是从每种村治型态中形成他们自己的政治经验，这种经验积累的越多，他们就会越成熟，民主化村级治理向良性方向循环的可能性就越大。
五、结语
研究民主化村级治理型态及其循环，有助于我们认识当前乡土中国政治的具体处境，深化我们理解乡土中国政治的现实状况。即便是乡土政治，也不是一种线性的运作模式而具有十分复杂的表达方式。本文只是对乡土政治的逻辑分析和推论，这种逻辑分析和推论的结果与我们近年较多的经验研究是吻合的。有了这种对乡土政治的把握，就可以封住那些一叶障目，认为民主化村级治理不过是些黑金政治和恶人治村，由此否定村民自治制度合理性的人的口，也可以防止那种对村民自治实践可能性的简单化认识，真正将村民自治这一民主化村级治理的研究推向深入。
[1]参见贺雪峰、何包钢：“民主化村级治理的两种类型”。
村级社会治理内容范文2
关键词：村民自治治理社会关联乡村关系
Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance
HeXuefeng
Abstract
Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.
KeyWords
Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage
一、引论
学术界对村民自治的关注，存在着两种分野，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治；一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看作一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民自治民主方面的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。
因为已有太多关于村民自治民主方面的研究(参见景跃进，2001)，本文试图从村民自治治理的方面来作些讨论。村民自治治理的方面可以看作是一种民主化的村级治理，这里的中心词不是民主而是治理，关注的焦点是民主化村级治理作为一种可供选择的治理制度，其效能如何，社会基础如何以及在当下中国特定国家与社会关系状况下的适宜性如何。
当前关于民主化村级治理的研究相对薄弱，已有的研究主要集中在对村民自治效能的实证调查中，这些实证调查为展开民主化村级治理的理论研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。进一步展开的关于民主化村级治理的研究不仅较少，而且大都建立在一些想当然的信念中，缺乏扎实的实证调查和深入的逻辑推证，这一点在赞成和反对村民自治这一民主化村级治理制度的双方并无根本不同。还有一点也很有趣，即学术界和地方行政官员对村民自治这一民主化村级治理制度的价值和实践效果的评价，大多数时候都是恰恰相反的。
就学术界对民主化村级治理的信念而言，大多数学者对以下命题是不加置疑的，如人们相信，真实的竞争性的选举，一定可以选出村民满意的村干部，这些村干部在民主化的村级治理中，会保护村民的权益，起码不会损害村民的权益；又如，人们相信，由村民选举产生的村民代表，既可以通过村民代表会议的形式决策村务，监督村干部，从而约束村干部的行为，又可以通过在村民代表会议中协商妥协，形成有益于村民的决议，并有能力将这些有益于村民的决议贯彻到村民中去；再如，人们相信，只要是真正对村民有益的事情，只要让村民有足够参与表达意见的渠道和民主决策的机会，这种有益于全体村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他们知道如何选择于自己有益的决定。等等。
考察民主化村级治理，需要讨论这些未加置疑的信念。本文希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。之前，我们来讨论民主化村级治理面临着的共同乡村关系前提。
二、民主化村级治理的乡村关系前提
当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同时解决村务和政务。1998年通过实施的《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发外生型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政施加于村一级的政务，正体现了这种强加法则。不是村一级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，源自国家现化要求的政务可以有三种办法来予完成：第一是由基层政权即乡镇行政施达于村，比如由乡镇行政直接向农户收取税费，控制生育等等。一般地说，由于当前分田到户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政无力直接面对千家万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，监督成本也太高，代价太大（温铁军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政设置向下延伸至村，即在村委会这一村民自治机构以外设立乡镇行政下派的另一个村级组织，由这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中将政务和村务集于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务与政务的办法都不是完美的办法，有利也就有弊。事实上，在当前中国转型期的现代化特定阶段，也很难有一种完美的既可以处理好村务又可以解决好政务的办法。当前村民自治制度安排中希望通过村民自治来同时解决村务和政务的特征，与其说存有制度安排上的缺陷，不如说在村民自治制度运作中，我们如何直面这种缺陷。换句话说，在讨论民主化村级治理时，我们必须面对以政务和村务合一为表征的乡村关系前提。无论乡村关系在名义上是领导关系还是指导关系，乡村之间都存在关系，这种关系一般以乡镇行政掌握着较村委会多得多的经济资源、社会资源、文化资源乃至组织资源为前提，在乡村关系中，乡镇行政为主动的占据优势的一方，村委会是处于被动和劣势的一方。
在村民自治制度安排中，乡村关系中乡镇行政的优势并不是以传统人事上的任免权为依据的。村委会由村民选举并对村民负责，因此，理论上，村委会与乡镇行政是两个对等的法人实体，乡镇行政无权要求村委会一定做什么，村委会也有拒绝乡镇行政政务的组织制度上的理由。这种情况下，乡村关系中政务与村务合一的前提在实践中就有组织制度以外的办法，这种办法在过去的村民自治实践别是在1998年之前《村组法》试行期间，乡镇行政大多是以操纵村委会选举或直接任免村委会成员这一明显违反《村组法》的办法实现的，这一点已为绝大多数农村政治观察者所观察到。1998年《村组法》正式颁布实施以后，法律的严肃性和执法力度的加大，提高了乡镇行政以操纵选举和直接任免村委会成员的办法来实现乡对村控制的成本，而当前农村经济普遍不景气，农民负担过重所造成的乡村关系的紧张，进一步增强了村对乡镇的抵制决心。这种情况下，乡村关系便存有两种可能前途，一是乡镇行政利用资源优势来控制村干部，并逐步与村干部结成利益联盟，村干部为乡镇办理政务，乡镇干部对于村干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗透。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一坏一好。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既得利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，即处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为从而决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。
三、社会关联度：村级治理的村庄基础
从理论上，我们都相信制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽视制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开它的村庄基础。
我们在另一项研究中，将构成村民自治制度基础的村庄性质以传统文化和社会分化两个维度进行了区分，并特别讨论了缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构（贺雪峰，2001A）。我们认为，关注村庄社会分层和社区记忆之所以重要，是因为社会分层和社区记忆构成了村庄中人与人之间联系的性质与程度。社区记忆强烈的村庄不仅构成了村民对村庄的认同，而且构成了村民一致行动的理由。社会分层可以在村庄形成经济社会资源优势者，他们较一般村民掌握更多经济社会资源，这种经济社会资源的优势很容易转而成为人际关系上的优势，从而具有建立强人际关系的潜力。一般地，在那些社区记忆缺失和社会分层缺乏型的村庄，因为缺乏传统的社区认同和现代的社区精英，而使村民的联系减弱，一致行动能力下降，这种一致行动能力的下降，会带来村庄秩序的严重问题，诸如经济的协作难以达成，无力抵御乡村组织的过度提取，缺乏一致对付地痞的能力及无力解决社区共同面对的道德难题等等（贺雪峰、仝志辉，2000）。
从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱也即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，或在维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与缺失记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种低度社会关联的村庄。在这种低度社会关联村庄中，村民类似马克思所说一个一个的马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆型村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且使村民在一致行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到损害时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益而行动。明显的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势资源的村庄精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一呼百应的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应能力的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民与村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正是这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农村的大队小队干部却与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，以消极的方式对抗着的强制力量；而在河南这样的北方农村，一统到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中（曹锦清，2000），南方农村与以河南为代表的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，村干部在时期仍然受到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，村民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵制上级可能脱离农村实际的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。
四、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例
《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐符。按一般的理解，这种民主化的村级治理，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所亟需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会大有进展。
现实是否会如以上设想乐观，还有待民主化村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论低度社会关联村庄民主化村级治理可能存有的问题，来作一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理的村庄基础这一重要问题。
从理论上讲，由村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表者和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会成员和具有在村务决策管理和监督方面权力的情况下，村干部的行为会具有典型保护型经纪的特征（杜赞奇，1995）。但是，保护型经纪的行为并不是凭白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政据理力争时，他们认为在经济上是合算的。在低度社会关联型村庄，村民是原子化的，村干部很难从原子化村民中获得自己行为的文化价值，这样，解决村干部维护村民利益的动机就必须从当村干部的经济收入方面考虑。事实上，在低度社会关联村庄，是否出任村干部，的确大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，他们出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在与掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部（选举或任命本质上并无不同），他们缺乏与乡镇对立的积极性。
在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。
好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。
新上来的强人干部当然不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。
这些赢利型经纪往往做过头了，以至于引起村民的强烈不满。村民会在下次选举中，将这些骄横的强人选下来，再选一个好人上去。好人上去后，他没有强人的强悍和魄力，他又不能从原子化的村民中获得强力支持，因此，纵使他有着抵制乡镇行政不合理要求和办理与村民生活息息相关村务的良好愿望，他也缺乏这种能力。他既无个人的强悍，又无来自村民的支持，这是他难以有所作为的实质所在。他无所作为造成的村务政务的瘫痪状态，再次引起乡镇行政和村民双方的不满，下次选举，他便退出了村庄治理的舞台。
这样一来，在低度社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可能出现的一种理论上的结果，是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环。细心观察当前中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头（贺雪峰，2001B）。
五、结语
以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联村庄，特别是在那些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化的村级治理这一外来的制度安排，社区内部就会产生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以较外来制度安排低廉得多，也有效得多。外来的民主制度安排有时可以发挥作用，不是因为外来的制度真正起了多么重大的作用，而是外来制度碰巧合乎了过去村庄中那些没有成文写出来的惯例和传统。
这似乎是说在村庄秩序的保持中，外来的制度安排诸如村民自治制度没有什么作用。这当然不是事实。以上所列举的低度社会关联村庄和高度社会关联村庄制度安排效能的结果只是一种理论推断，即一种理论上的可能性。现实的农村较以上理论可能性要复杂得多。同时，在当前中国处于转型期的复杂情景下，所有对农村性质及其关于村庄社会关联度的讨论，都具有暂时性。
这还不够。制度绝不只是一个被动的因素。制度在很多时候是塑造世界的力量，正因此，我们应该对村民自治这一民主化的村级治理制度保持高度关注。良好的制度安排可以创造出巨大的可能性。村民自治制度正是这种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，这种制度使得一些本来缺乏希望的村庄依靠自身的力量拯救出来。本文考察民主化村级治理的村庄基础，不是要得出关于村民自治的悲观结论，而是希望关注农村秩序的学者注意到村民自治制度对村庄性质的依赖。不具体考察到村庄性质这一层面，也许我们得不出多少关于村民自治实践效能的有用结论。
如何考察村庄性质或如何理解民主化村级治理的村庄基础？我相信，没有对实践的深入了解，没有对村民自治实践深入广泛的田野调查，抽象的理论研究和制度研究是没有用处的。从纯逻辑的角度来推论制度应该具有的效果，总会发现逻辑考察环节的不足。没有一门实践的学问可以完全依赖于逻辑推论。一方面，逻辑推论无法把握实践的全部细节，也无法把握实践中不同细节不同的重要性。一方面，逻辑可能性总是多样的，而实践的结果却是具体的，在对村民自治的研究别是对村民自治治理方面的学术研究中，更多一些实证的研究，对学术和实践都会好处多多。
而关于村民自治这一民主化村级治理制度安排来说，本文的考察试图提供一种与主流所想象的村民自治制度实践效果略有不同的可能图景。这种可能图景不否定村民自治制度对于今天中国农村基层政治实践的重要价值与作用，但村民自治制度的好并不是其道义和政治正确上的好，而应该是于农民的生活，于农村的发展和于当前中国特定的现代化有益的好。脱离农村实际来讨论村民自治制度，以对村民自治的一些想当然的信仰为基础来讨论村民自治的民主价值，不说全错，起码有些文不对题。
最后，既然村民自治制度是需要有村庄基础的，考察村民自治发生作用的村庄基础，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能会给实践更多一些机会。
参考文献：
曹锦清，2000，《黄河边的中国》，上海文艺出版社。
杜赞奇，1995《文化、权力与国家》，江苏人民出版。
贺雪峰，2001A，“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》第2期。
贺雪峰，2001B，《遭遇选举的乡村社会——荆门市第四届村委会选举观察》，即出版。
贺雪峰、仝志辉，2000，“论村庄社会关联”（未发表）。
景跃进，2001，“村民自治的意义阐释和理论化偿试”，第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文，香港中文大学。
村级社会治理内容范文3
为严格落实村级民主议事决策制度，确保村级事务规范运行，村两委积极响应上级号召，开展村级民主议事决策制度落实专项自查工作。村两委首先回顾过去一段时间的工作，尤其是自“村村通”“户户通”修路工程以来，重点围绕落实“四议两公开”“三务”公开村级议事协商制度等情况展开自查。
一、“四议两公开”自查情况
村两委明白“四议两公开”的具体内容，针对村里的议事项目，修路工程，召开党员及村民代表商议决定，决议及修路方案，在村务公开栏张贴公示，接受党员、村民代表社会舆论监督。“四议两公开”工作制度，调动了广大村民参与修路建设的积极性，提升了村级重大事项的决策制度化、民主化规范化水平，全面提升了村级治理水平，得到全村党员和村民的普遍认可。
二、“三务公开”自查情况
我村“三务”公开栏设置在村委大院门口，村民们可随时看到“三务”公开的内容。
三、村级议事协商自查情况
村级社会治理内容范文4
关键词：村级不良债务；新公共管理；乡村治理
中图分类号：F306 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2006)08―0050―07
乡村两级不良债务的大量存在成为我国目前乡村治理中存在的突出问题。大量乡村不良债务影响了社会稳定，阻碍了农村各项改革稳步推进，制约了农村社会经济发展。积极探索化解和防范乡村不良债务之策，在上世纪90年代末就已成为学术界和各级政府共同关注的话题。从2004年起连续三年来的“中央一号”文件中都能看到政府对化解乡村债务的重视。
一般认为，乡村两级不良债务大量出现在上世纪90年代。对于化解前乡村两级不良债务的规模，不少政府部门、国内学者分别作过测算。不同的统计口径得到不同的统计结果，但乡村不良债务总规模以千亿计，村均不良债务以十万计，已是共识。
很多学者、政策工作者都研究过乡村不良债务。各级政府从上世纪90年代后期开始高度重视乡村不良债务，1999年国务院办公厅下发了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，在调研基础上对乡村两级不良债务的形成原因、化解方法作了政策纲领性的论述。国内学者们所作的诸多研究没有超过国务院办公厅下发的通知中所总结出的内容。而且各级政府部门、大部分学者很少区分乡镇级债务和村级组织债务，常把二者混同一体，统称为乡村债务。的确乡镇、村两级债务有诸多共同之处，如债务规模、负债面等。但乡镇政府与行政村所掌握的不同资源、不同权力来源以及由此决定的不同权限和职能等决定了二者的债务有很多相异之处，突出表现在债务结构方面。笔者把本文所研究的对象限于村级债务。
从1999年各级政府开始高度重视乡村债务至今，农村先后经历了税费改革、农业税全面取消等重大改革，村级债务面临着新的形势。如何在新形势下，因地制宜制定相关政策化解村级不良债务，并防范新的债务产生?以上世纪80年代开始英、美等国家的“政府再造运动”为标志的新公共管理模式，为我们提供了一个有参考价值的视角。
一、债务现状
笔者于2005年6月底至7月底，深入安徽省乡镇基层作了为期一个月的对于村级债务状况的调研。笔者的调研对象是安徽省A镇。该镇下辖29个行政村和2个街道社区，目前有人口近8万，在上世纪90年代，曾一度因为其农业发展迅速、上缴农业税收数额大而小有名气。但从上世纪90年代后期至今，沉重的不良债务负担也让该镇声名远扬。A镇的债务负担，是中国广大农村债务负担的一个缩影。虽然，其债务负担之重在农村较为少见，但对A镇债务的解剖能深刻反映出债务形成、化解过程中的许多方方面面，这对于我们在农业税取消之后，如何进一步化解老债、抑制新债不无启发意义。
在2000年村级债务化解前，A镇村级总债务为2800万元，村均负债为90万元；到2004年底，仍有24个行政村有村级负债，总负债金额为1789万元，村均负债为57万元，目前负债率为77％。对A镇有不良债务的24个行政村作简单分组统计(见附件1)，绘制频率直方图如图1所示。在A镇有不良负债的24个行政村中，债务数超过100万元的行政村有6个，其中最多者达262万元，大部分村的负债在80万元以下，平均负债为57万元。
(一)债务结构分析
对债务的结构分析，可以从负债用途和资金来源两个角度进行分析。
笔者以A镇负债不为零的24个行政村为样本，计算得到各村各种用途的负债占总负债的比重各村平均值如表1所示。对于债务超过100万的6个行政村，统计得到各种用途的负债占总负债的平均比重如表2所示。
从表1、表2中可以看出：税费尾欠、公益性负债、生产性负债成为村级债务的主要原因；税费尾欠是形成村级债务的首要原因，其次为公益性负债(主要是教育达标建设)和生产性负债(主要是兴办企业)。对于债务负担沉重的行政村，公益性负债和生产性负债超过总债务的一半。
统计各村债务资金来源(见附件2)，对样本进行简单计算即可得到各村负债资金来源占总负债的平均百分比如表3所示。对于债务超过100万元的6个行政村，统计得到各种来源的负债占总负债的平均比重如表4所示。
从表3、4中可以看出，个人借款(包括本金和利息)构成了村级债务的绝大部分资金来源，对于债务沉重的村尤其如此。银行信用社借款也构成了村级债务的重要资金来源。在个人借款中，有25％的份额是利息组成部分。
以上所分析的是截至2004年底时的村级不良债务构成状况，其中剔除了相当比重的“利滚利”部分，这在后文中将进一步分析。为了方便比较乡镇、村两级不良债务异同，笔者同样收集了A镇镇级债务状况，与村级债务的对比情况如表5所示。
从表5中可以看出：
(1)A镇镇级不良债务与村级不良债务规模相当，前者稍大。
(2)镇级债务中，超过66％的负债为生产性负债(以兴办企业导致的负债为主)，超过50％的村级债务为税费尾欠导致的负债。
(3)69％的镇级负债资金来源于银行贷款，而70％的村级负债来源于个人借款。这可以理解为行政级别所决定的信用差异所导致，但这种信用差异在累累负债面前都已消耗殆尽。
从上述比较中可看出乡镇、村两级不良债务存在结构差异。本文所讨论内容虽限于村级不良债务，但对于分析乡镇级不良债务仍不乏借鉴意义。
二、债务形成制度原因
何以形成如此庞大的村级不良债务?国务院办公厅在1999年下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，分析乡村不良债务的形成原因为如下几点：政企不分，政府或村组织盲目兴办企业举债；地方搞“达标”、讲“政绩”；机构庞杂，支出过大等。从前文中对债务资金用途的分析过程中，大致可以印证国务院办公厅下达的通知中所分析出的结论。但是，这仅仅是表面现象，其根源在于传统行政管理模式和由此导致的制度设计。
笔者就债务状况按照债务规模大小，选取了四个行政村――A镇的套南、鹏飞两村，和同属一县B镇的文兴、飞雁两村，对此作了深入调查。这四个行政村在化解前的债务主要构成、形成原因如表6所示。
通过对4个样本的债务状况进一步分析，基层不良负债的根源在于传统行政管理模式。
首先，传统行政管理模式下各级政府或组织的“顾客”错位。“顾客”是新公共管理的核心概念之一。顾客意味着服务，而不是管制或行使权威。在新公共管理框架下，各级政府的顾客都为下一级政府、
组织与公民；对自治基层村组织而言，其顾客主要为村民。而传统行政管理模式下，各级政府缺乏顾客意识，他们所服务的主体是上一级政府，而非下一级政府或民众。在农业税费征缴时，体现为每级政府都会把上级政府规定的税费足额完成，而把缺口留给了下级政府或组织。乡镇级及其以上级政府不会以下级村组织需求为导向，从而考虑到农村实际税费完成能力而相应调整村级税费任务。而有的自治村组织名不副实，人事权由镇级政府所控制，村两委直接对乡镇级政府负责；有真正自治的部分村级组织即使有意以村民为导向，但也有心无力，没有能力去实践。农业税费缺口层层下压，村级组织成了农业税费缺口的最后负担者。于是，越是积极地以上级政府为“顾客”，而努力完成了上级税费任务的行政村，税费垫交部分越大，由此形成的债务负担也越重。
其次，在传统行政管理下，各级政府责权分离每级政府都强调自身对于下级政府或组织的权力，而规避了对于下级政府或组织的责任，这在财政体制上体现十分明显。各级政府或组织的事权与财权往往不对等，直接导致了村级组织的绝大部分公益性负债一不切实际的农村教育“双基” (基本扫除文肓、基本普及九年义务教育)达标、计生达标、村两委达标等由上级政府所规定的各种各样的达标活动远远超出村级财力所及。
再次，传统的行政管理模式过分强调政府的招商引资、生产经营等经济职能。在笔者所调研的乡镇，突出表现为政府直接创办和管理企业。在村级不良债务中很大一部分是生产性债务，而生产性债务中绝大部分是响应上级政府“村村办企业”的号召而匆忙上马的集体企业亏损所致。在所调研乡镇，没有一家村办集体企业幸存至今。集体企业亏损，最终倒闭破产，形成不良债务，除了村级组织经营管理不善外，主要原因是决策失误。在上世纪90年代末，过热的宏观经济形势下，上级政府“越俎代庖”，过度强调村组织的经济职能，为集体企业审批、融资等大开绿灯，创办企业之初短视、跟风，为最终转化为村级不良债务埋下了祸根。
最后，传统的行政管理模式不注重政府管理绩效分析。各级政府很少有管理成本的概念。在不良债务构成中，体现为无节制膨胀的管理费用所带来的负债。财务管理松懈、监督制度不健全等，一定程度上导致了此项费用的增长。管理费用中，占主要部分的是招待费用，但是在笔者所调查的行政村中，招待费用绝大部分是因为上级部门的工作人员来村办事所导致，此项负债的主要原因仍在上级政府，并非是村级干部自身素质不高
沉重的村级不良债务，带来的消极影响很明显，成为了乡村治理面临的重要问题。首先，沉重债务严重透支了基层政府的信用，成为危害基层稳定的毒瘤，成为推进农村综合改革、建设社会主义新农村的巨大障碍。如前所述，村级债务的显著特点之一在于其绝大部分债务对应的债权人是个人――一般为本村村民。笔者所调研的套南村，其债权户就有180户左右，占全村村户近1／3。在农业税取消之前，大量村级债务的债权户成为税费收缴的重要阻力。税费收缴困难更进一步加剧了村级自治组织的财政收支状况，让村一级组织职能难以实施。在农业税取消之后，村级“一事一议”资金的收取等同样面临着困难。干群关系严重受到影响，村级组织乃至上级政府的形象大大受损，债权人与债务人(村两委)之间的矛盾时有激发。其次，债务负担沉重，制约了村级组织提供公共品的能力。财力不足，使得农村基础设施建设滞后，严重影响了产业结构的调整和农村经济的长远发展。此外，沉重债务也影响到农村税收系列改革成果巩固。税费改革、农业税取消，减轻了农民负担，调动了农民生产积极性，但是这些改革同时使村级收入减少了。在此情况下，沉重的债务负担容易导致将债务以更隐蔽的方式转嫁到农民身上，造成农民负担反弹，从而使改革效果打折扣。
三、目前债务化解措施
面对沉重的乡村不良债务，从中央到基层出台了不少文件、采取了不少措施积极化解不良债务。在1999年国务院办公厅下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，对如何化解老债、防止新债增加有系列政策建议。具体而言，一方面通过收欠还款、核销减债、拍卖还债、划转债务化解老债。另一方面，为防止新债增加，要求：1．乡村举办公益事业，量人为出；2．规范乡镇政府行为，不准办企业；3．精简超编人员，控制各项开支；4．整顿农村金融秩序，打击非法金融活动，不保护违反国家规定的高息借贷行为；5．规范税收征管，不得借债、垫款。
笔者在调查中了解到，除“清欠还款”外，地方基层采取的不同于中央的政策建议的措施主要有：清收尾欠、回收债权还债，调息、降息还债，节支还债，上级补助还债等等。
(一)清收尾欠、回收债权还债
村级债务中相当比例的不良债务是单位或个人所欠村级款项一一其中主要是指农业税费尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相当比例的债务，但随着大部分有能力缴纳欠款的农户大部分已经缴清欠款，进一步清收尾欠的潜力减小。尤其是在2003年，国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》出台后，尾欠清收工作叫停。国务院下发的这份文件中，要求：“各地区要暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠。对改革前农民的税费尾欠，要进行核实、登记、归类；对不符合有关政策规定的，要予以核销，不得再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，要给予减免；对农民历年形成的农业税及符合政策规定的乡统筹和村提留费尾欠，采取先挂账的办法，待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再作处理。”这就变相宣布了再继续征缴尾欠是违规的。而事实上，在一些经济状况较好的行政村仍有大量尾欠尚未收缴成功。
通过统计A镇24个有不良债务的行政村的债权情况(见附件3)，平均每个村的债权为21．8万元，其中税费尾欠占到了债权总数的84％。可见，有的村组仍有潜力通过尾欠回收来清偿债务，但鉴于回收成本、政策规定等，这部分尾欠很难为进一步化解债务而作出贡献。在实际操作中，对于村级债权的实施，除了回收债权外，还采取了债权债务冲抵销债的方式。对于村欠农户款、农户欠村款，在双方当事人同意的前提下，重新立据，相互冲抵。
(二)调息、降息
村级不良债务中个人欠款中利息所占比例很高，即使在实施调息、降息后的2004年底，个人欠款中利息所占比例仍高达1／3。个人借款绝大部分是在高息民间借款，月利息从2分到3分不等。高额利息让民间借款本金迅速膨胀，在化解之前利息额远远超过了本金额。不少乡镇采取了降低利息，以已付利息冲抵本金的做法。安徽省农村工作领导小组办公室在2002年下发的《关于化解村级债务的实施方案》也作出了如下指导性政策建议：“从借款之日起，按照金融部门规定点同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换算清据，已经付息的高出部分，用于冲抵本
金”。笔者所调研的B镇统一规定2000年前的民间借款利率最高不超过14．4％，2000年后利率最高不超过8％，超过部分一律从债务总额中剥离，冲抵本金，并逐渐过渡到停息挂账。对涉及的1244户债权人(主要是村干部经手)，472万元个人借款本金和200多万元利息，逐笔登记、审查，对723户进行了降息冲本，重新签据入账，未领取利息的，一律按新利率计算暂挂。B镇此举化解债务262万元，占原有民间借款总额的40％。
(三)节支还债
在A镇所在县，普遍推行了村级资金、账务由乡镇一级代管(简称为“双代管”制度)的做法。通过规范村级财务管理，限制非生产性开支，实施村干部交叉任职，在一定程度上压缩了村组级开支，不仅可以节约资金还债，还改善了干部形象，融洽了干群关系，有利于基层的稳定。
(四)盘活存量资产、发展经济还债
对于“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲置厂房、多余公房、机电设备、排灌设施等以公开方式拍卖、招租、承包等获取资金还债。以乡村名义为企业借款或担保形成的债务，而又不易从村债总额中剥离出来的，通过拍卖、转让、租赁、承包、改制等形式搞活企业，变现还债。此外对于低产田和“四荒”资源，还可以通过开发挖掘其优势，创收还债。在A镇所在县，不少乡镇依靠国家退耕还林和长江大堤加固工程等优惠政策，增加集体收入，化解乡村债务。该县通过开发低产田和闲置水面近5万亩，发展水产养殖和多种经营，年均减债100万元。
(五)上级补助资金还债
在一些经济状况较好的乡镇，乡镇级财力加大对村级财力支持，在一定程度上缓解了村级债务压力。在该县不少乡镇，或将村主任、支书、计生专干和会计(报账员)等主要村干部的工资，村广播维修等费用纳入镇财政支出，或在农业税取消前按农业税实征的一定比例补助给村，用于化解村债。
目前化解村级债务在笔者所调查的基层实际采取了上述措施。这些措施有很多是基层的创新，与中央文件不尽相同，地方基层存在对民众的债权保护不够的问题，但是历经四五年的化解工作后，基层采取的上述措施取得了一定成效。A镇目前化解了村级总债务的36％，债务化解任务仍然很艰巨。在农业税全面取消之后，按照传统行政管理的思想框架，化解村级不良债务将面临更多的挑战。
四、下一步化解和防范不良债务之道
如何化解剩下的超过总额一半的债务?在2006年农业税全面取消之后，债务化解将面临更艰巨的挑战。债权回收难度加大，降息、免息基本已经达到预期水平，债务化转、核销等空间有限，因此传统的化解债务措施正渐渐失去效力。目前村级收入基本固定为两项：税费改革时给农村的补贴和取消农业税附加后的转移支付；在财力固定有限的情况下，村级财力满足目前各项支出尚捉襟见肘，难有余力偿还老债。通过发展集体经济、壮大集体经济实力，从长远来说是治本之策，但在目前不太现实，不少村组里集体经济已经萎缩为零。在村本级组织有所作为的空间非常有限时，上级政府的注资是化解老债的重要力量。如前所述，在传统行政管理机制下的上级政府是累积村级不良债务的重要原因，因此上级政府帮助村级组织化解剩余老债责无旁贷。上级政府应考虑按原实收税款金额的一定比例逐年转移支付到乡、村，以解决原垫付资金偿还来源问题。
在努力化解已有的不良债务的同时，更应警惕新的不良债务的产生。如何杜绝新的不良债务的产生?前文分析中指出，传统的行政管理模式导致了如下四个问题：1．各级政府的“顾客”错位，以致税费缺口下压到基层形成负债；2．各级政府责权分离，财权、事权不对等，导致村级组织的公益性负债；3．政府职能定位错误，过分强调经济职能，导致形成巨额企业负债；4．不注重政府绩效分析，无节制膨胀的管理费用转化为负债。要从根本上杜绝新的不良债务的产生，就必须改变传统的行政管理模式，西方新公共管理思想给我们提供了借鉴，有利于探索从源头上消除产生不良债务的因素。
新公共管理是一种为“以市场为基础，以顾客为导向，以管理和参与为动力，以绩效为目标”的政府管理新模式。尽管由于特殊的政治体制决定了中国不可能完全照搬西方制度设计，但完全可以借鉴新公共管理的思想，防范不良债务的产生，从而进一步完善政府治理。传统的行政管理模式，让村级组织几乎变为了一级基层政权单位，成为了乡镇级政府机构在基层的延伸。要完善村级组织的治理，关键在于完善镇级及其以上级政府的管理，借鉴新公共管理思想来改造镇级及其以上级政府。
首先，通过制度创新，引入有效的制衡机制，改变干部考核机制，改变各级政府或组织对上负责而不是对下负责的情况，以下级政府或组织为真正的“顾客”。具体到村级组织而言，考虑建立一种民主制衡的机制，让村委会成为切实对村民负责的自治机构，而不是变成为乡镇级政府的派出机构。如有的地区，将村民代表会变成行政村的议决机关，让原来的权力机关村委会变成具体的执行机构，避免了过去村级组织行政化的倾向。
其次，理顺各级政府间的关系，明确各级政府间的责任与权利。在此基础上，规范各级政府直至乡镇级政府和村级组织的财政转移支付制度。具体而言，首先要界定各级政府和组织的功能，划分各级政府和组织的事权，根据事权确定财权，核定其财力需求，杜绝不切实际的“配套资金”、“达标”要求；再通过建立规范、透明、公正的财政转移制度，切实让各级政府和组织的责任、职权与财力相匹配。政府或组织还可以通过积极推进公共事务管理改革，吸引社会资金的参与，缓解基层公共事业投入带来的财政压力。
第三，明确各级政府和组织的核心职能。现实中，村级组织还承担着“办理各级人民政府交办的其他事项”，包括“普九”、收税、发展经济等。按照现代政府理论，政府的职能是公共管理、社会服务、市场监管和经济调节。政府不应直接干预经济活动，而应为市场优化配置资源创造理想的制度环境。就村级基层自治组织而言，村民委员会主要办理本村的公共事务和公益事业，营造发展环境，提供政策服务，以及向乡镇级政府反映村民的意见和要求等。
村级社会治理内容范文5
关键词：村级会计委托制；经管水平；稳定。
农村经济管理工作是农业、农村工作的重要内容，无论是大集体时期，还是实行家庭联产承包经营责任制以来的今天，加强农村经济管理工作都具有非常重要的意义。特别是在新的历史时期，随着统筹城乡发展实施力度的不断加大和社会主义新农村建设的全面启动，加强农村经济管理工作显得尤为重要。各单位各部门务必要从构筑"和谐安仁"的战略高度上充分认识其积极意义。
农村集体财务管理涉及农民切身利益，关系农村改革、发展和社会稳定，涉及农村基层组织管理体制和机制创新，是加强农村基层党风廉政建设的重要内容。近年来，各地立足当地实际，在加强农村集体财务规范化管理方面进行了积极探索，取得了较为成功的经验。实践证明，在尊重农民群众意愿和民利的基础上，实行村级会计委托制，把村级财务委托乡镇(街道)统一核算和监督，是新形势下规范村级财务管理的有效方式，对于加强农村集体财务管理与监督、防止集体资产流失和村级债务增加、维护农村集体经济组织及农民群众的合法权益，改善党群干群关系发挥了重要作用。各地乡镇（街道）财经统计站要以高度的责任心和使命感，明确工作思路和工作任务，采取有效措施，提高经管水平，促进村级财务管理步入制度化、规范化、科学化轨道，进一步维护农村改革、发展和稳定的大局，促进农村经济社会和谐发展。
一、提高农村经济管理水平的总体思路
农村经济管理必须围绕落实党在农村的基本政策，以农村经营体制创新为突破口，实施"转变、拓展、提升"①三大战略，增加农民收入，提高农业综合效益；坚持与时俱进，创新集体资产与财务管理新机制，推进农业产业化经营和农民专业合作社组织化程度，力争在农经工作"三大管理"（农村集体资产财务管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理）和"三项指导"（指导农业产业化经营、农民专业合作经济组织和农业社会化服务体系建设）方面实现新突破。
二、农村经济管理工作应承担的任务
（一）创新集体资产和财务管理新机制，实现农村集体资产保值增值。一是创新农村财务管理制度。要进一步完善农村财务管理考核办法及财务管理规定，进一步创新规范财务管理程序。我街办针对农村财务管理中存在的问题和薄弱环节，制订并完善了一整套以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、"双代管、双监督"为保证的制度和措施，在从严控制备用金限额、严格控制非生产性开支、严格开支审批手续等方面进行了有效审计监督。二是创新农村财务管理模式。为加强集体资产管理，确保集体财产安全和集体资产保值增值，我们探索创新了农村财务管理模式，积极推行了农村会计聘任制，进行了电算化试点尝试，使农村财务管理模式更加科学可行。三是狠抓农村财会队伍建设。要坚持以人为本，严格落实持证上岗制度，把财务人员的定期培训与日常管理结合起来，不断提高财务人员的综合素质和业务能力。四是实行重点清理。我们对财务管理混乱村实行了严格的"三清三查三改"。"三清"是：清理收支往来帐据，清理集体资金、存款、有价证券，清理集体财物；"三查"是：查非生产性开支，查村干部报酬和补贴，查专项资金使用和项目招投标；"三改"是：改变农村财务工作无人管理、无章可循、无人监督的状况。在清理工作中，我们把专业清理与群众监督结合起来，通过设立举报箱、公布举报电话等方式，最大限度地听取群众意见，确保清理整顿工作落到了实处。对于那些群众反映十分强烈的上访村，必须深入清理，深挖根源。清理之后，要针对存在的问题，建立健全相关财务管理制度，严格监管，促进村级财务管理规范化、制度化。
（二）稳定完善农村土地承包合同，扎实搞好土地承包专项治理。要积极宣传贯彻《农村土地承包法》和《山东省农村土地承包实施办法》，并印成明白纸，以片为单位，逐村进行张贴、广播、宣传，进一步维护和完善土地承包制度。以规范引导为重点，保护农户权益，规范土地流转行为，禁止反租倒包。要以换补发经营权证为契机，切实搞好土地承包专项治理工作。
1、建立土地台帐，实行微机化管理。2007年我街办全面实行农村土地承包规范化管理,规范和完善了家庭承包土地台帐、机动地承包土地台帐和其他承包土地台帐。土地台帐附有各户家庭成员情况、地名、土地四至、长宽、实际及折实亩数。通过建立台账，确保责任田的实际面积、地块、承包合同、经营权证书四者相符。土地台帐输入完毕后由市经管局统一打印，以乡镇（街办）为单位分发到各村，由各村文书负责核对后由村文书、支部书记、微机录入员共同签字后分发到各家各户。全面实现土地台帐微机化管理，开展土地仲裁工作，使农民因土地承包管理不善而引起的上访明显减少，也为土地承包经营权证的换发补发做好了充分准备。
2、搞好土地规范流转。土地延包之后，随着农村新的土地承包政策的建立和农业结构调整，加强土地流转管理已成为当前土地承包管理的重要内容。各村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，必须经过村委签订土地流转合同，流转时间不超过10年，必须报经管站备案，以确保各村土地流转规范、有序进行。
3、健全规范化档案，加强调查研究。土地延包后，乡镇（街办）、村两级按照分级分类管理的要求都建立了规范的土地延包档案。但当前土地流转、机动地承包建档工作还比较薄弱。财经统计部门要深入各村，帮助指导村流转土地户双方签订规范合同，处理好双方及村的权利和义务关系；掌握当前土地承包及流转的动态，履行职责，为党工委、街道办提出建议和措施。做好农村土地承包及流转的指导和管理工作，妥善调解处理土地承包及流转纠纷。
（三）健全落实规章制度，切实减轻农民负担。近年来，国家支农惠农政策力度不断加大，但城乡发展差距依然明显。1985年到2006年，城乡居民的收入差距从1.86：1扩大到了3.28：1。建立健全减轻农民负担的长效机制，防止农民负担反弹，成为检验农村经济管理水平的一项重要内容。要积极开展农民负担专项治理，要重点整治好诸如农民建房、农村义务教育、修建道路、农业结构调整等方面存在的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派现象。要全面落实四项制度，强化农民负担专项治理。即：涉农税收、价格和收费"公示制"，向群众公示的内容要全面、准确、合法，公示形式要贴近群众，切实做到经常化、规范化；农村义务教育收费"一费制"，要规范农村义务教育收费管理，在义务教育阶段要全面推行"一费制"收费办法，在严格核定学杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用；公费订阅报刊"限额制"，村级报刊杂志的征定费每年不得超过当年村级管理费的10％；农民负担案件"追究制"，要严肃查处涉及农民负担案件和违规违纪行为，建立预防和查处涉及农民负担案件的长效机制。要严把支农惠农政策落实关，保证粮食直补、柴油化肥补贴及市街办两级转移支付资金款能够及时足额拨付。要突出抓好"一事一议"筹资筹劳管理，完善村级"一事一议"管理办法，明确"一事一议"工作流程。做好宣传教育工作，积极引导农民开展自己直接受益的基础设施建设，达到资金"取之于民、用之于民"的目的。
三、提高农村经济管理水平的主要措施和经验
（一）加强财经队伍建设，全面提高农经人员素质。我街办针对新形势下农村经营管理的特点，转变思维方式、管理方法和工作作风，结合目前街办村两级财经队伍现状，把对街道村两级财经人员的业务培训作为农经管理工作的重点，贯穿于整个农经管理工作的全过程。2007年在市经管局的精心安排下，我街办78个村及财经统计站6名干部全部进行了系统培训，内容包括新农村建设、阳光村务"星期一集中办公制度"、村级事务契约化管理、村级"一事一议"管理、农村土地承包管理与仲裁、农村会计学基础及会计电算化操作规程等。通过培训，参训人员不仅提高了专业知识水平，也都学会了熟练操作微机。财经统计站工作人员能够熟练运用电算化软件处理财务，村会计能够通过远程教育设施开展农业病虫害咨询、大棚菜价格查询等，为广大村民、蒜薹贮存户及时了解市场行情提供了方便，为农业信息化的顺利开展打下了良好基础。通过培训，提高了街办村两级经管人员的政策水平和业务能力，提高了农经人员综合素质，培养了一支工作责任心强、勇于开拓进取的农经干部队伍，适应了新形势下农经管理工作的需要。
（二）建立健全规章制度，提高农经执法水平。为提高农经执法水平，应紧紧围绕贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《山东省村集体财务管理条例》、《山东省农村集体经济审计规定》等法律、法规，在规范化、制度化和经常化上下工夫，建立起四项工作制度。一是建立农经岗位责任制度。要制定农村经济经营管理岗位和执法责任制，明确岗位执法责任。二是建立日常工作规章制度。制定一整套落实农村土地承包、减轻农民负担和农村财务管理的执法管理制度和措施，确保国家各项政策的落实。三是建立准确及时的信息反馈制度。根据涉及农经工作中的热点难点问题，及时到事发第一线进行调查研究，快速预测和发现问题苗头，及早向党工委、街道办提出解决问题的建议和措施，使问题得到妥善解决。四是实施"阳光星期一"集中办公制度和村级事务契约化，提高政务透明度。我街办实行"阳光村务星期一"集中办公制度，每逢星期一，各村村两委成员、两个议事会成员都按时在村委办公室集中办公议事，把各村应该公开的事项如村务收支、土地承包、集体经济项目承包等纳入议事日程，扩大了村级民主，深化了村务公开，提高了村干部的办事效率，能够及时化解有关农经不安定因素的各类社会矛盾，维护了社会稳定，促进了社会主义新农村建设。村级制订并规范实施了村级所有重要事务必须实行民主决策的契约化制度：即所有招标项目和村级承包合同、土地调整和经营活动必须签订正式合同，并在合同签订后三日内报街道财经统计站备案存档。通过村级事务契约化，我街办把大量可能诱发干群矛盾和纠纷的村级事务，用契约化形式约定下来，增强了干部群众的法制观念和依法办事的自觉性。
（三）加快专业合作经济组织建设，推进农业产业化经营。继续做大做强龙头企业生产基地建设，逐步完善利益联结机制。把引进发展龙头企业作为调整优化农业结构、提升标准化生产、促进农民增收的有效手段，依托区位交通、农业基础等优势，吸引了瑞士先正达、荷兰安莎、以色列泽文、北京欧阁等20多家国内外知名农业公司纷纷落户。大力发展订单农业，鼓励龙头企业通过设立风险资金、保护价收购、利润返还等，与农户建立紧密合理的利益联结机制。引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的联合与合作。扶持龙头企业发展，以蔬菜、种子、食用菌等农业一条龙型经济为重点，摸清农产品加工龙头企业的发展现状，积极谋划项目，加大扶持力度。抓好专业合作经济组织试点。专业合作经济组织是农户联接龙头企业、市场的纽带，是提高农民组织化程度的载体，也是加快龙型经济发展壮大的重要组织形式，今年要重点抓好我省确定的2个农民专业合作经济组织，发挥典型带动作用。
（四）深入基层，搞好调查研究。针对现阶段农村经济发展中遇到的新情况、新问题，农经管理要转变思维方式、工作方法和作风，深入到群众中去，加强调查研究，特别是对涉及农业经济发展和农村稳定的重大问题，要进行深层次、系统的调查研究，为党工委、街道办制定农村政策提供参考依据。
参考文献：
"三大战略"是2005年12月农业部部长杜青林代表农业部党组在全国农业工作会议上提出。详见2006年第3期《求是》杂志《加快发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设》"转变、拓展、提升"三大战略，即：
(1)"转变"战略，重点是加快农业和农村经济增长方式转变，推进传统农业向现代农业转变，发展节约型、环保型农业，提高农业经济效益，不断增强农业和农村经济发展的可持续性。
村级社会治理内容范文6
对村级计划生育管理工作的思考
如何强化村级管理，进一步健全经常化工作机制，充分发挥村级组织网络作用，真正实现以村为主，工作重心下移，解决计划生育“梗阻”在村问题，提高计生工作整体水平，是新形势下急需认真思考的问题。一、目前村级管理的现状与问题为了认真贯彻落实中央《决定》和“一法、一条例”，各级党委政府发扬与时俱进，锐意创新的精神，注重加强村级队伍建设，减员增效，提高村级计生人员待遇，尊重群众民主权利，注重调动群众参与的积极性，努力探索实现工作重心下移，推动村级管理步入经常化轨道的新路子，使计划生育村级管理工作取得了明显成效。但同时也应看到随着计生形势的发展，目前村级管理中存在的问题仍不可忽视。1、有的村领导基本不管。一些村支部书记、村主任对亲自抓，负责总责认识模糊，认为计划生育是专干的事，所谓亲自抓，就是抓专干；部分村班子软弱，管不起来，所谓负总责，就是看考核，很少俯下身去抓重点解难题；另有一些村支书、村主任有个人副业，无暇顾及，加之市、乡约束乏力，某种程度上成了抓自己（个人副业），不负责。2、有的村专干管不过来。多数村专干一人对乡计生办布置的十余项基础工作心有余而力不足，加之报酬不足以成为个人主要收入，导致专干不“专”，被动维持、应付。3、有的育龄妇女小组长不会管。相当一部分小组长素质不高，其中一部分是只出于利益动机的村干部亲属，加之待遇偏低，只能跑腿儿，送信儿，开会儿，己远远不能满足育龄群众的服务需求，不能适应当前计生工作的新形势、新任务。4、育龄群众不愿让乡计生人员代管。由于村主要工作指标和上级考核前的准备工作多数由乡镇包办代替，且宣传形式呆板，内容空洞，实用性差，考核形式教条，内容要求与群众文化素质差距较大，加之季节、时间不定，与群众的生产、生活时有冲突，多有扰民之嫌，容易在群众中造成逆反心理，甚至产生对立情绪。5、约束机制弱化。依法管理机制不健全，综合治理不完善，村级工作运行缺乏有力保障，导致约束乏力，管理工作出现断层。6、计生人员待遇偏低，激励机制不能有效落实。税费改革后，市、乡经费普遍吃紧，投入相对不足，全市657个行政村，500人以下的村253个。农业税返还为20％，减去村“两委”工资，经费所剩无几，也就是说最少近40％的村计生人员开支已难以保障，提高待遇，落实优惠更无从谈起。因此在那些经济基础薄弱，村无积累的乡镇，问题尤为突出。目前的报酬难以充分调动村级计生人员的工作主动性和积极性，优待奖励激不起群众实行计划生育的自觉性。二、对策及建议针对村级管理现状及存在的问题，必须采取相应的对策，否则，势必影响全市计划生育工作顺利健康的开展。我们认为应该从以下六个方面大力探索，形成一套适应新形势、新任务的管理新机制。1、加强村级组织建设，提高管理水平。要做好村级计生工作，组织是保证，队伍是关键。因此，首先要选配好村“两委”班子，增强其凝聚力和战斗力，同时加强其对人口理论、政策、法规的学习，提高认识，真正做到亲自抓，负总责。二是健全村计生办组织。采取公开招聘，竞争上岗的方式，择优录用有一定文化水平，政治素质高，责任心强，热爱计生事业的专干、小组长，优化其年龄结构和文化结构，提高村级计生人员整体素质。三是完善协会组织，充分发挥其人多、面广，能人汇集，贴近群众，灵活多样的优势，真正起到宣传、带动和“桥梁”、“纽带”作用，使村级网络能够真正发挥应有的作用，为形成计生工作县级宏观调控，乡级具体指导，村为主、户落实的管理格局，建立起坚强有力的组织载体。2、完善合同化管理机制，强化计划生育民主管理。《人口法》的颁布实施，要求计划生育工作必须实现“两个转变”，文明执法，依法行政。体现在村级管理上，可以《人口与计划生育法》为框架，规范村规民约，实行合同化管理，即经民主商议，以村民共同认可的形式，制定《计划生育协议书》，明确村干部（包括专干、小组长）和村民在计划生育工作中应享有的权利和应承担的责任，把法律、法规所赋予村民的权利和义务，更加具体化的融入《计划生育协议》，使其具有合法性、民主性、互约性，使村组干部行使管理职责有明确标准，群众监督有实在内容，权利与义务对等，使每一个村民在参与管理的同时，也无形中管理自己，使村级计划生育工作秩序进一步规范，形成管理、监督、责任、义务的良性循环，以有效实施民主管理和民主监督。3、完善激励约束机制，增强村干部（含专干、小组长）职责和村民责任。明确责任，严格奖惩，是调动积极性，促进工作的有效手段。为了确保村级计生工作纳入经常化轨道，可采取乡镇党委、政府与各村“两委”签订任务明确、奖惩严明、要求具体的计划生育责任书，村“两委”与村专干、小组长签订年度目标管理责任书。同时村“两委”与已婚育龄夫妇家庭签订计划生育协议书。在此基础上，健全完善村务公开、村民监督、定期评议等制度，做到有责任，有义务，有管理，有监督，并且严格奖惩，严格“一票否决”， 对村级计划生育管理工作的思考第2页
以增强村级主动承担计划生育工作的责任，调动村民参与计生工作的积极性，建立起乡、村、户之间有责任，有义务，互相制约，相互监督的运行机制，形成齐抓共管的格局。4、加强指导，建立工作运行保障机制。村级管理离不开乡级指导，更需要行之有效的运行保障机制。一是把农村法制建设、精神文明建设、发展经济等融入计划生育工作，置乡、村职责于计生工作中，置计生工作于日常各项工作中，扩大计划生育辐射面，以避免工作断档，防止乡、村脱节，出现断层。二是加强乡级对村级计划生育工作的指导。可实行包村制、例会制（村支书、村主任、村专干），以便经常面对面地了解工作进展情况和存在的问题，及时掌握计生工作的动态信息，及时给予指导，帮助他们提高工作水平，使村干部始终保持工作热情不减，工作力度不减，使他们想干、会干、能干。村级也实行专干、小组长例会制，及时沟通信息，增强凝聚力，激发他们抓计生工作的积极性和主动性，确保村级管理健康运行。5、完善利益导向机制，优化社会环境。生育的经济效益是夫妇和家庭决定生育子女数量的一个基本动因，而实践也进一步证明，通过利益调整和经济杠杆的作用，调节农民的生育行为，把来自外部的约束力转化为发自内在的驱动力，以此刺激农民实行计划生育的积极性，这既是引导和补偿农民的需要，也是新形势下政府实施人口宏观调控的一个有效途径。因此，进一步完善市级利益导向机制，切实落实优先优惠政策就显得尤为重要。具体而言，一是制定落实与群众生产、生活密切相关的优先优惠经济政策，使他们能够获得直接的经济实惠。二是落实独生子女奖励，对计划生育困难家庭实施救助。三是制定落实母婴保健、社会化养老等社会政策，使其在整个社会中都能体会到优越感，充分体现奖励性和导向性，形成一个鼓励少生优生，促使转变婚育观念的整体社会环境，充分调动群众实行计划生育的自觉性。6、强化综合治理，优化村级工作环境。计生工作是一项社会系统工程，仅靠一村、一乡、一部门孤军奋战难以奏效。尤其是新形势下，各级党委、政府主要领导必须有付诸实际的真抓真重视（如开会必说，调研必谈，见面必问），真正形成协调联动，齐抓共管的格局，为确保计生工作重心下移，村级管理纳入经常化轨道，从方方面面创造条件，形成一种上面重视，周围协助，下面配合的良好的村级工作环境。①经费保障。计生经费不足是影响当前农村计生工作上水平的重要因素。待遇偏低、报酬落实不及时，服务设施跟不上，奖惩不能兑现等，都将严重影响村级计生人员的工作积极性，阻碍计生工作的正常开展。因此，目前急需解决的是经费投入问题。一是大力发展农村经济，增加村级积累。二是畅通市、乡经费投入渠道，明确管理体制，建立行之有效的经费保障机制，三是发展计生协会实体、开展社会募捐等形式，增加投入渠道，解决农村税费改革后县乡计划生育经费投入不足问题。目前情况下，可本着突出重点，计生优先的原则，年初将村级经费按比例上交乡镇，不足部分乡镇无条件的予以补足，一次性到位，设立专门帐户，专款专用，以确保村级计生人员报酬及时兑现，奖惩落到实处，最大限度地发挥约束激励作用，并逐步提高村级计生人员待遇，充分调动其工作主动性和积极性。②法制保障。加强法院、民政、司法等部门的协调、配合，完善、规范行政执法程序，加大行政执法力度，及时解决村级管理中出现的违约纠纷，为村级工作排忧解难，保驾护航，全方位提供法制保障。③服务保障。一是对市乡有关部门强化行风建设，切实转变工作作风，深入村户，搞好服务，提高群众满意度。二是以文件的形式明确市、乡各有关部门支持、配合、指导村级开展工作中的具体职责、任务，并纳入对部门的目标考核，同时赋予村计生管理人员有直接要求、争取县级有关部门提供必要帮助和支持的权力，以约束各部门必须积极参与计生工作，进而提高村级管理的服务功能。④舆论保障。市、乡两级党委政府以责任制的形式调动有关部门积极配合，充分发挥其自身优势，进一步加大宣传力度。报刊、电台、电视台开辟固定专栏，设置固定专题节目，坚持长期宣传计划生育。文化、宣传部门采取通俗易懂，群众喜闻乐见的形式，广泛宣传婚育新风，造成浓厚的宣传氛围，形成广泛深入的宣传环境，为转变群众生育观念，建设新型生育文化，推动村级管理工作提供舆论保障。