政治职称论文范例6篇

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政治职称论文

政治职称论文范文1

行政程序的发展及其法治化,是社会民主法治发展的必然的结果[1]。19世纪末到20世纪初,一方面乃因社会事务的增加,需要广大的行政权力,另一方面随着行政权力的扩张,政府职能的转变,民主政治的发展,需要对行政权力进行制约,以保障人民的权利不被侵犯。这些正是促成行政程序法制定的原因,因为行政程序法是控制行政权行使的重要机制,两岸的行政程序法制应该说都是在这样的背景下催生的。

政治稳定与民主政治制度的确立,是行政程序法发展的政治基础和动力。行政程序法的立法必定以稳定的政治为前提,没有稳定的政治[2],社会秩序必定会动荡,遑论要求政府给予合理行政程序的对待。除了政治的稳定外,民主政治的确立也是推动行政程序法立法的动因。

政治民主化是促成行政程序立法的客观环境。台湾地区自1989年7月开始解严,结束自1949年以来长达50年的,政治民主化有了重大转折,政治逐渐开放,人民权利意识开始增长,产生一波社会运动的浪潮,人民藉由集会及游行,向政府表达自身权益的需求、对公共政策的不满,展现对政治的参与,社会迅速转变;而大陆地区在1982年通过新宪法,这对行政程序法产生了基础作用。此后,大陆地区开始朝政治民主化迈进,对行政程序法的推动,有正面的诱因。故政治民主化,必然促使人民权利意识增长,而行政程序法正符合人民维护自身权益的需求。民主政治故为行政程序法典的直接动力论文。

推动行政程序法制定的动力有一个共同的特点,便是社会转型压力大,不论是现在的大陆地区,还是1990年代的台湾,在政治、经济、社会乃至于法律,都面临新旧秩序的交错轮替。面对这样转型的压力,对于提供公平、公开与公正的行政程序,对于参与行政程序,来自于人民对行政机关的要求的声浪,亦随之而起,此成为推动行政程序法的最大动力。在程序的设计上,必然面临行政公正及行政效能提升的协调。

因此检视台湾地区制定行政程序法的时空,乃处于社会密集且快速的转型中,大陆地区也正是如此,行政程序法草案制定的当前,正是改革开放后,朝市场经济快步迈进,政府大力推动许多重要建设,经济快速成长。所以说行政程序法的产生和完善,经济发展占有重要地位。

此外,政府方面态度对于台湾地区行政程序法的制定也具有相当重要的影响,尤其是由政府透过专门调查或研究委员会的设置,进行负有任务的研究,更是推动立法进度的保证。除此之外,法学界的研究,不断撰写论文,尤其是透过法学研讨会提出草案,或是对政府公布的草案或研究报告召开专门的研讨会,更是促成行政程序法立法的一大动力。而大陆地区目前学术界对于行政程序法的理论也有热烈的讨论,未来行政程序法的立法过程,似亦有赖政府的推动[3]。

整体而言,行政程序立法,不能不考虑到社会转型的问题[4]。另外对政府权利扩张的控制以及对政府科学管理则是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民权利意识提高,而经济发展是推动行政程序法的动力。经济的自由化必然会推动政治的民主化,政治民主化的结果必然会促使人民要求参与行政程序的决策过程,进而要求行政程序的公开、公正与公平,这是一个立法趋势。

相较于外国的立法过程,对实际行政运作作实证调查,一直是相当受到强调的重点[5]。台湾地区在制定行政程序法过程中,似有欠缺。大陆地区在制定行政程序法时,应该考量实际运作的情形进行立法,方能反映时代需求,毕竟法律不是理论,而是实际的运作。

(二)立法体系的比较

1、立法模式选择

关于行政程序法的法典化的立法,有其困难之处,其原因主要是范围广泛、性质复杂、变迁频繁[6]:其一,范围广泛:行政程序法的范围,远较其它法律为广泛,尤其政府任务增加,行政权日渐扩大,如何制约行政权的力量,以保障人民权利不被行政权的侵害,把行政程序法统一编纂,其困难自不待言。其二,性质复杂:行政活动多样、复杂,但各类行政行为,差异颇大,故编排一部统一法典,实不容易。其三,变迁频繁:行政法规为国家行政的运作规范,但是国家政策要因时制宜,随着时代改变必须有所改变。

但这些困难并非无法克服,各种行政程序法律规范有其特殊性,因此把所有行政程序法律规范,归纳在一部行政程序法中有其困难之处,但是制定各种行政程序共同适用的一般法则,也并非不可能,行政程序法立法目的通过努力是可以达成的。

面对行政程序的立法,首先要解决的是如何设计及架构法律体系之问题,参照各国立法例,立法结构大概有三种选择,试分析如下:

(1)并列式

这种立法模式是按照行政行为的类别确定行政程序法的基本架构。整个行政程序法分为若干部份,每一部分分为一种行政行为类型,各个部分内部采用线性结构,但整个行政程序法不是线性结构,而是并列结构。

并列式的结构并不可取。这种结构的立法,如同一部各种行政行为的汇编,由于个别的行政行为类型有许多共通性,因而使许多相同程序在同一部法典中大量重复,整个法律篇幅过长、拖累。虽然这种立法也有其优点,如各类行政行为程序自为一体,方便法律的实施。但是世界各国行政程序法基本上都不采这种立法结构方式。

(2)总括式

这种立法模式是打破行政行为的类别界线,按照行政程序法的时间性确定行政程序法的基本结构。此种结构与诉讼法的结构十分相似,其特征是以程序的时间性为结构基础,行政行为类别从属于行政程序的时间流程。

总括式结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组,显然能克服并列式篇幅过长、重复的缺点,使行政程序结构简洁,条理清晰。但其却难以兼顾各类行政行为特有的程序制度。

(3)总分式

这种立法模式将整个行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能统一规范则依不同行为分开规定。

就行政程序法本身的特殊性而言,总分式的立法模式应是较好的选择。行政程序法典内容涵盖实体法与程序法;同时行政程序法调整范围广泛,各类行政法律关系差异很大,而行政程序法的基本原则或一般原则,均需普遍适用各领域的行政行为。为使这些原则、规则在所有领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的。为此,只有透过总分式结构方能达到效果。

2、台湾地区的立法体系

台湾地区行政程序的立法体系:第一章总则篇,规定法例、管辖、当事人、回避等等,适用于所有行政行为的规定,有大量实体法的规范;第二章以下则是针对个别行政行为,包括行政处分、行政契约等等,分别予以具体规范。整部行政程序法分成两个部分,前面为行政程序的通则性规定,后面为分则性的规定,有关程序性规范,能统一规范则统一规范,不能统一规范则采则分开规定的总括式模式。

3、大陆地区的立法体系

大陆地区目前学者草拟的行政程序法试拟稿主要有两个版本:一个版本是姜明安教授执笔,北京大学宪法与行政法研究中心课题组2002年完成的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》(以下简称“试拟稿”);另一个版本是应松年教授负责的行政立法研究组2003年草拟的《中华人民共和国行政程序法专家建议稿》(以下简称“专家建议稿”);两个版本立法体系均采总分式结构,即总则中不分行为的种类和程序之阶段,对于各类行政行为的共同事项作出统一集中的规定,为关于行政行为的一般规定;分则中则是对于特定种类的行政行为作出特别的规定。可见,大陆地区在行政程序法典化的过程中,关于设计未来行政程序的立法结构,不论是专家建议稿或是试拟稿版本,都是以总分式结构为准则。

虽然这种立法体系,架构与内在逻辑性联系不及其它法典清晰、严密,但基于行政程序法典所调整范围的复杂性,包括对于程序与实体内容相协调,这种体系的编排方式,应该说是合理和适当的。

专家建议稿在第一章是总则的规定,对于各类行政行为则分别规定;试拟稿共七章,第一章为总则,第七章为附则,其余五章除第五章(特别行政行为的程序)为分则内容外,其他章实际也为总则内容,分别包括行政程序主体、行政行为、行政程序的一般制度、行政救济与法律责任。其中主体与行政行为主要为实体性规范,而行政程序的一般制度和特别行政行为的程序自然是程序性规范,行政救济与法律责任则是涵盖实体与程序相结合的规范。

行政程序法律体系架构,总分式是最好的立法选择,:行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能则依则分开规定。其理由如下:

其一,行政程序法典不同于民法典及刑法典,虽然涵盖实体法,但是主要不是实体法,所以不能如同民法典及刑法典一样架构体系[7];行政程序法也不同于诉讼法,虽然主要是规定程序法,但仍有实体法的规范,故不能如同诉讼法体系一样的架构。

其二,总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动多样、复杂,为了实现行政法治的统一,应力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难,各国主要谋求在程序上实现行政行为统一。行政程序法担负这个重要的使命,要在程序上实现行政行为的统一性,采用总分式结构,以通则性程序制度为主体,就可以达成在程序上实现行政行为统一的目标。

其三,总分式结构能够较好的处理行政程序法与各类行政行为的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法,因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范,以及特有的程序规范。倘若行政程序法不能与各类行政行为相衔接,则整个行政法体系是松散的。总分式结构透过适当分则性的规定可以与各类行政行为法相衔接,使行政法体系完整。

其四,从根本上,总分式结构是行政法体系对行政程序的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位,他与各类行政行为形成扇形结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构,处于基本法律地位的行政程序法因此必须被要求采取总分式结构。

正因为如此,无论是台湾地区已制定的行政程序法,或大陆地区的试拟稿以及专家建议稿,在考量行政程序法的范围广泛、性质复杂的特殊性后,均选择以总分式结构方式作条文编排,是较为可取的立法方式。

(三)立法内容的取舍

1、若干待解决的问题

世界各国对行政程序法规定的内容不尽相同。行政程序法应规定哪些内容,从来就没有一定必循之规,应视当时社会情况等因素来决定。综观各国对于行政程序法的内容取舍,有以下问题需我们在立法决策时考虑和找出解决方案[8]:

政治职称论文范文2

【论文摘要】随着网络时代的到来。政府的实体组织转换在网上运作时,“流程”则是虚拟环境下政府实体组织向虚拟组织转化的共同基体,也成为转化过程中需要重新设计的结构。本文试图将知识管理思想融入到政府流程中。提出在虚拟环境下政府知识流程概念。阐述了政府知识流程构成要素、支撑该流程循环的条件,以及构建政府的知识流程图。

弗朗西斯培根先生有句很简明的话:“知识就是力量”这不仅对个人来说是真理而且也适用于一个组织。某种程度上说,一个组织的集体知识才是它真正的力量之所在一个组织需要对内部的和外部的挑战及时地回应,仅靠信息系统是不够的,关键是不断的收集、存储、更新和运用组织本身具有的知识…。在虚拟环境下,研究政府的知识流程是一项有意义的工作。

一、政务知识流程理论提出的背景

1.1政务知识流程理论

知识链指在一个链条型网络中,组织对内外知识进行选择、吸收、整理、转化、创新,形成一个无限循环的流动过程。在这个过程中,组织与外部环境之间、组织内各部门之间、人与人之间、人与组织之间被一种无形的知识链条所链接,这条无形的链条就是知识链。知识流程是建立在知识链理论基础之上的,是指组织的核心资源——知识在组织内各个知识驻点之间为创造价值而形成的一系列积累、共享、交流的过程,是组织流程的本质内容,其内涵是确定知识在创造价值中所处的环节。知识流程是从知识角度分析组织流程,将组织流程纳入到组织知识的流动过程中。这一理念运用到政务流程研究中,能够满足传统的线性政府流程向虚拟环境下政府非线性流程的转化。

1.2政务知识流程层次划分标准

1.2.1以政府种类为中心的划分。这种分层是以现有部门分工为基础,部门间政务仍然是隔离的,公众和企业为完成一件工作需要与政府多个网站、程序打交道。

1.2.2以跨部门政务整合为中心的划分。这种分层是在政务层面上实现了一定的资源整合,体现为一站式的政府办公流程。

1.2.3以公众为中心的划分。从公众的角度出发,首先区分不同类型的公众,然后界定公众与政府间的流程类型,最终以最方便顾客的方式来设计。此时,网络程序会自动地在公众和各个政府部门问建立工作联系,突破了政府部门划分的界限,政府实现非线性流程的功能。

二、虚拟环境下政务知识流程的构成要素分析

拟环境下政务知识流程的构成要素涉及知识识别与获取、知识存储、知识传递与共享、知识应用。

2.1知识的识别与获取。政府知识的识别是指政府为了获得需要的重要知识,必须清楚地了解政府内外部存在哪些重要的知识以及有效利用既有的知识。其目的是确定政府工作战略和政府职能有效发挥的支点;定位政府的知识缺,即在政府的知识领域划分区域后,在该领域确定知识缺口。通过政府的知识识别,将政府知识划分为以下类型:在政府中,获取知识的途径有内部渠道和外部渠道种。所谓内部渠道就是指政府机关内部的工作人员通过交流和知识挖掘得到新的知识;外部渠道是指从政府机关外部获得的知识,主要包括专门的政府机构、各类咨询公司以及公众。政府对知识获取的管理主要表现在3个方面:①加强政府部门内部的交流,通过会议、讲座等形式获得内部公务员掌握的经验知识;②充分利用政府智囊团和咨询公司等外部资源,通过合理的合作方式,有效地获取他们掌握的知识;③通过定量或定性的信息处理方法,从已经掌握的丰富的政务信息资源中挖掘出有用的隐性知识,这种方式应该成为政府获取新知识的主要途径。

2.2知识存储。政府的知识存储是指将政府工作中的显性和隐性的知识以便于检索使用的方式有效地存储起来。基于流程的政务知识的存储有三大媒介:公务员个人、相关部门、政府系统。

2.2.1公务员个人的知识存储

①在职人员的知识存储。政府为了存储重要的知识需要利用知识地图定义出政府内具有重要的知识、决策力的那部分人员;其次鼓励政府内部工作人员对重要知识的记录、存储并共享。例如,在完成一项流程性任务时,对出现新的问题采取行之有效的解决方法后,需要工作人员记录下,方便日后沿用。②离职人员的知识存储。在政府人员离职或辞职之前,政府采取安排负责知识搜集的专家对其进行深度访谈,并将他所拥有的文件以及工作中的经验等记录下来。这样有利于接下来工作的顺利开展,降低离职率和经济损失。

2.2.2部门内的知识存储

作为政务流程中的知识存储问题,牵扯到完成该流程任务的各个相关部门,这样就存在部门内部的知识存储。部门内的知识存储有以下方式(仅针对电子环境而言):其一,以电子载体作为记录方式的会议记录,当然体现了作为流程分支的部门,应对该环节工作的重要会议知识。其二,作为分支流程的部门,各部门之间的电子邮件交流的内容,也是重要的知识存储对象。其三,部门内的讨论中,组成人员可以利用BBS、Intemet等交流工具作为讨论的方式。

2.2.3政府系统的知识存储

政府的知识隐含在政府各个部门的工作流程中,为了保障这些知识的合理利用、按政务流程而建立各种知识关联网,将各部门工作有机地结合起来。政府应采取利用政府电脑化、自动化的方式、将文档管理系统、知识库的内容聚集并存储下来。

2.3知识传递与共享

政府内部的知识可以分为2个层次:第一个层次是政府内部不同职能部门之间的“横向“知识传递,这样可以有效弥补部门之间的信息鸿沟,有利于从更全面、更高的角度来看待和解决遇到的社会和经济等方面的问题,促进整个社会的可持续发展;第二个层次是相同政府职能部门的不同等级之间的“纵向”知识传递,这样可以使得部门内部有效的经验知识得到广泛传播,为整个部门所共有,推动整个部门的发展。

知识的两种属性也决定了政府面对显性知识的传递与共享应该做到:第一,必须提供较大的知识检索工具,例如智能检索工具和知识发现工具;第二,在网上一些新的知识内容,或将新的知识文件或通知推送到已经订阅此类知识的人员的主页或邮件中,使政府人员能够了解最新动态的知识;第三,定期地通过讲座或电子培训系统,有针对性地给公务员进行前沿知识培训和岗位技能培训;第四,组织内部经常性的以会议和讨论形式进行的小组学习、交流,以有利于学习的深入,以及促进新知识的产生l7J。在面对隐性知识的传递与共享应该做到:第一,建立一个政府内部的知识门户网站,提供虚拟的交流空间,在网络交流中或共同的合作中实现隐性知识的扩散和共享;第二,通过有关法律法规和激励政策的制定,指导、鼓励政府的知识传递。

2.4知识应用

知识的获取、存储和传递都是为知识的应用,政府对知识的应用是为了实现政府的管理和服务两种职能。在政府工作中知识应用的主要目的就是更好地为领导决策提供支持功能,使得决策更科学化;实现政务知识向政府“知识资产”转变。而政府人员可将学到的知识应用到策略、政策、决定和实践中,可以解决更多的问题、承担更复杂的任务。

政府对知识应用的管理主要表现在3个方面:其一根据用途对知识进行分类管理;其二建立一个应用知识进行科学决策的平台,鼓励各级领导在进行决策时应用各种相关知识;其三对各职能部门在知识获取、共享和应用方面的管理情况进行评估,并作为衡量其效绩的指标。

三、支撑政务知识流程循环条件

3.1公务员应具备知识管理观念

政府知识管理的核心是“人”——内部人员与外部公众。由此其知识来源有2个:一是公务员的工作心得与经验总结;二是公众对公共部门行为的评判与期望。比如公开监督电话与电子信箱,公共部门就能够获得公众对其行为评价与企盼的广泛信息。从知识来源角度看,政府知识的外来资料与内部的经验教训储存在同一个界面,经过公务员之间沟通、交流、阅读与理解显性知识,再经过各自大脑的精炼与萃取,最终形成政府各部门特有的处理相关问题的知识经验,同时又内化成为个人的隐性知识,协助政府避免发生同样的问题,最后经过各公务员自身工作的经验与研究又产生新的显性知识。如此周而复始,使其形成一个稳定的知识管理流程。作为公务员应该具备这些知识管理理念,才能真正的将政府的知识管理推向更深层次的发展。

3.2政府部门组织的结构化

政府部门采用网络化扁平化结构,既充分保证电子政务虚拟形态下所需要的稳定性,又能对政府部门组成人员充分授权。推动政府部门知识的收集、传递与共享,有助于改变政府部门人员的工作态度、行为与能力。具体而言,改变传统政府部门与部门之间不连贯的独立工作机制;政府信息网络化可使在一个共同的信息平台上,实现垂直的过程水平化,使政府工作高度协调一体化管理;利用网络技术实现政府的知识全方位扩散,推动一部分政府职能分解、授权和委托给社会组织进行化管理,形成政府新型运行机制。

3.3信息技术平台的搭建

在虚拟环境下支持政府实现知识流程有效循环的信息技术包括的内容比较多而且程序也很复杂,不同的环节上需要不同的信息技术支撑。例如,政府知识所呈现格式的形态分为数字导向、文字导向、多媒体导向,就需要依次利用知识获取与共享、数据仓库、文档管理系统支持知识获取的主要信息技术包括:搜索引擎、文件挖掘、内容导向搜索引擎以及政府各门户网站。支持知识存储的主要信息技术包括:数据仓库、文档管理系统、专家系统、政务知识库等。支持知识共享与传递的主要信息技术包括政府内部网络、政府外部网络、协同系统、工作流系统。:

政治职称论文范文3

关键词:行政程序;理性价值;文化基础;社会环境

自1989年《行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来,行政程序制度的价值已日益被重视。1996年《行政处罚法》首次规定了听证程序,《行政许可法》更是用13多的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监管程序。同时,从上世纪90年代中叶开始,学术界对行政程序问题进行了广泛而深入的研讨,现在,凝聚着学界10年研究心血的《行政程序法》(试拟稿)已基本定稿。行政程序制度承载着理性、民主、公正、高效等公法价值追求,是行政法治系统工程中不可或缺的重要环节。尤其是行政程序制度对理性的张扬,将有利于社会理性精神的生成。但由于我国传统伦理文化以及社会环境的影响,也注定了行政程序制度理性价值实现的艰难。

一、理性价值的内涵行政程序制度的理性价值是从整体上而言的,指相对完备的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人类所具有以推理或积极的行为来实现其目的的能力,人们在安排自己事务时一般愿意通过理性而不是通过那种随机和任意的行为或裸的暴力来进行。[1](P67)从内容来看,行政程序制度的理性价值包含工具理性和沟通理性两部分。[2](P35)这两部分各自相对独立,但又有一定的依存关系。

工具理性针对的是主体与客体之间的关系,或过程与结果的关系。就认识论的角度而言,工具理性是指合理的决策或决定通过合理的交涉过程得到,过程理性决定了结果理性,过程非理性极易导致结果的非理性。工具理性的实现依赖于程序设计,不同类型的行为需要不同的程序规则。在公共行政中,程序分为决策类程序和裁决类程序。决策类程序适用于规则的创立和公共决策的选择;裁决类程序适用于对具体事项的决定和对纠纷的解决。无论是那一类程序都应遵循最低限度的正义或理性规则。首先是专业化规则,行政程序主要按照“职业主义”原理设计,强调行政的专业化;其次是中立规则,决策者、决定者和裁判者不得做自己案件的法官,结果中不应包含决策者、决定者或裁判者自己的利益;再次是听取意见规则,要通过程序设计保障当事人参加到程序中来,并赋予其提出主张、事实证据和法律依据的权利;第四是选择最优规则,选择要以理性推演为基础,推理应论及所有的论据和证据;第五是说明理由规则,任何决策、决定或裁决都应当向当事人说明理由;最后是公开规则。行政权运行过程的公开,不仅可以借助公众的监督而使选择权的滥用得到限制,而且也可以使选择过程中无意的错误容易被发现和纠正。[2](P35)

沟通理性适用于主体和主体之间,表现为诚意地进行讨论和对话,真诚地尝试了解对方的观点,以和平而理性的方式来寻求共识。[2](P35)沟通理性决定了结果的正当性和可接受性。沟通理性通过以下机制实现:1)参与机制。参与是沟通的前提,在决策类的程序中,参与应当是开放和普遍的,在裁决类的程序中,所有的当事人都有权参与。2)说理机制。程序的本质特征既不是形式性也不是实质性,而是过程性和交涉性。正是这种程序的过程性与交涉性使得说理机制得以展开,程序参与者必须全力以赴地以理抗争,最后达成妥协,消除利益冲突。现代行政程序不是为解决行政争议提供一个具体的可操作性的方案,而是为我们提供一个解决问题办法的制度性框架。这种制度性框架可以促进人们理性地看待与己有关的行政争议,并自愿服从通过该制度运作而获得的解决问题的方案。[3](P26)3)宣泄机制。在利益多元的现代社会,存在许多利益诉求,通过程序预设来宣泄和释放不满情绪并加以吸收,将增加行为结果的正当性和可接受性,也将有利于社会的稳定。

在很大程度上,理性价值在行政程序制度的价值体系中占据首要位置,行政程序制度的民主价值、公正价值等都可以回归于理性价值之中。当然,行政程序制度的民主价值、公正价值等也具有独立意义。

二、理性价值实现的文化基础行政程序制度理性价值的实现不仅需要合理的程序设计,还必须有相应的文化基础。在西方尤其在英美法系国家,行政程序制度之所以备受重视,主要是源于这些国家对自然法的信仰,对理性的崇尚,源于其深厚的自由主义的理性文化传统。英国早在1215年的《自由大》中就确立了自然公正原则,该第39条规定:“自由民非依据国法予以审判者,不得逮捕或禁锢,也不得剥夺其财产,放逐外国,或加以任何加害”。美国立宪继承了英国的自然公正精神,联邦宪法修正案第5条规定:“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法修正案第14条规定:“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产。”美国联邦法院一位大法官说:“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛刻的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”另一位大法官说:“自由的历史很大程度上是遵循程序保障的历史。”[4](P93-94)

行政程序制度理性价值在我国的实现需要超越文化上的障碍。我国传统文化是以儒家思想为基础的伦理文化。儒学的全部内容,不外乎用道德感化和仁政措施来实现“人之所以为人”的社会目标。儒学的最高理想是这样一幅社会蓝图:人们各有不同的地位和责任,并依血缘链条传递下去:君君、臣臣、父父、子子等。这就是与天地同理,与万世同久的礼。在礼的制约下,人们有亲疏而无纷扰,有尊卑而无争斗,彼此相安无事。[5](P700)伦理文化强调的是身份和等级,有权就有理,追求的是道德理性而非工具理性,因此,在传统文化中程序没有生长的基础,这也造就了我国重实体而轻程序的法律传统。程序是用来说理的,伦理文化只强调服从,不需要说理,当然也就不需要程序。虽然一百多年来在西方文明的撞击下,我国传统文化有了很大转型,但伦理文化仍盛行于国家管理之中,“官本位”仍有很大空间,对掌权者的崇拜远胜于对法律规则的服从。在此文化环境里,即使存在行政程序规则的完美设计,也常会被实践扭曲,行政程序制度的理性价值极易消失于伦理文化之中。

三、理性价值实现的社会基础行政程序制度理性价值的实现还必须有与之匹配的社会基础,即依赖于国家治理模式、社会结构、法律机制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在,需要社会的认可和包容,否则,行政程序制度的理性价值也就永远只能是学者们的空想。以下从四个方面分析行政程序制度运行的社会基础:第一是行政程序制度的适用范围。行政程序制度是交涉过程的制度化。交涉是平等地讨价还价的过程,过多的讨价还价会影响政府的权威,而我国又在进行政府主导下的改革,需要强化政府的权威,这里存在着程序正当性和管理正当性的冲突。程序正当性要求减少政府的权威,而政府权威的弱化会影响政府在改革中的主导地位,引发管理正当性危机。可见,行政程序制度的推行要考虑政府对经济和社会的有效控

制。为了维护社会的稳定,行政程序制度的适用范围只能逐步扩展,尤其是重大决策程序需要慎行。

第二是行政程序中的交涉主体。在决策类程序中,交涉主要发生在政府和市民社会之间。现代社会的个人力量微弱,难以独立与政府对峙,只有成熟的市民社会,通过社会组织或利益团体与政府交涉,才能有效与政府抗衡。市民社会的多元权利可以有效分解国家权力,遏制公权力的专断。[6](P157)在我国,由于市民社会不成熟,社会自治欠发达,因而,决策程序的交涉主体缺失,这会极大影响决策程序理性价值的实现。在裁决程序中,交涉主要发生在政府和个人及个人的延伸体之间,个人及延伸体对裁决程序的参与,可以有效限制行政权力的恣意。

第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比较低廉的成本解决问题或者通过行政程序解决问题后还将在别的方面付出代价,行政程序制度都将难以有效发挥作用。我国目前仍处在社会转型之中,法律制度并不健全,传统的管理与现代的管理并存,这无疑会影响行政程序制度的成功运作。另外,行政程序自身也存在成本和效益问题。过高的程序成本会使社会背上沉重的负担。

第四是行政程序制度的保障。在西方国家,行政程序制度运行中的种种偏差往往靠司法机制纠正,司法制度也就成为行政程序制度理性价值实现的最后屏障。我国由于理性文化缺失,市民社会不发达以及传统集权治理模式的影响,行政程序制度更需要司法的保障。但我国的司法制度同样不成熟,司法力量单薄,难以保障行政程序制度理性价值的实现。

以上分析看出,我国行政程序制度有效运行的社会基础并不牢固。单凭行政程序规则的完美设计来期盼其理性价值的实现,带有相当的理想成分。

四、结论

在法治社会,行政程序制度具有独特的理性价值,这是由其所具有的工具理性和沟通理性决定的。但该理性价值的实现除了需要设计精细的程序规则外,还需要相应的文化和社会基础。法律制度不能超越于文化和社会之外,这自然也适用于行政程序制度。目前,行政程序立法的呼声很高,行政法学界更是倾尽全力进行研究,在此时刻,保持清醒的认识尤为重要。缺乏文化基础和社会环境的支撑,行政程序制度的理性价值能在多大程度上实现以及在我国现行条件下如何确保行政程序制度理性价值的实现,都需要认真地研究和探讨。

参考文献:

[1]陈润华。刑事审判原理论[M].北京:北京大学出版社,1997.

[2]应松年。行政程序法立法研究[M].北京:中国法制出版社,2001.

[3]章剑生。行政程序法基本理论[M].北京:法律出版社,2003.

[4]威廉·韦德。行政法[M].徐柄,等译,北京:中国大百科全书出版社,1997.

政治职称论文范文4

由于市政工程项目的参与方较多,它们不仅涉及市政工程的建设过程中,同时也涉及市政工程项目运营及监管等环节,因此,在市政工程建设的过程中加强思想政治工作的开展不仅要加强工程建设者的思想政治工作,同时还要加强管理者的思想政治工作。

(一)加强建设者的思想政治工作

在市政工程项目的参与方中,市政基础设施项目建设的质量受到施工单位、监理单位、供应商及沿线居民等多种因素影响。除了业主,施工单位、监理单位是市政工程建设的主体单位,对于市政工程建设质量的把控有重要作用。另外,市政工程沿线的居民也因拆迁等问题也成为了市政工程的相关利益方。因此,在市政工程建设的过程中必须要加强建设者的思想政治工作,只有加强他们的思想政治工作,才能有效的保证市政基础设施的质量。对于施工单位和监理单位,可以通过采取定期联席会议的方式来加强思想教育工作,同时要通过建立一系列的思想教育管理制度对施工单位和监理单位进行监督和约束。另外,对于社区居民,可以通过建立街道社区联络员制度,具体通过社区的联络员来开展沿线居民群众的思想政治工作。

(二)加强管理者的思想政治工作

在市政工程项目的参与方中,市政建设部门作为市政工程建设的管理者,在市政基础设施项目管理过程中起到重要作用。因此,市政建设管理人员的政治思想觉悟也切实关系着市政工程项目质量和进度,所以,非常有必要加强市政工程管理者的思想教育。加强市政工程建设管理队伍的思想政治教育需要通过以下措施。1.加强职能部门思想政治教育工作首先,需要提高市政建设参与人员的思想觉悟,提高自我约束意识;践行党的群众路线教育实践活动,对党员工作者要进行重点的思想政治教育;通过党员来发挥模范带头作用。其次,在市政工程建设的过程中要营造良好的政治思想教育氛围;让市政工程职能部门的相关人员提高自身的思想觉悟,在日常的工程建设监管过程中要严格要求,切实加强对市政工程质量的监管以及做好工程项目的审批。再次,在市政建设工程中要形成踏实务实的工作作风,注意培养相关职工干部扎实工作、勇于奉献的工作作风,这是当前思想政治工作者的主要工作内容之一,而要培养干部职工的务实作风,则需坚持不懈、开拓进取、稳中求进。2.加强权力监督,纯洁队伍风气在市政建设工程中保持反腐倡廉的学习机制以及思想教育机制,需要及时建立和加强内部建设的反腐倡廉以及推介工作制度,工作中注意培育克己奉公的廉政风气。市政建设部门在某种程度上掌握着相当大的钱和权,因此,开展廉洁清正的思想政治宣传工作意义深远。

二、坚持以人为本

在加强市政工程项目思想教育建设的同时,也要坚持以人为本的原则,切实维护好各个利益相关方的利益,尤其是群众的利益。对于建设单位、施工单位等工程参与方要建立提高员工幸福指数的一系列制度,通过提高员工工资收入,有效提高职工生活水平,从而构建和谐的企业文化和企业凝聚力。同时,坚持以人为本、弘扬正气、改善民生为本的原则,本着对市政工程沿线的相关居民群众负责的态度,积极为他们谋福利,保证他们应有的合法权益。另外,我们在向群众宣传支持城市建设是每个市民的应尽义务的同时,切实帮助其解决实际问题是我们应尽的职责。所以,在市政工程建设过程中,应高度重视市民群众提出的意见。特别是一些旧城、道路的改造建设中,对道路与市民住宅间造成影响市民出入的,应在道路成本概预算设计中予以调高,对道路横穿拆除住户的部分围墙及时进行了严格的加固处理,确保了市民群众的行路质量和安全。

三、结语

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1.1成本管理及控制基本概念市政工程造价成本管理是指,在市政工程项目建设中对成本分析、决策及控制等一系列管理行为的统称。主要目的是在保证施工质量的前提条件下,对施工项目中各个环节资金进行科学管理,以达到以最少的投资换回最大的收益。市政工程管理主要内容有质量成本管理、生产成本管理及工期成本管理。成本管理流程主要包括六个方面,首先为成本预测,这是在具备信息数据和技术上,通过对它们进行全面分析,从而提出较为合理的成本预测。其次为成本计划,实际上是一种书面计划,这种计划是将施工中生产费用及成本,通过货币的形式反映出来。再次就是成本控制,就是对施工中影响成本应用的因素进行分析,然后做出减少投资及耗费的决策。第四就是成本分析,是建立一定数据资料基础之上的,利用这些资料,对施工中实际费用进行统计。第五就是成本考核,就是通过成本实际使用情况和预计使用情况对比,分析出成本管理绩效的好坏。

1.2造价成本管理及控制观念不强目前,大多数市政工程项目管理人员对造价成本管理观念理解不够深入,导致施工中出现诸多问题,阻碍了工程进度,降低了施工效率。这主要有以下两方面所引起:其一对工程造价成本管理认识不够,通常只停留在表面,并没有深入,导致将成本管理只当成施工过程管理或是结算管理。另外,一些管理人员认为成本控制和自己无关,只是财务部门的工作。导致在工程损失严重。其二,管理人员和技术人员交流不够深入,导致他们各司其职,只注重个体工作,而忽略了工程的整体性。

1.3成本管理及控制体制存在缺陷这主要表现在以下几个方面,首先是责任制度有待完善,在目前成本管理中,并没有将职责、权益及利联系在一起,导致项目投资方和工程管理方在权责上不明确,考核机制也就无从说起了。其次,成本控制制度有待完善,目前,由于该制度不完善,导致员工对自己所肩负的责任并不明确,进而导致考核机制无从做起。再次,决策体制有待完善。由于对项目工程前期阶段的工作没有做好,导致在执行阶段出现内容不充实等现象,进而导致成本在使用中出现失控现象。最后激励机制有待完善,在目前项目工程施工中,很少有奖励机制,导致员工的干劲降低,进而导致成本管理无法落实。

1.4成本管理及控制方式靠后目前,大多数项目工程在成本管理时,还是采用陈旧的管理方式,导致成本管理过于简单化及管理中出现的问题不能给予解决等。另外,有些管理人员仅仅依靠以往的管理经验,而对施工现场具体情况并没有重视,使得具有动态特性的成本分析及成本核算并不能给予较好的解决。

2提高市政工程造价成本管理策略

2.1形成成本管理概念要做到此点,首先要有全面成本管理概念,也就是具有全项目、全过程的成本管理。在此基础上,确定成本计划,分解目标,并对施工图认真分析,做好技术分析管理。此外,及时追踪项目中各项成本使用情况,核查施工方案及施工顺序,并采用先进技术,对成本科学预算,使核算信息和目标成本差值控制在一定范围之内。另外,在施工过程中,对于成本变动情况,应分析原因,及时采取措施。其次,强化成本管理意识。只有具有成本管理意识,才能够主动的成本管理,才能在施工中具有责任心。所以管理人员应针对施工现状,加大成本管理意识宣传力度,让每一个员工都对此概念具有很好的理解,才能让他们在日常工作中更具有责任心。在工程实施中,应具备成本管理责任制,有分级负责体制,才能加强成本管理概念,将成本管理工作有步骤的扩展,使之从管理层面扩展到采购及设计各部门。

2.2完善成本管理体制首先完善成本责任制,它是实现成本管理的保证,也是成本管理在落实中关键环节。要完善成本责任制,使之在成本管理中发挥重要作用,应建立考勤制度、财务使用情况、成本核算分析及成本目标分解的责任制度。其次,针对项目工程中成本使用情况,建立成本控制制度,并划分责任范围、技术人员责任、行政管理人员管理责任及财务管理人员责任等。再次,应积极推行项目工程设计招标,使建设单位有更多的选择目标,从而达到实现投资成本的目的。在项目招标时,应设置监督管理,使招标工作更加公平。最后,建立激励机制。有了激励机制,能够提高成本管理人员的工作积极性。当确定了市政工程目标之后,根据各部门工作完成情况,给予一定奖励,不仅提高了员工的积极性,而且有利于优秀方案制作。

3提高市政工程造价成本控制策略

3.1处理好工程造价和质量之间的关系在市政工程施工中,应处理好质量、工期及投资之间的管理。具体要求是,质量要有保证,工期要合理,投资要高效。所以在造价陈本控制中,不能将三者分开处理,必须将他们结合在一起,反复考虑,制订出最优成本控制方案。在施工中,不仅要考虑单一因素,还要将它们看做整体考虑,使成本控制处于最优。例如,要缩短工期,从表面上看是要增加投资,但从施工管理角度看,会发现这样做可以大大减少管理费用,对成本控制是有利的。另外,要保证施工质量,又要使成本控制在合理范围之内,必须严格控制返工经费。还有,要实现工程造价成本控制,必须处理好工期这一因素,因为工期的长短直接关系到投资的多少,如果工期过长,施工中的资产投入就增加,成本花费就也就增加,而工期过短,资产投入将会减少,但这时还要考虑施工质量的问题。所以,要将工程造价成本控制在合理分为之内,必须处理好质量、工期及造价三者之间的管理。

3.2控制好工程造价和合同实施间的关系合同在工程结算中起着重要作用,所以应给予重视。在施工之前,管理人员应对合同内容认真研究,对于不合理的地方应及时提出,以避免工期延迟或索赔现象的发生。在合同方面,管理人员应做到以下几点:

(1)对于违约现象应重视。如款项、工程施工图纸、场地使用权、材料供应等都必须严格按照合同规定执行。

(2)合同是否有缺陷。缺陷不仅包括商务条例中的错误,还应包含技术及图纸中的错误,如果管理人员及时发现,应及时指出,以免影响正常施工。

(3)施工变动。在施工中,难免会发生和施工目标不相符的地方,也就是出现了施工变动,这时会牵连到资金使用发生变动,所以应在合同中给予重视。注意好合同中的这三各要素,便可以对成本进行合理控制。

4结语

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「关键词行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样,主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称,而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件,通常不被认为已经制定了行政程序法。

制定行政程序法,是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初,西欧一些国家首先制定行政程序法;20世纪中期,美国制定了联邦行政程序法,对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响;特别是20世纪后期,更多的国家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲,人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中,法律并不对国家权力的来源进行约束,而且法律本身充满着不平等,但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化,对国家权力有了源自它本身的适当约束。第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中,法律实现了对国家权力来源的约束,一切不合法的国家权力不被法律所承认,为建立平等公正的法治扫除了政治障碍,奠定了制度基础,对国家权力有了根本性的约束。第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束,而是进一步对国家权力的行使过程(主要是行政过程)进行具体的约束。毫无疑问,第三次浪潮要以第二次浪潮为前提,否则就不可能出现第三次浪潮,但它并不从属于第二次浪潮,而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化,因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象,这已为相关的学界所公认。[②]

早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中,就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年,对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法,待条件成熟后再制定统一的行政程序法,也有的主张尽快制定统一的行政程序法。现在,人们更加普遍认识到,我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件,我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求,社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天,摆在我们面前的任务,已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法,而是“怎样”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及几个基本问题,一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定,处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系;二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑,处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系;三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则,处理好行政程序法与行政组织法的关系,既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来,也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现;四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识,使实体法与程序法互相依托、融为一体;五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握,使三种程序法形成有机的衔接。这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。

二、保障权利与提高效率并重及其体现方式

法律的立法目的常常不是单一的,许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性,就需要明确界定它们之间的关系,这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要,它决定着一部法律的主要制度安排,并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以,把目标模式称为某部法律的“灵魂”,并不过分。

行政程序法主要有两个立法目的,一是保障公民程序性权利;二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性,保障公民的程序性权利,可能影响行政效率,为了提高行政效率,公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”;提高行政效率也会影响对公民程序性权利,为保障公民的程序性权利,行政效率也要作一定的“牺牲”。“克制”也好,“牺牲”也好,都不能没有限制,要有一定的度,因此,对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确,确定行政程序法的“目标模式”。根据对各国行政程序法的研究,行政程序法主要有两种立法模式,一种是“权利模式”,侧重保障公民的程序性权利;另一种是“效率模式”,侧重提高行政效率。

近几年,我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究,得到比较广泛认同的主张是,我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”,也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”,应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾,既要有利于保障公民程序性权利,又要有利于提高行政效率。[④]

这里要讨论的问题是,在制定行政程序法时怎样体现这个模式,这个问题至今还未有深入研究。

一般地分析,在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法,第一个办法,把目标模式同立法目的写在同一个条文中,用以表明各个立法目的之间的关系;第二个办法,把目标模式作为一项基本原则,与法律的其他基本原则规定在一起,用以指导这部法律的实施;第三个办法,在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。

用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先,目标模式在性质上不是立法目的,而是对各个立法目的之间关系的确定,因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次,目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则,因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定,而不是关于立法目的之间关系的原则性规定,因而目标模式也不能当作基本原则来规定。再者,采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”,如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定,就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决,成为立法的“遗留问题”;如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具体规定,又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性,反而给法律的实施造成不必要的混乱。

所以,在制定行政程序法时,应当采用第三个办法,就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想,在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突,这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说,目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神,它不是立法目的,而是立法者对立法目的之间关系的处理原则;它也不是法律的基本原则,而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。因此,目标模式应当体现在每一项制度设计中,而不是把它直接以条文方式写出来。

至此,我们还应当作进一步思考:在设计行政程序法的每一项制度时,应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”?具体的说,可通过以下方式:

第一,通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”,就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证,可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度,这样,可以用正式听证保障公民的程序性权利,也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达,可以设计直接送达、邮递送达和公告送达;可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说,各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式,既为保障公民权利提供途径,也为提高行政效率创造条件。

第二,通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化,一是指各种程序制度本身的规定要具体,二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是,如果关于程序制度适用的规定不具体,那么程序制度的多样化就会形同虚设。在正式程序和简易程序并存的情况下,要具体规定在何种情况下适用正式程序,何种情况下适用简易程序,这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序,以保障公民的程序性权利;同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序,以提高行政效率。

第三,通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化,就是使程序制度层层递进、环环相扣,前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础,后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况,在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率,而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利;或者倒过来,在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利,而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率,从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。

可以相信,用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”,可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。

三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构

行政程序法与诉讼法一样,都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征,它对程序性法律的结构产生重要影响,使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度,形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。行政程序法作为程序性法律,在结构上也应当考虑到程序的时间性,也应当采用这种“线性结构”。但是,行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序,比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序,民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序,而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。这样,诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同,它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中,包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。这样,行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性,还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。

据上所述,行政程序法的结构大致有三种选择:第一,并列式-按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分,每一部分为一种行政行为的程序,各个部分内部采用线性结构,但整个行政程序法不是线性结构,而是并列结构。这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础,程序的时间性从属于行政行为的类别。第二,总括式-打破行政行为的类别界线,按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似,其特征是以程序的时间性为结构基础,行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。第三,总分式-行政程序法分成两大部分,上半部分采取总括式,下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式,既作通则性规定,也作分则性规定,能统则统,不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式,下面作一些更为深入的分析。

第一,并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”,由于各类行政行为的程序有许多共性,因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复,整个法律冗长、拖沓。表面上看,这种结构似乎有一个优点,就是各类行政行为的程序自成一体,方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以,世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。

第二,总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组,显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷,使行政程序法结构简洁、条理清晰。但它不能兼顾各类行政行为特有的程序制度,为此,各类行政行为还需要另行制定程序性法律,使行政程序法仍然不能充分发挥作为行政程序法典的作用。

第三,总分式结构是较好的选择。其一,总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动复杂、多样,为了实现行政法制的统一,应当力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难,各国主要谋求在程序上实现行政行为的统一。行政程序法担负着这个重要使命,它要在程序上实现行政行为的统一性。采用总分式结构,以通则性程序制度为主体,就能使行政程序法不负这一使命。其二,总分式结构能够较好地处理行政程序法与各类行政行为法的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法,因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范以及特有程序规范。如果行政程序法不能与各类行政行为法有机地衔接起来,整个行政法体系依然是松散的。总分式结构通过适当的分则性规定可以起到与各类行政行为法衔接的作用,使行政法体系形成一个有机整体。其三,从根本上讲,总分式结构是行政法体系对行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位,它与各类行政行为法形成“扇形”结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构,处于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取总分式结构。所以,总分式结构被大多数国家的行政程序法所采用。

总体上认识总分式结构的合理性并不困难,但是,如何具体地构建总分式结构,还需要作进一步研究。主要研究两个问题:

第一,如何设计通则性规定。从理论上讲,通则性规定应当“跳出”各类行政行为,另行设计适用于各类行政行为的程序制度。但是,在具体立法中,许多国家和地区的行政程序法却以行政决定程序为主线设计通则性规定,这应当引起我们的注意和思考。在各类行政行为程序中,行政决定程序最具代表性。一是它最具完整性,行政决定基本上涉及行政活动的全过程;二是它具有终极性,行政决定能够穷尽行政活动所能做的行为;三是它具有具体性,行政决定能够对相对人的权利义务产生具体的影响。所以,以行政决定程序作为通则性规定并不妨碍制定通则性规定的目的。而且,以行政决定程序作为通则性规定还可以避免在分则性规定中对行政决定程序再行规定,避免条文的重复。因此,以行政决定程序作为通则性规定是设计通则性规定应当考虑的一个重要方案。当然,这种通则性规定只能是各类行政主体在作出行政决定时都应遵循的最基本的程序制度。或者是各类行政主体在作出行政决定时的最低程序要求。简单说,这也就是正当程序的基本要求,任何行政决定都不得违反正当程序要求。

第二,如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度,作为行政程序法的分则性规定。但是,这些行政行为有的已经制定相关的专门法律,有的将来可能制定专门的法律,行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定,但又不能规定得过多,否则就会与专门的法律重复,这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看,可以以三种规定为限。一是原则性规定,即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定;二是接口性规定,即在行政程序法中规定引据性条款,作为与专门法律的衔接;三是补缺性规定,即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定,但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定,其他程序制度则由专门法律规定。

四、内部程序的外化与外部程序的内化

从是否涉及相对人程序性权利义务的角度,行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务,仅对行政机关适用;外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范,适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外,要不要规定内部程序?目前,不少学者认为行政程序法应当规定内部程序,[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。

分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法,可概括为两种情况。一种是“外部程序型”,只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少,主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”,既规定外部程序,也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来,在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。

应该说,行政程序法规定内部程序是必要的。其一,从总体上讲,内部程序是外部程序的前提或基础,不规定内部程序,外部程序无法展开。比如,行政程序的启动有两种情况,一种是行政主体依相对人的申请启动,一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式,都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的,没有关于行政主体成立的内部程序,外部程序便没有前提或基础。所以,正如民法要对民事主体作出规定一样,行政程序法也要对行政主体作出规定。其二,内部程序和外部程序并无严格的界限,它们常常随着具体情况发生转化或渗透,内部程序可能转化外部程序,外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要,从理论上似应属于内部程序,但在有关行政信息公开的程序制度中,或者在有关制定行政规范的程序中,很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查,一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序,但它显然会渗透到行政主体内部,比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三,许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如,行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响,如果行政机关之间不能很好地协调,互相推诿或者互相争抢管辖权,就可能对相对人产生不利影响。因此,在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。

但是,行政程序法对内部程序应当规定到什么程度?是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来?这个问题应当进一步研究。对此,似应从以下两个方面把握:

第一,注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况,为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到,外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础,。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况,主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后,这些内容在性质上并不改变,依然属于内部程序,它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定,是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴,不应当在政程序法中规定,比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来,在立法时比较容易把握,较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上,行政程序法不应当规定具体行政机关的职权,它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖,为了防止行政机关超越职权,可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权,有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。

第二,注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时,行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如,行政机关派出执行调查的人数,看起来是一个内部程序,但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务,便应当在行政程序法加以规定。再比如,听证主持人的确定,看起来也是一个内部程序,但它对相对人权利义务的影响很大,因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时,会在许多环节上涉及到内部程序,由于外部程序的需要,有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后,其性质发生了变化,从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时,显然应当时时注意这个问题。实践中,内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工,常常转化为对外的独立审批权,要相对人自己逐个盖章;一级政府内的各个职能部门,更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果,就使一项许可经常要盖几十以至几百个章,严重影响公民权利,也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。

五、实体规范与程序规范的互相依托

行政程序法除了规定程序规范外,要不要规定实体规范?这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一,大致分为两种类型。一类是“程序型”,行政程序法只规定程序规范,不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”,行政程序法不仅规定程序规范,还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表,包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]

有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为,程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例,比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等,属于程序法,但其中也不乏实体规范。二是认为,实体规范作为程序法的补充,不但不会改变程序法的根本属性,反而更有利于程序法价值的实现。三是认为,行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法,这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件,若不在行政程序法中作出规定,行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论,行政程序法主要规定程序规范,但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]

我同意行政程序法应当规定实体规范的主张,但上述有些理由不尽妥当。我认为,在行政程序法中规定实体规范,并不是作为程序法的补充,也不是作为权宜之计,而是作为行政程序法应有的组成部分;行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围,在制定行政程序法时要认真把握。

首先,要正确区分程序规范和实体规范,不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范,这就扩大了实体规范的范围,误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说,在行政程序法中很可能规定这样两个条文:一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”;另一个是“行政决定的履行构成犯罪的,行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的,但并非都属于实体规范,只有后一条才是实体规范,而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握,程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定,实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是,当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处,就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时,我们应当慎重对待,仔细鉴别。

其次,行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别,不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范,这些实体规范所针对的对象是相对人的行为,所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中,针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同,它完全不规定针对相对人行为的实体规范,只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定,既没有必要,也不符合逻辑,它们完全应该是行政程序法的组成部分。

再次,程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起,这时,如果在立法上人为地把它们割裂开来,反而有害。比如,行政程序法很可能作这样的规定:“具有下列情形之一的,行政决定无效:(一)行政机关无权作出该行政决定的;(二)行政决定严重违反法定程序的;(三)行政决定的内容不可能实现的;(四)行政决定的履行构成犯罪的;(五)行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的,后三项是实体性的,它们十分紧密地联系在一起,如果把它们分开,硬把后三项规定到其他法律中去,其结果之荒唐可想而知。

以上分析表明,在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分,制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。

六、行政程序与复审程序的有机衔接

行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序,可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系,行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律,更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。

各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法,一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中,不再另行制定行政复议法和行政诉讼法;二是另行制定行政复议法和行政诉讼法,行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法,其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法,而应借鉴第二种做法,主要理由是:第一,我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法,没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律;第二,行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开,更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似,比较注重对法律关系的分析,根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同,不宜规定在同一部法律中。这样,衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。

行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面:第一,程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件,比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序,法院在何种情况下可以受理行政案件,需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二,判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据,比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效,需要依据行政程序法的有关规定。这样,行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼,这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。

根据以上分析,在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视,考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接,既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍,影响对相对人权利的保护;也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼,影响行政主体充分行使行政职权;还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之,要加强法律之间的协调性,使行政法制形成一个“统一场”。

七、结语

制定行政程序法需要考虑的问题很多,除了上面探讨的这些问题以外,还有许多重要问题有待研讨,比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题,一要借鉴外国有益的做法;二要以我国的情况为基础;三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类,一类以美国为代表,一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性,有许多共同的原则和制度,但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法,因为从我国国情看,没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法,但同时也要博采众长,借鉴美国行政程序法对我国有益的制度,比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动,在这一立法活动中,行政程序法理论一定会同时得到深入发展。

参考文献:

[①]例如,1925年,奥地利国会通过《普通行政程序法》,对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令,波兰制定行政程序法。1930年,南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法,但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编:《行政程序法立法研究》,北京:中国法制出版社,2001年3月版,第29页。

[②]根据我国学者现有的研究,行政程序法的兴起和发展有三次:第一次是20世纪20年代至二战;第二次是二战至20世纪90年代;第三次是20世纪90年代至今。参见同上,第203页。

[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个,一是保障公民权利,二是提高行政效率,三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收,因而提两个目的就足矣。所以,学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时,通常把第三个目的放在一边,只讨论前两个目的之间的关系。参见同上,第156—176页。

[④]姜明安:《我国行政程序立法模式选择》,载《中国法学》(京)1996第5期。

[⑤]邢鸿飞:《行政程序立法中的三组关系》,载《法学》(沪)2002第9期。

[⑥]王万华著:《行政程序法研究》,北京:中国法制出版社,2000年版,第143—147页。