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社会治理的特征范文1
[关键词]工业化进程;工业化;城市化
[中图分类号]F20[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)09-0030-05
准确把握辽宁经济社会发展的阶段性特征,在新的起点上实现科学发展、创新发展、和谐发展,打造更具竞争力的产业优势,更具影响力的创新优势,更具吸引力的环境优势,是全省人民对辽宁“十二五”时期的新期待,也是全面振兴辽宁老工业基地的新使命。
一、辽宁总体上已进入工业化后期
工业经济替代农业经济成为国民经济中占主导地位的经济形态,被称为一个国家或地区的工业化进程阶段,它是现代化进程的必经之路。按照国际上通用的评价标准,对工业化进程采用人均GDP、三次产业结构、工业内部结构、就业结构和城市化率等5个指标进行综合评价。
1.人均GDP水平
人均GDP是衡量国家或地区经济发展状况的指标,也是划分工业化发展阶段的重要依据。按照钱纳里的工业化发展阶段研究成果进行比对,工业化进程以人均GDP水平划分为6个发展阶段。
钱纳里的结论是在美国上世纪70年代的数据基础上得出的。因此,需要将现在的人均GDP数值换算成1970年的人均GDP数值。2009年辽宁省人均GDP为34898元,折成美元大约为5100美元。参考其他相关研究成果,考虑汇率、人民币实际购买力及通货膨胀率的影响,2009年的人均GDP5100美元大致相当于1970年的1900美元。从这一指标判定,辽宁处于工业化中期后半阶段。
2.三次产业结构
西蒙•库兹涅茨等经济学家的研究表明,工业化演进阶段可通过产业结构的变动过程表现出来。在工业化初期和中期,产业结构变化的核心是农业和工业之间“二元结构”的转化。工业化起始一产比重较高,二产比重较低;随着工业化的推进,一产比重持续下降,二产和三产比重相应提高,当一产比重降低到20%以下并且二产比重上升到高于三产时,工业化进入中期阶段;当一产比重降低到10%左右,二产比重上升到最高水平,工业化进入后期阶段,此后二产的比重转为相对稳定或有所下降。
2009年辽宁省三次产业比重为 9.4:51.9:38.7。第一产业比重已经降到10%以下,从这个指标判定,辽宁已经进入工业化后期阶段,第二产业的比重会逐渐转为相对稳定或下降。
3.工业内部结构(产出结构)
衡量工业化发展水平的工业内部结构状况指标,依据制造业增加值占总商品生产部门增加值的份额来划分。总商品生产增加值大体上相当于第一产业、第二产业增加值之和,制造业增加值占总商品增加值的比重在20%以下为前工业化阶段,20%-40%为工业化初期,40%-50%为工业化中期,50%-60%为工业化后期,60%以上为后工业化阶段。
辽宁省相关统计资料显示,近两年制造业增加值占总商品增加值比重在65%左右,已经超过了60%的分界点,据此判定辽宁已经进入后工业化阶段。
4.就业结构
就业结构反映了一个国家或地区对劳动力资源的利用状况以及经济发展水平。参考中国社科院研究成果,采用第一产业就业比重作为就业结构的衡量标准。
2008年,辽宁一、二、三产业就业比例为31.9∶27.5∶40.6。就业结构显示即将结束工业化中期阶段,进入到工业化后期阶段。
5.城市化率
城市化率在工业化中期阶段应该达到60%以上。据相关部门统计,辽宁的城市化率为60.5%,基本处于工业化中期与后期分界线上,已经达到了工业化后期阶段指标要求。
对辽宁人均GDP、三次产业结构、工业内部结构、就业结构和城市化率5个指标的分值,按照不同的权重,经过加权平均,得出综合评价指数,辽宁2009年工业化综合指数为70,已经进入工业化后期。在中国社科院2005年《中国工业化进程报告》的研究成果中,辽宁工业化水平综合指数为63,位列上海、北京、天津、广东、浙江、江苏、山东之后,居第8位,处于工业化中期后半阶段。经过4年的努力,辽宁工业化综合指数大幅提高,现已进入到工业化后期阶段。
一般来说,在工业化后期,二产业比重接近最高水平,“重工业化”明显,即重工业或资本品工业的比重显著上升。工业化中后期是由工业高速增长向服务业高速增长的转折时期,产业动力则以高加工度工业和现代服务业为主。引领产业升级的主要因素从由资本和劳动的投入转向技术要素投入,科技创新开始成为推动产业升级的主要动力。在各类需求中,生产需求、投资需求的增长是总需求增长的主角。资本投入仍然是经济增长的主要动力,对经济增长的贡献最大,但趋势逐步下降。消费作用逐渐增强,消费结构中,服务消费增长加快,交通、通信、文化娱乐等消费需求在居民消费支出结构中的比重不断增长。
二、“十二五”期间辽宁的阶段性特征
依据辽宁进入工业化后期的基本判断,结合国际国内的发展环境以及后危机时代经济发展的特点,“十二五”期间将是辽宁经济发展的高速增长期,也将是各类矛盾的凸显期。新旧体制相互交织,互为作用,经济转型和社会转型的过渡特征更为明显。
1.新一轮经济高速增长期
从经济总量和增长速度看,辽宁已驶入高速发展的快车道。自2003年中央提出振兴东北战略以来,全省经济总量一直保持了两位数的增长。2009年辽宁GDP超过15000亿元,财政收入1600亿元,固定资产投资13000亿元,利用外资150亿美元,人均GDP超过了5100美元,经济发展的某些方面已大体同中等发达国家水平相当。
从发展趋势看,辽宁已经站在了一个高增长的历史新起点。近年来,国家振兴东北政策的支持,辽宁自身发展战略符合实际,措施到位,不仅主要经济指标相继跨上新的台阶,而且经济发展协调性增强,经济运行质量提高,经济结构逐步优化,民生状况持续改善,呈现出又好又快的发展态势。未来几年,投资拉动效应还将继续推升辽宁经济的快速增长。从2008年起全省固定资产投资超万亿,今年预计接近2万亿。如此强劲的投资拉动必将带来相关行业的跟进发展,提升全社会的整体发展水平。
辽宁是工业大省,具有雄厚的工业基础。随着经济结构不断优化升级,现代装备制造业和高加工度原材料工业逐步成为“主流”,过去曾是短腿的现代服务业和县域经济呈现出高速增长态势。凭借厚重的重化工产业优势和良好的产业素质,以及国家积极的宏观经济政策,在未来一个时期辽宁还将得到长足发展,这个势头不会减弱。按照辽宁多年来实施的“两个不低于”奋斗目标,“十一五”末期GDP有望实现17000亿元,“十二五”期间将会实现30000亿元的新跨越,人均GDP将超过10000美元。
2.沿海指向与城乡一体的发展格局
近年来,通过实施一系列的振兴战略和全省上下的不懈努力,辽宁的整体经济发展格局伴随着经济总量的跃升,与数年前相比发生了根本性的变化。
一是辽宁沿海经济带上升为国家战略后,对东北乃至东北亚地区经济发展的辐射和带动作用不可小觑,将为辽宁老工业基地的振兴增添新的引擎。辽宁沿海港口是东北亚面向亚太地区最便捷的出海通道,“转身向海”的发展战略使辽宁沿海经济带形成投资洼地。一批临海临港产业基地初步形成,大批项目落地,这都将在未来几年为辽宁经济再次跃升提供基础保障。通过挖掘及整合沿海港口资源,辽宁以港航为基础的综合物流水平将迈向全国一流行例。
二是沈阳经济区作为全国最大的城市集合体,已经成为国家级新型工业化综合配套改革试验区,上升为国家战略。城市集聚、资源整合与区域协调效应又将是辽宁经济快速发展的有力支撑。按照沈阳经济区未来发展目标,5-10年后将建设成国家新型产业基地重要增长区,老工业基地体制机制创新先导区,资源型城市经济转型示范区,以新型工业化带动现代农业发展的先行区和节约资源、保护环境、和谐发展的生态文明区。沿海经济带与沈阳经济区双双上升为国家战略,形成沿海与腹地互动的崭新经济布局,这对辽宁的发展有决定意义。
三是县域经济的强劲发展势头在“十二五”期间还将延续。2008年,省委、省政府提出“3年倍增计划”,实施县级扩权改革等措施,县域经济呈现跨越发展之势。2009年全省44个县(市)地区生产总值达6703.6亿元,比上年增长26%,比全省平均增速快了1倍。县域财力两年翻了一番,总量达到209.6亿元,增长42.4%,高于全省平均增幅25.1%。县域经济占全省经济总量的比重为44.5%,比上年提高了5.4%。
3.结构调整引领发展方式转变
在人均GDP超过5000美元之后,消费快速扩张,服务业迅速崛起,“消费主导――服务业推动”的组合逐渐成为新的增长动力。“十二五”期间,以结构调整和产业升级为引领,投资驱动的发展模式将逐渐向创新驱动转变,技术创新逐步成为经济发展的主要驱动力。新能源、节能环保、高技术和信息产业,很有可能成为辽宁新的支柱产业。
今年伊始,省委、省政府提出了以增量调结构,在调整中扩增量,着力发展新兴产业、提升传统产业、淘汰落后产业,形成更具竞争力的产业体系的发展方向。按照这一目标,辽宁未来的新兴产业要在全国有竞争力,在世界有影响力。服务业尤其是生产业被确定为未来发展的重点,第三产业在全省经济中的比重将有大幅提高。夯实农业发展基础,全面推进社会主义新农村建设,形成城乡一体化发展的新局面,也将在“十二五”期间成为辽宁转变经济发展方式的主要任务。
4.城市规模膨胀和城镇化建设提速
“十二五”期间,辽宁城镇化将呈现出“发力加速”的新态势。辽宁沿海经济带依托现有区域中心城市,重点建设大连、营盘、锦葫和丹东4大都市区。作为辽宁沿海经济带的核心,大连市提出了“全域城市化”的宏伟蓝图。营口市要在沿海1600平方公里的区域内推进城市化,打造百里滨海生态城。锦州的白沙湾行政生活区、盘锦的滨海新城和葫芦岛的北港工业区等也都在加紧建设之中。辽宁面向大海加快规划建设城市,一个功能完备、环境优美的沿海城市带,正与具有国际竞争力的沿海经济带一起成长。
沈阳经济区城际连接带上数座新城密集崛起,新市镇建设如火如荼。为统筹城乡发展,推进城镇化,省政府决定在沈阳经济区城际连接带上规划建设33个新城和新市镇。其中新城人口规模在10万人以上,新市镇人口规模在5万人以上,并且实现行政体制、用人机制、政府服务机制、投融资机制、土地管理机制等方面的创新,使其成为综合配套改革的示范城和示范镇。
5.要素制约问题日渐突出
“十二五”期间,随着辽宁沿海经济带、沈阳经济区的开发推进以及工业化进程的加速,对土地、资源、人才等的需求都大大增加。
能源和矿产资源的供求关系渐趋紧张,受到储量、生产能力的限制,其对外依存度会逐步提高,外部调入比例将持续增加。如2008年辽宁进口的铁矿砂及其精矿已相当于2000年的10倍,并且进口矿石的价格也在不断攀升,直接导致生产成本的增大。
辽宁土地资源相对短缺,人均土地面积、人均耕地面积均低于全国平均水平。尽管目前辽宁工业用地和城市规划用地与沿海发达省份比,相对略为宽松,但随着沿海经济带和沈阳经济区开发开放的快速推进,土地紧缺的制约很可能会在“十二五”期间显现,要提前做好规划。
随着产业结构调整、产业不断升级,人才需求结构也在迅速变化,对高素质劳动力和高技能人才的需求也将是空前的,辽宁现有人才供给结构还不能很好地适应这些新变化。
辽宁的高能耗、高污染产业相对较多,重化工产业和产品的结构特征决定了对资源环境的依赖和影响比较大。尽管近年来有了很大改善,但与其他省市相比,仍属于污染相对较高地区。产业结构的转变是个渐进的过程,“十二五”的经济高速增长,规模继续扩张,仍离不开现有产业优势。单位能耗污染可能会有所下降,但能耗污染总量仍将持续增大,环境保护任务更加繁重。
6.各类社会矛盾集中显现
做大经济总量仍将是辽宁“十二五”经济社会发展的主要任务。广东、江苏、山东等沿海省份的经济总量已经具有了相当的规模,主要任务是调结构、转方式,而我们的总量不大,结构也有问题。在今后的特定时段里,辽宁经济发展仍然摆脱不了以投资驱动为主的赶超型发展模式。这就可能带来一些发展的矛盾,比如发展速度与发展质量问题,经济发展与环境保护间的矛盾,地区间发展不平衡、分配结构不合理、贫富差距和城乡差距扩大等等,这些都会带来一系列社会问题。
根据国际经验,“十二五”期间,很可能是辽宁各类社会矛盾比较集中显现的时期。尤其是征地拆迁、土地流转、环境整治、企业改制、就业和再就业等方面的矛盾纠纷会不断显现,导致社会治安压力加大。利益格局的调整也将导致社会阶层的分化和各阶层的利益冲突,给社会稳定带来较大隐患。
按照国家政策方向,“十二五”要重点改善民生,大力改善居民的社会保障、就业、生活水平、生活环境等等,现实压力和历史问题都要集中在这段时期逐步化解,保增长和保稳定这对矛盾,对辽宁的未来发展提出了严峻的挑战。
三、辽宁“十二五”发展的主要动力
“十二五”辽宁经济社会发展应以工业化和城镇化为动力,实施“双轮驱动”。通过提升工业化水平,实现产业和产品的结构升级,为社会创造更多更有效的供给;通过提升城镇化水平,实现社会结构的转变和消费结构的升级,使城镇化释放出来的需求成为拉动“十二五”辽宁经济社会发展的内生动力。
1.城镇化是辽宁实现新跨越的重要引擎
“十二五”时期,辽宁将继续加快推进城镇化,城市建设和功能完善都将提速,这不仅会产生巨大的投资需求,而且将由此带动相关产业的发展;城镇化又使更多的农民家庭从农村向城镇聚居,从而有效地促进城乡居民消费需求扩张,扩大市场空间,助推辽宁经济持续快速增长。
(1)以城际连接带建设为平台推进大沈阳都市圈发展。逐步形成以沈阳为核心,以周边大城市为依托,以中、小城市和中心镇为基础,以交通干线为主轴的集聚发展形态,城镇等级规模结构和产业空间布局渐趋合理,构建起组合有序、优势互补、整体协调、持续发展的城镇体系,提高都市圈的整体功能。
沈阳经济区内各市要按照沈阳经济区一体化、同城化和城乡统筹协调发展的要求,加快推进新城、新市镇规划建设,统筹考虑人口集聚、土地集约、产业集聚和城乡公共服务均等因素,提高新城、新市镇综合承载能力。逐步使农民向新城、新市镇集中,工业向园区集中。
(2)以产业园区为依托建设辽宁沿海城市带。辽宁沿海经济带既是一个新的经济增长空间,也是一个新的城镇化空间。加快推进辽宁沿海经济带城镇化是辽宁沿海经济带建设的题中应有之义,既符合沿海地带城镇化的发展趋势,也有利于推进区域开发和结构调整。辽宁沿海经济带具有良好的区位条件、基础设施和人口承载能力,城镇化加速发展的客观条件已经具备。围绕38个产业园区推进城区建设,完善城市功能,吸引人口集聚,将形成新兴沿海城市带发展格局。
(3)以人口城镇化为目标探索统筹城乡发展的政策安排。城镇化必然要建立在大量农村人口向城市转化基础之上。通过调整城镇化政策,将会有效改善资源配置状况,为辽宁经济持续较快发展提供巨大的结构调整支撑。一要探索农地的交易、流转和抵押贷款等政策,把农民从土地中解脱出来。二要对中小城市和小城镇的户口迁入完全放开,鼓励农民到中小城市和小城镇购房和落户。三要进行城乡统一的社保改革试点,要为进城农民提供基本的社会保障,建立面向所有非农产业就业人员的失业保险、医疗保险、养老保险和最低生活保障制度。四要建立城乡统一的人力资源市场,完善覆盖城乡的公共就业服务体系,加强技能培训,引导农村富余劳动力转移就业。五要逐步实现农民工在公共教育、社会救济、公共卫生等方面与城镇居民享有同等待遇。
2.新型工业化是辽宁实现新跨越的源动力
(1)加速工业结构优化升级,强化特色产业竞争力。突出装备制造业的核心地位,推进先进装备制造业基地建设。围绕装备制造业的结构调整和优化升级,集中资金加大对骨干企业、主导产品的扶持力度,促进一批重大项目的实施建设和建成投产,提升整个行业的技术装备水平和产品研发能力,巩固辽宁装备制造业的竞争优势和地位。突出技术创新,支持一批拥有核心技术企业的技术改造。注重技术改造与技术开发、技术引进与消化吸收的结合,鼓励企业自主创新,增强核心竞争力,用科技创新引领企业技术改造。突出择优扶强,做大做强一批企业。优先扶持一批重点企业,支持企业优化产品结构,实现生产能力倍增和经济效益大幅度提升,成为拉动地区经济增长的骨干力量和促进行业发展的龙头企业。
(2)加速特色产业集群培育,建立新型产业基地。要深入贯彻落实科学发展观,坚持以增量调结构、在调整中扩增量,着力推进重大项目建设,大力培育特色产业集群,在改革开放中加快新型产业基地建设。以市场为导向,以主导产业和产品为依托,利用辽宁雄厚的工业基础,拓展和完善产业、产品链,培育一批功能定位明确、配套能力强、区域特色鲜明的产业集群。坚持以科技要素引领集聚各类生产要素,将科技政策、科技攻关、成果转化、产学研合作等各种资源和手段综合集中,引导和吸引资本、技术、人才等生产要素汇聚基地。在生物医药、新能源、先进装备制造、电子信息等领域形成一批达千亿规模的新兴产业和高技术产业集群,使之成为辽宁区域经济发展新的增长点。
(3)实施创新驱动,用高新技术改造传统产业。“十二五”期间实现经济发展模式由资源依赖型向创新驱动型的转变,是加快辽宁全面振兴的必然选择。用科技创新对低效益的重化工产业结构进行优化和升级,使之延长产业链条,扩大精深加工度,提高产品附加值。加快发展包括电子信息、新材料、生物产业等高技术产业,促进结构升级,培育新的经济增长点。要建立以企业为主体的技术创新体系,紧紧抓住技术装备更新、工艺创新、产品创新等关键环节,尽快改变传统工业以中低档加工为主的现状,推进传统产业的信息化进程。通过规范和明确政府部门在支持企业技术创新、市场导向和服务方面的职能,推动技术创新成果的转化、推广和应用,完善技术创新激励机制和约束机制。加快人才培养和引进步伐,构筑引领辽宁经济社会发展的高精尖人才队伍。
(4)瞄准国际市场,打造世界级装备制造业基地。辽宁的装备制造业不但要在国内领先,更要瞄准国际市场。未来一个时期,辽宁要把出口大型装备制造业产品、成套设备、核心零部件等作为提升工业大省地位的目标,努力开拓国际市场,实现外向型经济的新跨越。重点发展以机床、轴承为代表的基础装备产业,以石化、输变电、重型装备为代表的成套设备制造业,以汽车、船舶、城市轨道交通为代表的交通运输装备,以集成电路、现代通讯、数字多媒体、新型元器件、半导体照明为代表的电子信息装备产业。
四、构筑辽宁“十二五”的保障机制
完善的经济社会发展机制是实现科学发展、创新发展、和谐发展的保障。“十二五”时期要重点在利益分配机制、社会保障机制上进一步改进和完善,让人民群众共享改革成果,实现和谐社会的建设目标;要转换经济发展方式,形成新的经济增长长效机制;要着力破除城乡二元结构的制约,构建一体化的城乡协调发展机制。
1.调整收入分配格局,完善收入分配机制
完善的收入分配机制是经济社会和谐发展的基础,是调整社会经济结构,转变经济社会发展模式的前提条件。调整国民收入分配格局,构建完善的收入分配机制的具体思路包括两个方面:
第一,调整收入分配结构,提高居民收入在GDP中的比重。一是控制政府财政收入不合理增长。进一步完善财政收支制度,财政预算透明化,强化人大监督职能,最大程度控制行政成本,逐步缩小财政收入在GDP中所占比重,减轻税负,还富于民,提高居民收入水平。二是强化公共服务职能,增加公共产品、服务的供给,着力推进城乡间、区域间、不同群体间的基本公共服务均等化。三是提高工资收入水平,出台相关政策,完善企业工资协商机制,保证劳动者在工资协商中的话语权。建立最低工资与经济增长和物价水平联动机制,促使企业利润更多地转为职工收入,扭转劳动报酬比重下降、资本收入比重上升趋势。
第二,调整收入分配差距,提高中低收入群体的收入水平。一是通过转移支付、提高社会保障覆盖面和水平、增加就业等渠道,大力提高低收入群体的收入水平。二是通过提高劳动者素质、大力发展第三产业、支持民营经济发展等,扩大中等收入群体比重。三是通过严格税收管理、惩治腐败,限制高收入者部分过高收入。
2.转变发展方式,形成经济增长长效机制
向“消费+投资+出口”协调拉动的经济增长模式转换,是形成经济增长长效机制的必然选择。这主要有两方面原因,一是国际金融危机的倒逼,二是经济发展阶段的驱动。2009年末,辽宁人均GDP已超过5000美元,根据国际经验,这个阶段由于消费快速扩张,服务业迅速崛起,促进经济增长的动力、源泉和增长模式将发生根本性转变,在拉动经济增长的“三驾马车”中,消费对经济增长的贡献率将逐步上升,与投资拉动并驾齐驱,成为拉动经济增长的主要动力之一。
有效启动消费既要通过增加居民收入,提高消费能力,也要注重完善社会保障,解除消费之忧;既要增加公共产品供给,推动消费升级,也要注重加强消费设施建设,改善消费环境;此外,还要探索创新信贷体制模式,扩大消费规模。
扩大投资规模的同时要注意改善投资结构。包括围绕优势产业抓项目建设;着力提升产业竞争力;鼓励发展与制造业相配套的现代服务业;大力培育中小企业,促进民众创业等。
出口对辽宁经济的拉动作用不可忽视。利用毗邻日韩地处东北亚中心的区位优势,利用辽宁制造业基础雄厚的产业优势,利用“沿海经济带”和“沈阳经济区”两个国家战略的政策优势,实行出口升级战略,力推成套设备出口。
3.破除二元结构,构建城乡发展协调机制
城乡二元结构的不良后果主要表现为:农业与二、三产业相比,产业化、现代化水平落差较大;农村基础设施建设明显滞后于城市基础设施建设;农民持续增收难度较大,城乡居民收入差距进一步扩大;城乡社会事业、公共服务和社会保障发展极不平衡;二元户籍制度严重阻碍城乡一体化就业机制的形成。
社会治理的特征范文2
经研究决定，自2001年1月起，调整离休干部特需经费及健康休养和参观工农业建设项目经费标准。现就有关事项通知如下：
一、离休干部特需经费，由每人每年300元提高到每人每年400元。
二、离休干部健康休养和参观工农业建设项目经费由每人每年500元提高到每人每年600元。
社会治理的特征范文3
关键词：政治效能感 政治参与 乡村治理 村民自治
中图分类号：F325 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）09-042-03
我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。
一、村民政治效能感与乡村治理的关系
（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵
1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。
将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。
村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。
2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。
这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。
（二）政治效能感与乡村治理的关系
要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：
1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。
治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。
内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。
2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。
治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。
3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。
根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。
二、村民政治效能感的特征
为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。
（一）村民总体政治效能感的特征分析
从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。
根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。
（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析
从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。
这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。
从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。
通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。
“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。
从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。
这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。
（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析
从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。
这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。
在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。
三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题
自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。
（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限
我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。
（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡
村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。
（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质
乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。
四、结语
本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。
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社会治理的特征范文4
〔关键词〕连片特困地区；发展的想象力；贫困治理；多重视角；政策自觉
〔中图分类号〕D632.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0112-06
伴随着我国贫困治理总体形势的变化，中国的扶贫开发事业进入了新的阶段。我们可以从几个方面来理解“新阶段”的基本内涵。首先，从贫困人口的总体规模来看，经过二十余年的贫困治理实践，我国绝对贫困人口数量大幅缩减。参照国家农村扶贫标准，我国的农村绝对贫困人口的规模从2000年的9422万人，下降为2010年的2688万人，农村贫困发生率更是下降到2.8%。〔1〕然而，还应该清醒地认识到，虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于上世纪70年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是近十余年来中国经济保持了持续的快速发展，新千年，中央政府出台的一揽子惠农政策的颁布更是为贫困治理提供了强劲支持。然而，步入新阶段，单纯的经济增长已经很难继续为贫困问题的治理提供有力的支撑，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。其次，绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势，新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在“连片特困地区”。据统计，全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。〔2〕所谓“连片特困地区”，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深、扶贫开发工作难度巨大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式，已经很难适应此类地区的贫困治理事业，迫切需要完成理论视角的转换。同时，“连片特困地区”多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化多元性并存的特征，以“发展主义”为核心的“同质化”贫困治理方案，不仅难以实现减贫的目标，反而会面临巨大的生态风险、社会风险和文化风险。最后，国家财政能力的增强为“连片特困地区”的减贫与发展，提供了良好的基础，但另一方面，此类地区的发展面临着资源、生态、文化等多方面的约束。中国扶贫经验的重要组成部分，是国家对贫困地区发展的政策性倾斜，新阶段国家财政能力大幅增强，在“连片特困地区”减贫与发展的国家投入能力也将获得相应的提升。然而，也需要看到，“连片特困地区”的贫困问题具有自身的特殊性，其减贫与发展有着自身独特的规律，此外，随着我国主体功能区划的明确，和生态治理目标的提出，此类地区的发展道路面临着诸多的现实约束。
可见，新阶段扶贫开发工作主战场的转移，提出了一系列重要的理论和政策命题。破题新阶段扶贫开发事业的关键，在于“连片特困地区”贫困治理的理论创新。鉴于此，本文聚焦于“连片特困地区”的贫困治理，从认识连片特困地区贫困问题的特殊性入手，分析既往扶贫开发模式的基本成就和局限，从新发展主义的理论视角，尝试阐述新阶段贫困治理的理论基础，进而提出“连片特困地区”贫困治理政策创新的问题。
一、迈向连片特困地区的贫困治理
无论是对于政府还是知识界而言，“连片特困地区”均属于较新的概念。目前，我们还没有看到对于“连片特困地区”概念的理论界定。这种状况，很大的原因在于“连片特困地区”自身的复杂性。从图1我们可以看出，“连片特困地区”散布于我国广大的地理版图之内，自然地理条件和经济社会发展状况均存在着较大的差异。因此，所谓“连片特困地区”主要是一个集合名词，具有较高的抽象层次，很难具体到对每一个地区特征的描述。当然，这一概念，也在一定程度上说明了这些地区的某些共性问题。例如，这些地区均是贫困范围广、贫困程度深、扶贫开发工作难度巨大的区域；同时，这些地区是我国少数民族的主要聚居区，和生态高度脆弱的地区，既往的贫困治理模式，在这些地区很难奏效。
社会治理的特征范文5
关键词：区域公共危机；府际合作治理；机制
中图分类号：d61 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）30-0012-03
一、相关概念界定
（一）府际合作治理
从府际合作治理的研究成果来看，理论界对府际合作治理的界定大多以府际关系为焦点。何精华认为府际合作治理是构建中央与地方、地方政府间以及政府部门与非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）战略伙伴关系，它的目的是为了实现或增进公共利益[1]。汪伪全基于谢庆奎教授提出的“四重关系”[2]的府际关系理论，认为府际合作治理的本质是包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益诉求，它也是府际合作治理的基础[3]。王蕾指出地方利益在不同领域具有差异性，但它们都可以划分为一致性利益和差异性利益两种，而府际合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式，而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制[4]。一些学者认为府际合作治理是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物，因此，他们从府际关系和治理这两个概念解读来界定府际合作治理。还有学者从博弈论视角界定府际合作治理，认为府际合作治理是一种从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理。例如刘祖云提出了政府间关系的“十字型博弈”框架，她认为政府间关系不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个十字型的关系模式，府际合作治理是在这种政府间博弈关系中实现从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理[5]。何精华、张明军等对府际合作治理的特点进行概括，何精华认为府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益、政治性特点，府际合作治理的属性可以概括为府际合作治理的权力主体趋于多元化、府际合作治理是作为工具的治理、府际合作治理是一种制度设计、府际合作治理是一种网络治理、府际合作治理是一种多中心治理、合作与协调是府际治理的主要管理方式[1]。有西方学者将府际合作治理的基本目标概括为：促进政策的传送、发展政策能力、建构社会资本、创制备选的政策工具[6]。
（二）区域公共危机
对于公共危机特征的研究，其不确定性、突发性、公共性、威胁性、无序性、紧迫性、变异性、破坏性、隐蔽性等是研究者们的共识。杨龙、郑春勇对区域性公共危机进行了界定，他们认为区域性公共危机是公共危机的一种，是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。他将区域公共危机的形成分为四种情况并将区域性公共危机的特点概括为具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点[7]。随着理论界对公共危机认识的深入，更多学者们开始注意公共危机的跨域特征。杨安华将公共危机跨边界传播作为公共危机的本质特征，这是对公共危机认识的一次重大转变[8]。有些学者也将公共危机的这种特性称为“涟漪反应”或“连锁反应”，并指出如无法进行准确的“外科手术般的针对性”消解就必然形成“负外部性”式的危机蔓延[9]，在这一点上美国灾害社会科学的集大成者、灾害研究中心（drc）的创始人恩里克·克兰特利（enrico l. quarantelli）等用“跨系统社会断裂”（trans-system social ruptures） 来描述这类扩散速度极快、破坏力巨大的危机，旨在强调这类危机跨越不同的社会边界、瓦解不同社会系统结构的特征[10]。荷兰知名危机管理学者阿金·伯恩（arjen boin） 将跨边界危机特征描述为形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰[11]，从近年来国际上发生的重大突发事件或公共危机，我们可以发现公共危机的跨边界传播成为其很重要的一项特征。阿金·伯恩将其特征归纳为五个方面：第一，极易跨越地理边界、功能边界和政治边界，传播速度快，破坏潜力巨大；第二，对关键基础设施具有潜在的影响；第三，难以界定明显的起点和终点，没有明确的（至少不是一个）归零点（ground zero） ；第四，现有的政治社会结构决定了人们难以对
进行有效的预防和充足的准备；第五，传统危机的应急结构在应对此类危机时具有结构性障碍[12]。
二、区域公共危机治理研究
对于公共危机治理国内外从不同方面已经做了比较详尽的研究，相比之下针对跨域公共危机治理的专门性研究还比较少。有的学者基于治理理论，认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作，构建网络治理模式。持这种观点的学者主要有张成福、夏志强、周晓丽等。向良云基于共生理论对区域公共危机治理进行研究，他认为应对区域危机需要纳入区域内众多基本共生单元构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制度平台，同时为之建立和完善基本的共生条件[13] 。近年来我国相继发生了多起区域性公共危机，有的学者对区域性公共危机治理的政府间合作现状进行了研究，杨龙、郑春勇认为环境保护与生态治理、事故灾害救助、公共卫生事件和社会安全事件的防治这四个领域应当是进行地方合作的主要领域，并列表介绍了这四个领域区域性公共危机处理中的地方政府合作状况[7]。沈承诚、姚尚建、李继光、彭婷婷、吴敏等对区域公共危机治理中存在的问题进行研究，并提出相应对策。沈承诚特别指出“切割式”的现行行政区行政模式与“脱域”公共危机的逻辑错配使“脱域”公共危机治理处于“低效”或者“失灵”状态。并认为以“网络式”的区域公共管理体制作为平台既整合纵横向政府系统内资源又积聚政府系统外的市场和社会资源，能够实现对“脱域”公共危机的有效治理[14]。姚尚建认为现有的组织结构与功能设置远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求，因此，在现阶段，关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制，逐步实现权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开[15]。李继光、彭婷婷、吴敏等将区域公共危机地方政府间合作的问题总结为地方政府作为“经济人”的自利性、绩效评估指标体系不够科学、地方合作机制制度的缺失、现有行政区域划分的障碍。对于公共危机绩效评估研究有少量学者进行了研究，但是对于区域公共危机治理中的地方政府合作绩效评估则非常少。在查阅的文献中，彭婷婷认为将区域内总体发展和合作绩效纳入绩效考核指标体系[16]，杨龙、郑春勇指出区域性公共危机治理过程中的地方政府合作，可以从力度、广度两个方面来进行评估。他认为合作力度的评价指标主要包括合作主体参与合作的层级、合作文本的约束力大小、合作机制的作用程度。合作广度的评价指标主要包括参与合作的范围和合作持续的时间及合作发生的频率[7]。 三、区域公共危机府际合作治理个案研究
我国今年来发生了不少区域性公共危机，但是对这些区域性公共危机系统性的理论研究比较少。对于自然灾害引发区域性公共危机的府际合作治理，马奔以汶川大地震为个案，分析了我国危机管理中跨域治理方面存在的问题，并提出今后的改革措施。他认为，我国危机管理要形成跨域治理机制和模式，应该注意以下几个方面：第一，在危机管理中树立跨域治理观念。第二，成立综合一协调的危机管理部门。第三，加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动。第四，建立跨区域性危机管理合作协调机制。第五，探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的方式[17]。对于事故灾难的府际合作治理，我国学者主要对松花江水污染和太湖流域蓝藻事件的府际合作治理进行个案研究。西宝在以松花江水污染作为案例分析的基础上认为基础设施整合和专业化分工网络的形成，是跨区域治理的基础[18]。戚建刚、杨小敏对“松花江水污染事件”中凸显我国环境应急机制弊端进行研究，他认为此次事件中我国的环境应急机制主要弊端是整体缺乏法律依据、部分组成要素的运作缺乏科学性，如预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况，应急储备不充足，应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。但是他并没有对此次公共危机事件的跨域传播进行研究，忽视了本次危机的一个重要特征，从而提出来的对策也不具有针对性[19]。闰海认为水污染事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间基于“相互性”而长期存在的利益冲突，构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等内容，这对区域性公共危机治理研究具
有一定借鉴[20]。对太湖蓝藻事件的研究很少，杨新春以太湖蓝藻事件为例提出实现跨界环境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推进跨界合作的对策，但是没有进行深入的研究[21]。公共卫生事件府际合作治理以及社会安全事件的府际合作治理的系统性研究几乎没有。
四、区域公共危机府际合作机制研究
理论界针对区域公共危机府际合作治理机制的研究很少，已有的研究比较多的涉及区域应急联动机制的构建。刘雅静指出跨区域公共危机应急联动机制的实现要求树立区域共同体意识，建立跨区域中枢指挥组织系统，建立跨区域应急联动的法律制度、跨区域领导责任制和责任追究制、跨区域信息沟通共享机制、跨区域应急救援预案体系以及必要的技术支持和充足的人力、资金、物资等应急资源保障[22]。滕五晓、王清等对国内外区域应急联动模式、我国区域应急联动的管理体制以及我国区域的应急联动的运行机制进行研究，他认为我国应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息互通、资源共享、相互救援”的运行机制[23]。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构[24]。总而言之，我国在区域公共危机府际合作治理机制上的理论研究还处于尚不成熟阶段。国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面： 第一，危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者guy michael corriveau从应急管理中的信息流出发，对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究[25]。学者tavida kamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用[26]。第二，危机决策视角的研究。美国j f.annelll教授从联邦、州以及其他地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型[27]。david mendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策[28]。第三，基于各国实践的个案研究。chaya r.jain对美国卡特里娜咫风应急处置中各级政府的防调联动状况开展了调查研究[29]。janet hutchinson对加拿大1997年post-red river basin洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析[30]。
五、简要述评
随着经济一体化的发展，区域之间的联系程度越来越密切，公共危机跨域传播的风险性也越来越大，许多学者和政府部门都已经意识到了进行府际合作治理的迫切性和必要性，也对不同类型的区域性公共危机进行了一定程度上的跨域府际合作。总体上学者们对府际合作治理的研究较多，但是针对区域公共危机的府际合作治理的研究很少，而且还没有对现行府际合作治理进行评价的研究，所以本人认为府际合作治理以及公共危机府际合作治理的评价应当成为今后研究的方向。
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社会治理的特征范文6
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中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）17-0088-05
高职院校（这里指公立高职院校，下同）治理结构是指高职院校的组织机构设置及其权力配置，以及处理各利益相关者之间法权关系的一系列制度安排。由于高职院校具有公益性特征，其治理结构与公司制企业治理结构有着根本差异；同时由于高职院校具有职业性特征，其治理结构也有别于其他类型的高等学校以及公益类事业单位。因此，高职院校治理结构具有自身的独特性，对其重建的目标、任务和路径等进行系统研究是必要的。
一、高职院校治理结构重建的目标
所谓高职院校治理结构重建的目标，是指高职院校治理结构重建所期望的方向与结果。本研究认为，高职院校治理结构重建的总体目标是：规范高职院校法人的权力和责任，并按照权力分享和制衡、权责对称的原则，将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配给相应的机构和个人，使高职院校由政府控制的附庸变成公共治理的对象。考虑到高职教育具有“背景复杂性，处所本土性，主体多元性，导向不居性”等特征，高职院校治理结构重建必须实现四个分项目标：行为法治化，组织扁平化，管理跨界化，决策民主化（简称为“四化目标”）。
（一）行为法治化
这里的“法治”与“法制”是不同的概念，虽然二者都与法律有着紧密联系，但二者之间有着很大区别。“法制”是“法律制度”的简称，这是一个静态概念，解决的是法律制度的有无问题，与法律执行情况无必然联系。而“法治”表达的是法律运行的程序、方式和状态，不仅解决法律制度的有无问题，而且注重法律的执行过程和结果。
高职教育背景的复杂性，决定了高职院校治理必须实现“行为法治化”。从本质上看，高职教育是高层次的“社会人+职业人”的生产过程，与政治、经济、社会、自然密切相关，有着复杂的生存发展背景。实践表明，背景的复杂性往往导致行为的无序性，缺失“行为法治化”目标，办学行为就会出现失范现象。因此，必须将“行为法治化”作为高职院校治理结构重建的首要目标，不仅解决“无法可依”的问题，而且解决“有法不依”“执法不严”等问题，使依法治校真正落在实处。
（二）组织扁平化
“组织扁平化”概念源于现代企业组织结构理论，是为应对激烈的市场竞争和快速变化环境要求而构建的组织形式。组织扁平化强调打破原有的部门界限，减少中间管理层次，使员工以企业主人的身份直接面对顾客。扁平化组织结构克服了“直线职能制”组织结构的僵化状态，使公司能够以群体协作的优势赢得市场。高职教育处所的本土性，要求高职院校实现“组织扁平化”。与学术型高等教育不同，服务于区域经济社会发展、具有“职业性”的高职教育有着鲜明的本土性特征。这就要求高职教育接地气，体现地方特色，快速应对所在区域职业世界的变化，而“千校一面”的金字塔形的组织机构无法做到这一点。因此，高职院校治理结构重建应该将“组织扁平化”作为重要目标，通过减少组织层次，打破金字塔组织结构的僵化状态，使高职院校具有应对区域形势不断变化的能力。
（三）管理跨界化
这里的“跨界”源于跨界管理理论，包含“纵向”和“横向”两个组织维度，所要解决的关键问题是合理地处理“我们”与“他们”之间的关系。“跨界管理”是由美国通用电气公司前CEO杰克?韦尔奇首创的，其原意是围绕工作流程来建立组织机构，打破传统的部门边界，使公司具有生态化组织结构。“管理跨界化”目标是高职教育“主体多元性”特征决定的。随着我国市场经济体制的逐渐完善，尤其是“校企合作”的开展和“工学结合”培养模式的施行，高职教育不再是高职院校一家的事，具有主体多元性特征。这就要求将管理跨界化作为高职院校治理结构重建的重要目标，通过跨界管理机制建设，打破“横向”和“纵向”的各种边界，提高高职院校与其他主体之间合作的有效性，并形成共生共荣的局面。
（四）决策民主化
决策民主化是提高决策科学性的有效保障，其中包括决策目标民主化和决策过程民主化两个方面。高职院校的决策民主化主要体现在三个方面：涉及学校发展全局的事项，要广泛征询大家的意见，集思广益，群策群力；涉及较强专业性、技术性的重大事项，要开展决策评估、技术咨询和专家论证；对与教职员工关系密切的重大事项，要实行听证和公示等制度，体现教职员工的利益诉求。“决策民主化”目标是高职教育“导向不居性”特征决定的。随着科技革命的不断深化，尤其是国民经济进入新常态，新技术新产业加快孕育，新模式新业态正在酝酿突破，市场需求存在着很大的可变性，高职教育导向的不居性因此日益凸显。“导向不居性”对决策的科学性提出了很高要求，传统的以领导者“理性”、环境“稳定”、任务“不变”的假设为前提的决策模式是无法适应这个要求的。唯有将决策民主化作为高职院校治理结构重建的重要目标，才能确保高职院校决策的科学性。
二、高职院校治理结构重建的任务
上述“四化目标”的实现，绝非高职院校一家所能为，需要学校、政府和社会的通力合作。因此，高职院校治理结构重建是一项系统工程，包括外部治理结构和内部治理结构两个方面，需要完成“三大任务”。从外部看，重建的任务有两项，一是重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境；二是调适社会与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的校外环境。从内部看，就是理顺各种权力之间的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境。
（一）重塑政府与高职院校的关系
政府与高职院校的关系，对高职院校治理结构重建起着巨大的促进或阻碍作用。1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（国发[1994]39号）就明确指出：“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”[1]应该说我国教育体制改革取得了不小成绩，但毋庸置疑的是，政府与高职院校之间控制与被控制的关系并未从根本上改变。
这种控制与被控制的关系，导致人们认识上的误区和行动上的偏差：政府对高职院校的关注和管理，大多基于对高职院校外在的政治与经济功能的理解，而非基于对高职院校内在的本质功能的认可；高职院校关注的则是政府对自己支持的程度，而对于深层的生存状态，如目标定位、使命履行、特色发展等，要么根本没有意识，要么无暇顾及。这不仅导致高职院校自我意识、本真精神和生存意义的偏失，而且带来了三个现实问题：高职院校无力甚至无意改变对政府的依赖，办学自主权很难真正落实；社会力量参与高职教育的途径被阻塞，无法形成高职教育的竞争市场；中介组织发展举步维艰，难堪大任。
在国外，无论是发达国家还是发展中国家，政府与高校之间的关系都得到了较好的处理，形成了“利益共生”的局面，高校的本质功能因此得以充分彰显。同样，要彰显我国高职院校的本质功能，而不是以改变自身性质为代价博取政府的青睐，必须重塑高职院校与政府的关系。从本质上讲，高职院校是让学生从知识世界转入职业世界的桥梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高职院校的这种功能才能彰显，就像企业在改变政府附属物的窘境之后才能彰显自身的功能一样。因此，“重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境”，无疑是高职院校治理结构重建不可回避的首要任务。
（二）调适社会与高职院校的关系
随着市场经济体制的不断完善，高职院校所依存的现实世界不仅存在着政府的支配力量，也存在着社会的制约力量。虽然政府依然是高职院校的有力控制者，但高职院校的经济功能使其成为社会力量关心和争夺的对象。在这种情况下，高职院校的外部关系不再是与政府的单一关系，而是学校、政府、社会三者之间的互动关系。这就要求在重塑政府与高职院校关系的同时，调试社会与高职院校的关系，为形成学校、政府和社会“三位一体”的治理结构创造良好的校外环境。
然而，我们应该清醒的认识到，我国高职教育是在教育政策和社会需求等外力驱动下迅速发展起来的，遵循的是政治论哲学的发展轨迹，内生性发展过程并不充分。因此，高职院校的根本使命并未为社会理解，于是当政府强调高职院校外在的政治与经济功能时，社会则强调对高职院校进行干预的合理性，致使高职院校追求独立和自治的合理性很难被认可。为端正社会对高职院校的认识，调适二者的关系势在必行。这不仅是高职院校自强于职业教育高端和前沿的内在需求，也是高职院校与社会协调发展的时代呼唤。正是从这个意义上讲，调适社会与高职院校的关系，为高职院校治理创造良好的校外环境，是高职院校治理结构重建必须完成的又一项重大任务。
需要强调的是，“重塑高职院校与政府的关系”和“调适高职院校与社会的关系”之间，既不是孤立的（高职院校――政府，高职院校――社会），也不是线性的（政府指挥高职院校，高职院校适应社会），而是立体的（“三位一体”：高职院校、政府和社会共存于同一时空下，共生于社会范畴中）。从外部角度观照，三位一体看似一个“混沌体”，你中有我，我中有你；而进入内部，则各成体系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我们既不能企图建立一个完全以高职院校为中心的关系系统，也不应放弃高职院校的立场和独立性。也就是说，既要把高职院校当作独立的学校，也要把政府和社会当作利益相关者。在三位一体的复杂关系系统中，政府是有限的，社会是开放的，高职院校是自主的，三者既相对独立又共生共荣。
（三）理顺高职院校内部权力的关系
高职院校内部权力主要包括政治权力、行政权力、学术权力和监督权力，四者的行使范围、运行机制和目标追求是不同的，彼此相辅相成不可偏废，共同服务于学校的整体目标。然而，目前高职院校内部权力运行模式与党政部门有着惊人的相似之处：政治权力寓于行政权力之中，时常越位干预学校的行政事物；行政权力则仰仗党委的决策而过分膨胀，挤压学术权力的伸张空间，并且导致监督权力的缺位。如果说在计划经济体制下，这种权力运行模式有其存在的依据与合理性，但在市场经济体制不断完善的今天，这种权力运行模式则对高职院校的健康发展具有危害性。
直接的危害是“虚化”学术力量。在这种权力运行模式下，高职院校按照党政工作要求架构职能部门，并按照党政组织方式对校、院、系进行权力分配，学术性组织无法成为“权力机关”，学术力量因此被“虚化”，无法参与对学校重大事务甚至学术事务的决策。当前很多教师之所以热衷于谋取一官半职，无心于教学和科研，就是学术力量被“虚化”的结果。潜在的危害则是“异化”高职院校的本质属性，现行的权力运行模式按照党政工作逻辑进行自上而下的管理，学术权力只能听命于等级森严的制度安排。这不仅违背了学术管理和学术发展的逻辑，而且阻碍着高职院校作为学术性组织的健康发展，甚而否定高职院校学术性组织的属性。某些人对高职院校是不是要开展科学研究、要不要推进学术发展都产生质疑，就是高职院校本质属性被“异化”的例证。
当下高职院校内部不断滋生的、为人们所诟病的行政泛化、学术浮躁、创新乏力以及发展趋同等，无不与内部权力的越位、错位、缺位和失衡相关联。因此，必须把“理顺高职院校内部权力的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境”，作为高职院校治理结构重建的第三项重要任务。要在厘清政治权力、行政权力、学术权力和监督权力的行使范围、运行机制和目标追求的基础上，解决党委书记与校长的权责界定模糊、学术权力与行政权力严重失衡、校院系权责利不对等等突出问题；要根据高职教育的“主体多元性”特征，建立多元内部治理结构，创新利益相关主体的表达机制，发挥新权力主体在治理结构中的作用，恢复学术权力在治理结构中的尊严。
三、高职院校治理结构重建的路径
此处的“路径”，既指通向上述“四化目标”的道路，也指完成上述“三大任务”的方式。高职院校治理现代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理论路径问题也有实践路径问题。
（一）理论路径――系统科学理论、新公共管理理论、利益相关者理论
高职院校治理结构重建是一项理论性很强的系统工程，无疑需要进行理论思维，寻找理论依据。高职院校治理结构重建的理论路径，包括系统科学、新公共管理和利益相关者三大理论。
1.理论路径一：系统科学理论。系统科学是指对事物进行系统分析和处理的学科。该理论认为任何事物不仅本身是一个系统，同时又是外部环境的一个子系统，并且遵循“结构功能相关律”。结构和功能是系统紧密联系的两个基本属性，其中结构是功能的基础，功能依赖于结构，只有结构合理，功能才能充分彰显。也就是说，系统科学强调通过优化结构来彰显功能，不仅追求事物内部的和谐统一，而且追求事物与环境之间的和谐关系[3]。高职教育背景的复杂性和主体的多元性，决定了高职院校是一个开放的系统。因此，其治理结构重建涉及的问题极为错综复杂，往往问题连着问题，仅靠“头痛医头、脚痛医脚”的办法是解决不了根本问题的。唯有遵循系统科学理论，系统、全面地优化系统结构，方能提高学校内部的组织结构和所需功能之间的契合度，形成高职院校与环境之间的和谐关系[4]，从而建立起利益相关者意志得以充分表达的有效机制。
2.理论路径二：新公共管理理论。新公共管理理论，是重新划分政府作用和市场机制的一系列新思维、新行为，涉及到行政管理体制的各个方面。20世纪80年代，新公共管理运动推动了西方国家政府重塑运动的兴起和发展，成为公共行政发展的规律和趋势。实践表明，新公共管理理论有助于社会组织摆脱效率低下、机构膨胀和官僚主义的弊端。
在我国，当前乃至今后很长时期内，高职教育发展不仅要面临来自全球化趋势所带来的挑战，而且要承受社会转型、政府改革所带来的阵痛。为了摆脱传统官僚体制的深刻影响，防止高职院校行政泛化，克服功能与结构的背反现象，必须解决政府作用和市场机制的边界问题。因此，摆脱传统管理理论的羁绊，从新公共管理理论中探寻理论依据，从重视“效率”转向重视顾客满意度，已经成为高职院校治理结构重建的必然选择。因此，新公共管理理论无疑是高职院校治理结构重建的第二条理论路径。
3.理论路径三：利益相关者理论。利益相关者这个概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。该理论将股东、员工、供应商、顾客，甚至竞争者都作为公司的利益相关者。上世纪80年代以后，利益相关者理论受到了经济学家和管理学家的普遍关注，并在战略管理和公司治理研究领域取得了很大进展[5]，且逐渐渗透到教育领域。
随着校企合作的深入和工学结合人才培养模式的推行，高职院校已成为典型的利益相关者组织。尽管高职院校不以追求利润为目的，没有严格意义上的股东，但人民政府享有对高职院校的所有权，社会大众则是高职院校的“股东”。这就要求从利益相关者角度考虑高职院校治理结构重建的问题，将利益相关者理论作为高职院校治理结构重建的第三条理论路径。
（二）实践路径――外部治理路径、内部治理路径、监督问责路径
从实践的角度看，高职院校治理结构重建的路径包括外部治理路径、内部治理路径和监督问责路径。
1.外部治理路径：建立高职院校理事会。2014年，教育部《普通高等学校理事会规程（试行）》，明确指出理事会是“根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。”因此，必须建立高职院校理事会，作为密切社会联系，争取社会支持，完善监督机制的有效举措；作为发挥政府、合作企业、社会知名人士、优秀校友作用的重要平台；作为利益相关者参与高职院校治理的重要途径。
为使董事会作用落在实处，应该抓好三件事。一是确立理事会的权威性及其在高职学校治理结构中的功能与作用；二是确定董事的资格条件，明确各利益团体的董事比例；三是制定由各利益相关者参与的董事会决策制度。在此基础上，通过多向交叉的运行规范和制度设计，建立健全理事会成员之间的合作协商机制。
2.内部治理路径：完善二级管理体制。要实现高职院校由“传统管制型”向“现代治理型”的根本转变，关键是完善二级管理体制。要在合理界定学校与二级学院职权关系、责任区域和管理职能的前提下，赋予二级学院在专业发展、教师聘用、课程改革、人才培养、内部分配、服务社会、协同创新等常规工作中的充分自主权；要按照“市场定位准确、治理形式灵活、运作模式高效”的要求，创新二级学院民主、科学与高效的运行机制，促进二级学院决策、执行、监督的一体化，将二级学院培育、打造成为学校的基层办学实体。
为提高内部治理的有效性和法治性，应该采取两项举措。一是“纵向压缩，横向拓展，增强治理的有效性”。纵向压缩就是减少管理组织层级，下放管理权责，发挥基层作用；横向拓展就是进行“大部制”改革，延伸管理触角，打破“囿于校园”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增强治理的法治性”。要制定切合实际的学校章程，并以章程为依据健全现代制度体系，使教学、科研与管理，质量检查、评估与奖惩等，有法可依，有章可循。
