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基层社会治理的探索与思考范文1
关键词：社区治理 居民参与 城市
城市社区是基层社会治理的基本单位，也是居民生活的基本单元。随着社会转型的深入，当前中国社会进入了利益诉求多元化、价值取向多元化的时期，各种社会矛盾凸显，因此在城市社会治理体系中，需加强城市社区治理的基础性作用。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在社区治理中居民参与的核心作用。因此，在社会转型期，为了维持基层社会的稳定，探讨城市社区治理中的居民参与具有重要意义。
一、社区治理中居民参与的必要性
社区治理是在政府指导下，社区职能部门、社区组织、社区居民等对于社区内的公共事务和公益事业进行管理的过程，以最终促进社区的和谐发展以及居民生活利益的满足。随着市场经济的发展，利益诉求多元化，社会整合方式也发生了相应的变迁，社区治理的对象从一元到多元发展，社区治理的目标也发生了变化，单一的治理主体难以满足社区发展的需要，因此社区治理中需要居民参与。
首先，社区治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着住房商品化进程的推进，在城市社区，来自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同价值诉求的居民因为商品房的购买而居住在同一小区。在社区内部的人口结构趋于复杂化、价值趋于多元化的背景下，社区居民参与社区治理能够解决治理资源不足问题，同时社区居民的充分参与也能弥补传统治理模式、单一治理主体的不足[1]。社区发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要，因此社区治理必须建立在社区居民需要的基础上，整合不同利益诉求，社区居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要，从而促进社区的和谐稳定。
其次居民参与社区治理能满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理的最终目的是满足居民的利益需求，社区的服务和治理水平关系到每个居民的日常生活。对于居委会、物业公司等社区治理组织来说，社区治理很难做到事无巨细、面面俱到。面对庞杂的居民群体，居委会与物业公司做的非常有限，因此要以提高社区服务为核心，居委会、物业公司与居民共同参与，实现社区自我管理、自我监督的作用，必须要发挥居民的主体性作用，让居民参与到社区治理中来。同时，居民通过参与社区治理，为社区发展出谋划策、与邻里互动，这种沟通与能力的实现也能满足居民自我实现的需要，通过参与社区活动，建立起强烈的社区归属感、责任感，增强社区凝聚力，最终实现社区共同体的建设目标。
二、当前社区治理中居民参与的形式
根据居民参与内容、现实表征，当前居民参与的形式主要分为娱乐活动参与型、公共事务参与型等形式。
随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，近来年，很多居民出于锻炼的需要，在社区广场跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，早晨一起散步、打球，或一起下围棋、象棋等。
随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民一般对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注。公共事务参与是指社区居民参与社区的公共设施、公共服务等问题。在目前的社区参与中，公共事务参与比较少。在调查中发现，很多居民对物业收费问题、车位问题、治安问题虽然比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。
三、提高社区治理效果、推动居民参与的核心路径
居民作为社区治理的主体之一，有着参与社区治理、参与公共事务决策的诉求。居民公共事务的参与状况直接影响社区治理的效果。面对社区居民日益复杂化、多样化以及其需求的多元化，必须打破传统单一化的行政管理模式，加强自下而上的双向交流互动，物业公司、居委会等社区组织需要依据自身的功能定位与职能设定适时地调整和改进其决策形式及与居民的联结方式。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。如可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，居委会、物业公司要倾听居民的意见，在决策程序中要强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司只考虑自身的经济利益，不顾居民的意见，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果，也正在危及社区的和谐稳定。
四、结论与思考
随着社会转型的推进，基层社会日益呈现出价值多元化、利益诉求多元化的趋势，社区作为基层社会治理的基本单元，传统行政性的治理模式已经不能适应现代社会要求。当前物业公司与居民矛盾突出，社区公共事务决策漠视居民的参与需求，这给当前的基层社区治理带来了巨大的挑战。在这种背景下，必须改变传统的社区治理模式，给予居民社区参与更多的空间，创建居民公共事务决策参与的平台。在涉及居民利益的公共设施维护、物业收费、小区治安、停车位等问题上，考虑居民的意见，顾及居民利益，这样才能达成社区治理的和谐目标，才能促进社区的和谐稳定。
参考文献：
[1]. 向德平，王志丹. 城市社区管理中的公众参与. 学习与探索.2012（2）：37.
作者联系地址：石家庄市高新技术开发区珠峰大街288号 石家庄学院政法学院 张红霞
基层社会治理的探索与思考范文2
【关键词】法律监督；检察室；司法体系
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-129-02
检察机关是国家的法律监督机关。但现在的问题体现在，检察机关无法对基层执法活动进行有效监督，无法满足基层群众的司法诉求。而检察室作为延伸法律监督职能的一种方式开始逐渐兴起。在此背景下，笔者拟对检察室的意义以及检察室工作的规范等问题进行探讨。
一、设立检察室的必要性
（一）设立检察室是检察机关履行法律监督的需要
检察院是国家的法律监督机关。这种监督权主要通过两方面来实现：一是行使职务犯罪侦查、批准或决定逮捕权以及审查的权力；第二则是对诉讼活动，即刑事立案、侦查、刑事审判、刑罚执行以及对民事行政审判活动进行法律监督。这些职能也就是法律监督的权力范围。
随着我国经济社会建设的进步和法制的健全，社会公众的民主意识、法治意识日趋强烈，各种社会经济活动的利益诉求不断增多，而产生的大量纠纷又多产生在基层，导致来自基层的涉法案件大量增加。为了缓解案件急剧上升的巨大压力，社会上就迫切需要相应的法律监督机制来及时处理、纠正和监督案件，维护社会和谐稳定。因此，检察室的设置就为基层法律监督权力的行使拓展了空间。检察室扎根群众中间，使群众能够直观地理解检察工作，便于人民群众反应与其利益密切相关不公正的现象，从而使检察机关及时掌握矛盾根源和基层社会活动的弊端，有针对性地开展法律监督工作，切实收到有监督和没监督不一样的监督成效。
（二）设立检察室是完善基层司法体系的需要
在乡镇（街）一级的司法组织结构中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政机关的司法所，而检察机关则一直未在乡镇基层以国家机关的形式出现。检察室的设立则弥补了检察机关在乡镇基层司法系统的缺位，也使得检察机关与当前我国的权力配置相协调。同时也有利于与公安派出所、司法所、人民法庭共同构成乡镇（街）一级的司法体制，形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作良性运行机制。
（三）设立检察室有利于维护基层百姓的合法利益
在乡镇基层设立检察室，是法律监督工作向基层延伸的重要组成部分，是强化检察机关社会责任的表现，是运用法律监督手段维护人民群众的根本利益重要举措；有利于及时发现积聚在基层的社会矛盾，发现基层矛盾中的违法腐败问题，及早解决问题，从而尽早化解社会矛盾；再次基层群众对法律的需求急剧增长，在乡镇基层设立检察室有利于为百姓提供法律咨询，增强群众法律意识；最后，基于广大群众对政法工作的不了解，设立基层检察室有利于百姓接触政法工作，另一方面也可以听取众对政法工作的意见，及时改进检察机关的执工作作风和工作方法。
二、检察室的设置和工作中存在的问题
（一）检察室的设置类型不统一
目前，由于检察室仍然处在探索阶段，确立怎样的检察室仍然是各个地方根据自己的情况在摸索。就笔者所在的检察室而言，采用的是派驻检察室的形式，即检察院作为“本部”，向乡镇基层设立派驻检察室，其级别与检察院内设业务部门平级，受检察院“本部”直接领导。
由于情况各不相同，在全国范围内，检察室的类型也没有统一的模式。这样带来的问题就是，检察室工作的不稳定。除检察室领导相对固定（笔者所在检察室的领导年轮岗一次）外，检察室干警则带有流动性，即人员不固定，工作分工范围相对模糊，造成工作上衔接困难。
（二）检察室与基层检察院内部机构的关系不明确
目前检察室与基层检察院内部机构主要存在两种关系，一种是下属关系，即检察室是某个职能部门的派出机构，检察室的人员和业务都归该职能部门管理；另一种是并列关系，即检察室是基层院的内设机构之一②。
下属关系的检察室缺陷在于，没有理清检察室的性质。因为检察室作为检察院在基层的代表，其职能是检察院的主要职能在乡镇基层的体现。因此，延伸检察机关法律监督触角，促进检力下沉，应是是整个检察机关的监督触角延伸和检力下沉。所以，检察室与检察院内设机构不应该是下属关系。
另一种并列关系则具有较大的优点，一是能在乡镇基层体现检察院的职能，二是检察室作为检察院的综合业务部门，方便基层群众、举报和表达利益诉求，同时可以直接联系乡镇公安派出所、司法所和人民法庭，而不会因为仅仅具有单一职能而妨碍检察院在乡镇基层工作的开展。
三、检察室机制的完善
针对上述问题，要使检察室真正发挥应有职能，还需要从以下几方面进行完善。
（一）厘清检察室性质，做好人员编制
检察室应当具有独立编制。正如上文所言，检察室作为与检察院内设机构平行的部门，应到具有独立的人员编制。虽然检察室作为检察院在乡镇基层的代表，没有完整意义上的检察权，但是检察室要面对乡镇基层各种各样的现实问题，单一的检察权不足以应对基层社会发生的各种事态。这就要求检察室的工作人员要具备各种业务素质，体现出综合性的特点。给予检察室独立编制，有助于吸引或者督促检察室工作人员的综合发展，有利于稳定检察室的工作队伍③。
（二）划清工作范围，做到权责统一
作为法律监督机关，开展法律监督为检察院的第一责任，检察室也责无旁贷。但这种法律监督又不能仅仅体现在履行综合治理、法制宣传、法律咨询、犯罪预防等派生性职能。更重要的是，检察室应当担负起监督基层政府组织的行政执法和基层司法部门的诉讼活动的重任，这对于促进依法行政和建设法治国家具有重要意义。
另外，检察室要加强与司法所和诉讼服务工作室的协作配合，对社区矫正工作实施法律监督。确保社区矫正制度发挥实效，共同调处矛盾纠纷以及轻微刑事案件的和解；应当密切与公安派出所的联系，建立派出所执法信息共享机制，对立案监督、纠正违法行为等检察院重要职能予以体现；还应当应当加强与派出法庭的联系，对民事行政案件等进行法律监督④。
加强对检察室工作的制约。检察室虽然是检察院在乡镇基层的代表，其职能是检察院职能的延伸，但不是取代检察院本部的职能。因此，检察室的工作也应当收到相应的制约。这种制约体现在：1.在涉及具体业务工作方面，仍要由检察院相应的职能部门办理；2.密切联系群众，主动接受群众的监督，听取群众对检察室工作的意见和建议，通过各种方式，回应群众对检察室提出的利益诉求；3.检察室还要接受其他单位的监督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基层行政执法机关的意见和建议，协助其他单位开展社会治安综合治理过程中，立足检察职能，服务工作大局⑤。
综上所述，检察室是检察院法律监督职能的延伸，对促进检力下沉，维护基层社会稳定，回应基层群众利益诉求，化解社会矛盾都有着积极意义。同时，检察室处于摸索阶段，机构配置、人员编制、工作职能范围、甚至检察室类型都不完善、不统一。因此，有必要在现有建设的基础上，逐渐完善检察室的设置，建设稳定的干警队伍，促进检力下沉，同时也要加强对检察室工作的制约，以便更好的履行检察室职能！
注释：
①郑红.发展乡镇检察室服务新农村建设的思考[J].人民检察， 2008（22）.
②徐国平，汪泽文.检察机关乡镇检察室工作制度刍议――以乡镇检察室历史沿革为视角[J].景德镇高专学报，2012（1）.
③周光清，胡勇.乡镇检察室制度及其发展[J].国家检察官学报， 2013（5）.
基层社会治理的探索与思考范文3
检力下沉更“接地气”
公安、法院和司法行政机关在街道、乡、镇均设有派出机构，即公安派出所、派出法庭和司法所，通过派出所机构开展大量的基层执法工作。其中，公安派出所承担对大部分刑事案件的侦查职责，司法所对地区内所有社区矫正对象实施日常监督管理和教育矫治。派出所和司法所所承载的刑事执法和社区矫正活动直接面对人民群众，规范与否将影响社会对政府执法形象和司法公正的评价。检察机关是国家法律监督机关，对基层刑事执法和社区矫正活动具有监督职责。而长期以来，检察院的基层组织仅设在区、县一级，在街道、乡、镇一级没有与公安派出所、司法所相对应的派出机构，客观上不利于对公安派出所刑事执法和社区矫正活动及时、全面监督。
鉴于此，高检院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》明确提出“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设”。2010年10月，高检院又在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中，要求从法律监督角度出发，抓住基础环节，聚焦根源性问题，通过设置派驻检察室这一形式，积极参与基层社会管理创新，有效促进基层刑事执法规范公正，切实做到深入基层、贴近基层、维护基层和谐稳定。
因此，上海市检察机关设置社区检察室，使检察机关下沉检力，更广泛地“接地气”，从机制上为强化基层法律监督提供根本保障，正是贯彻中央司法体制机制改革的指向精神，回应群众对司法公正、执法为民的呼声，实现公平正义、维护社会和谐稳定的改革举措。
域外模式借鉴“新思考”
世界上首个“社区检察”模式诞生于1985年的美国纽约曼哈顿地区，随后，英国、澳大利亚、南非等国均开始了社区检察的实践，构建了比较完整的理论体系。美国由法官、检察官、辩护律师、假释官及社区工作人员组成社区司法中心，社区检察官不仅承担社区案件公诉，更强调社区参与，促进社会公共安全。澳大利亚的社区检察是邻里司法中心的重要组成，其引入争端调解机制，强化社区矫治效果，联络当地的警察署、政府、社区，完善社区功能，增强社区防侵害能力。香港廉政公署的社区关系处深入社区，广泛推广肃贪倡廉信息，推动各界人士建立诚实和公平的价值观。
国外社区检察的基本理念和做法具有一定的借鉴意义：一是以预防和减少犯罪为目标。注重深刻分析犯罪的各种诱因，将预防犯罪作为系统工程；二是引入调解机制解决社区争端。基于恢复性司法理念构建的社区检察工作模式，鼓励建立多样化的解决问题的方案，妥善调处社区中数量众多的邻里争端和轻微刑事案件；三是强调重点人员管控。大部分的社区检察都包含类似假释官的工作职能，对在社区进行矫治的罪犯进行监督和引导，有效防止循环犯罪；四是突出依托社区理念，积极融入社区开展工作，并以社区法治环境优化为目标。
职能定位“四大功能”
执法监督功能，即对公安派出所刑事执法活动监督。一方面，派出所刑事执法是刑事诉讼的源头环节，对于符合情形的案件是否能进入刑事诉讼程序并确保后续诉讼环节顺利进行影响重大，但对刑事诉讼源头环节的监督又是传统法律监督的薄弱环节，因而社区检察室强化了源头环节监督。另一方面，近年来，公安机关侦查工作重心下移，公安派出所已承担了大部分刑事案件的侦查工作，部分派出所甚至还侦查一定量的经济、治安案件，但是派出所民警整体执法意识和办案能力与刑事侦查的要求间尚存在差距，影响执法质量。
对此，社区检察室通过日常巡查、接受投诉、专项检察等方式，对派出所的刑事立案、侦查程序开展监督，帮助派出所提高执法规范性，从源头上避免执法不公。
社区管控功能，即社区矫正法律监督，确保矫治效果。社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体、志愿者的协助下，在法定期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行方式。刑事裁判归根到底要通过刑罚兑现，刑罚执行不到位将严重损害法律权威，因此，加强对刑罚执行这一刑事诉讼末端环节的监督非常重要。行刑社会化趋势使社区矫正成为重要的刑罚执行方式，现行刑法、刑诉法对社区矫正均予以明确规定，我国的社区矫正工作模式也经历较大转变日趋成熟。
在此背景下，上海社区矫正工作构建了市矫正办、区县社区矫正中心、街镇司法所三级分层实施模式，而上海检察机关社区检察部门自上而下的三级机构设置（市院社区检察指导处、区县院社区检察科、区县院派驻社区检察室），正是为分层对应监督提供了保障。特别是社区检察室，对应监督司法所对社区矫正人员的日常管控和矫治工作，与基层司法所保持经常性的工作联系，全面、及时了解社区矫正工作动态，并通过文书审查、约见谈话、台账核查等手段，查纠社区矫正对象脱漏管，督促社区矫正职能部门严格执行社区矫正的各项措施。
渠道畅通功能，即接受社区居民控告、申诉、举报和咨询等。作为检察机关联系社区群众的桥梁，社区检察室开设接待窗口，履行涉检接待职责，方便群众反映诉求，同时，在社区受理线索，也拓宽了群众对职务犯罪的举报渠道，加强检察机关对职务犯罪查处力度，并有助于检察机关及时发现社会稳定的隐患，将矛盾化解在基层。目前，本市所有已设检察室都在辖区内公开了地址、联系方式，设置举报信箱，有的检察室还开通了微博，畅通群众反映涉检诉求的便捷渠道。
服务宣传功能，即开展法制宣传和职务犯罪预防工作，推动社区良好法治环境的创建。社区检察室作为检察机关在基层社区的联系点、工作站，围绕检察职能，发挥深入社区、联系群众的优势，广泛征求社区群众在法律服务方面的需求，促进检察机关专业法律服务资源与社区需求的对接，提升检察机关参与社区治安综合治理、职务犯罪预防以及法制宣传的成效。社区检察室利用室内外场所建设检务公开窗口和法制宣教基地，在居民区设立流动宣传点，提升社区的法治氛围。
推进基层社会管理法治化
基层社会治理的探索与思考范文4
新公共管理和社区媒体
新公共管理对政府、企业和公民的角色进行了新的定位，集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，二是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径。企业化政府是“政府再造”的重要特征，强调政府经济、效率和效能的提高。“新公共服务”则是对前者的反思与超越，着重于公共利益、民主治理和公民参与。这两种理论在讨论政府与社会关系时都引入了“企业”“中介组织”，以及“开辟新的对话和讨论渠道”等第三方组织概念。事实上，伴随着政府和公共部门的改革，基于新公共管理基础上的新一轮政府职能改革，也急需第三方组织出面，在政府与社会之间起到稳定器、链接者和展示平台的作用。而在近年大量涌现出的各种非政府组织中，脱胎于大众传播时代都市报母体单位、又与基层街区政府职能改革紧密嫁接的新型社区化媒体，因其在波浪式大幅度向前推进我国新一轮政府职能改革中起到独特的展示平台、连接纽带和三角稳固的作用，俨然已成为功能高于任何私营或市场化NGO（非政府组织）的、具有公信力和凝聚力的新型第三方组织。
纵观近年来国内外媒介发展现状，移动互联与自媒体兴起，使传统媒体的社会监督、公共利器等功能加快萎缩，这已是不争事实。取而代之的是，不少都市媒体已经或正在向媒介服务业快速转变。正如多年前都市化媒体的产生一样，在一片纸媒衰亡声中，以购买服务和参与社会管理创新为主的媒介社区化竞争浪潮，又一次悄然到来。自2013年以来，笔者先后对我国北京、天津、山东、河北、河南、广东、上海等地传统媒体做了调研后发现：至少未来相当长时间内，传统纸媒改革似乎只有两条路可走，一是政府买断的党媒公益化，二是以购买社会服务为主的媒介社区服务化。
媒介社区服务化，导致了社区媒介服务单位的诞生，完成了社区治理和传统纸媒的创新结合。媒介传播的功能，在新的历史条件下得到了回归与适时扩大，而不是异化。从这个角度，媒介社区化所反映的理论内核，与传统权威的新闻价值理论并不矛盾。通信技术和信息技术的空前变革，使当今受众参与社会管理的方式更加便捷、愿望更加强烈，两者一经结合，便使传统媒介在客观上强化、彰显和复归了新闻价值理论中关于贴近、服务等部分的内容（其中公共监督功能，很大程度上被自媒体取代）。媒介社区化产生了各类社区媒介，包括广播、电视等在内的各类传统媒介都在借助移动互联等手段，实施进驻社区、终端营销的大量实践。社区报应运而生，这种针对特定区域的小众读者的（免费）纸媒，已在欧美等国家和地区存在百年，只是近10年来才伴随着上述变革，被我国结合实际嫁接新生。社区报在中国的兴起，是传统媒体应对我国城市化快速布局和新媒体发展的自我变革，更是媒介技术与社区治理的现实需要，在信息化和后工业时代的自然融合，也是我国政府在基层管理创新实践上的必然需求，是未来基于全球化、信息共享和充分交流后，务实的、科学的政府治理观在当今时代的自然选择。
2013年5月22日，在继上海和广东等先发地区创新实验后，合肥报业传媒集团旗下《合肥晚报》，推出了安徽省也是整个中东部地区除上海外第一张专业社区报《滨湖新闻》。在这一年的时间里，《合肥晚报》先后创办了11张社区报，并力争年内完成15张的布局任务。通过对该地11份社区报的文本分析，笔者认为，合肥地区社区报在一年之内能够取得这样的成绩，除了团队的创新和苦干外，更在于他们对于社区媒体与基层政府管理创新之间关系的理解和尝试。为了更好地阐述社区媒体对创新社区管理的积极作用，笔者以《合肥晚报》创办的社区报为例，从以下两个方面做具体分析。
“社区再造”中的社区媒体
奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。即对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程。
社区报运行模式与办报理念。《新闻晨报》《珠江时报》《合肥晚报》等开办的与真正街区合作、扎根基层的系列社区报，目前无论从肇始时间，还是从经营规模上，都集中代表了我国新型社区媒体的典范（笔者认为其他各大中城市都市媒体的所谓社区报或社区版，都是传统都市媒体的变种，而并非专业的社区媒体）。考察这几家社区报可知：他们最典型的运作模式就是与基层政府合作。虽然其中有少量社区报与部分企业通过赞助资金的形式开展，但这些企业不与报纸在运营上发生直接关系。各家社区报负责人的共同看法，是必须保证社区报内容的最终话语权在基层政府中。他们认为，社区媒体中的商业赞助，虽可能在短期内产生微薄效益，但最终也是最安全的生命模式还是背靠基层政府。目前经验也已证明，与政府牵手可以做得更好，包括在办报理念上，不少基层政府负责人开始时还习惯性地按照传统报纸的做法来定位社区报，但做着做着，他们自己主动转变了观念。一些街道书记甚至坦诚表示：不要报道我们，要更多报道老百姓生活，让他们参与社区自治。
研究得知，各家社区报在与街区政府合办过程中，都秉承服务原则。报纸的直接经营者把社区报严格限定为非新闻纸，少数负责人甚至认为，现在的新闻哪还需要报纸传播？尤其是作为周报的社区报，在传播新闻上已不是强项。大家将社 区报定位为“关系纸”“链接纸”，明确其为政府与社会、居民之间建立联系的服务和中介功能，一张社区纸，把社区里人们的情感、需要和服务很贴近地链接起来。
借助媒体优势，提高管理效率。一是受众细分，有效传播。以《合肥晚报》为例，自2013年推出《滨湖新闻》《北城新闻》《老城新闻》等社区报以来，该报就利用社区报的高渗透率，信息传播的高贴近性，解读服务政策，反映百姓心声，进行舆论引导，有效畅通了居民与政府的沟通渠道，促进和加强了社区和谐建设。比如《老城新闻》曾对该市庐阳区推出的“一线为民工作法”做了跟踪报道，使群众对此有了深入了解，一些民生问题得到解决，政府形象也得到了提升。
二是整合资源，优化服务。一些谋求社区服务转型的传统媒体认为，政府基本行政事务之外的更多社会服务，理应交由第三方组织负责，由社会组织来整合各种服务资源。比如家庭紧急开锁，以往“牛皮癣”广告铺天盖地，老百姓不放心，政府很头疼，一家社区媒体就通过引入政府主管、统一认证的办法，拓展了经营空间，优化了政府服务。
三是与时俱进，搭建平台。《合肥晚报》《珠江时报》等专业社区报还从纸上到线下，通过广泛建设居民议事厅等，积极开辟对话渠道，帮助政府构建良好社区关系，扩大了居民表达权，发扬了社区民主。议事厅设在社区编辑部里，有专门编辑记者接待，倾听百姓心声，纸上成为社区报品牌栏目，线下也成为城市街区外宣的亮丽品牌。
“新公共服务”中的社区媒体
登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。
贴近服务。当前国内专业社区报都把“承担服务”当作自己的定位，强调“归属性和认同感”，这与社区建设中的“对人的关怀，变管理为服务”理念相契合。此外，社区报作为纸媒还可以发挥自身的传播优势，不仅将服务以新的方式传播，拓展服务的范围和公民的意识，而且能够整合各方资源。比如《合肥晚报》社区报在采编构架中规定，读者不仅是读者，也是作者；在自我定位中明确，社区报不仅是新闻纸，更是互动纸、关系纸；在甄选内容中，不仅要当社区“消息树”，更要当居民“百事通”。所以，社区报里类似“辖区大妈带你逛菜场”这样的内容几乎占据了全部的篇幅。
公民参与。公民参与是指公民主动参与到社区管理中，进行自我管理和自我服务，从而实现增进邻里关系和管理身边事务的两大目的。《合肥晚报》社区报一年多实践以来，共举办了各类不同规模的活动200多场，如“社区狂欢节”“帮客志愿者”“社区植树节”“相亲交友会”等，促进了邻里互动，拉近了媒体、政府与百姓之间的距离，取得了良好的社会效应。社区报还主动承担责任，组织居民对社区事务开展多种形式的“参政议政”，比如长丰县下辖的《北城新闻》就曾通过举办“美好乡村请你回家看”活动，征求居民对社区建设的看法意见；同时，大量的以居民为主体组成的市民记者队伍，更是让社区报充分发挥了链接和调动居民的功能，社区民众直接成为报纸“主角”，真正实现了主动融入；大量的社区志愿者队伍诸如“合肥帮客”组织在社区报平台的凝聚和建设，甚至受到了团中央和安徽省文明办的高度重视，成为合肥一景，《中国青年报》曾报道这种社区自助模式，认为其对构建人们精神家园、建设和谐社会等大有裨益。
在新社区管理的过程中，如何处理好社区（街道）与公民、与社会的关系？在这个问题上，不少专家学者已意识到传统意义上的非政府组织已经呈现出各种弊端，一方面是因为经济社会发展，单位制瓦解，邻里关系在人们心目中的地位普遍下降；另一方面，也是受到社区服务机构自身性质、组织结构、运营模式等方面的局限。另外，社区事务本身又极其繁杂琐碎，触及各方利益，难以面面俱到，也是不可忽视的一个重要原因。
以社区报为主体的社区媒体参与社区管理创新，是社区管理主体多元化、社区民主化的必然趋势和良好呈现。就目前国内社区媒体的定位和发展现状来说，社区报作为社区媒体对社区建设和基层政府管理创新等具有重要作用和现实意义。近年来中国社区媒体的兴起，不仅仅是传统纸媒应对危机、寻求自我转型发展的探索创新，从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物。社区媒介不仅与“对人的关怀，变管理为服务”的社区管理理念相契合，还弥补了社区建设和管理中的不足，增添了社区活力，提高了人们对社区的认同感和归属感。此外，在纸媒唱衰、媒体格局大变的今天，社区媒体与社会管理创新或社区管理的结合可以说是一种共赢，也给公共管理和传媒发展提供了一种崭新的途径与思考。
作者朱杲系《合肥晚报》编委、
基层社会治理的探索与思考范文5
医养融合养老模式是近年来由政府倡导与推动，整合医疗服务和养老服务，从而形成满足老年人需求的连续的综合的养老服务。相关政策与实践正处于摸索试点阶段。本文从公共治理视角，对成都市慢性病医院医养融合实践的研究表明，成都市医养融合机构目前存在行政管理碎片化、跨部门管理协调不足，资金支持及专业人才匮乏，组织间信任及互动机制缺失等问题。建立基于多元主体共享参与，促进医养融合发展的三个保障机制――资源配置机制、监督评价机制及风险共担机制将有助于成都市医养融合养老服务模式的可持续发展。
〔关键词〕
公共治理；医养融合；保障机制；网络组织
〔中图分类号〕D632.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0114-07
医养融合是指整合医疗资源和养老资源，将老年人的医疗服务和基本生活照料相结合的养老模式。2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》及《关于促进健康服务业发展的若干意见》后，医养融合模式正式开始进入公众视野。四川省于2015年制订出《养老健康服务业发展规划（2015-2020）》，明确了四川省医养融合养老模式发展的目标与规划。成都市在四川省内较早出台了医养融合相关政策，成都市人民政府2015年出台《关于加快养老服务业创新发展的实施意见》明确指出要推进医疗卫生与养老服务相结合、推进机构医养融合、推进医疗卫生资源进入养老机构、推进社区医养融合、推进医疗卫生服务进入高龄老人家庭、强化社区老年医疗居家服务功能。
医养融合作为一种新的合作治理模式，涉及多部门多领域的跨部门决策及跨行业资源整合。从目前的医养融合相关政策来看，指导性意见较多，明确的方案设计、实施办法较少；对医养融合中现存的如多头领导、医疗机构缺乏合作动力等问题尚缺乏具有操作性的政策支持。多部门合作缺乏统一的协调与监督主体，将直接影响“医”“养”资源的互通。鉴于此，从公共治理视角探索成都市医养融合养老模式，具有重要的理论与现实意义。
一、医养融合研究现状综述
针对人口老龄化发展趋势及其对经济发展、老年人健康所带来的影响，世界卫生组织于1987年首次提出“健康老龄化”的概念，并于1990年把“健康老龄化”作为应对人口老龄化的发展战略，认为“健康老龄化”不仅是一种医疗保健目标，更有丰富的社会文化内涵，应从社会学的角度加以诠释〔1〕（邬沧萍、姜向群，1996）。国内关于医养融合的研究是在“健康老龄化”理念的推动下开始的，诸多学者从社会学角度关注老年人健康状况与养老模式之间的关系。郭东、李惠优等学者（2005）引入“医养结合、持续照顾”理念，提出通过医疗和养老机构间的多方式结合，实现资源共享和优势互补〔2〕。社会学和人口学领域的学者们也为此做了大量的研究。高慧鸽，钟悦文 （2010）指出机构养老发展不够成熟，机构建设尚未完善〔3〕。王荣欣，秦俭等 （2011）认为老年人对社区卫生服务的需求是多方面的，包括医疗照顾、上门医疗服务等〔4〕。政府出台医养融合模式相关文件以后，学者开始致力于对医养融合模式的探索。唐钧 （2016）将医养融合模式看作一个整体，要追求整体效应，就必须先使两个“部分”――医疗和护养，充分地分化，使整体大于部分之和〔5〕。
西方学者对医养融合的研究主要基于养老服务中的整合照料。“整合照料（integrated care）”是英国学者针对老年人口养老、医疗需求提出的一个概念。学者Henk N.和Philip C.B. 认为，整合照料是针对具有相似需求或问题的群体提供多方位、全面的一套计划详细、实施落实的服务和照料〔6〕。Jan Reed 等人（2005）通过进一步研究，指出“整合照料”是一个蕴含多层次内容的复杂概念〔7〕。国外学界普遍认为“整合照料”分为三个层面：体系层面、机构层面和个人层面。Hudson B （2002）针对机构层面，指出养老服务机构内部或机构间的分工协作来实现整合照料〔8〕。Leichsenring（2004）整理欧盟九国整合照料各个领域的落实情况〔9〕。Caroline （2003）通过两个机构之间整合资源的案例分析，发现结构性的整合能够有效地将分割、破碎的体系转变成一个具有示范效应的服务规划和供给系统〔10〕。著名的PACE计划是美国医养融合有效且成功的模式。Hong-Ting Chan（2008）等认为，PACE服务最大的优点就是整合了经济支持，疾病诊疗和长期照料服务，能使脆弱的老年人在社区得到家庭照顾，同时节约成本〔11〕。但同时PACE也面临着挑战：需要前期大量的投资；未能吸引中等收入群体；初级保健医生的选择和社区医生的参与不足；资金支持和技术支撑力度不够〔12〕。
综上，目前国内的研究主要偏重于医养融合机构服务内容和服务模式，针对医养融合网络组织的互动、合作机制的研究尚少。国外的研究则对于机构间的分工协作以及资源的整合方面提供了一定借鉴。
本文基于公共治理的视角，通过案例分析的方法对成都市典型医养融合机构――成都市慢性病医院进行分析，重点考察其医养融合的合作机制――要素、特征及存在的问题，进而提出了促进医养融合的合作保障机制――资源配置机制、监督评价机制以及风险共担机制，特别是明确了政府在这一多主体协同治理模式中的角色定位和治理职责。
二、公共治理视角下成都市医养融合实践及问题分析
成都市慢性病医院是一所集医疗、预防保健、康复、科研教学为一体，以老年病、慢性疾病的治疗康复为重点的专科医院。作为成都市医养融合机构的先行者，该医院医养融合模式主要包括三种渠道（见图1）：一是医院开展与其他基层社区合作，并由医院组建专业医疗团队，定期进入合作社区提供老年人的医疗咨询与指导、健康知识宣传以及部分健康档案管理等服务，形成一条双向转诊的绿色通道。二是医院自身提供老年人的医疗与照护服务，在医院内部涉及医养融合的科室有宁养中心、康复医学科、临终关怀科等。三是基于对老年病慢性病等疾病的医疗和老年人照护的经验，成都市慢性病医院还专门开展对老年人照护的护工及管理人员培训，并由成都市政府为其增挂“成都市老年服务示训中心”，以带动培养更多的老年人医疗和健康护理专业人才。
公共治理视角下医养融合养老模式是政府部门、医疗机构、养老机构、社区及个人等多主体参与的治理模式，政府在多元化的治理体系中既担负管理社会事务的责任，也承担提供基本公共服务的责任，同时，治理体系中还涉及医院、养老机构、社区及其他社会力量等主体的自治〔13〕。
（一）以政府为中心的服务提供者之间的合作
目前政府对成都市慢性病医院医养融合模式的监管分属两个主管部门：医疗卫生由成都市卫计委直接监管，而养老主要由成都市民政局监管，在护工资质认定以及与社区、养老机构合办养老时，监管主体就是民政局和人社局。
多部门管理仍然体现为碎片化的部门分割式管理，没有形成统一的公共治理体系。治理理论认为政府的能力和责任不在于政府的权力大小，也不在于政府的命令或者政府权威的运用，而在于政府能够运用新的工具和技术对公共事务的解决进行一定的控制和指引〔14〕。在政府部门的监管下，医院、社区、养老机构及其他社会力量共同提供养老服务，政府在这样的治理体系对各个服务提供者进行一定的控制和引导，但目前成都市医养融合模式中医疗卫生与养老分属不同的监管部门，互不干涉，人、财、物、技术及信息等资源投入也没有完全整合。另一方面，非盈利组织和公民尚未真正进入公共治理，虽有部分私营机构参与提供公共服务，但尚未形成政府主导的，普通公民、社区以及医养融合机构之间相互合作的四位一体局面。
（二）由政府监管的资金筹集方式融合
成都市慢性病医院运作资金的筹集渠道主要包括政府补贴、慈善机构募集以及机构自身运营收益等。第一，政府方面。成都市慢性病医院的医疗卫生服务资金的5%来源于政府，但医养融合模式尚未得到政府的专项资金；在护工培训方面，医院曾得到发改委的一次性配套资金250万；其余的财政补贴主要以基本医疗保险对老人基本医疗和养老服务进行补贴的形式。第二，慈善机构方面。2014年成都市慢性病医院携手成都市市慈善总会，成立以“成都市慢性病医院”冠名的爱心助老基金，向社会募集基金用于助老、助医等慈善项目。第三，机构自身运营方面。一方面，医院日常通过提供有偿的老年人卫生医疗服务获得收益。另一方面，该医院拥有一套完整的护工培训体系、管理标准以及收费标准。当老人进入医院后，首先按照ABCDE五个等级对老人的能力进行评估，然后根据不同的等级对应不同的服务内容，并根据不同的服务内容采取不同的收费标准。
然而，资金、机构硬件设施以及专业人才的稀缺，使医养融合服务受到一定限制。成都市慢性病医院目前已签约社区40余家、养老机构10家，但目前社区真正开展服务的只有11家。由于医疗人员、护理人员有限，成都市慢性病医院面临专业人才匮乏的问题，再加上医院本身硬件设施不足，医院“走出去”的进程受到一定制约。医疗团队一方面要满足医院自身的医疗服务需求，另一方面还要兼顾在社区开展的老年人医疗和护理服务。即使已经形成互惠稳定的网络组织结构，网络组织服务的规模仍以其自身的条件为基础。服务规模若超出医院本身承受能力的范围，开展医养融合养老服务的效果必然受到影响。从现有筹资方式来看，机构自身运营收益是成都市慢性病医院的主要资金来源。针对护工培训或者医疗卫生服务领域的政府补贴只停留在一次性补贴或者小数额补贴的状态，政府尚未形成持续、配套的医养融合专项资金体系；而慈善机构募集资金还难以满足医院发展的需求。因此，成都市慢性病医院目前面临硬件设施如床位、 病房以及专业人才匮乏的问题。
（三）基于信任、互惠、稳定的网络合作组织
与基层社区的合作，是成都市慢性病医院构建医养融合产业联盟的一部分。成都市慢性病医院在社区基层的医养融合服务多是通过与专业居家养老服务中心签约的方式实现的，医院组建包含医生、护士、药师等在内的专项团队，平均每周一次深入社区开展医疗服务，服务内容包括健康知识、健康讲堂、健康咨询、部分健康档案管理等；同时也在养老机构内开展一些康复指导、用药指导、营养指导等。这样的三角合作模式使政府、医院、老年人、社区或养老机构之间构建起基于信任、互惠且稳定的网络组织结构。（见图2）
公共治理的网络方式强调声誉、信任、互惠以及相互依存，政府只是影响组织中任务进程的行动者之一，其权力并没有在组织中产生较大的影响力〔15〕。成都市慢性病医院目前真正合作运转的只有11家，合作方式以提供简单的医疗、用药指导为主，政府公共治理体系下所承担的公共养老服务职能收效甚微，医养融合机构与社区、养老机构之间、政府与医养融合机构之间的相互依存程度不甚明显，资源的相互交换程度较低，网络组织成员之间有效的协商和持续互动机制尚未建立起来。
（四）网络组织成员共享合作的价值
成都市慢性病医院建立起的医养融合养老服务体系，一方面走进社区帮助老人开展健康咨询、健康讲堂，这本身就是一件利国利民的好事。另一方面，合作也为医院建立起双向转诊绿色通道，虽然对基层社区老年人的各项服务都是免费提供的，但对医院来说既是培育市场的行为，又为其扩大了声誉及品牌效应。对社区来说，与医院的合作满足了社区为老年人提供更好的生活环境的需求。对合作的养老机构来说，与医院的合作有助于提高其自身的服务水平和服务质量。而对老年人来说，医疗服务的需求与日常照料的需求同时得到满足，提高了老年人的生活质量。这种共享价值与收益形成了合作网络的重要基础。
作为公立医院，成都市慢性病医院比私立医疗机构更容易得到政府的政策、资金、信息、对外合作及技术等支持，也更容易得到消费者的认可。即便如此，该医院依然面临护工资质认定、病房扩建、土地审批及消防等障碍问题，更不用说其他私营的医养融合所面临的诸多沟通困难。合作机构间尤其是公共部门与私营机构间共享价值的构建依然是问题所在，进而影响到医养融合的进程。
成都市慢性病医院医养融合合作实践及问题分析表明，成都市医养融合机构目前存在行政管理碎片化、跨部门管理协调不足，资金支持及专业人才匮乏，组织间信任及互动机制缺失等问题。要化解目前高龄、失能和空巢等特殊老龄群体面临的养老难题，必须立足地方特色，改变 “医”“养”分离的养老现状，积极探索具有地方特色的养老模式，推进地方政府公共治理方式的创新，促进社会保障服务的均等化。因此，建立基于多元主体共享参与，促进医养融合发展的三个保障机制――资源配置机制、监督评价机制和风险共担机制，将有助于成都市医养融合养老服务模式的可持续发展。
三、促进成都市医养融合发展的保障机制构建
（一）建立资源配置机制
医养融合模式实质上首先是一种资源的配置模式，以实现经济、信息及成果等资源的合理流动与高效运营。
1.经济合作机制。从医养融合模式的公共服务性质出发，政府首先需要提供基本的资金保障，采取“政府+社会+个人”三方筹资模式。在医院与养老院之间需设有一个缓冲地带，建立医养融合养老模式发展专项基金或设立养老基金会，鼓励引导银行的信贷支持（见图3）。
对新办的医养融合机构的各类税收优惠政策进一步细化、量化、可操作化。卫生、社保、民政和老龄等政府职能部门需加强横向联系，建立相对集中的、统一和独立的老年人长期照护服务支付机构。医养融合服务需要纳入医疗报销体系，确保医保费用预算指标合理增长，加大对慢性病、大病费用的支付额度。同时，加大引入第三方筹资，并对第三方机构的准入条件和责任进行明确划分。国土、住建等政府职能部门应该推进医养融合机构用地的专门化，为其发展扫除用地障碍。实现医养融合机构间人员、技术、服务流通化。
2.信息共享机制。现代信息技术为医养融合模式的发展搭建了良好的合作平台，探索将养老机构内及附近社区老年健康档案上传至“云端”，为机构内的老人、周边社区和家庭提供日常生活管理、健康咨询、健康管理、紧急救助等服务。
为提高社区医养融合养老服务模式的效率，卫生系统应对老年慢性病患者建立健康档案，逐步完善养老基本信息和医疗健康信息，并与其他系统对接，组建医养融合服务信息库，以便医疗机构面向签约养老机构开展远程会诊、监护、诊断，实现病历及健康档案等信息的共享，真正建立起双向转诊和远程医疗合作模式；相关机构应建立市场化运作机制，搭建健康养老商业化平台，针对居家点分散、服务多元化、行业专业化的特点，利用高效、易整合的网络，实现线上营销、定制、支付等服务，高效分配线下专业化、多元化服务等。通过对老年人身体情况的实时跟踪，实现专家资源的共建共享。（见图4）
3.成果共享机制。收益与责任并存，只有成果共享，才能有效实现责任共担。目前成都市医养融合事业亟待大力建设发展，打破单一运营模式，构建网络式或联盟经营机制，实现多方参与，共赢共享，从而实现将优质服务输送给老年人口，保障老年人老有所养、老有所医、老有所乐的目标。
（二）建立监督评价机制
上海市的医养融合工作是由卫生和民政两个部门共同推进，统一由市社会养老服务体系建设领导小组统一领导。成立专门的领导小组将有利于明确责任主体，而成都市目前建立了健康服务领导小组，涉及40多个工作部门，医养融合只是其领导小组的工作之一，尚未成立专门的领导小组，因此政府监管部门对医养融合项目的推进效果尚不明显。
医养融合行业目前基本依靠行政命令进行资源调配及行业管理，而法律手段及其他间接的市场管理手段缺乏。通过法律将医养融合产业的资源调配、行业管理进行明确规定，必要时采取法律手段进行管理。同时，对政府各职能部门的监督和评价职责进行明确划分。卫生部门、民政部门、人社部门等政府职能部门，在明确分工各司其职的基础上形成一套连续、规范的监督评价体系。建立起第三方监督评价体系。一方面，由社区、街道、居委会和社区老年人协会对医养融合服务的提供者进行监督，发现存在的问题，及时向相关的管理部门进行反馈。另一方面也应建立起第三方社会机构的专业评估标准，对医养融合服务的效果、效率进行服务质量评估。支持成立养老服务行业协会，促进养老机构的健康发展。
（三）建立风险共担机制
一方面，鼓励商业保险机构设计开发适合医养融合行业的商业保险，如护理险、健康寿险、意外险等险种，发挥其风险分担作用，减小老年人的支出压力，降低医养融合机构运行成本，从而减轻社会保障压力。另一方面，建立和完善责任追究机制。在医养融合模式中各主体明确其职责，做到分工明确，对每一环节严格实行问责制，明确责任追究的主管机关和追究程序，分级、分类别追究不同人员的责任。无论哪一环节出现问题，都有相应主体承担责任，避免出现责任推诿，也减少因责任划分不明确造成的经济成本，实现风险共担。
传统的居家养老模式决定了我国未来医养融合的发展将更加偏重于基于社区的多元服务网络组织的建立。这些网络组织将得益于以政府为中心，各利益相关者共同参与的协作治理理念及高效的治理工具的运用，从而确保包括居家养老和机构养老在内的每个老人都能得到专业化、标准化和个性化的整合的养老服务。
〔参考文献〕
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基层社会治理的探索与思考范文6
关键词：经济发达镇；行政体制改革；城乡一体化；扩权；体制创新
中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0007-03
一、经济发达镇政府行政体制改革的紧迫性和必要性
国际经验表明，通常一个国家或地区的城市化水平超过50%后，区域经济社会发展会发生结构性的变化，开始进入向城乡融合即城乡一体化方向迈进的快车道。乡镇是城市与农村的重要结合点，既是城乡各种经济要素的中转站，又是各种城乡矛盾的集中地和激发区。因此，城乡一体化建设离不开乡镇的发展，乡镇是城乡一体化建设的落脚点和基础，其中，政府必然也必须扮演关键性的角色。在我国各级政府中，镇级政府是国家政权的基层，成为统筹城乡一体化发展的最直接的责任主体。以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统的乡镇行政管理体制在组织结构、运行机制、权责配置等方面已不能适应助推城乡经济社会一体化发展的需要，这种情况在经济发达镇表现得更加明显。
所谓经济发达镇，通常是指在我国快速城市化进程中涌现出来的“经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳能力较强”[2]的区域性发达乡镇。经济发达镇行政管理体制改革是我国基层行政管理体制改革的重要组成部分，在统筹城乡一体化发展的大背景、大局势下，经济发达镇行政管理体制面临着城乡一体化公共服务、城乡一体化公共管理以及城乡区域一体化发展等一系列挑战，出现了扩大镇域发展自、提升乡镇管理效能的改革要求。这一系列的挑战和要求已成为我国行政管理体制改革实践和理论研究所关注的热点和重点。
遵循“改革试点——总结反思——推广铺开”的中国渐进改革逻辑，国家先期选择了一些典型的经济发达镇进行行政管理体制改革试点。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个经济发达镇进行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，江苏省有4个镇入选。同年，根据“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏省又选择了16个经济比较发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。围绕经济发达镇所面临的一系列挑战和困境，近年来，江苏省作了多方面探索，特别是在构建与统筹城乡一体化相适应的经济发达镇行政管理体制方面勇于开拓、敢于创新、大胆试验，积累了丰富而宝贵的经验，取得了阶段性成效，获得了中央的多次肯定。基于此，我们以江苏省20个改革试点镇为考察对象进行学理和实证分析，以总结经济发达镇行政管理体制改革的“江苏经验”，为江苏乃至全国深化乡镇行政管理体制改革提供鲜活经验和有益参考。
二、江苏率先进行扩大和深化经济发达镇行政体制改革的条件
以“强镇扩权”为主题的乡镇行政体制改革为何选择从经济发达镇开始？我们认为这是由于经济发达镇具有强大的经济资源优势、改革开放以来不断积累的改革经验、开放而先进的意识理念、相对高素质的人力资源队伍和不断发育壮大的社会组织等诸多有利因素。
1.基础条件：雄厚的经济资源优势。经济发达镇的发展内在地对行政管理体制改革提出了要求，要求通过体制创新以实现治理绩效的提升。而与之相伴随的是创新不得不面对的变革成本，这就需要经济技术的迅速发展来为改革提供相应的物质支持和技术保障。就江苏本次改革试点的经济发达镇而言，20个试点镇近年来在经济总量、人口数量、辖区面积、城镇化水平等方面量质齐飞、快速发展，形成综合实力较强的镇域中心经济体。据统计，2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇的GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。[3]这些经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP达到几十亿甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。雄厚的经济实力和较高的人民生活水平构成了改革所必需的有利的外部环境保障。此外，由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇财政收入逐年递增，部分经济发达镇的全口径财政收入甚至达到几十亿的体量，充盈而良好的财政收入状况为改革提供了最直接的经济支持。
2.前提条件：开放而先进的精神理念。精神理念是行动的先导。长期以来，江苏在改革开放的实践历程中，不断冲破妨碍发展的思想观念，破除束缚发展的陈规旧习，革除影响发展的体制弊端，取得了辉煌的发展成就。其原因，归根结底是江苏人在改革开放的实践中不断锤炼和提升的开放而先进的精神理念。开放促进改革，开放推动创新。经过多年的实践，江苏已然形成浓厚的鼓励创新的文化氛围和政策环境，从而有利于推动各领域更深更广的改革创新，因而江苏在本轮改革试点中才能明确提出“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的要求，扩大并不断深入推进经济发达镇的行政管理体制改革。
3.经验保障：前一轮乡镇改革经验积淀。改革开放以来，江苏始终是改革和发展的先行军，在发展的理念、道路、改革创新的步伐方面一直走在全国前列。上世纪80年来以来，江苏先后多次尝试和推进乡镇体制改革和创新，积累了丰富的改革经验。尤其是农村税费改革后在最近一轮以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革中，江苏更是一马当先。资料显示，截至2005年1月，江苏乡镇总数由1998年的1974个减少为1201个，减幅达39.2%，居全国之首，改革过程中既取得了不少成就和突破，也积累了大量的经验与教训，从而为本轮经济发达镇体制改革提供了诸多最鲜活直接的支撑和借鉴。
4.有利因素：人力资源的相对高素质和社会组织的不断发育成长。人才是推进经济发达镇行政管理体制改革和发展的第一要素、第一资本、第一资源和第一推动力。伴随经济的高速发展和产业结构的不断升级调整，经济发达镇的要素聚集效应越来越明显，大量高素质的人力资源大军不断涌入其中，为深入推进改革提供了丰厚的人力资源保障。此外，经济的高速发展也促进了社会的加速转型和变迁，近年来江苏经济发达镇的镇域范围内社会组织发展势头迅猛，这些社会组织的逐步兴起壮大，一定程度上有效分担了政府的治理职能，但同时也对深化体制改革提出了要求，促使政府加快体制改革步伐、加速与社会无缝对接，以形成多元参与、合作共治、充满活力的基层社会管理新格局。充裕的相对高素质的人力资源和不断发育成长的社会组织构成了助推经济发达镇改革的有利因素。
三、江苏经济发达镇行政管理体制改革的现状分析
江苏自2010年确定经济发达镇行政管理体制改革20个试点对象以来，经过近3年多的努力，各经济发达镇在试点行政管理体制改革的实践中，紧紧围绕“强镇”建设不放松，突出“扩权、简政、优员、增效”四个重点，顺利推进各项改革，取得了一定的成效。
1.以扩权强镇为重点推进权力下放和承接工作。针对经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低的问题，本次改革遵循扩权强镇的思路，按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限，如昆山张浦镇下放665项，张家港凤凰镇下放401项，吴江盛泽镇下放120项等。其中尤为突出的是，江苏在本轮试点中，按照“一级政府、一级财政”的原则，有针对性地扩大镇级政府的财政自，探索建立完善财税共享激励机制和财政转移支付机制。如苏州市要求在明确经济发达镇收入范围和支出责任的基础上，确定基本运转安排标准及基本公共服务经费标准，对当年财力低于基本运转安排标准或产生缺口的，县级市财政按差额予以转移支付，同时要求经济发达镇规划范围内的土地出让净收益扣除按规定应统筹的部分后由县级市财政全额返还。通过改革有效增强了试点镇发展的内生动力。此外，通过权力扩展的逻辑实现强镇目标，不仅需要加强权力下放工作，还需要做好下放权力承接工作。为此，江苏各试点镇在权力承接工作方面做到了“四个落实”，即落实组织领导、落实方案部署、落实稽查考核、落实责任到位，从而全方位确保了权力下放和承接的规范无缝化。
2.以简政强镇为重点推进组织机构改革。江苏各试点经济发达镇在探索行政组织机构改革方面，着力探索建立新型基层政府管理架构，总体趋势是要求实现综合扁平化，即按照机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的要求，优化试点镇组织结构。各改革试点镇力图以“小、精、强”的政府组织机构取代传统的“大、全、弱”的乡镇政府组织机构，改革后乡镇内设机构一般不超过10个。
3.以优员强镇为重点推进人事改革。本次试点改革，各经济发达镇都高度重视人才资源的开发和利用，加强了基层行政管理人员的优化，以确保拥有一支符合城乡统筹发展需求的、以服务为导向的专业化精英队伍。首先，根据“三定”原则，核定人员编制，同时加强相关业务培训，激活现有人力资源。一些试点镇通过采用邀请相关职能部门前来指导培训与派员赴上级相关部门跟班培训相结合的方式，全力抓好相关下放事权业务培训工作，切实保障下放事权的无缝承接；其次，为了更好地激发镇机关工作人员的工作热情和积极性，一些改革试点乡镇在新机构过渡基本稳定后，探索尝试一定数额的局长（主任）、副局长（副主任）以及副股职科员职位进行竞争性选拔，从而充实和优化基层干部队伍。
4.以增效强镇为重点推进管理职能和运行机制的优化创新。试点镇在试行新体制的同时，积极探索建立与之相应的工作机制和运行机制，从而实现基层行政管理体制机制的整体设计、全面创新。其中，职能的合理界定和科学转变是核心。颇具特色的是，全省20个试点镇100%设置了便民服务中心（或行政服务局），充分体现了政府服务职能导向。通过深化改革，确立了经济发达镇政府的职能由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心逐渐转变为以“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”为重心的定位，在强化经济管理职能的同时强化了社会管理、公共服务职能。从而使经济发达镇作为一级政府的职能体系更加完备，更加符合和适应统筹城乡发展的需要和经济发达镇的实际情况。
四、经济发达镇行政体制改革的反思与展望
本轮经济发达镇行政体制改革的探索，所收获的不仅是改革的直接产出，更重要的是试点经验和对乡镇改革的再认识。
1.关于改革的逻辑。改革本质上是有目的、有价值的创新活动，同时改革也是有成本、有付出的行动过程。因而，改革设计必须遵循科学、合理的原则，改革的逻辑必须清晰、可行、有效。长期以来，许多地方改革尝试，往往因缺乏严谨科学的逻辑进路而走偏，甚至流于形式，最终既付出沉重的代价又未能实现改革的目标。那么，本轮经济发达镇行政管理体制改革所遵循的逻辑是什么，改革的理想进路应如何设计？这些问题需要改革者和设计者进一步反思。来自江苏的改革实践表明，乡镇行政体制改革应以市场和社会为本位，通过微观权力结构的调整，撬动体制和机制的转型和重配，最终实现宏观的发展目标。也就是说，通过纵向上“县—镇”两级体制内扩权，带动横向上“政府—市场—社会”分权，从而释放市场、社会等多方活力，最终激发镇域经济社会的全面发展，这应是本次改革的理想逻辑。
2.关于改革的动力。改革的阔步前行需要源源不断的动力。与既往的诸多改革类似，本轮经济发达镇行政体制改革从一开始就具有顶层设计、自上而下推动的特征，其改革的推进步骤大体是：中央部署——省区统筹——市直分管——县镇落实。实践表明，自上而下的顶层设计对于本轮改革是必不可少的，但改革的执行者和参与者的作用同样不容忽视，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社会民众的积极参与。以强镇扩权改革为主题、经济发达镇改革先行的、新一轮基层治理创新的动力应是自上而下和自下而上共同合力推进，唯有如此，改革的动力才能持续。在实践中我们注意到，目前，部分乡镇和相关人员还存在一些认识的局限性，不能全局考虑甚至不能充分认识改革的意义，导致改革的动力和积极性不足。因此，今后的改革需要设计者在激励结构和资源支撑上多下功夫。
3.关于改革的扩散。试点的目的是为全面改革的铺开探路，这就需要总结、反思改革的经验教训，从中提取创新成果，进而扩散并服务于全局。最新一轮的各地改革虽然做法不一，但通过实践探索，已然形成不少创新性的改革共识和成效，如：坚持了服务导向，构建基层服务型政府；强化了乡镇政府能力（简称“强镇”）以提高基层治理绩效，从而服务于城乡统筹发展；明显的扩权、分权的色彩，顺应了当前“大部制”改革的背景要求等。总之，强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。一些试点较成功的镇通过组织结构的重组再造以实现综合精干化，通过人员的优化高配以实现专业精英化，通过功能设计优化以实现有机协调等，以期强化地方政府能力、有效提高基层治理绩效。对于这些切实可行的经验办法应予以总结借鉴推广，从而带动全国乡镇行政体制改革的展开。
4.关于改革的战略。改革开放以来的基层行政体制改革历程大体上可划分为“社改乡”——“撤并乡镇”——“县乡综合改革”——“税费改革”四个时期。[4]历次改革虽然成就显著，但也遭到一些质疑，如被戏称为“无效的改革循环”，其原因在于改革的短视性和片面性问题的存在。改革不能只是进行简单温和的修补，也不能只做表面功夫。现今中国乡镇改革正进入“城乡统筹发展”的新阶段，我们的改革应走向全面和深入。因而，改革应大胆尝试、勇于创新，在战略设计和布局谋划上应更具前瞻性和全局性，要着重解决体制性问题而不仅仅是机构改革等技术性问题。
5.未来的改革展望。未来，中国乡镇必然是第三波城市化浪潮的主力军。因此，中国乡镇行政体制改革既要考虑契合统筹城乡发展这一大背景、大局势的需要，又要顺应当今政府改革的趋势潮流。传统乡镇行政管理体制的积弊已然成为中国乡镇全面腾飞的巨大障碍。要促进镇域经济发展、解放和增强社会活力，就必须坚决破除各方面体制机制弊端，未来中国乡镇行政体制改革任重而道远。今后的改革，应坚持城镇化发展路径，以服务型政府统领各项政府改革，探索建立有利于统筹城乡发展的新型地方治理体制。改革是一个制度变迁的过程，地方治理创新本质上是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，要深入推进必然面临着诸多的体制性难题。同时改革也是一项系统工程，在实践部署上，应做到规范推进、分步推进、协调推进、不断深入，最终实现改革目标。
参考文献：
[1]叶中华，王楠，.经济发达镇行政管理体制改革的思考[J].中国行政管理，2011，（1）.
[2]张家麟.经济发达镇行政管理体制改革的实践与探索[J].决策，2011，（6）.
